III OSK 1177/23

III OSK 1177/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2026-02-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-05-25
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Kazimierz Bandarzewski /sprawozdawca/
Mirosław Wincenciak /przewodniczący/
Piotr Korzeniowski
Symbol z opisem
6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Sygn. powiązane
III SA/Wr 600/21 - Wyrok WSA we Wrocławiu z 2022-11-10
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 183 § 2 pkt 5
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (sprawozdawca) Protokolant: asystent sędziego Marita Sukiennik-Sikora po rozpoznaniu w dniu 17 lutego 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Miejskiej Bogatynia od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 10 listopada 2022 r. sygn. akt III SA/Wr 600/21 w sprawie ze skargi K. F., M. G., E. P., Z. C., G. Ś., J. W., G. G., L. M., H. J., Z. S., E. M., K. S., H. W., A. N., A. P., J. K., E. W., K. J., K. J.1, H. J.1, V. K., P. Z., S. J., D. S., J. J., M. T., M. F., M. F.1, A. D., K. K., K. K.1, E. P. na uchwałę Rady Miejskiej Bogatynia z dnia 20 sierpnia 2020 r. nr XLIII/269/20 w przedmiocie wprowadzenia regulaminu korzystania z cmentarzy komunalnych 1. prostuje z urzędu oczywistą omyłkę pisarską w zaskarżonym wyroku w ten sposób, że w miejsce oznaczenia jednej ze stron skarżących zamiast "A. N." wpisuje "A. N.", 2. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania, 3. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 10 listopada 2022 r. sygn. akt III SA/Wr 600/21 po rozpoznaniu sprawy ze skargi K. F., M. G., E. P., Z. C., G. Ś., J. W., G. G., L. M., H. J., Z. S., E. M., K. S., H. W., A. N., A. P., J. K., E. W., K. J., K. J.1, H. J.1, V. K., P. Z., S. J., D. S., J. J., M. T., M. F., M. F.1, A. D., K. K., K. K.1, E. P. (dalej skarżący) na uchwałę Rady Miejskiej Bogatynia (dalej organ lub Rada Miejska) z dnia 20 sierpnia 2020 r. nr XLIII/269/20 w przedmiocie wprowadzenia regulaminu korzystania z cmentarzy komunalnych, stwierdził nieważność załącznika do zaskarżonej uchwały w zakresie §1 ust. 3, ust. 4, ust. 6, ust. 10, § 2 ust. 1 pkt: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9,10, 11, ust. 2, ust. 3, ust. 5, ust. 7, § 3 ust 3, § 4 ust. 3, ust. 4, § 5 ust. 1, ust. 3, ust. 4, ust. 8, ust. 10, ust. 11, ust. 12, ust. 13, § 6 ust. 2, ust. 3, ust. 4, § 7 ust. 1.
W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że skarżący w skardze zawarli zarzuty dotyczące Załącznika do ww. uchwały, zatytułowanego "Regulamin korzystania z cmentarzy komunalnych" (dalej: Załącznik, Regulamin). Swój interes prawny skarżący wywodzili z faktu, że są dysponentami grobów położonych na cmentarzach objętych zaskarżoną uchwałą, a więc zasadnie upatrywali jego źródła w prawie do kultu pamięci po osobie zmarłej, mającym umocowanie w art. 23 Kodeksu cywilnego. Uzasadnili przy tym naruszenie swojego interesu prawnego tym, że na podstawie Regulaminu nałożono na nich obowiązki oraz wprowadzono regulacje ograniczające ich prawa. Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że podstawą do odrzucenia skargi, czego żądał Burmistrz w odpowiedzi na skargę, nie mogło być wskazanie w niej jako organu Burmistrza, ponieważ skarga, obejmowała uchwałę. Skarżący nie podali co prawda w petitum skargi Rady Miejskiej w Bogatyni, jednak jednoznacznie w uzasadnieniu wskazali ją jako właściwy organ wydający zaskarżoną uchwałę.
Dalej Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. W tej kwestii odwołać się należy do przepisów ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r., poz. 713) zwanej dalej w skrócie u.s.g., w której mowa o dwóch rodzajach naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy, tj. naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). W piśmiennictwie i orzecznictwie do istotnego naruszenia prawa zalicza się naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę lub zarządzenie przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu, jak również naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały. Innymi słowy, za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny. Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102; wyroki NSA z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, Lex nr 33805; z dnia 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95, Lex nr 25639). Sąd pierwszej instancji dodał, że jako istotnie naruszające prawo należy ocenić również regulacje prawa miejscowego, które same w sobie nie naruszają bezpośrednio prawa w sposób wskazany powyżej, jednak w wyniku wyeliminowania z obrotu innych regulacji aktu prawa miejscowego tracą sens normatywny bądź zmianie ulega ich znaczenie lub skutki. Kontrola prawa miejscowego - czy to dokonywana przez organ nadzoru, czy przez sąd administracyjny - nie może bowiem prowadzić ani do pozostawienia aktu prawa miejscowego w kształcie, który nie spełniałby wymogów stawianych tego rodzaju aktom, w tym warunków wynikających z zasad techniki prawodawczej, jak i do kształtowania stanu prawnego odmiennie od woli lokalnego prawodawcy.
Przechodząc do oceny legalności zaskarżonej uchwały, Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że w petitum skargi skarżący wnieśli "o stwierdzenie nieważności uchwały" nie wskazując poszczególnych jej jednostek redakcyjnych, natomiast w uzasadnieniu w przypadku niektórych kwestii powołali konkretne regulacje Regulaminu, zaś do innych kwestii odnosili się ogólnie. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu poddał kontroli całość zaskarżonej uchwały i jej Załącznika. Sąd zauważył zarazem, że wszystkie treści normatywne dotyczące poszczególnych kwestii merytorycznych, w tym tych, do których zarzuty czy wątpliwości zgłaszali skarżący, zostały zawarte właśnie w Załączniku do uchwały. Do tychże treści normatywnych, wbrew stanowisku skarżących, Sąd pierwszej instancji zaliczył również ust. 2 § 1 Regulaminu, w brzmieniu "Gmina Bogatynia jest Właścicielem cmentarzy komunalnych: 1) w Bogatyni przy ul. Kurzańskiej, 2) w Porajowie przy ul. Mostowej, 3) w Działoszynie". Zapis powyższy służy, zdaniem Sądu pierwszej instancji, określeniu zakresu miejscowego obowiązywania uchwały, w szczególności, że w żadnym innym miejscu (w treści czy tytule) ani Uchwała, ani Regulamin nie wskazują, jakich cmentarzy wprowadzony Regulamin dotyczy. W wyniku zatem kontroli uchwały wraz z Załącznikiem Sąd doszedł do wniosku, że następujące regulacje Załącznika (Regulaminu) naruszają prawo w stopniu uzasadniającym stwierdzenie ich nieważności.
Sąd pierwszej instancji podał, że jako podstawę prawną zaskarżonej uchwały wskazano art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. w związku z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1473 z późn. zm.) dalej jako ustawa o cmentarzach. Przytaczając treść art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. Sąd przypomniał, że jak wynika z wypracowanych na tle omawianej problematyki poglądów judykatury, użyte w art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. pojęcie "zasady i tryb korzystania" zawiera w sobie kompetencję organu stanowiącego gminy do formułowania w stosunku do terenów i urządzeń użyteczności publicznej norm i zasad prawidłowego postępowania, ustalania obowiązujących reguł zachowania się, określenia ustalonego porządku zachowania się. Oznacza to w konsekwencji uprawnienie rady gminy do wprowadzenia reguł dotyczących obowiązującego sposobu zachowania się podmiotów, które przebywają na terenach lub w obiektach o jakich mowa w art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g., aczkolwiek regulaminy wydawane na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. nie mogą być utożsamiane stricte z przepisami porządkowymi. Ustanawiając w oparciu o ww. przepis akt prawa miejscowego organ stanowiący gminy jest ograniczony obowiązującym porządkiem prawnym, którego nie może w sposób dowolny naruszać lub modyfikować. Normy prawa miejscowego muszą bowiem ściśle mieścić się w granicach ustawowej delegacji, która, w tym przypadku, nie upoważnia do odstępstw od przepisów ogólnie obowiązujących.
Mając na uwadze powyższe w pierwszej kolejności Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wskazał na niezgodność z prawem regulacji zawartej w § 1 ust. 3 zaskarżonej uchwały w brzmieniu "W imieniu Gminy Bogatynia zarządzaniem cmentarzami komunalnymi wskazanymi w ust. 2 zajmuje się Zarządca, którym jest Miejski Zakład Gospodarki Komunalnej w Bogatyni". Poprzez ustalenie w tym przepisie, że prawo zarządu wskazanymi w uchwale cmentarzami komunalnymi przysługuje Zarządcy oraz wskazanie konkretnego podmiotu - Miejskiego Zakładu Gospodarki Komunalnej w Bogatyni, który miałby sprawować tę funkcję, organ uchwałodawczy Gminy wkroczył w sposób niedopuszczalny w materię już uregulowaną aktami wyższego rzędu, do tego modyfikując przepisy ustaw, tj. art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g., który stanowi, że do zadań wójta (burmistrza, prezydenta) jako organu wykonawczego gminy należy m.in. gospodarowanie mieniem komunalnym. Według natomiast art. 2 ust. 1 ustawy o utrzymaniu cmentarzy i chowaniu zmarłych, utrzymanie cmentarzy komunalnych i zarządzenie nimi należy do właściwych wójtów (burmistrzów, prezydentów miast), na których terenie cmentarz jest położony. W konsekwencji Sąd pierwszej instancji uznał, że to do kompetencji wójta (burmistrza, prezydenta) należy, czy będzie samodzielnie wykonywał ten zarząd, czy też powierzy zadania administratorowi, a także jaki będzie zakres tych zadań i sposób ich realizacji.
Wobec powyższego Sąd pierwszej instancji stwierdził, że skoro zatem zarząd cmentarzem komunalnym należy do właściwych wójtów (burmistrzów, prezydentów miast), to w odniesieniu do wskazanych w § 1 ust. 2 Załącznika cmentarzy ten właśnie organ, a nie Rada Miejska, był uprawniony do powierzenia zarządu wybranemu przez siebie podmiotowi jako Zarządcy oraz do określenia konkretnych praw i obowiązków leżących po jego stronie. W konsekwencji powyższego, w ocenie Sądu pierwszej instancji, w sposób istotny naruszają prawo Załącznika także inne jego regulacje, w których mowa jest o Zarządcy, miejscu, czasie i zasadach sprawowania przez niego zarządu (§ 1 ust. 4, ust. 10), dokonywanych przez niego czynnościach, a także o czynnościach użytkowników cmentarza zdeterminowanych zgodą (zezwoleniem) Zarządcy lub obowiązkiem powiadomienia go o nich: § 2 ust. 2 i 3, ust. 5, ust. 7, § 5 ust. 1, ust. 4, ust. 8, ust. 12 i ust. 13, § 6 ust. 2, ust. 4, § 7 ust. 1.
Reasumując Sąd pierwszej instancji wskazał, że skutkiem wyjścia w omówionym zakresie poza upoważnienie ustawowe musi być konieczność uznania za istotnie naruszające prawo oraz stwierdzenia nieważności następujących postanowień Załącznika: § 1 ust. 3, ust. 4 i ust. 10, § 2 ust. 2 i ust. 3 (jako ściśle związany z ust. 2 i odwołujący się do § 2 ust. 2 pkt 3), ust. 5, ust. 7, § 5 ust. 1, ust. 4, ust. 8, ust. 12 i ust. 13, § 6 ust. 2 i 4, § 7 ust. 1.
Jako wykraczające poza ustawowe upoważnienie Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu ocenił również następujące regulacje Załącznika: § 1 ust. 6 w brzmieniu "Na cmentarzach obowiązują stawki opłat za usługi cmentarne ustalone zarządzeniem Burmistrza Miasta i Gminy Bogatynia" oraz konsekwentnie - § 1 ust. 10, § 3 ust. 3, § 5 ust. 3 i § 6 ust. 3, które odwołują się do cennika, o którym mowa w § 1 ust. 6 Załącznika.
W ocenie Sądu pierwszej instancji w ramach upoważnienia ustawowego z art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. nie mieści się bowiem upoważnienie dla organu wykonawczego do regulowania kwestii opłat za korzystanie z cmentarza, w tym wskazania przedmiotu opłat (np. za wjazd na teren cmentarza - § 1 ust. 10, przedłużenie prawa do miejsca pod grób - § 3 ust. 3, korzystanie z kaplic cmentarnych - § 6 ust. 3 Załącznika) oraz ustalenie zasad ich pobierania. Z całą pewnością przepis art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. nie przyznaje organowi uchwałodawczemu gminy kompetencji do formułowania delegacji dla organu wykonawczego do wydania zarządzenia określającego stawki opłat za usługi cmentarne. Jak już wyżej wyjaśniono, w ramach powyższej delegacji ustawowej rada gminy jest władna jedynie do ustanowienia zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Pojęcia "zasady i tryb korzystania" zawiera kompetencje dla organu stanowiącego gminy do sformułowania w stosunku do osób korzystających z terenów i urządzeń użyteczności publicznej, norm i zasad pożądanego postępowania, ustalenia obowiązujących reguł i porządku zachowania. Tymczasem w § 1 ust. 6 Załącznika Rada Miejska zawarła normę prawną stanowiącą o obowiązku opłat za usługi cmentarne, które ustalone mają być zarządzeniem Burmistrza. Powyższe jest materią, którą organ stanowiący gminy ma co prawda prawo regulować, ale w ramach kompetencji przyznanych mu przez art. 4 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 2019 r. poz. 712 z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie u.g.k. Zgodnie z tym przepisem, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają m.in. o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do ust. 2 art. 4 u.g.k., uprawnienia, o których mowa w ust. 1 pkt 2, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego mogą powierzyć organom wykonawczym tych jednostek. Tymczasem regulacje u.g.k. nie stanowiły podstawy wydania zaskarżonej uchwały, której przedmiotem było jedynie wprowadzenie regulaminu cmentarza, a więc jak wskazano powyżej - przepisów o charakterze organizacyjnym i porządkowym. Wbrew stanowisku organu, powołanie art. 4 ust. 2 u.g.k. ma kluczowe znaczenie, bowiem wskazuje ono legalną podstawę działania, o którą oparty jest akt prawa miejscowego oraz określa zarazem jaką kompetencję wykonuje organ uchwałodawczy. Skoro zatem podejmując zaskarżoną uchwałę Rada Miejska działała jedynie w ramach kompetencji wynikających ze wskazanego w tej uchwale przepisu stanowiącego upoważnienie ustawowe do wydania aktu prawa miejscowego - art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g., nie mogła na tej podstawie regulować kwestii związanych z opłatami za korzystanie z mienia komunalnego, jakim jest cmentarz komunalny. Powyższe działania naruszało przytoczoną wyżej zasadę stanowienia przez organy uchwałodawcze samorządu terytorialnego prawa miejscowego wyłącznie na podstawie upoważnienia ustawowego i w granicach wyraźnie przyznanych im kompetencji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zauważył zarazem, że wyrokiem z dnia 10 dnia listopada 2022 r. sygn. akt III SA/Wr 223/22 Sąd ten stwierdził nieważność Zarządzenia Burmistrza Miasta i Gminy Bogatynia z dnia 14 października 2020 r. nr 148/2020, uznając że zostało ono wydane z naruszeniem art. 4 ust. 2 u.g.k., bowiem Burmistrzowi nie zostało prawidłowo udzielone upoważnienie do ustalenia cen i opłat obowiązujących na cmentarzach komunalnych wskazanych w § 1 ust. 2 Załącznika do uchwały. Dodatkowo więc, w efekcie powyższego regulacje § 1 ust. 10, § 3 ust. 3, § 5 ust. 3 i § 6 ust. 3, które odwołują się do cennika, o którym mowa w § 1 ust. 6 Załącznika zostały pozbawione treści normatywnej.
Sąd pierwszej instancji dodał, że wskazane wyżej naruszenie delegacji ustawowej wynikającej z art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. w związku brakiem powołania się na art. 4 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 u.g.k. jest w przekonaniu Sądu wystarczającą podstawą stwierdzenia nieważności § 3 ust. 3 Załącznika z uwagi na istotne naruszenie prawa, to w tym zakresie słuszne są także podniesione w skardze argumenty zarzucające tej regulacji niezgodność z art. 7 ustawy o cmentarzach, który określa zasady dysponowania grobem i ponownego wykorzystania istniejących grobów, w tym również w powiązaniu z opłatami za pochowanie zwłok, których postawą ustalenia jest właśnie art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. Przepis ten zawęża w rezultacie swobodę rady gminy (a także organu wykonawczego, jeśli na podstawie 4 ust. 2 u.g.k. powierzono mu uprawnienia rady gminy w tym zakresie) w kwestiach, które zostały w nim unormowane. W świetle powyższego i wobec wyłączenia zastosowania art. 7 ust. 1 i 2 ustawy o cmentarzach względem chowania zwłok w grobach murowanych (wielostanowiskowych) i urnowych, uprawnieni do tego grobu nie tylko nie muszą po upływie 20 lat (ani żadnym innym okresie) przedłużać tego prawa, ale także uiszczać ponownej opłaty. Tym samym, uchwała nie może uzależniać przedłużenia prawa do miejsca pod grób od ponownego uiszczenia opłaty za miejsce pod grób w wysokości obowiązującej w dniu jej płatności (§ 3 ust. 3 Załącznika), bez żadnych wyłączeń dotyczących grobów murowanych i urnowych. Jedynym ustawowym ograniczeniem dopuszczalności dokonania pochówku w takim grobie jest upływ wynikającego z art. 7 ust. 6 ustawy, terminu dwudziestu lat od wydania decyzji o zamknięciu cmentarza. Z uwagi na powyższe, w ocenie Sądu pierwszej instancji, istotnie naruszają prawo postanowienia § 3 ust. 3 Załącznika do uchwały, treść tej regulacji nie uwzględnia bowiem zastrzeżenia wynikającego z art. 7 ust. 3 ustawy o cmentarzach.
Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skarżący trafnie zwrócili również uwagę na to, że szereg regulacji Załącznika stanowi powtórzenie zakazów lub zasad wynikających już z innych przepisów powszechnie obowiązujących. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalone jest słuszne stanowisko, że powtórzenie regulacji ustawowych bądź ich modyfikacja oraz uzupełnienie przez przepisy stanowione przez organy jednostek samorządu terytorialnego jest niezgodne z zasadami legislacji i stanowi wykroczenie poza zakres ustawowego upoważnienia. Uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co jest już zawarte w obowiązującej ustawie. Taka uchwała, jako istotnie naruszająca prawo, jest nieważna. Zawsze, bowiem tego rodzaju powtórzenie jest normatywnie zbędne, gdyż powtarzany przepis już obowiązuje. Jest też dezinformujące, bowiem trzeba liczyć się z tym, że powtórzony przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy, a więc do naruszenia wymagania adekwatności. Uchwała nie powinna zatem powtarzać przepisów ustawowych, jak też nie może zawierać postanowień sprzecznych z ustawą.
Innymi słowy - stanowione przez organy jednostek samorządu terytorialnego akty prawa miejscowego powinny regulować kwestie wynikające z delegacji ustawowej w taki sposób, by przyjęte w oparciu o nią normy uzupełniały przepisy powszechnie obowiązujące., Formułując określoną delegację do wydania aktu wykonawczego, ustawodawca przekazuje upoważnienie do uregulowania wyłącznie kwestii nie objętych dotąd żadną normą o charakterze powszechnie obowiązującym, w celu ukształtowania stanu prawnego uwzględniającego m.in. specyfikę, możliwości i potrzeby środowiska, do którego właściwy akt jest skierowany. Z istoty aktu prawa miejscowego wynika niedopuszczalność takiego działania organu realizującego delegację ustawową, które polega na powtarzaniu bądź modyfikacji wiążących go norm o charakterze powszechnie obowiązującym. I tak, zdaniem Sądu Rada Miejska przekroczyła określone normami ustawowymi granice przyznanego jej władztwa w zakresie stanowienia regulaminu korzystania z cmentarzy komunalnych w zakresie zawartego w § 2 ust. 1 pkt 2 zakazu przebywania bez opieki na terenie cmentarzy dzieci w wieku do lat 7. Sąd podziela stanowisko aprobowane w orzecznictwie, iż taki zapis dotyczy ograniczenia praw i wolności (prawo do przebywania w miejscach publicznych), a tym samym regulacja uchwały prowadzi do naruszenia art. 31 ust. 3 Konstytucji. Przepis ten wskazuje bowiem warunki umożliwiające ograniczanie praw i wolności, a należy do nich ustanawianie ograniczeń w drodze regulacji ustawowej. Ponadto, w ocenie Sądu, kwestie dotyczące opieki i odpowiedzialności rodziców za dzieci w sposób wystarczający są regulowane w ustawie z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. 2019 r. poz. 2086 z późn. zm.) - w tym art. 92 i nast.
Z kolei zakaz spożywania alkoholu na terenie cmentarza (§ 3 ust. 1 pkt 3 Regulaminu – powinno być § 2 ust. 1 pkt 3) wchodzi w materię związaną ze sprzedażą, podawaniem oraz spożywaniem napojów alkoholowych, która została szczegółowo uregulowana w ustawie o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi z dnia 26 października 1982 r. W art. 14 ust. 2a tej ustawy zawarto zakaz spożywania napojów alkoholowych w miejscu publicznym, z wyjątkiem miejsc przeznaczonych do ich spożycia na miejscu, w punktach sprzedaży tych napojów. Teren cmentarza w ocenie Sądu, stanowi miejsce publiczne, jest to bowiem teren ogólnie, powszechnie dostępny. Zaś w kwestii zakazu przebywania na terenie cmentarzy osób w stanie nietrzeźwym Sąd pierwszej instancji zgodził się ze skarżącymi, że przepis jest w tym zakresie nieprecyzyjny. Brak jest bowiem ustawowej definicji "stanu nietrzeźwości", jak również pojęcie to nie zostało zdefiniowane na potrzeby skarżonej uchwały. Z kolei Kodeks karny posługuje się pojęciem stan nietrzeźwości (przez który należy rozumieć stan, gdy zawartość alkoholu we krwi przekracza 0,5 promila albo prowadzi do stężenia przekraczającego tę wartość) wyraźnie dla potrzeb regulacji ruchu drogowego i dotyczy dróg publicznych. Mając zaś na uwadze to, że w Polsce nie obowiązuje prohibicja, a więc nie ma ogólnego zakazu spożywania alkoholu, wprowadzenie zakazu wstępu na cmentarz osobom, które alkohol ten wcześniej spożyły, ale których zachowanie, uwzględniając nawet szczególny charakter takiego obiektu jakim jest cmentarz, nie budzi zastrzeżeń, zdaniem Sądu jest zbyt nadmiernym ograniczeniem prawa do odwiedzania swoich bliskich na cmentarzu.
Ustanowiony w § 2 ust. 1 pkt 9 Regulaminu zakaz wprowadzania na teren cmentarza zwierząt nie uwzględnia natomiast tego, że na podstawie przepisu art. 4 ust. 1 i ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2016 r. poz. 250 ), rada gminy po zasięgnięciu opinii powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, który określa m.in. obowiązki osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Proces uchwałodawczy wymaga zatem wyczerpania określonej w nim procedury i nie może być wprowadzony w regulaminach korzystania z cmentarzy, wydawanych na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. Sąd pierwszej instancji zauważył, że w ramach kompetencji wynikających z przywołanego art. 4 ust. 1 i ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, w uchwale nr XLIX/312/20 Rady Miejskiej w Bogatyni z dnia 30 listopada 2020 r. w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Bogatynia, obowiązującej na terenie gminy Bogatynia uregulowano w Rozdziale 11 obowiązki osób utrzymujących zwierzęta domowe, m.in. wprowadzając nakaz niepozostawiania zwierząt bez opieki w miejscach, gdzie istnieje prawdopodobieństwo spowodowania zagrożenia bezpieczeństwa lub uciążliwości dla ludzi (§ 20 ust. 1 pkt 3). Zarazem wprowadzając w § 21 tego aktu zakazy wprowadzania zwierząt w określone miejsca (w tym zakaz wprowadzania zwierząt do gminnych obiektów użyteczności publicznej) nie zdecydowano się na wprowadzenie zakazu wprowadzania zwierząt na teren cmentarzy, choć to właśnie w trybie właściwym dla tego aktu tego typu regulacje mogły być wprowadzone.
Sformułowany w § 2 ust. 1 pkt 1 zaskarżonej uchwały zakaz zakłócania na terenie cmentarza ciszy, porządku i powagi miejsca powiela w części zakazy wynikające z art. 51 § 1 Kodeksu wykroczeń. Z kolei zakaz składowania odpadów poza miejscami do tego wyznaczonymi i wrzucania do pojemników na odpady przedmiotów niebędących odpadami komunalnymi (czyli faktycznie zakaz zaśmiecania), wprowadzony w § 1 ust. 1 pkt 5 Regulaminu, uregulowany jest w art. 145 Kodeksu wykroczeń. Ponadto kwestie składowania odpadów należą do zagadnień regulowanych powołaną wyżej ustawą z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz ustawą z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2021 r. poz. 779).
Sąd pierwszej instancji wskazał też, że zakaz prowadzenia działalności handlowej (§ 3 ust. 1 pkt 6 – powinno być: § 2 ust. 1 pkt 8) bez zgody organizatora regulują art. 60(3) § 1, art. 60(1), art. 56 § 1 i art. 63a § 1 Kodeksu wykroczeń; natomiast zakaz umieszczania ogłoszeń i reklam na cmentarzu powiela zakaz wynikający z art. 63a § 1 Kodeksu wykroczeń, zakaz żebractwa - art. 58 § 1 Kodeksu wykroczeń. Co do zakazu z § 2 ust. 1 pkt 11 Regulaminu, który dotyczy malowania murów, niszczenia elementów małej architektury, nagrobków, urządzeń cmentarnych i symboli religijnych, to właściwy będzie art. 124 Kodeksu wykroczeń, jak również art. 288 § 1 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (Dz. U. z 2019 r. poz. 1950), który określa odpowiedzialność za zniszczenie mienia ruchomego. Zakaz samowolnego wycinania drzew (§ 2 ust. 1 pkt 6 Załącznika) odpowiada wykroczeniu opisanemu w art. 144 § 1 Kodeksu wykroczeń, który sankcjonuje działania polegające na niszczeniu lub uszkadzaniu roślinności na terenach przeznaczonych do użytku publicznego. Sąd pierwszej instancji zauważył też, że niezależnie od powyższego, użyte w § 2 ust. 1 pkt 6 Regulaminu sformułowanie "samowolnego sadzenia i wycinania drzew i krzewów" nie spełnia stawianego normom prawa wymogu jasności i jednoznaczności. Nie sposób bowiem przesądzić, co miał na myśli lokalny prawodawca używając zwrotu "samowolnego", skoro nie odsyła do konieczności uzyskania zgody ani nie wskazuje podmiotu, od którego taką zgodę należy uzyskać i w jakim trybie. Podobną wadą braku precyzyjności dotknięta jest regulacja zawarta w pkt 10 § 2 ust. 1 Regulaminu w brzmieniu "wszelkiego blokowania (trwałego lub tymczasowego) przejścia między grobami w sposób powodujący utrudnienie w poruszaniu się osób na cmentarzu". Zapis w tym kształcie wprowadza bardzo ogólny i szeroki zakaz, którego realizacja w praktyce mogłaby oznaczać niemożliwość przeprowadzenia ceremonii pogrzebowych czy prac przy nagrobku. Obowiązek wykonawcy robót do uprzątnięcia terenu i wywozu wszystkich materiałów i gruzu, pozostałych po robotach - wprowadzony w § 5 ust. 10 Regulaminu i częściowo wynikający z § 5 ust. 5, należy wywodzić z art. 59a ust. 2 pkt 5 ustawy Prawo budowlane. Z kolei ust. 5 § 5 Regulaminu, zdanie drugie i trzecie ("Materiały sypkie wolno składować wyłącznie na wyłożonych foliach budowlanych. Przygotowanie zapraw murarskich może odbywać się tylko w specjalnych pojemnikach (kastrach)") poprzez wskazanie konkretnych materiałów i rozwiązań w miejsce ustalenia ogólniejszych warunków, w sposób nieuprawniony i zbyt daleko idący, zdaniem Sądu pierwszej instancji, wnika w swobodę prowadzenia działalności. Ponadto określenie zasad wykonywania prac budowlanych na terenie cmentarza, należy do sfery uprawnień zarządcy. W zakresie w jakim ust. 10 § 5 Regulaminu stanowi o obowiązku naprawienia wszelkich szkód powstałych w wyniku prac prowadzonych na terenie cmentarza, regulacja ta wkracza w obszar regulowany powszechnie obowiązującymi normami prawa cywilnego, dotyczących odpowiedzialności za wyrządzone szkody.
Z powszechnie obowiązujących przepisów prawa cywilnego należy również wywodzić uprawnienia dysponentów grobu, o których traktuje § 4 ust. 3 ("O ustawieniu nagrobka i jego wyglądzie decydują osoby uprawnione do grobu zmarłej osoby") i ust. 4 ("Dysponent grobu wykonujący nagrobek nie musi dysponować zgodą sąsiednich grobów") Załącznika. Sąd pierwszej instancji wskazał też na (ukształtowaną w obecnym stanie prawnym) treść tzw. prawa do grobu, w której mieści się szeroki wachlarz uprawień o charakterze zarówno osobistym, jak i majątkowym. W orzecznictwie podaje się, że prawo do grobu obejmuje w szczególności: przeprowadzenie ceremonii pogrzebowej, urządzenie wystroju grobu, wystawienie nagrobka, w tym prawo do wykonywania z tym związanych robót, prawo do stałego odwiedzania grobu, stałego jego utrzymania w należytym stanie, prawo wykonywania zmian o charakterze dekoracyjnym itp. Określone w § 4 ust. 3 i 5 uprawnienia należy uznać za nieodłącznie związane z prawem do grobu i niewymagające odrębnego uregulowania w akcie wydawanym na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. w związku z art. 2 ust. 1 ustawy o cmentarzach.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła Rada Miejska Bogatyni, zaskarżając go w całości.
Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła:
1) naruszenie przepisów prawa materialnego tj.
a) art. 288 Kodeksu karnego, art. 144 § 1, art. 60(3) § 1, art. 56 § 1, 60(1), art. 56 § 1 i art. 63a § 1, art. 51 § 1, art. 58 § 1 Kodeksu wykroczeń poprzez ich błędną wykładnię skutkującą uznaniem § 2 ust. 1 pkt 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, ust. 10, § 2 ust. 2, ust. 3, ust. 5, § 5 ust. 1, ust. 8, ust. 12 i ust. 13 Regulaminu za sprzeczne z prawem z powodu rzekomego objęcia tymi przepisami materii uregulowanej już unormowaniami Kodeksu karnego i Kodeksu wykroczeń i innymi ustawami, podczas gdy prawidłowa wykładnia tych przepisów powinna prowadzić do wniosku, że powyższe przepisy uchwały nie zawierają w swojej treści norm prawa karnego, ani prawa wykroczeń lecz określają zasady postępowania, które nie są tolerowane przez właściciela gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej;
b) art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na błędnym przyjęć przez Sąd pierwszej instancji, że organ wykroczył poza upoważnienie ustawowe do uregulowania w akcie prawa miejscowego zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, co skutkowało uznaniem, że wskazane przez Sąd przepisy Regulaminu są niezgodne z prawem, podczas gdy prawidłowa wykładnia przepisu art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. powinna w tym wypadku prowadzić da wniosku, że organ określił w tychże przepisach uchwały zasady prawidłowego postępowania przez adresatów ww. uchwały w stosunku do gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej w sytuacji, w której wyznaczenie administratora cmentarza nie pozbawia Burmistrza kompetencji do zarządzania cmentarzem,
2) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na treść wydanego orzeczenia, tj. art. 147 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. w związku z art. 101 ust. 1 i ust. 4 oraz art. 94 ust. 2 i art. 91 ust. 1 u.s.g., poprzez stwierdzenie nieważności w zakresie § 1 ust. 3, 4, 6, 10, § 2 ust. 1 pkt 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10,11, ust. 2, ust. 3, ust. 5, ust. 7, § 3 ust. 4, § 4 ust. 3, ust. 4, § 5 ust. 1, ust. 3, ust. 4, ust. 8, ust. 10, ust. 11, ust. 12, ust. 13, § 6 ust. 2, ust. 3, ust. 4, § 7 ust. 1 Załącznika do uchwały Rady Miejskiej w Bogatyni z dnia 20 sierpnia 2020 r. Nr XLIII/269/20 w przedmiocie wprowadzenia regulaminu korzystania z cmentarzy komunalnych w sytuacji, gdy powyższe przepisy uchwały nie są sprzeczne z prawem i tym samym nie zachodzą żadne przesłanki do stwierdzenia ich nieważności.
W oparciu o powyższe zarzuty w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu, zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych, w tym kosztów zastępstwa prawnego, a także rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. oraz przesłanki uzasadniające odrzucenie skargi bądź umorzenie postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, stosownie do treści art. 189 P.p.s.a.
W punkcie pierwszym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 156 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 193 P.p.s.a. z urzędu sprostował w zaskarżonym wyroku Sądu pierwszej instancji oczywistą omyłkę. Nieprecyzyjnie została oznaczona jedna ze stron wnoszących skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, którą jest A. N. a nie A. N.. Prawidłowe nazwisko "N." wynika z szeregu dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, a w tym z potwierdzeń doręczeń przesyłek sądowych, na których widnieje prawidłowe oznaczenie tej strony "A. N." (akta sądowe tom II, karty nr 286, nr 386; tom III, karta nr 462 i nr 527). Potwierdza to też zarządzenie Przewodniczącej Wydziału III Sądu pierwszej instancji z dnia 21 września 2021 r. (akta sądowe sprawy, tom II karta nr 279). Przy tym na jednej z kopert zawierających przesyłkę sądową z napisanym nazwiskiem "N." widnieje adnotacja o błędnym nazwisku adresata i związanym z tym zwrotem tej przesyłki (akta sądowe sprawy, tom II, karta nr 277). Tymczasem w rubrum zaskarżonego wyroku z 10 listopada 2022 r. tę stronę określono jako A. N. zamiast A. N.. Nieścisłość ta ma charakter oczywisty, niebudzący wątpliwości i bezsporny i stąd została ona sprostowana w punkcie pierwszym wyroku.
Przechodząc do kontroli zaskarżonego wyroku należy w pierwszej kolejności wskazać, że w tej sprawie zaistniała przesłanka nieważności postępowania sądowego. Przesłanki nieważności postępowania określa art. 183 § 2 P.p.s.a. Nieważność postępowania zachodzi w przypadku, gdy strona została pozbawiona możności obrony swych praw (art. 183 § 2 pkt 5 P.p.s.a.). Orzeczenie sądowe nie może być wydane w stosunku do osoby zmarłej, a jeśli takie zostało wydane, to jest ono obarczone wadą nieważności i powinno być usunięte z obrotu prawnego. Rozstrzygnięcie skierowane do osoby nieżyjącej wywołuje konieczność wyeliminowania go z obrotu prawnego z przyczyny, o której mowa w powołanym już art. 183 § 2 pkt 5 P.p.s.a. (B. Dauter, komentarz do art. 183, [w:] Kabat A., Niezgódka-Medek M., Dauter B., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. II, LEX/el. 2021).
Jak wynika z akt sprawy, po wniesieniu skargi, a przed wydaniem przez Sąd pierwszej instancji zmarła jedna ze stron – L. M. Śmierć miała miejsce w dniu 31 stycznia 2022 r., a zaskarżony wyrok został wydany w dniu 10 listopada 2022 r.
Tym samym w tej sprawie zaistniała przesłanka nieważności postępowania, o jakiej mowa w art. 183 § 2 pkt 5 P.p.s.a., co uzasadnia uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, bez rozpoznania zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny dostrzega, że okoliczność śmierci strony L. M. nie była znana Sądowi pierwszej instancji w dniu wydania zaskarżonego wyroku, jakkolwiek przesyłki sądowe kierowane do tej strony były odbierane przez inną stronę także po dniu śmierci L. M. Żadna z pozostałych stron mająca najprawdopodobniej wiedzę o śmierci L. M. nie zgłosiły tej okoliczności Sądowi pierwszej instancji. Okoliczność ta nie usuwa jednak wadliwości postępowania przeprowadzonego przed Wojewódzkim Sądem Administracyjny we Wrocławiu.
W sytuacji, w której strona skarżącą zmarła po wniesieniu skargi a przed wydaniem wyroku przez Sąd pierwszej instancji powinno nastąpić z urzędu zawieszenie postępowania na podstawie art. 124 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w celu wskazania następców prawnych strony skarżącej.
Przedmiotem tej sprawy jest kontrola uchwały Rady Miejskiej w Bogatyni z dnia 20 sierpnia 2020 r. nr XLIII/269/20 w przedmiocie wprowadzenia regulaminu korzystania z cmentarzy komunalnych. Przedmiot tej sprawy nie dotyczył wyłącznie praw i obowiązków ściśle związanych ze zmarłą stroną L. M., ponieważ korzystanie z cmentarzy komunalnych dostępne jest nieograniczonej grupie osób. Także ponoszenie opłat mających związek z korzystaniem z miejsc pochówku na takich cmentarzach nie jest ściśle związane z daną osobą. Zgodnie z art. 7 ust. 2 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych, po upływie lat 20 ponowne użycie grobu do chowania nie może nastąpić, jeżeli jakakolwiek osoba zgłosi zastrzeżenie przeciw temu i uiści opłatę, przewidzianą za pochowanie zwłok. Żadnego ograniczenia podmiotowego w tym zakresie nie zawierały przepisy uchwały Rady Miejskiej w Bogatyni z dnia 20 sierpnia 2020 r. nr XLIII/269/20 w sprawie wprowadzenia regulaminu korzystania z cmentarzy komunalnych. Tym samym skoro zaskarżona uchwała nie obejmowała praw lub obowiązków ściśle związanych z konkretnymi osobami, to z chwilą ich śmierci te prawa lub obowiązki nie wygasały.
Z akt sprawy wynika, że następcy prawni zmarłej skarżącej L. M. nie zostali wskazani w postępowaniu przed Sądem pierwszej instancji. W konsekwencji postępowanie zostało przeprowadzone bez ich udziału, co oznacza, że jako strony tego postępowania, zostali oni pozbawieni swoich praw (art. 183 § 2 pkt 5 P.p.s.a.).
Ponadto jak wynika z ustaleń dokonanych przez Naczelny Sąd Administracyjny, w toku postępowania kasacyjnego zmarły kolejne strony, tj. H. W. (w dniu 31 października 2023 r.) oraz K. J. (w dniu 5 stycznia 2023 r.).
Prowadząc ponownie postępowanie Sąd pierwszej instancji ustali następców prawnych po zmarłej L. M., H. W. i K. J. oraz ustali, czy także wobec pozostałych stron skarżących nie zachodzą przeszkody przed ich udziałem w sprawie. Dopiero na tej podstawie sprawa powinna być ponownie rozpoznana.
Ponieważ w tej sprawie zaistniała przesłanka nieważności postępowania, przedwczesnym było kontrolowanego przez Naczelny Sąd Administracyjny zaskarżonego wyroku w zakresie zarzutów skargi kasacyjnej.
Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 i w związku z art. 183 § 2 pkt 5 P.p.s.a., orzekł jak w punkcie drugim wyroku uchylając zaskarżony wyrok i przekazując sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania.
W punkcie trzecim orzeczono o odstąpieniu od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz organu na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a., uznając przypadek za szczególnie uzasadniony ze względu na podstawę i powody uchylenia zaskarżonego wyroku.