III OSK 1168/22

III OSK 1168/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-09-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-05-10
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Beata Jezielska
Małgorzata Pocztarek
Wojciech Jakimowicz /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
II SAB/Wa 264/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-01-04
Skarżony organ
Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 902
art. 4 ust 1 pkt 5, 5 ust 2
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędzia del. WSA Beata Jezielska po rozpoznaniu w dniu 15 września 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Polskich Linii Lotniczych LOT S.A. z siedzibą w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 stycznia 2022 r., sygn. akt II SAB/Wa 264/21 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia W. z siedzibą w W. na bezczynność Polskich Linii Lotniczych LOT S.A. z siedzibą w Warszawie w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 21 maja 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 stycznia 2022 r., sygn. akt II SAB/Wa 264/21 po rozpoznaniu sprawy ze skargi Stowarzyszenia W. z siedzibą w W. (dalej także: Stowarzyszenie) na bezczynność Polskich Linii Lotniczych LOT S.A. z siedzibą w Warszawie (dalej także: PLL LOT S.A.), w punkcie pierwszym zobowiązał PLL LOT S.A. do rozpatrzenia wniosku Stowarzyszenia z dnia 21 maja 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie punktów 2, 3, 4 i 5,
w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, w punkcie drugim stwierdził, że bezczynność PLL LOT S.A. nie miała miejsca
z rażącym naruszeniem prawa, w punkcie trzecim oddalił skargę w pozostałym zakresie, a w punkcie czwartym zasądził od PLL LOT S.A. na rzecz Stowarzyszenia zwrot kosztów postępowania.
Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
W dniu 21 maja 2020 r. Stowarzyszenie zwróciło się do PLL LOT S.A. w trybie dostępu do informacji publicznej z wnioskiem o udostępnienie następujących informacji:
1. decyzji, o której mowa w informacji: "W nawiązaniu do niestabilnej sytuacji na międzynarodowych rynkach lotniczych oraz licznych obostrzeń związanych
z przemieszczaniem w dobie pandemii koronawirusa SARS-CoV-2, Zarząd PLL LOT podjął decyzję o przedłużeniu zawieszenia połączeń lotniczych. Wszystkie rejsy pasażerskie LOTu, krajowe i międzynarodowe, zaplanowane do dnia 31 maja włącznie, zostają odwołane". Źródło: https://www.lot.com/pl/pl/zawieszenie-ruchu-lotniczego,
2. wszystkich innych decyzji i zarządzeń Zarządu od dnia 10 marca 2020 r. do dnia złożenia niniejszego wniosku,
3. wskazania, na czym polegało wsparcie rządu, o którym mowa w informacji na stronie akcji Lot do domu: "Dzięki wsparciu rządu polskiego oraz zaangażowaniu wielu życzliwych osób i instytucji #LOTdoDomu zamykają dziesiątki tysięcy szczęśliwych powrotów do kraju" https://www.lot.com/pl/pl/lot-do-domu,
4. wszelkich dokumentów, notatek i emaili, które dokumentują ww. wsparcie,
5. skanów wszelkich umów wraz z załącznikami i aneksami, zawartych
w związku z akcją #LOTdodomu.
W odpowiedzi na wniosek PLL LOT S.A. wskazała, że nie mieści się w kręgu podmiotów zobowiązanych na mocy ustawy o dostępie do informacji publicznej do udostępnienia informacji publicznej, gdyż Skarb Państwa nie posiada żadnych akcji w jej kapitale zakładowym, a więc nie ma w PLL LOT S.A. pozycji dominującej
w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. PLL LOT S.A. nie dysponuje również majątkiem publicznym i nie wykonuje zadań publicznych. Niezależnie od powyższego PLL LOT S.A. wyjaśniła, że nie jest możliwe udostępnienie informacji żądanej w punkcie 1 wniosku, ponieważ decyzje
o zawieszeniu połączeń lotniczych były każdorazowo omawiane i podejmowane przez Zarząd na jego posiedzeniach, a z uwagi na fakt, że decyzje te nie były podejmowane w formie uchwał, to nie ma dokumentów, które można byłoby udostępnić. Z kolei w zakresie wszystkich innych decyzji i zarządzeń Zarządu
z okresu od dnia 10 marca 2020 r. do dnia złożenia przez Stowarzyszenie wniosku
o udostępnienie informacji publicznej, PLL LOT S.A. uznała, że ich udostępnienie nie jest możliwe, gdyż dotyczą one decyzji o charakterze handlowym i jako takie stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Zdaniem PLL LOT S.A. nie można także udostępnić Stowarzyszeniu, zgodnie z jego wnioskiem, informacji dotyczących wsparcia rządu, o którym mowa w informacji na stronie akcji "Lot do domu" i wszelkich dokumentów notatek i emaili dokumentujących to wsparcie, ponieważ jest to objęte tajemnicą negocjacji w rozumieniu art. 721 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny. Na koniec PLL LOT S.A. wyjaśniła, że nie jest także możliwe udostępnienie skanów wszelkich umów wraz z załącznikami
i aneksami, zawartych w związku z akcją #LOTdodomu, gdyż dokumenty te zawierają informacje handlowe i w związku z tym stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji.
Pismem datowanym na dzień 29 czerwca 2020 r. Stowarzyszenie wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność PLL LOT S.A. w przedmiocie rozpatrzenia jego wniosku z dnia 21 maja 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej, zarzucając Spółce naruszenie art. 61 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej
i wniosło o zobowiązanie PLL LOT S.A. do rozpatrzenia wniosku dnia 21 maja 2020 r., wymierzenie PLL LOT S.A. grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. oraz zasądzenie od PLL LOT S.A. na rzecz Stowarzyszenia zwrotu kosztów postępowania, wedle norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi Stowarzyszenie nie zgodziło się z twierdzeniem PLL LOT S.A. jakoby Spółka nie była podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej z uwagi na to, że nie jest podmiotem, w którym Skarb Państwa ma pozycję dominującą, nie dysponuje majątkiem publicznym i nie wykonuje zadań publicznych. Stowarzyszenie wskazało w tym kontekście, że zgodnie z odpisem pełnym KRS PLL LOT S.A. powstała w wyniku przekształcenia przedsiębiorstwa państwowego w jednoosobową spółkę Skarbu Państwa, a obecnie Spółka wchodzi
w skład Polskiej Grupy Lotniczej, której jedynym akcjonariuszem jest z kolei Skarb Państwa. Ponadto, zdaniem Stowarzyszenia nie powinno budzić wątpliwości, że wnioskowane przez nie informacje, które dotyczą zakrojonej na szeroką skalę akcji podjętej w ramach odpowiedzi na globalny kryzys epidemiologiczny przez Polskę, a w szczególności stosownych rozstrzygnięć podjętych w związku z tą akcją, stanowią informację publiczną. Nadzwyczajne środki podjęte we współpracy z organami władzy administracyjnej powinny zaś podlegać szczególnie uważnej kontroli społecznej, zarówno ze względu na element gospodarowania środkami publicznymi, jak i realizacji zadań publicznych. Jednocześnie Stowarzyszenie podniosło, że bez znaczenia pozostają twierdzenia PLL LOT S.A., że wnioskowane informacje miały stanowić tajemnicę przedsiębiorcy, ponieważ żeby uznać takie twierdzenia za relewantne dla sprawy konieczne byłoby wydanie w tym zakresie decyzji zgodnie
z art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.
W odpowiedzi na skargę PLL LOT S.A. wniosła o jej oddalenie podnosząc, że skarga Stowarzyszenia nie zasługuje na uwzględnienie z uwagi na brak zaistnienia po stronie PLL LOT S.A. stanu bezczynności. Stowarzyszeniu udzielono bowiem odpowiedzi na złożone zapytanie we właściwym czasie, wyjaśniając mu, że PLL LOT S.A. nie jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej,
a niezależnie od powyższego, wnioskowane informacje i tak nie mogłyby być udostępnione z uwagi na objęcie ich tajemnicą negocjacji na podstawie regulacji cywilnoprawnych, jak również ze względu na to, że stanowią one tajemnicę przedsiębiorstwa w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r.
o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 stycznia 2022 r., sygn. akt II SAB/Wa 264/21 po rozpoznaniu sprawy ze skargi Stowarzyszenia na bezczynność PLL LOT S.A., w punkcie pierwszym zobowiązał PLL LOT S.A. do rozpatrzenia wniosku Stowarzyszenia z dnia 21 maja 2020 r.
o udostępnienie informacji publicznej w zakresie punktów 2, 3, 4 i 5, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, w punkcie drugim stwierdził, że bezczynność PLL LOT S.A. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, w punkcie trzecim oddalił skargę w pozostałym zakresie,
a w punkcie czwartym zasądził od PLL LOT S.A. na rzecz Stowarzyszenia zwrot kosztów postępowania.
W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że w przedmiotowej sprawie istota sporu koncentruje się wokół zagadnienia, czy PLL LOT S.A. jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej i wskazał, że zgodnie z przywołanym przepisem obowiązane do udostępniania informacji publicznej są nie tylko władze publiczne, ale także inne podmioty wykonujące zadania publiczne, a w szczególności podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne,
w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. W tym kontekście Sąd I instancji zauważył, że jak wynika z odpisu KRS, PLL LOT S.A. z siedzibą w Warszawie jest spółką akcyjną, której jedynym akcjonariuszem jest Polska Grupa Lotnicza S.A., która
z kolei jest w 100% akcjonariatem Skarbu Państwa, a więc niesporne jest to,
że Skarb Państwa posiada w Spółce PLL LOT S.A. pozycję dominującą, rozumianą jako stosunek Skarbu Państwa do danej spółki. Jak wskazał bowiem Sąd I instancji, zgodnie z art. 4 pkt 3 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów, przedsiębiorcą dominującym jest przedsiębiorca, który posiada kontrolę nad innym przedsiębiorcą, przy czym kryterium stwierdzenia "pozycji dominującej" Skarbu Państwa jest wszelka forma bezpośredniego lub pośredniego uzyskiwania przez Skarb Państwa uprawnień, które osobno albo łącznie, przy uwzględnieniu wszystkich okoliczności prawnych lub faktycznych, umożliwiają wywieranie decydującego wpływu na daną osobę prawną, zgodnie z art. 4 pkt 3 i 4 ustawy o ochronie konkurencji
i konsumentów.
W ocenie WSA w Warszawie PLL LOT S.A., jako dysponent środków publicznych przekazywanych przez Polską Grupę Lotniczą S.A., w której 100% udziałów posiada Skarb Państwa, jest więc, stosownie do art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy
o dostępie do informacji publicznej, podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej.
Ponadto, Sąd I instancji uznał, że PLL LOT S.A. wykonuje zadania publiczne
i wyjaśnił, że termin "zadania publiczne" użyty w art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej jest pojęciem szerszym od terminu "zadań władzy publicznej"
z art. 61 Konstytucji RP. Pojęcie z ustawy o dostępie do informacji publicznej ignoruje bowiem element podmiotowy i oznacza, że zadania publiczne mogą być wykonywane przez różne podmioty niebędące organami władzy i bez konieczności przekazywania tych zadań. WSA w Warszawie zauważył, że tak rozumiane "zadanie publiczne" cechuje więc powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji lub ustawie. Wykonywanie zadań publicznych zawsze wiąże się z realizacją podstawowych publicznych praw podmiotowych obywateli (por. wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 851/10). W tym kontekście Sąd I instancji wskazał, że z odpisu KRS PLL LOT S.A. wynika, że przedmiotem jej działalności są m. in usługi transportu lotniczego pasażerskiego, a zatem należało uznać, że działalność Spółki służy ogółowi, bowiem zaspokaja potrzeby wszystkich zainteresowanych, co z kolei prowadzi do wniosku, że PLL LOT S.A. jest podmiotem działającym w sferze zadań publicznych, świadcząc usługi o charakterze użyteczności publicznej w zakresie transportu lotniczego, a tym samym jest też podmiotem zobowiązanym do udostepnienia informacji publicznej.
Następnie WSA w Warszawie zauważył, że nie każda informacja, którą dysponuje podmiot wykonujący zadania publiczne jest informacją publiczną. Sąd I instancji przywołał definicję informacji publicznej wskazaną w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP i wskazał, że wnioskowane przez Stowarzyszenie informacje dotyczące operacji "Lot do domu", zorganizowanej dla Polaków wracających
z zagranicy do kraju, podjętej w związku z kryzysem epidemiologicznym przez Polskę, stanowią informację publiczną, którą można także zakwalifikować jako informację o zasadach funkcjonowania tego podmiotu.
Sąd I instancji wyjaśnił, że bezczynność w sprawie dotyczącej informacji publicznej nie polega wyłącznie na całkowitym milczeniu podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, bo zachodzi także wtedy, gdy ten podmiot błędnie (niezgodnie z przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej) informuje wnioskodawcę o tym, że dana informacja nie stanowi informacji publicznej oraz że nie jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej.
Biorąc powyższe pod uwagę, WSA w Warszawie uznał, że PLL LOT S.A. pozostawał w bezczynności w rozpoznaniu punktów 2, 3, 4 i 5 wniosku Stowarzyszenia.
Jednocześnie Sąd I instancji uznał, że bezczynność PLL LOT S.A. w tej sprawie nie jest rażąca z uwagi na to, że Spółka prowadziła korespondencję ze Stowarzyszeniem i prezentowała swoje stanowisko w sprawie, a więc nie przemilczała lub nie zlekceważyła wniosku Stowarzyszenia. Z tej też przyczyny, WSA w Warszawie nie wymierzył PLL LOT S.A. wnioskowanej grzywny.
Natomiast uzasadniając rozstrzygnięcie zawarte w punkcie trzecim wyroku, Sąd wskazał, że skarga na bezczynność w zakresie punktu 1 wniosku z dnia 21 maja 2020 r. okazała się nieuzasadniona, ponieważ PLL LOT S.A. w odpowiedzi udzielonej Stowarzyszeniu w dniu 4 czerwca 2020 r. poinformował, że nie ma dokumentów, które mógłby udostępnić odnośnie do decyzji o zawieszeniu połączeń lotniczych, ponieważ Zarząd nie podejmował takich decyzji w formie uchwał.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła PLL LOT S.A. zaskarżając ten wyrok w części uwzględniającej skargę, wnosząc o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, zasądzenie od Stowarzyszenia na rzecz Spółki zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych oraz zarzucając na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi:
1) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 zdanie pierwsze ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez wadliwe uzasadnienie wyroku Sądu I instancji i brak odniesienia się przez WSA w Warszawie do podnoszonej przez PLL LOT S.A. kwestii niemożności udostępnienia wnioskowanych informacji z uwagi na objęcie ich tajemnicą negocjacji na podstawie regulacji cywilnoprawnych, jak również ze względu na to, że stanowią one tajemnicę przedsiębiorstwa w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, a tym samym uznanie, że informacje te mogą być udostępnione skarżącemu Stowarzyszeniu, a PLL LOT S.A. odmawiając ich udostępnienia dopuściła się bezczynności;
2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r.
o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji poprzez ich niezastosowanie prowadzące do uznania, że PLL LOT S.A. jest zobowiązana do udostępnienia informacji wnioskowanych przez Stowarzyszenie, a tym samym, że Spółka nie udostępniając wnioskowanych informacji, dopuściła się bezczynności, mimo że żądane informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa, a zatem dostęp do nich podlega ograniczeniu w oparciu o obowiązujące przepisy.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej PLL LOT S.A. wskazała, że WSA
w Warszawie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w ogóle nie odniósł się do podnoszonego przez Spółkę argumentu dotyczącego ograniczenia dostępu do wnioskowanych przez Stowarzyszenie informacji z uwagi na objęcie ich tajemnicą negocjacji na podstawie reguł cywilnoprawnych, a ponadto z uwagi na to, że stanowią one tajemnicę przedsiębiorstwa w rozumieniu ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji i skoncentrował się wyłącznie na zbadaniu czy PLL LOT S.A. jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej w świetle art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Natomiast zdaniem skarżącej kasacyjnie Spółki wzięcie pod uwagę okoliczności, że wnioskowane informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa jest kluczowe dla stwierdzenia czy informacje te powinny w ogóle podlegać udostępnieniu, a w konsekwencji także dla dokonania prawidłowej oceny czy PLL LOT S.A. odmawiając ich udostępnienia z powołaniem się na tajemnicę przedsiębiorstwa oraz negocjacji, pozostawała w bezczynności
w rozpoznaniu żądania Stowarzyszenia.
W ocenie skarżącej kasacyjnie Spółki Wojewódzki Sąd Administracyjny
w Warszawie nie odnosząc się w ogóle do argumentacji dotyczącej objęcia żądanych przez Stowarzyszenie informacji tajemnicą negocjacji oraz przedsiębiorstwa, nie zastosował art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zgodnie z którym prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy (zdefiniowaną w art. 11 ust. 2 ustawy
o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji). Ponadto, PLL LOT S.A. podniosła,
że w związku z tym, że w świetle definicji z art. 11 ust. 2 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, wnioskowane przez Stowarzyszenie informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa, to na PLL LOT S.A. jako spółce prawa handlowego spoczywa obowiązek podejmowania działań mających na celu zastrzeżenie takich informacji i zapewnienie ich poufności. W ocenie skarżącej kasacyjnie Spółki, ujawnienie kluczowych aspektów akcji "#LOTdodomu", którą przeprowadzono na podstawie umowy, której treść została objęta tajemnicą przedsiębiorstwa, skutkowałoby ujawnieniem tajemnicy handlowej istotnej dla efektywnej działalności Spółki, co prowadziłoby z kolei do powstania bezprawnej i niczym nieuzasadnionej przewagi konkurencyjnej po stronie konkurentów PLL LOT S.A. Dlatego zdaniem skarżącej kasacyjnie Spółki w przedmiotowej sprawie zaszła przeważająca nad zasadą jawności, konieczność zapewnienia ochrony informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa przed ich ujawnieniem oraz bezprawnym wykorzystaniem. Dlatego więc PLL LOT S.A. poinformowała Stowarzyszenie
w piśmie z dnia 4 czerwca 2020 r. o braku możliwości udostępnienia wnioskowanych przez nie informacji z powyższych przyczyn.
W piśmie z dnia 20 kwietnia 2022 r., stanowiącym uzupełnienie braków formalnych skargi kasacyjnej, PLL LOT S.A. oświadczyła na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a., iż zrzeka się rozprawy w niniejszej sprawie.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie złożono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Z kolei według art. 182 § 3 p.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, a strona przeciwna nie przedstawiła odmiennych wniosków procesowych, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone
w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).
Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.
W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego, jak
i naruszenie przepisów postępowania. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga ta nie zasługuje na uwzględnienie.
W sytuacji, gdy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113; wyrok NSA z dnia 17 lutego 2023 r., II GSK 1458/19; wyrok NSA z dnia 1 marca 2023 r., I FSK 375/20). Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego. Dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący kasacyjnie wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2004 r., FSK 6/04, LEX nr 129933; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2014 r., II GSK 1868/12, LEX nr 1495116; wyrok NSA z dnia 29 listopada 2022 r., I OSK 931/22).
W ramach zarzutu naruszenia przepisów postępowania strona skarżąca kasacyjnie wskazała na art. 141 § 4 zdanie pierwsze p.p.s.a. upatrując naruszenia tego przepisu przez Sąd I instancji w wadliwym uzasadnieniu wydanego wyroku polegającym na "nie odniesieniu się do podnoszonej przez Spółkę kwestii niemożności udostępnienia wnioskowanych informacji z uwagi na ich objęcie tajemnicą negocjacji na podstawie regulacji cywilnoprawnych, jak również ze względu na to, że stanowią one tajemnicę przedsiębiorstwa w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, a tym samym uznanie, że informacje te mogą być udostępnione Skarżącemu i że Spółka odmawiając ich udostępnienia dopuściła się bezczynności". Zarzut ten nie mógł odnieść skutku w realiach niniejszej sprawy.
Przepis art. 141 § 4 zdanie pierwsze p.p.s.a. stanowi, że "uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie". Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki
i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwała NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09, LEX nr 552012, wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt: II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).
Za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku
z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej.
Biorąc powyższe pod uwagę Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że uzasadnienie zaskarżonego w niniejszej sprawie wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Sąd I instancji odniósł się do wszystkich kwestii istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy i wskazał powody, dla których uznał, że skarga Stowarzyszenia zasługiwała na uwzględnienie w części dotyczącej zobowiązania PLL LOT S.A. do rozpatrzenia punktów 2, 3, 4 i 5 wniosku Stowarzyszenia o udostępnienie informacji publicznej. Sąd ocenił stanowisko skarżącego nie mając przy tym bezwzględnego obowiązku odnoszenia się osobno do każdego z argumentów, mających w ocenie strony świadczyć
o zasadności zarzutu (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2013 r., II FSK 2204/11, LEX nr 1351331). Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak szczegółowego odniesienia się przez wojewódzki sąd administracyjny do wszystkich zarzutów zawartych w skardze i skoncentrowanie się tylko na istotnych kwestiach, nie jest wadliwe, o ile te kwestie mają znaczenie dla rozstrzygnięcia, a wątki pominięte mają jedynie charakter uboczny i nie rzutują na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2004 r., sygn. akt FSK 2633/04, LEX 173345; wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2014 r., I OSK 2721/13). Nie mógł zatem osiągnąć skutku zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., za pomocą którego – na co trzeba raz jeszcze zwrócić uwagę - nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, oceny tego stanu, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Należy podkreślić, że wadliwość uzasadnienia orzeczenia może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku (por. postanowienie NSA z dnia 22 maja 2014 r., II OSK 481/14). Wbrew twierdzeniom strony skarżącej kasacyjnie, o wadliwości uzasadnienia orzeczenia wydanego
w niniejszej sprawie nie może świadczyć to, że Wojewódzki Sąd Administracyjny
w Warszawie skoncentrował się w nim na zbadaniu i stwierdzeniu czy PLL LOT S.A. jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej w świetle art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz.U. z 2022 r., poz. 902 ze zm.) – dalej: u.d.i.p., jednocześnie pomijając argumentację Spółki w zakresie wskazywanych przez nią ograniczeń w dostępie do wnioskowanych informacji z uwagi na objęcie ich tajemnicą negocjacji na podstawie regulacji cywilnoprawnych, a także z uwagi na to, że stanowią one tajemnicę przedsiębiorstwa w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r.
o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (t.j.: Dz.U. z 2022 r., poz. 1233 ze zm.). Formułowanie przez WSA w Warszawie ocen prawnych w zakresie niemożności udostępnienia wnioskowanej przez Stowarzyszenie informacji z uwagi na objęcie jej tajemnicą negocjacji, czy przedsiębiorstwa na etapie rozpatrywania skargi na bezczynność byłoby z założenia przedwczesne i tym samym wadliwe. Ocena, czy podmiot, do którego wpłynął wniosek dostępowy dopuścił się bezczynności powinna bowiem sprowadzać się wyłącznie do ustalenia czy podmiot, do którego wpłynął wniosek jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, czy informacje, których udostępnienia żądano mają charakter informacji publicznej oraz czy w narzuconym przepisami prawa terminie podjęto działania, których forma i treść realizuje wymogi przewidziane przepisami u.d.i.p.
Warto jednocześnie zaznaczyć, że zastosowanie ograniczenia dostępowego w sytuacji, gdy wnioskowana informacja stanowi tajemnicę przedsiębiorcy, tj. regulacji przewidzianej treścią art. 5 ust. 2 u.d.i.p., zobowiązuje podmiot rozpoznający wniosek do wydania decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej na podstawie art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Zasadność zastosowania art. 5 ust. 2 u.d.i.p. może być z kolei zweryfikowana dopiero na etapie ewentualnej sądowoadministracyjnej kontroli tej decyzji, nie zaś w momencie badania skargi na bezczynność w przedmiocie rozpoznania wniosku
o udostępnienie informacji publicznej. Dlatego z wyżej wskazanych powodów omawiany zarzut naruszenia art. 141 § 4 zdanie pierwsze p.p.s.a. nie mógł odnieść skutku.
Nieskuteczny okazał się także zarzut naruszenia prawa materialnego,
w ramach którego strona skarżąca kasacyjnie podniosła, że Sąd I instancji nie zastosował art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 11 ust. 2 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, co doprowadziło do nieprawidłowego uznania, że PLL LOT S.A. jest zobowiązana do udostępnienia informacji wnioskowanych przez Stowarzyszenie, pomimo że stanowią one tajemnicę przedsiębiorstwa, a tym samym, że nie zapewniając dostępu do nich, Spółka dopuściła się bezczynności. Na wstępie należy podkreślić, że już sama konstrukcja tego zarzutu wyklucza jego skuteczność.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane jest stanowisko, zgodnie z którym nie jest dopuszczalne w świetle brzmienia art. 174 p.p.s.a. formułowanie zarzutu skargi kasacyjnej jako naruszenie przepisu prawa "poprzez jego niezastosowanie" czy "pominięcie" (por. wyrok NSA z 1 czerwca 2004 r., OSK 284/04, niepubl., wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2008 r., I OSK 1807/07, LEX nr 525973; wyrok NSA z dnia 14 maja 2007 r., I OSK 1247/06, LEX nr 342527; wyrok NSA z dnia 28 marca 2007 r., I OSK 31/07, LEX nr 327781; postanowienie NSA
z dnia 2 marca 2012 r., I OSK 294/12, LEX nr 1136684; wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2012 r., II OSK 329/12; wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2013 r., I OSK 2255/12; wyrok NSA z dnia 8 września 2017 r., I OSK 3080/15). Należy się do tego poglądu przychylić z tym zastrzeżeniem, że nie dyskwalifikowałoby zarzutu skargi kasacyjnej wskazanie na niezastosowanie określonego przepisu jedynie wtedy, gdyby strona skarżąca kasacyjnie jednocześnie wskazała przepis, który w jej przekonaniu został wadliwie zastosowany zamiast przepisu przez nią wskazywanego - wraz z podaniem uzasadnienia tego stanowiska. Wymogu tego skarga kasacyjna nie spełnia.
Ponadto, niezależnie od powyższego, niewątpliwie w realiach niniejszej sprawy Sąd I instancji nie stosował, ani też nie oceniał prawidłowości zastosowania czy też dokonania przez organ wykładni art. 5 ust. 2 u.d.i.p., zgodnie z którym prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy, czy art. 11 ust. 2 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, w którym zawarto ustawową definicję tajemnicy przedsiębiorstwa, gdyż - jak już wskazywano - Wojewódzki Sąd Administracyjny
w Warszawie rozpoznawał sprawę ze skargi na bezczynność PLL LOT S.A.
w przedmiocie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej, a nie skargę na akt tego organu, na mocy którego odmówiono udostepnienia żądanej przez Stowarzyszenie informacji z uwagi na objęcie jej tajemnicą przedsiębiorstwa
i z powołaniem się na wskazane w zarzucie przepisy. Zajęcie przez Sąd I instancji stanowiska wobec problemów prawnych związanych z ograniczeniem dostępności wnioskowanych informacji z uwagi na objęcie ich tajemnicą (negocjacji, przedsiębiorstwa) na obecnym etapie sprawy byłoby zatem przedwczesne, co
w realiach niniejszej sprawy czyni powyższy zarzut nieskutecznym.
Z powyższych przyczyn, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia.