III OSK 119/26

III OSK 119/26 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2026-03-03
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2026-01-15
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Rafał Stasikowski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6262 Radni
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
IV SA/Wr 473/25 - Postanowienie WSA we Wrocławiu z 2025-10-08
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2025 poz 1153
art. 98 ust. 1 i 3, art. 91 ust. 1, art. 101 ust. 1-2
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Rafał Stasikowski po rozpoznaniu w dniu 3 marca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L. S. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 8 października 2025 r., sygn. akt IV SA/Wr 473/25 w przedmiocie odrzucenia skargi w sprawie ze skargi L. S. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Dolnośląskiego z dnia 22 lipca 2025 r., nr PNK-N.4131.28.1.2025.MS6 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie odmowy wyrażenia zgody na rozwiązania stosunku pracy z radnym postanawia: oddalić skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Postanowieniem z 8 października 2025 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu odrzucił skargę L. S. ("skarżący") na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Dolnośląskiego ("organ") z dnia 22 lipca 2025 r., nr PNK-N.4131.28.1.2025.MS6, w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie odmowy wyrażenia zgody na rozwiązania stosunku pracy z radnym.
W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji wskazał, że z brzmienia art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2025 r. poz. 1153, dalej u.s.g.) wynika, że uprawnionymi podmiotami do wniesienia skargi na akty nadzoru wojewody są wyłącznie gmina i związek międzygminny. Inne podmioty nie mogą wnieść skargi z powołaniem się na to, że mają w tym interes prawny. Art. 98 u.s.g. odnosi się do określonego rodzaju aktów administracyjnych (tj. rozstrzygnięć organów nadzoru oraz stanowisk zajętych w trybie art. 89 tej ustawy) i przewiduje zamknięty katalog podmiotów legitymowanych do wniesienia skargi na podstawie art. 98 ust. 1. Tymi podmiotami są gminy i związki międzygminne, co jednoznacznie wynika z brzmienia art. 98 ust. 3 u.s.g.
Skargę na powyższe postanowienie wniósł skarżący, zaskarżając je w całości i na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2025 r., poz. 769 ze zm., dalej p.p.s.a.) zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 98 ust. 3 u.s.g. w zw. z art. 101 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 50 § 1 i 2 p.p.s.a. poprzez ich wadliwe zastosowanie i uznanie, że w realiach niniejszej sprawy skarżący nie posiada legitymacji procesowej, w sytuacji kiedy prawidłowa wykładnia ww. przepisów winna skutkować uznaniem, iż skarżący jest uprawniony do złożenia skargi na zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze.
Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 176 w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. skarżący wniósł o:
1. uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia;
2. zasądzenie od organu nadzoru na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm prawem przepisanych;
3. o wyznaczenie rozprawy celem wzięcia w niej udziału.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Na wstępie odnosząc się do wniosku skarżącego o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie podać należy, iż zgodnie z art. 182 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Zaskarżone rozstrzygnięcie stanowi tego rodzaju postanowienie. Sąd drugiej instancji nie jest jednak związany wnioskiem strony. Naczelny Sąd Administracyjny uwzględniając zawartą w art. 7 p.p.s.a. zasadę szybkiego i sprawnego przeprowadzenia postępowania rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym.
Przechodząc do rozpoznania wskazanych w skardze kasacyjnej zarzutów podnieść należy, że przepis art. 98 ust. 1 u.s.g. odnosi się do określonego rodzaju aktów administracyjnych (rozstrzygnięć organów nadzoru oraz stanowisk zajętych w trybie art. 89 tej ustawy) i przewiduje zamknięty katalog podmiotów legitymowanych do wniesienia skargi na podstawie. Tymi podmiotami są gminy i związki gminne, co jednoznacznie wynika z brzmienia art. 98 ust. 3. Zatem uprawnienie do wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze, o którym mowa w art. 91 ust. 1 u.s.g. mają wyłącznie ww. podmioty, a wobec tego inne podmioty nie mogą wnieść skargi z powołaniem się na to, że mają w tym interes prawny. W tym przypadku legitymacja do wniesienia skargi wynika z art. 98 ust. 3 tej ustawy, a przepis art. 50 § 1 p.p.s.a. nie ma zastosowania. Należy podkreślić, że ustawodawca postanowił, iż do złożenia skargi ma prawo gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone (art. 98 ust. 3). Skarżący musi zatem wykazać naruszenie interesu prawnego, uprawnienia albo kompetencji, aby skarga została wniesiona skutecznie, na podstawie art. 98 ust. 1. Z kolei na mocy art. 50 § 1 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny. Jest to słabsze wymaganie niż w przypadku art. 98 ust. 1, gdyż posiadanie interesu prawnego w zaskarżeniu rozstrzygnięcia nie musi się wiązać z naruszeniem tego interesu prawnego. Trzeba w związku z tym przyjąć, że art. 98 ust. 3 u.s.g. stanowi przepis szczególny wobec art. 50 § 1 p.p.s.a. (tak P. Chmielnicki [w:] K. Bandarzewski, J. Czerw, D. Dąbek, P. Dobosz, P. Kryczko, M. Mączyński, I. Niżnik-Dobosz, S. Płażek, P. Chmielnicki, Ustawa o samorządzie gminnym, Warszawa 2022, art. 98.).
Natomiast stosownie do art. 101 ust. 1 i 2 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.
Jak wynika z powyższego w polskim systemie prawnym rozróżniamy dwa zasadnicze, odrębne, systemy badania zgodności uchwał organów gminy z prawem. Jeden z nich to badanie legalności uchwał organów gmin przez organy nadzoru, do których należy wojewoda. Te uprawnienia wojewody jako organu nadzorczego nad działalnością komunalną należą do jego własnych kompetencji. Realizuje on je bezpośrednio i w całości we własnym zakresie, niezależnie od tego, czy i od kogo wpłynął do niego wniosek o unieważnienie określonej uchwały organu gminy. Zajęte przez wojewodę stanowisko w związku z takim żądaniem (wnioskiem), to jest wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego lub udzielenie informacji o braku podstaw do jego wydania, kończy postępowanie nadzorcze przed wojewodą jako organem właściwym w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały w tym trybie. Zwrócić należy uwagę również na to, że powyższe uprawnienia nadzorcze wojewody nie są uzależnione ani od przedmiotu uchwały, ani od tego, czy i czyje indywidualne interesy prawne lub uprawnienia zostały naruszone jej treścią.
Drugim systemem kontroli legalności uchwał organów gmin jest tzw. skarga powszechna do sądu administracyjnego, o której mowa w art. 101 u.s.g. Przysługuje ona każdemu, kto uważa, że jego interes prawny lub uprawnienia zostały naruszone kwestionowaną uchwałą. Jest to regulacja odmienna od uprawnień organów nadzoru. Dopuszczalność takiej skargi powstaje dopiero "po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia".
Porównanie powyższych dwóch systemów badania zgodności z prawem uchwał organów gmin, odmienny zakres podmiotowy i przedmiotowy środków prawnych służących temu badaniu oraz odrębny tryb ich realizacji dowodzą, że nie ma związków proceduralnych między środkami nadzoru służącymi organom nadzoru nad działalnością komunalną, a powszechną skargą sądową przewidzianą w art. 101 u.s.g.
Takie uregulowanie ustawowe wyłącza możliwość wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze przez jakikolwiek inny podmiot poza gminą lub związkiem międzygminnym. Inne podmioty natomiast mogą kwestionować legalność uchwał organów gminy w trybie art. 101 u.s.g. Tryb ten nie odnosi się zatem do rozstrzygnięć nadzorczych nad uchwałami organów gminy.
Z tych względów skarżącemu, jako nienależącemu do kategorii podmiotów określonych w art. 98 ust. 3 u.s.g., nie przysługuje skarga do sądu na rozstrzygnięcie nadzorcze.
W tym stanie rzeczy skargę kasacyjną należało oddalić na podstawie art. 184 P.p.s.a.
-----------------------
3