III OSK 1174/23

III OSK 1174/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-06-07
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-05-25
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Maciej Kobak /sprawozdawca/
Przemysław Szustakiewicz /przewodniczący/
Teresa Zyglewska
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
II SAB/Wa 423/22 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-11-08
Skarżony organ
Prezes Sądu
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 176§ 1 pkt 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędziowie Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędzia del. WSA Maciej Kobak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 7 czerwca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezesa Sądu Apelacyjnego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 listopada 2022 r. sygn. akt II SAB/Wa 423/22 w sprawie ze skargi M. S. na bezczynność Prezesa Sądu Apelacyjnego w Warszawie w przedmiocie rozpoznania wniosku z 8 maja 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 8 listopada 2022 r. sygn. akt II SAB/Wa 423/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. S. (dalej: "skarżący") na bezczynność Prezesa Sądu Apelacyjnego
w Warszawie (dalej: "organ"), w przedmiocie rozpoznania wniosku z 8 maja 2022 r.
o udostępnienie informacji publicznej, zobowiązał Prezesa Sądu Apelacyjnego
w Warszawie do rozpoznania powyższego wniosku w określonym terminie i stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, oddalając skargę w pozostałym zakresie.
Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.
W dniu 8 maja 2022 r. skarżący złożył wniosek do organu o udostępnienie mu informacji publicznej, poprzez przesłanie na wskazany w korespondencji adres kserokopii dokumentów w postaci "wyroków wydanych w dniu 6 maja 2022 r.
w sprawach karnych".
W odpowiedzi organ pismem z 1 czerwca 2022 r. poinformował, że
w odniesieniu do informacji żądanej we wniosku, stosuje się przepisy ustawy szczególnej, tj. art. 156 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks postępowania karnego (tekst jednolity Dz. U. z 2021 r., poz. 534 ze zm., dalej: k.p.k.), a nie jak wskazał skarżący – przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity Dz. U. z 2022 r., poz. 902 - dalej także: "u.d.i.p.").
W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że żądane kopie zanonimizowanych wyroków wraz
z uzasadnieniami, wydanych w sprawach karnych, mogą być wydawane na podstawie art. 156 k.p.k. i przywołał na poparcie swojej tezy przykłady praktyki orzeczniczej. Na podstawie powyższego organ uznał, że wystarczające jest skierowanie do skarżącego pisma informacyjnego, na które - z uwagi na jego informacyjny charakter - nie przysługuje żaden środek zaskarżenia.
Pismem z 12 czerwca 2022 r. zaskarżono bezczynność organu w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z 8 maja 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej, oraz zarzucono naruszenie art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. oraz art. 156 k.p.k.
Odpowiadając na skargę, organ wniósł o jej oddalenie w całości, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w piśmie z dnia 1 czerwca 2021 r.
Opisanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę, zobowiązując organ do rozpoznania wniosku w określonym terminie i stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.
W ocenie Sądu I instancji, postępowanie Prezesa Sądu Apelacyjnego w Warszawie nosiło wszelkie znamiona bezczynności z uwagi na fakt, iż stanowisko tego organu przedstawione w toku dotychczasowego postępowania, jak i w przesłanej do Sądu odpowiedzi na skargę było nieuzasadnione i wynikało z wadliwej wykładni art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. u.d.i.p. w związku z art. 156 § 5 k.p.k. A to z kolei doprowadziło w konsekwencji do nienależytego dopełnienia obowiązków ustawowych, o których mowa w art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Sąd zauważył, że informacja dotycząca dokumentów urzędowych, jakimi niewątpliwie są orzeczenia sądów powszechnych, w tym orzeczenia Sądu Apelacyjnego w Warszawie, stanowi informację publiczną, o której mowa w art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a w związku z art. 6 ust. 2 u.d.i.p. w związku z czym informacje objęte wnioskiem skarżącego z dnia 8 maja 2022 stanowią informację publiczną,
w rozumieniu art. 1 ust. 1 powyższej ustawy.
Zdaniem WSA należało uznać, że przepis art. 156 § 5 k.p.k., nie zawiera normy prawnej wyłączającej stosowanie przepisów u.d.i.p. do informacji objętej wnioskiem skarżącego z dnia 8 maja 2022 r., albowiem reguluje on jedynie jeden ze sposobów dostępu do informacji publicznej - bezpośredni wgląd w akta sprawy.
Skargę kasacyjną na powyższy wyrok wniósł organ zaskarżając go w części, tj. w zakresie punktu pierwszego, zarzucając mu naruszenie art. 1 ust. 1 i 2 u.d.i.p. w zw. z art. 156 § 1, 5 i 5a k.p.k. poprzez dokonanie błędnej wykładni przepisów, polegającej na uznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że wniosek skarżącego o udostępnienie informacji publicznej w zakresie wydania kopii wyroków wydanych w dniu 6 maja 2022 r. w sprawach karnych, stanowi informację publiczną, która podlega udostępnieniu w trybie w art. 1 ust. 1 u.d.i.p., podczas gdy żądanie wnioskodawcy, powinno być rozpatrzone przez pryzmat art. 156 k.p.k. jako przepisu szczególnego, o którym mowa w art. 1 ust. 2 u.d.i.p., co w konsekwencji prowadzi do wniosku, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie niezasadnie uwzględnił skargę na bezczynność Prezesa Sądu Apelacyjnego w Warszawie.
Na podstawie powyższego wniesiono o uchylenie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, oraz w obu przypadkach o zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Skarżący kasacyjnie oświadczył o zrzeczeniu się rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Wobec oświadczenia skarżącego kasacyjnie o zrzeczeniu się rozprawy, sprawa została rozpoznania na posiedzeniu niejawnym – art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, dalej: "p.p.s.a.")
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny bada bowiem legalność wyroku sądu pierwszej instancji jedynie w zakresie zakwestionowanym przez autora skargi kasacyjnej, a nie rozpoznaje sprawy ponownie w jej całokształcie.
Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest takie zredagowanie podstaw kasacyjnych skargi, a także ich uzasadnienia, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych (por. wyrok NSA z 19 lutego 2009 r., II FSK 1688/07). Naczelny Sąd Administracyjny nie może bowiem domniemywać granic skargi kasacyjnej. Sąd ten jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów (norm), które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie, uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej czy też poprawianie jej niedokładności (por. wyrok NSA z 13 listopada 2014 r., I OSK 1420/14).
Uwzględniając podane uwarunkowania systemowe, w których Naczelny Sąd Administracyjny dokonuje kontroli instancyjnej orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych należy przyjąć, że skarga kasacyjna nie może zostać uwzględniona, albowiem została sporządzona w sposób wadliwy.
Zgodnie z postanowieniami art. 132 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga sprawę wyrokiem. Stronie niezadowolonej z wydanego przez wojewódzki sąd administracyjny wyroku (postanowienia kończącego postępowanie w sprawie) przysługuje prawo jego zaskarżenia skargą kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 173 § 1 p.p.s.a.). Treść wyroku określa sposób rozstrzygnięcia przez sąd sprawy sądowoadministracyjnej co do istoty - wynik sprawy.
Mając na względzie powyższe stwierdzić należy, że skarga kasacyjna zawsze jest skierowana przeciwko określonej treści rozstrzygnięciu zawartemu w wydanym wyroku (postanowieniu kończącym postępowanie), a wnoszący ją, stosownie do dyspozycji art. 176 § 1 pkt 1 p.p.s.a., winien wskazać, czy wyrok ten zaskarżony jest w całości, czy w części. Wskazanie zakresu zaskarżenia dotyczy rzecz jasna samego rozstrzygnięcia. Należy zaznaczyć, że zaskarżenie orzeczenia w części możliwe jest tylko wówczas, gdy zawiera ono wyodrębnione części oraz gdy części te są na tyle samodzielne, że uchylenie wyroku w jednej, zaskarżonej części nie wpłynie na pozostałe zawarte w wyroku rozstrzygnięcia - podobnie: NSA w wyrokach z 9 lipca 2009 r., akt I FSK 859/08, z 4 lutego 2011 r., II GSK 215/10; z 13 stycznia 2016 r., II GSK 29/14.
Na gruncie niniejszej sprawy skarżący kasacyjnie organ zaskarżył wyrok WSA z 8 listopada 2022 r. jedynie w części: w zakresie punktu 1 zawartego w nim rozstrzygnięcia, którym Sąd pierwszej instancji zobowiązał organ do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 8 maja 2022 roku w terminie 14 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku. Poza zakresem zaskarżenia skargą kasacyjną pozostał punkt 2 wyroku, w którym WSA stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca
z rażącym naruszeniem prawa. Oznacza to zatem, że rozstrzygnięcie WSA zawarte
w pkt 2 zaskarżonego wyroku WSA – stosownie do postanowień art. 168 § 3 p.p.s.a. – stało się prawomocne.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyznaczenie zakresu zaskarżenia skargi kasacyjnej w ten sposób, że kontroli instancyjnej poddaje się wyłącznie wydane na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. rozstrzygnięcie, którym zobowiązano organ do rozpoznania wniosku inicjującego postępowanie, bez jednoczesnego zaskarżenia rozstrzygnięcia, w którym sąd pierwszej instancji, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., stwierdza czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, jest wadliwe i przesądza o nieskuteczności skargi kasacyjnej.
Rozstrzygnięcie podejmowane przez sąd na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. ma bowiem byt niesamodzielny i może funkcjonować w obrocie prawnym jedynie łącznie z rozstrzygnięciem uwzględniającym skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Za wyrażonym poglądem przemawiają tak argumenty systemowe, jak i redakcyjne. W ujęciu systemowym rozstrzyganie o tym, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa może nastąpić wyłącznie następczo, po uprzednim przesądzeniu, że do takiej bezczynność faktycznie doszło. Redakcyjnym potwierdzeniem przyjętego założenia, jest posłużenie się przez ustawodawcę w treści art. 149 § 1a p.p.s.a. zwrotem "Jednocześnie sąd stwierdza (...)". Owa jednoczesność odnosi się do wydanego na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. rozstrzygnięcia uwzględniającego skargę na bezczynność (lub przewlekłe prowadzenie postępowania). Uwzględnienie skargi kasacyjnej, której zakresem objęto jedynie wydane na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. rozstrzygnięcie "uwzględniające skargę na bezczynność" prowadziłoby do niedającego się zaakceptować skutku, gdzie w obrocie prawnym pozostawałoby wyłącznie prawomocne rozstrzygnięcie stwierdzające, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Taki układ procesowy jest niedopuszczalny, niezależnie od przyjętej przez Naczelny Sąd Administracyjny formuły rozstrzygnięcia.
W razie uwzględnienia skargi kasacyjnej w wyznaczonym jej treścią zakresie
i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji (art. 185 § 1 p.p.s.a.) sąd ten musiałby wziąć pod uwagę uprzednie, prawomocne rozstrzygnięcie wydane na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., czyli de facto przesądzające o konieczności uwzględnienia skargi na bezczynność (lub przewlekłe prowadzenie postępowania). Z kolei uwzględnienie skargi kasacyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny, uchylenie zaskarżonego wyroku w części obejmującej punkt 1 rozstrzygnięcia i oddalenie skargi w tym zakresie (art. 188 p.p.s.a.), skutkowałoby wewnętrzną sprzecznością orzeczenia. W obrocie prawnym równocześnie pozostawałby bowiem wyrok sądu pierwszej instancji, którym sąd ten prawomocnie przesądził o tym, że bezczynność miała miejsce i dokonał jej oceny pod kątem rażącego naruszenia prawa, z drugiej zaś prawomocny wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego, którym stwierdzono, że organ bezczynności w ogóle się nie dopuścił. Wyeksponować należy, że w skardze kasacyjnej właśnie tę ostatnią formułę rozstrzygnięcia Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazano we wnioskach jako podstawową.
Z wyłożonych względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną, bez poddania ocenie sformułowanych w niej zarzutów.