III OSK 1177/21

III OSK 1177/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2022-09-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-01-04
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jerzy Stelmasiak /przewodniczący/
Mariusz Kotulski
Teresa Zyglewska /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne
Ochrona środowiska
Sygn. powiązane
II SA/Wr 775/18 - Wyrok WSA we Wrocławiu z 2019-01-08
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2016 poz 71
par 2 ust 1 pkt 7, par 3 ust 1 pkt 8
Rozpozradzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie: Sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w dniu 15 września 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. sp. z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 8 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Wr 775/18 w sprawie ze skargi B. Z. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy z dnia 9 sierpnia 2018 r. nr SKO/OS-414/56/2018 w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 8 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Wr 775/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu na skutek skargi B. Z. (skarżąca) uchylił postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy z dnia
9 sierpnia 2018 r. nr SKO/OS-414/56/2018 w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia.
Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodził się P. sp. z o.o. w W. w skardze kasacyjnej zarzucając mu:
-naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1. art. 145 §1 pkt 1 lit. c oraz § 2 w zw. z art. 151 p.p.s.a., jak również w zw. z przepisami art. 7, 16, 58 § 1-3, 61a § 1, 77 § 1, 134 i 144 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez uwzględnienie skargi zamiast jej oddalenia w wyniku:
a) niedostrzeżenie konieczności zastosowania art. 144 w zw. z art. 134 k.p.a. w zw. z art. 61 a § 1 k.p.a., pomimo że zażalenie pochodziło od podmiotów, w tym skarżącej, które nie były stroną postępowania zakończonego wydaniem postanowienia organu I instancji, a w rezultacie błędnego uznania, że nie istniały przyczyny dla uznania niedopuszczalności zażalenia;
b) niedostrzeżenie konieczności zastosowania art. 144 w zw. z art. 134 k.p.a. w zw. z art. 58 § 1, § 2 i § 3 k.p.a. i uznania, iż organ II instancji miał obowiązek merytorycznego rozpoznawania zażalenia złożonego po upływie terminu na złożenie wniosku o przywrócenie terminu, jako że postanowienie organu I instancji zostało wydane w dniu 16 października 2017 r., znalazło się w aktach sprawy z wniosku o wydanie pozwolenia na budowę, o wszczęciu którego skarżąca dowiedziała się zawiadomieniem z dnia 14 maja 2018 r. i począwszy od dnia otrzymania ww. zawiadomienia miała możliwość zapoznania się z aktami sprawy, w tym z ww. postanowieniem organu I instancji, a uczyniła to przed dniem 24 maja 2018 roku, kiedy to złożyła uwagi będące wynikiem szczegółowej analizy akt sprawy - co nawet w przypadku stwierdzenia, iż nie istniała podstawa do orzeczenia na podstawie art. 144 w zw. z art. 134 k.p.a. w związku z art. 61a § 1 k.p.a., uzasadniało orzeczenie w trybie art. 134 k.p.a. w zw. z art. 58 § 1, § 2 i § 3 k.p.a. wobec uchybienia zawitemu terminowi do złożenia wniosku o przywrócenie terminu na złożenie zażalenia
2. art. 131 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7 oraz 77 § 1 k.p.a. poprzez orzeczenie w wyniku nienależytego zbadanie materiału zgromadzonego w niniejszym postępowaniu, a w szczególności: pominięcie, że składający zażalenie, w tym Skarżąca, uczynili to po upływie zawitego terminu na złożenie wniosku o przywrócenie terminu, skoro nastąpiło to 5 lipca 2018 roku, a o wydaniu postanowienia organu I instancji dowiedzieli się już w maju 2018 roku, skoro pismem z dnia 24 maja 2018 roku zgłosili już uwagi będące wynikiem analizy akt sprawy - co bezwzględnie oznaczało konieczność orzeczenia na podstawie art. 144 w zw. z art. 134 k.p.a.;
3. art. 131 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 16 § 1 k.p.a. poprzez orzeczenie nakazujące dalsze prowadzenie postępowania zażaleniowego wobec ostatecznego rozstrzygnięcia organu I instancji, które może być ewentualne zmienione lub uchylone jedynie w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego
oraz naruszenie prawa materialnego, tj.:
4. art. 59 ust. 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 71 ust. 2 pkt 112 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 roku w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i w rezultacie uznanie, że organ II instancji powinien dalej prowadzić postępowanie zażaleniowe w odniesieniu do przedmiotowej inwestycji tak, jakby stanowiła ona przedsięwzięcie zaliczane do kategorii przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, podczas gdy w świetle ostatecznych ustaleń organu ochrony środowiska taką inwestycją nie jest;
5. § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko poprzez zastosowanie polegające na wskazaniu konieczności uwzględniania zjawiska "kumulacji pół elektromagnetycznych", podczas gdy w świetle zgromadzonego w postępowaniu środowiskowym zakończonym ostatecznym i pozostającym w obrocie postanowieniu organu I instancji z dnia 16 października 2017 roku, materiału dowodowego, jak również biorąc pod uwagę przywołane w skardze kasacyjnej orzecznictwo [m.in. wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2018 r. sygn. akt II OSK 766/16] oraz wykładnię Najwyższej Izby Kontroli, Ministra Środowiska, Ministra Infrastruktury oraz Ministra Zdrowia, jego zastosowanie jest niezasadne w odniesieniu do inwestycji będącej przedmiotem niniejszego postępowania.
W oparciu o przytoczone zarzuty Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu, rozpoznanie skargi na rozprawie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Spółka podniosła, że samodzielnymi przesłankami do skorzystania przez organ z tego trybu odmowy wszczęcia postępowania (art. 61a k.p.a.) jest "wniesienie podania przez osobę niebędącą stroną" lub "istnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania". Wskazała, że po złożeniu wniosku o wszczęcie postępowania środowiskowego z pewnością wystąpiła druga z tych przesłanek, jako że wniosek dotyczył inwestycji, dla której przeprowadzenie postępowania środowiskowego jest niedopuszczalne, bowiem nie stanowi ona żadnego z przedsięwzięć wskazanych w rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, jak również poprzedzającego go rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. Tym samym skarżąca nie posiadała przymiotu strony w postępowaniu zakończonym postanowieniem organu I instancji, zatem nie mogła również skutecznie zażalić się na to postanowienie.
Dalej wskazał, iż nawet gdyby przyjąć, że skarżącej przysługiwał przymiot strony to zażalenie zostało wniesione po upływie terminu zawitego wynikającego z art. 58 § 2 k.p.a. Z akt sprawy wynika bowiem, iż postanowienie organu I instancji zostało wydane w dniu 16 października 2017 r., znalazło się w aktach sprawy z wniosku skarżącej kasacyjnie o wydanie pozwolenia na budowę, o wszczęciu którego skarżąca dowiedziała się zawiadomieniem z 14 maja 2018 r. i począwszy od dnia otrzymania ww. zawiadomienia miała możliwość zapoznania się z aktami sprawy, w tym z ww. postanowieniem organu I instancji. Co więcej, z akt sprawy wynika, iż skarżąca uczyniła to przed 24 maja 2018 r., pismem z tego dnia bowiem złożyła ona do organu administracji architektoniczno-budowlanej uwagi będące wynikiem szczegółowej analizy akt sprawy. W ocenie Spółki nie znajduje więc uzasadnienia twierdzenie, jakoby o wydaniu postanowienia organu I instancji skarżąca dowiedziała się dopiero pismem organu administracji architektoniczno-budowlanej z 20 czerwca 2018 r., bowiem już z dniem doręczenia skarżącej pisma z 24 maja 2018 r. miała ona możliwość powzięcia wiedzy o wydaniu tegoż postanowienia i uczyniła to.
Uzasadniając zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego skarżąca kasacyjnie Spółka wskazała na bogate orzecznictwo sądowoadministracyjne, które w żadnej mierze nie potwierdza konieczności "sumowania parametrów anten na gruncie stosowania przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, jak również poprzedzającego go rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r.
Pismem z 28 marca 2022 r. B. i R. Z. wyrazili zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym .
Naczelny Sąd Administracyjny zaważył, co następuje:
Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.
Nie zasługuje na uwzględnianie zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia art. 144 w zw. z art. 134 k.p.a. w zw. art. 61a § 1 k.p.a. pomimo, że zażalenie pochodziło od podmiotów, w tym skarżącej, które nie były stroną postępowania zakończonego wydaniem postanowienia przez organ I instancji, a w rezultacie błędnego uznania, że nie istniały przyczyny dla uznania niedopuszczalności zażalenia. Odnosząc się do powyższego zarzutu zauważyć należy, że art. 127 § 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a., nie uzależnia posiadania interesu prawnego do wniesienia odwołania (zażalenia) od brania udziału w postępowaniu administracyjnym przed organem I instancji. Przepis ten stanowi, od decyzji wydanej w I instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Zgodnie zaś z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Powołane przepisy obwarowują więc uprawnienia do wniesienia odwołania (zażalenia) od faktycznego brania udziału w postępowaniu administracyjnym przed organem I instancji. W rozpoznawanej sprawie, co należy podkreślić, Wojewódzki Sąd Administracyjny, nie przesądził, czy skarżąca posiada legitymację do wniesienia zażalenia, lecz nakazała zbadanie tej okoliczności poprzez ocenę charakteru jaki posiada postanowienie wydane przez organ I instancji. Nie można zgodzić się w tym względzie z wywodami zawartymi w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania automatycznie przesądza o braku interesu podmiotów wnoszących zażalenie. Nie oceniając zapadłego przed organem I instancji postanowienia, gdyż nie jest to przedmiotem sprawy, zauważyć należy, że z uwagi na jego charakter i treść organ odwoławczy powinien dokonać oceny czy jest to rozstrzygnięcie jedynie formalne czy też posiada ono charakter merytoryczny. O charakterze aktu nie przesądza bowiem forma ani nazwa lecz jego treść.
Nie jest oparty na usprawiedliwionych podstawach także zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 144 k.p.a. w zw. z art. 134 k.p.a. w zw. z art. 28 § 1, 2 i 3 k.p.a. Po pierwsze Sąd I instancji nie stwierdził, że organ II instancji miał obowiązek merytorycznego rozpoznania zażalenia, gdyż jak o tym była już mowa wcześniej, Wojewódzki Sąd Administracyjny wydając zaskarżony wyrok w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. nakazał ocenić charakter zaskarżonego postanowienia organu I instancji i ocenić, a w przypadku przejęcia, że rozstrzygnięcie to nie posiada jedynie charakteru procesowego, ale dotyczy także meritum sprawy, ocenić czy skarżącej przysługuje interes prawny w byciu stroną postępowania.
W ocenie autora skargi kasacyjnej powołane powyżej przepisy zostały naruszone, gdyż strona uchybiła terminowi do wniesienia zażalenia. Odnosząc się do powyższego stwierdzić należy, że powołany w zarzucie art. 134 k.p.a. dotyczy dwóch instytucji procesowych: stwierdzenia niedopuszczalności odwołania (zażalenia) oraz uchybienia terminu do wniesienia odwołania (zażalenia). Przedmiotem sprawy nie było badanie terminu do wniesienia zażalenia lecz ocena jego dopuszczalności. Jednakże podkreślić należy, że także ta okoliczność nie umknęła uwadze Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, który w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stwierdził, że po dokonaniu przez organ oceny charakteru postanowienia wydanego przez Sąd I instancji, organ powinien rozważyć jaki charakter ma pismo wnioskodawców i ewentualne wezwać wnioskodawców do skonkretyzowania charakteru pisma w zakresie zgłoszonego żądania, w tym określenie czy ma ono na celu wszczęcie postępowania odwoławczego w trybie zwykłym, czy też nadzwyczajnym. Z tych przyczyn powyższy zarzut skargi kasacyjnej, jak i zarzut dotyczący naruszenia art. 131 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. nie zasługują na uwzględnienie.
Nie jest oparty na usprawiedliwionych podstawach także zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 131 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 16 § 1 k.p.a. poprzez orzeczenie nakazujące dalsze prowadzenie postępowania zażaleniowego wobec ostatecznego rozstrzygnięcia organu I instancji, które może być ewentualnie zmienione lub uchylone jedynie w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego. Sąd I instancji nie badał bowiem rozpoznania zażalenia, ale podjęcie czynności procesowych dotyczących ustalenia po pierwsze dopuszczalności jego wniesienia, a po drugie (przy przyjęciu, że zachodzi dopuszczalność wniesienia zażalenia) wyjaśnienie jakiego rodzaju jest to żądanie (dotyczące wszczęcia postępowania odwoławczego w trybie zwykłym, czy też wszczęcia postępowania nadzwyczajnego), co w konsekwencji skutkować będzie oceną zachowania terminów przez wnioskodawców. Zauważyć przy tym należy, że powołany w zarzutach art. 131 § 1 k.p.a. nie mógł być w sprawie stosowany, gdyż dotyczy on możliwości orzekania na posiedzeniu niejawnym w przedmiocie zawieszenia, podjęcia i umorzenia postępowania oraz przysługujących w tym przedmiocie środków odwoławczych.
Nie zasługują na uwzględnienie także zarzuty dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego, to jest art. 59 ust. 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 71 ust 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziału społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2022 r., poz. 1029, t.j.) i § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2016 r., poz. 71 t.j., dalej: rozporządzenie) oraz § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia.
Podkreślić ponownie bowiem należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie stwierdził, że zachodzi przesłanka do merytorycznego rozpoznania zażalenia lecz nakazał ustalić czy wnoszącym ten środek zaskarżenia przysługuje interes prawny do bycia stroną postępowania. Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku nie odnosił się do merytorycznych zagadnień sprawy dotyczących zaliczenia danej inwestycji do kategorii przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, a tym bardziej nie rozstrzygał szeroko mówionej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej kwestii zjawiska "kumulacji pól elektromagnetycznych".
Z tych względów skarga kasacyjna jako oparta na nieusprawiedliwionych podstawach prawnych podlegała oddaleniu w oparciu o art. 184 p.p.s.a.
Niniejsza sprawa skierowana została do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej. Podstawę tego zarządzenia stanowił art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 ze zm.), dalej: "ustawa COVID-19". Jak wynika natomiast z wyżej poczynionych rozważań biorąc pod uwagę gwarancję prawa do obrony, strona musi mieć zapewnione prawo do przedstawienia swojego stanowiska, tym samym odstępstwo od zachowania formy posiedzenia jawnego powinno nastąpić z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego. Biorąc zatem pod uwagę, że strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie należało przyjąć, iż standardy ochrony praw stron i uczestników zostały zachowane. Powyższe zaś przesądziło o przyjęciu, iż rozpoznanie przedmiotowej sprawy na posiedzeniu niejawnym jest dopuszczalne.