III OSK 1181/23

III OSK 1181/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-01-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-05-26
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Mirosław Wincenciak /sprawozdawca/
Tadeusz Kiełkowski
Tamara Dziełakowska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6135 Odpady
Hasła tematyczne
Odpady
Opłaty administracyjne
Sygn. powiązane
IV SA/Wa 2229/22 - Wyrok WSA w Warszawie z 2023-01-27
Skarżony organ
Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 189a § 2, art. 189g § 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2023 poz 2383
art. 68 § 1, art. 21 § 1 pkt 1
Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (t. j.)
Dz.U. 2018 poz 992
art. 194 ust. 5, art. 202
Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tamara Dziełakowska sędzia NSA Mirosław Wincenciak (spr.) sędzia del. WSA Tadeusz Kiełkowski po rozpoznaniu w dniu 14 stycznia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Ochrony Środowiska od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 stycznia 2023 r. sygn. akt IV SA/Wa 2229/22 w sprawie ze skargi W.B. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 31 sierpnia 2022 r. nr DKO-WOK.420.664.2018.ml w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej 1) oddala skargę kasacyjną; 2) zasądza od Głównego Inspektora Ochrony Środowiska na rzecz W.B. kwotę 450 (czterysta pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 stycznia 2023 r. sygn. akt IV SA/Wa 2229/22, po rozpoznaniu sprawy ze skargi W.B. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 31 sierpnia 2022 r., nr DKO-WOK.420.664.2018.ml, w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej, uchylił zaskarżoną decyzję (pkt 1); zasądził od Głównego Inspektora Ochrony Środowiska na rzecz skarżącego W.B. kwotę 1.100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 2).
U podstaw rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji legły następujące ustalenia oraz ocena prawna.
W dniach od 28 listopada do 29 grudnia 2017 r. [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska (dalej w skrócie: "MWIOŚ") przeprowadził planową kontrolę instalacji do przetwarzania odpadów, znajdującą się przy ul. [...] w [...] (dalej w skrócie: "instalacja"). W trakcie kontroli ustalił, że: 1) w 2016 r. odpady o kodzie 19 05 03 przekazywano podmiotom zewnętrznym do wykorzystania w procesie R11; 2) w okresie od stycznia do września 2017 r. odpady te przekazywane były podmiotom zewnętrznym do zagospodarowania w procesie R5 i D5. Zgodnie z decyzją Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 12 sierpnia 2016 r. nr 951/OŚ/2016, zmieniającą decyzję nr 78/OŚ/2015, w pkt IV pkt 6 (proces technologiczny oraz roczna moc przerobowa instalacji) w ppkt 6.3.7. wskazano, że odpady (19 05 03) po procesie odzysku przekazywane będą uprawnionym odbiorcom do zagospodarowania w procesie odzysku R10 – obróbka na powierzchni ziemi przynosząca korzyści dla rolnictwa lub poprawę stanu środowiska. Ustalenia kontroli zostały odnotowane w protokole z kontroli nr WA 239/2018, sygn. IN.7023.1.159.2017.ES.
Decyzją z dnia 18 lipca 2018 r., wydaną na podstawie art. 194 ust. 1 pkt 4 i ust. 3, art. 196, art. 197 pkt 1, art. 198, art. 199 i art. 201 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 992 ze zm., dalej w skrócie: "u.o."), MWIOŚ wymierzył W.B. (dalej w skrócie: "skarżący") administracyjną karę pieniężną w wysokości 5.000 zł za gospodarowanie odpadami niezgodnie z posiadanym zezwoleniem, stwierdzone podczas kontroli przeprowadzonej w okresie od dnia 28 listopada do dnia 29 grudnia 2017 r.
W wyniku wniesienia przez skarżącego odwołania od w/w decyzji sprawę rozpoznawał Główny Inspektor Ochrony Środowiska (dalej w skrócie: "GIOŚ"), który decyzją z dnia 31 sierpnia 2022 r., nr DKO-WOK.420.664.2018.ml utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał w szczególności, że odpady o kodzie 19 05 03 były przetwarzane niezgodnie z posiadanym zezwoleniem na przetwarzanie odpadów, czemu skarżący nie zaprzecza. W związku z powyższym MWIOŚ prawidłowo ustalił, że strona naruszyła przepisy art. 41 u.o., przetwarzając odpady niezgodnie z posiadanym zezwoleniem, co dało podstawę do wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej na podstawie art. 194 ust. 1 pkt 4 i ust. 3 u.o. (obowiązującego w dacie orzekania organu pierwszej instancji), a następnie przeniesionego do art. 194 ust. 5 u.o. W dniu 23 września 2021 r. weszły w życie przepisy ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, ustawy – Prawo ochrony środowiska oraz ustawy o odpadach (Dz. U. z 2021 r., poz. 1648, dalej w skrócie: "ustawa zmieniająca"). Na mocy art. 3 pkt 12 lit. tej ustawy zmienione zostało brzmienie art. 194 ust. 7 u.o., tj. przepisu materialnego, na podstawie którego wymierzane były dotychczas administracyjne kary pieniężne w przypadku stwierdzenia naruszeń dotyczących gospodarki odpadami, w taki sposób, że ustalając wysokość administracyjnej kary pieniężnej (o której mowa w art. 194 ust. 4 i 5 u.o.), należy uwzględnić ilość i właściwości odpadów, okoliczności naruszenia przepisów ustawy oraz przesłanki określone w art. 199. Ponadto ustawodawca nie zawarł przepisów przejściowych, co wskazywałoby na konieczność stosowania przepisów obowiązujących w dacie orzekania, mając na względzie art. 189c ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej w skrócie: "k.p.a.") Ustalając wysokość administracyjnej kary pieniężnej za przedmiotowe naruszenie, GIOŚ uwzględnił okoliczności wskazane w znowelizowanym art. 197 ust. 7 u.o., tj.: rodzaj naruszenia, okres trwania naruszenia oraz rozmiary prowadzonej działalności, ilość i właściwości odpadów, wpływ naruszenia na życie i zdrowie ludzi oraz środowisko, skutki naruszeń i wielkość zagrożenia oraz okoliczności naruszenia przepisów ustawy – skarżący od 1997 r. prowadzi profesjonalną działalność gospodarczą w zakresie gospodarki odpadami. Zgodnie z art. 202 u.o., w sprawach dotyczących administracyjnych kar pieniężnych stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (dalej w skrócie: "o.p."), z tym że uprawnienia organu podatkowego przysługują wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska. Ponieważ przesłanki odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej nie zostały uregulowane ani w przepisach u.o., ani też w dziale III o.p., do której stosowania w sprawach dotyczących kar pieniężnych odsyła art. 202 u.o. należało rozważyć w niniejszej sprawie możliwość zastosowania art. 189f k.p.a., w którym zostały wskazane przesłanki odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. W ocenie GIOŚ, brak jest jednak przesłanek do zastosowania w niniejszej sprawie procedury wynikającej z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., tj. waga stwierdzonego naruszenia prawa musi być znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa. Nie wystąpiła również przesłanka o jakiej mowa w art. 189f § 1 pkt 2 k.p.a. W sprawie nie doszło do wymierzenia skarżącemu kary już po upływie terminu przedawnienia się dopuszczalności wydania decyzji w tym przedmiocie – przesądza o tym data wydania decyzji organu pierwszej instancji. Data wydania decyzji odwoławczej, utrzymującej w mocy decyzję MWIOŚ, wymierzającą administracyjną karę pieniężną, jest dla oceny w/w kwestii irrelewana.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję W.B. zarzucił naruszenie: art. 68 § 1 o.p. w zw. z art. 202 u.o. w zw. z art. 80 § 1 k.p.a., poprzez ich niezastosowanie i uznanie, że nie doszło do przedawnienia; art. 189f § 1 w zw. z art. 15 w zw. z art.107 § 3 k.p.a., poprzez ich niezastosowanie w sytuacji, gdy w przedmiotowym stanie faktycznym zachodzą przesłanki do odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej; art. 199 u.o., poprzez jego błędną interpretację i uznanie, że okoliczności, w jakich działał skarżący nie uzasadniają nałożenie na niego najniższej możliwej kary; art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez wybiórczą analizę zgromadzonego materiału dowodowego.
W odpowiedzi na skargę GIOŚ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu powołanego na wstępie wyroku, odwołując się do przepisu art. 189g § 1 k.p.a., stwierdził, że decyzja odwoławcza GIOŚ z dnia 31 sierpnia 2022 r. została wydana po upływie pięciu lat od naruszeń mających miejsce w okresie od dnia 1 stycznia 2016 r. do dnia 30 sierpnia 2017 r. Oznacza to, iż wymierzenie w niniejszej sprawie kary administracyjnej było możliwe wyłącznie w odniesieniu do naruszeń mających miejsce w okresie od dnia 31 sierpnia do dnia 30 września 2017 r. W dacie dopuszczenia się przez stronę przedmiotowego deliktu, kwestię należnej z tego tytułu kary pieniężnej regulował art. 194 ust. 1 pkt 4 u.o., stanowiący, iż administracyjną karę pieniężną wymierza się za zbieranie odpadów lub przetwarzanie odpadów bez wymaganego zezwolenia lub gospodarowanie odpadami niezgodnie z posiadanym zezwoleniem na zbieranie odpadów, zezwoleniem na przetwarzanie odpadów lub zezwoleniem na zbieranie i przetwarzanie odpadów, o którym mowa w art. 41. Przepis art. 194 ust. 3 u.o. w brzmieniu ówcześnie obowiązującym stanowił natomiast, iż administracyjna kara pieniężna za naruszenia, o których mowa w ust. 1, wynosi nie mniej niż 1.000 zł i nie może przekroczyć 1.000.000 zł. W toku zawisłego w niniejszej sprawie postępowania odwoławczego w/w przepisy uległy formalnej zmianie (tj. od dnia 5 września 2018 r.), nie zmieniając jednakże – w kontekście przedmiotu tej sprawy – swojej istoty. Ostatecznie przepisem właściwym w rozpoznawanej sprawie jest art. 194 ust. 5 u.o. w brzmieniu ustalonym w/w nowelizacją, stanowiący, iż administracyjną karę pieniężną wymierza się za gospodarowanie odpadami niezgodnie z posiadanym zezwoleniem, o którym mowa w art. 41. Kara wynosi nie mniej niż 1.000 zł i nie może przekroczyć 1.000.000 zł. W sprawach dotyczących administracyjnych kar pieniężnych stosuje się odpowiednio przepisy działu III o.p., z tym że uprawnienia organu podatkowego przysługują wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska (art. 202 u.o.). Powołując się na ocenę prawną wyrażoną w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 października 2017 r., sygn. akt II OSK 247/16, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że do administracyjnych kar pieniężnych nie znajduje zastosowania art. 68 § 1 o.p., określający terminy przedawnienia dopuszczalności wydania decyzji ustalającej zobowiązanie podatkowe. Według WSA w Warszawie, administracyjna kara pieniężna nie może zostać nałożona, jeżeli upłynęło pięć lat od dnia naruszenia prawa albo wystąpienia skutków naruszenia prawa (art. 189g § 1 k.p.a.). Ponadto, wśród przesłanek zawieszenia biegu przedawnienia przepis k.p.a. nie wymienia okoliczności w postaci wydania decyzji przez organ pierwszej instancji. Ustawodawca wiąże więc skutek zawieszenia biegu terminu przedawnienia dopiero z wniesieniem skargi do sądu administracyjnego na decyzję organu drugiej instancji. Należy uznać zatem, że wydanie i doręczenie decyzji przez organ pierwszej instancji nie wpływa na bieg terminu przedawnienia, poprzez jego zawieszenie. W sytuacji, w której art. 189g § 1 k.p.a. dopuszcza nałożenie kary najpóźniej w dniu, który następuje pięć lat po zdarzeniu, stanowiącym delikt (dopuszczalność ta ustaje natomiast z upływem tego dnia), przyjąć należy, iż decyzja GIOŚ, wydana w dniu 31 sierpnia 2022 r., nie mogła objąć deliktów starszych niż popełnione w dniu 31 sierpnia 2017 r., a zatem nie mogła się odnosić do jakichkolwiek deliktów popełnionych przez skarżącego przed dniem 31 sierpnia 2017 r. Oznacza to, iż decyzja ta mogła objąć wyłącznie delikty mające miejsce w dniu 31 sierpnia oraz we wrześniu 2017 r.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wywiódł Główny Inspektor Ochrony Środowiska. Zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej w skrócie: "p.p.s.a.") zarzucił:
1) naruszenie przepisów postępowania, które mogło miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 194 ust. 1 pkt 4 i art. 202 u.o. w zw. z art. 68 § 1 i art. 21 § 1 pkt 1 o.p., poprzez przyjęcie, iż do przedmiotowych decyzji administracyjnych nie mają zastosowania przepisy o.p. w zakresie przedawnienia;
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 189g § 1 k.p.a., poprzez przyjęcie, iż w sprawie mają zastosowanie wskazane przepisy k.p.a. w zakresie biegu terminu przedawnienia;
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 189g § 1 k.p.a., poprzez przyjęcie, iż w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania przez zastosowanie art. 68 § 1 o.p. zamiast art. 189g § 1 k.p.a.;
- art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., poprzez wskazanie, na czym polegało naruszenie wskazanych przepisów procedury przez organ;
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., poprzez nieprawidłowe ich zastosowanie i nieuprawnione uchylenie decyzji organu drugiej instancji, tj. błędne uznanie, iż w sprawie doszło do naruszenia przepisów proceduralnych w zakresie wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego:
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 68 § 1 i art. 21 § 1 pkt 1 o.p., poprzez przyjęcie, iż wskazane przepisy o.p. nie mają zastosowania w sprawie.
2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
- art. 68 § 1 i art. 21 § 1 pkt 1 o.p., poprzez przyjęcie, iż wskazane przepisy nie mają zastosowania w sprawie, a w konsekwencji przyjęcie, iż decyzja organu pierwszej instancji nie tworzy zobowiązania;
- art. 194 ust. 1 pkt 4 i art. 202 u.o., poprzez przyjęcie, iż do przedmiotowych decyzji administracyjnych mają zastosowanie przepisy k.p.a. w zakresie przedawnienia, tj. art. 189g § 1 i art. 189h § 4 k.p.a.
Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Ponadto wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawił argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów.
W.B. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Istota zarzutów skargi kasacyjnej sprowadza się do zakwestionowania stanowiska Sądu pierwszej instancji, według którego do przedawnienia nałożenia administracyjnej kary pieniężnej stosuje się przepis art. 189g k.p.a., a nie przepisy o.p., tj. art. 68 § 1 i art. 21 § 1 pkt 1 o.p. Odniesienie się do tego zagadnienia wymaga analizy regulacji: u.o., k.p.a. i o.p.
Według art. 202 u.o., w sprawach dotyczących administracyjnych kar pieniężnych stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa, z tym że uprawnienia organu podatkowego przysługują wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska. Wskazany w zarzutach skargi kasacyjnej przepis art. 68 § 1 o.p. stanowi, że zobowiązanie podatkowe, o którym mowa w art. 21 § 1 pkt 2, nie powstaje, jeżeli decyzja ustalająca to zobowiązanie została doręczona po upływie 3 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy. Z kolei według powołanego w zarzutach przepisu art. 21 § 1 pkt 1 o.p., zobowiązanie podatkowe powstaje z dniem zaistnienia zdarzenia, z którym ustawa podatkowa wiąże powstanie takiego zobowiązania. Powołany natomiast w art. 68 § 1 o.p. art. 21 § 1 pkt 2 o.p. stanowi, że zobowiązanie podatkowe powstaje z dniem doręczenia decyzji organu podatkowego, ustalającej wysokość tego zobowiązania.
Przełożenie powołanych przepisów o.p. na grunt administracyjnej kary pieniężnej, wymierzanej na podstawie przepisów u.o., w tym art. 194 ust. 5, jest zabiegiem niemożliwym do racjonalnego przeprowadzenia. Nie można bowiem w przypadku tego rodzaju kary ustalić istnienia jakiegokolwiek obowiązku jej zapłaty z tytułu gospodarowania odpadami niezgodnie z posiadanym zezwoleniem do czasu ustalenia tego obowiązku w decyzji przez właściwy organ. Obowiązek taki nie wynika bowiem z żadnego przepisu ustawowego. Podkreślenia wymaga, iż decyzja w przedmiocie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej jest decyzją kształtującą stosunek administracyjnoprawny, a zatem posiada charakter konstytutywny (ustalający). Jednocześnie jest ona decyzją całkowicie inną, aniżeli decyzja wymiarowa, której istotą jest konkretyzacja istniejącego wcześniej stosunku prawnego. Po stronie skarżącego nie powstała przed wydaniem decyzji w przedmiocie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej żadna skonkretyzowana powinność zapłaty tej kary. Do momentu wydania takiej decyzji na stronie w ogóle nie ciążył zatem żaden, nawet abstrakcyjny i ogólny, ustawowy obowiązek zapłaty kary pieniężnej, co wynika z samej natury sankcji administracyjnej i jest zasadniczą okolicznością różniącą zobowiązanie z tytułu kary pieniężnej od zobowiązania podatkowego. Przesądza to o niemożności zastosowania w odniesieniu do decyzji nakładającej administracyjną karę pieniężną norm z art. 68 § 1 i art. 21 § 1 pkt 1 o.p.
Z kolei przepis art. 189a § 2 k.p.a. stanowi, że w przypadku uregulowania w przepisach odrębnych: 1) przesłanek wymiaru administracyjnej kary pieniężnej, 2) odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia, 3) terminów przedawnienia nakładania administracyjnej kary pieniężnej, 4) terminów przedawnienia egzekucji administracyjnej kary pieniężnej, 5) odsetek od zaległej administracyjnej kary pieniężnej, 6) udzielania ulg w wykonaniu administracyjnej kary pieniężnej – przepisów niniejszego działu w tym zakresie nie stosuje się. Powołany artykuł został dodany do k.p.a. z dniem 1 czerwca 2017 r., na mocy art. 1 pkt 41 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935). Zgodnie z tą zmianą, do przepisów k.p.a. wprowadzono przepisy działu IVa – Administracyjne kary pieniężne, w tym wspomniany przepis art. 189a. Z uzasadnienia projektu w/w ustawy zmieniającej k.p.a. wynika, że intencją prawodawcy było, aby przepisy działu IVa k.p.a. miały charakter ogólny i subsydiarny względem obowiązujących regulacji, które dotyczą administracyjnych kar pieniężnych (por. uzasadnienie, VIII kadencja, druk sejmowy nr 1183, s. 69-72). Miały one w konsekwencji stanowić uzupełnienie zidentyfikowanych niedostatków, a zatem także braków (luk) w ustawach prawa administracyjnego materialnego. Podstawowe znaczenie na etapie określania zakresu obowiązywania kodeksowych zasad nakładania, wymierzania i udzielania ulg w wykonaniu administracyjnych kar pieniężnych przypisać należy treści powołanego wyżej przepisu art. 189a § 2 k.p.a. Ustalenia bowiem wymaga, czy dany przepis odrębny wyłącza zastosowanie regulacji kodeksowej. Na gruncie art. 189a § 2 k.p.a. rzecz dotyczy tego, czy dany aspekt odpowiedzialności administracyjnej został w ogóle przez ustawodawcę w przepisach pozakodeksowych uregulowany (por. A. Wróbel [w:] A. Wróbel, M. Jaśkowska, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2018, s. 1196). Przepisem regulującym przedawnienie nakładania administracyjnych kar pieniężnych w dziale IVa k.p.a. jest art. 189g, który stanowi, że administracyjna kara pieniężna nie może zostać nałożona, jeżeli upłynęło pięć lat od dnia naruszenia prawa albo wystąpienia skutków naruszenia prawa.
Odnosząc się do zawartego w art. 202 u.o. odesłania do odpowiedniego stosowania przepisów działu III o.p., przypomnieć należy, że w doktrynie oraz w orzecznictwie sądowym powszechnie przyjmuje się, że przez "odpowiednie stosowanie" określonych przepisów rozumie się zarówno stosowanie tych przepisów bezpośrednio, odstąpienie od ich zastosowania, jak i stosowanie ich z modyfikacjami w stosunku do regulacji, która ma być "odpowiednio" zastosowana. Odpowiednie stosowanie nie przesądza o bezpośrednim lub o automatycznym stosowaniu określonej regulacji. Jest to uzależnione m.in. od oceny charakteru instytucji prawnej, wyznaczonej przede wszystkim przez przepisy (określane czasem jako regulacja główna) odnoszące się bezpośrednio do instytucji, do której mają się odnosić "odpowiednio stosowane" przepisy (por. wyroki NSA z dnia: 3 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 1640/13 i 20 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2259/11). Jak już wyżej wskazano, powołane w skardze kasacyjnej przepisy o.p. dotyczące przedawnienia nie znajdują zastosowania w tej sprawie, z uwagi na nieadekwatność regulacji zawartej w o.p. w zakresie przedawnienia administracyjnych kar pieniężnych. W świetle regulacji u.o., która to ustawa nie zawiera własnych unormowań w zakresie przedawnienia administracyjnych kar pieniężnych, a jedynie odsyła do odpowiedniego stosowania przepisów działu III o.p., przyjąć należało, że regulacja u.o. w zakresie kary, o której mowa w art. 194 ust. 5, nie zawiera unormowań dotyczących przedawnienia nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, a zatem z mocy art. 189a § 2 k.p.a. w sprawie ma zastosowanie art. 189g § 1 k.p.a. Jednocześnie zauważyć należy, że niestosowanie w odniesieniu do przedmiotowej kary przepisów o.p. o przedawnieniu nie stanowi naruszenia zakazu wykładni per non est w odniesieniu do przepisu art. 202 u.o., który, jak już wspomniano, odsyła do działu III o.p. Niestosowanie do ocenianej konstrukcji administracyjnej kary pieniężnej przepisów o.p. o przedawnieniu nie oznacza zakazu odpowiedniego stosowania do tej kary innych instytucji prawa, przewidzianych w tym dziale o.p.
Podkreślić przy tym należy, że składowi NSA orzekającemu w niniejszej sprawie znane są powołane w skardze kasacyjnej judykaty dotyczące odpowiedniego stosowania przepisów działu III o.p. do administracyjnych kar pieniężnych. Część z przytoczonych orzeczeń dotyczy stanów prawnie istotnych sprzed dnia 1 czerwca 2017 r., tj. sprzed daty wejścia w życie przepisów działu IVa k.p.a. Wówczas, wobec braku regulacji systemowej w prawie administracyjnym w zakresie administracyjnych kar pieniężnych i jednocześnie istnienia w ustawach z zakresu ochrony środowiska odesłań do stosowania lub odpowiedniego stosowania przepisów działu III o.p. w zakresie administracyjnych kar pieniężnych, oczywiste było stosowanie owej swoistej protezy prawnej do administracyjnych kar pieniężnych. Skoro bowiem w systemie prawa administracyjnego nie było regulacji ramowej w zakresie administracyjnych kar pieniężnych, to odesłania te umożliwiały przynajmniej częściowe uzupełnienie owych regulacji, krytykowanych w doktrynie za brak podstawowych rozwiązań prawnych m.in. w zakresie przedawnienia oraz innych przesłanek wyłączenia odpowiedzialności prawnej (por. M. Wincenciak, Sankcje w prawie administracyjnym i procedura ich wymierzania, Warszawa 2008, passim i powołana tam literatura, A. Wróbel [w:] A. Wróbel, M. Jaśkowska, op. cit., s. 1196, jak również wyroki Trybunału Konstytucyjnego z dnia: 1 lipca 2014 r., sygn. SK 6/12 oraz 20 lutego 2008 r., sygn. K 30/07). Dlatego też po wprowadzeniu przepisów działu IVa k.p.a. do systemu prawa, które – zgodnie z intencją ustawodawcy – miały uporządkować zasady i tryb stosowania administracyjnych kar pieniężnych, odwoływanie się na podstawie art. 202 u.o. do unormowań o.p. o przedawnieniu nie znajduje uzasadnienia. Uwzględniając istotę wykładni celowościowej obiektywnej, rozumianej jako ustalenie aktualnych intencji prawodawcy (L. Morawski, Zasady wykładni prawa, Toruń 210, passim), zwrócić należy uwagę na daty wejścia w życie przepisów odsyłających: przepis art. 202 u.o. wszedł w życie w dniu 23 stycznia 2013 r., natomiast przepis art. 189g k.p.a. w zw. z art. 189a § 2 k.p.a. wszedł w życie w dniu 1 czerwca 2017 r. Zgodnie z dyrektywą wykładni celowościowej dynamicznej, nakazującej poszukiwać aktualnych, a nie historycznych intencji prawodawcy, należałoby przyjąć, że to regulacja zawarta w dziale IVa k.p.a., jako późniejsza, jest bliższa aktualnym intencjom prawodawcy, a nie regulacja zawarta w o.p. Ponadto zauważyć należy, iż regulacja działu IVa k.p.a. jest szczególnie doniosła systemowo, ponieważ zawarto ją w ustawie w randze kodeksu. Z kolei przepisy o przedawnieniu, określone w o.p., mają "rodowód" podatkowy – są ulokowane w ustawie dotyczącej innej gałęzi prawa.
Uwzględnienia skargi kasacyjnej nie uzasadniały również podniesione zarzuty naruszenia prawa procesowego. Przede wszystkim nie doszło do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Przepis ten określa elementy uzasadnienia wyroku, które powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku pozwala na przyjęcie, że objęło ono wszystkie niezbędne wymogi, o których mowa w powołanym przepisie, a przedstawiony w nim wywód prawny w toku kontroli instancyjnej pozwala na ocenę, jakie znaczenie Sąd pierwszej instancji nadał zastosowanym normom prawnym i co stanowiło podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w sentencji. W uzasadnieniu wyroku WSA w Warszawie wskazał na naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., a w podstawie prawnej rozstrzygnięcia powołał m.in. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Wprawdzie uzasadnienie zaskarżonego wyroku, poza stwierdzeniem naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a, nie precyzuje, na czym naruszenie powołanych przepisów miało polegać, to jednak uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy – zaskarżony wyrok poddawał się kontroli sądowej. Ponadto zauważyć należy, że konsekwencją stwierdzenia naruszenia prawa materialnego jest potrzeba weryfikacji poczynionych przez organ ustaleń.
W świetle przedstawionych rozważań, zarzuty skargi kasacyjnej okazały się nieuzasadnione.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji wyroku.
O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto w pkt 2 sentencji wyroku na podstawie art. 204 pkt 2 i art. 209 p.p.s.a. oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935 ze zm.)
Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 182 § 2 i 3 in fine p.p.s.a.