III OSK 1167/23

III OSK 1167/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-12-04
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-05-25
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Kazimierz Bandarzewski /sprawozdawca/
Olga Żurawska - Matusiak /przewodniczący/
Rafał Stasikowski
Symbol z opisem
6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
Hasła tematyczne
Czystość i porządek
Sygn. powiązane
IV SA/Po 827/22 - Wyrok WSA w Poznaniu z 2023-02-03
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 1297
art. 3 ust 2 pkt 5, 3 ust 2a, 4 ust 2 pkt 1, 6c ust 1, 6h, 6r ust 2d
Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędziowie: sędzia NSA Rafał Stasikowski sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Związku Międzygminnego [...] z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 3 lutego 2023 r. sygn. akt IV SA/Po 827/22 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego w [...] na uchwałę [...] Związku Międzygminnego [...] z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] w sprawie uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gmin – uczestników Związku Międzygminnego [...] oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 3 lutego 2023 r. sygn. akt IV SA/Po 827/22, po rozpoznaniu skargi Prokuratora Rejonowego w Wolsztynie na uchwałę Zgromadzenia Związku Międzygminnego "[...]" z siedzibą w [...] z dnia 7 grudnia 2020 r. nr XII/54/2020 w sprawie uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gmin – uczestników Związku Międzygminnego "[...]", stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej jej § 3 ust. 4.
W motywach orzeczenia Sąd pierwszej instancji przywołując treść art. 6c ust. 1 oraz art. 6r ust. 2d i ust. 3 w związku z art. 3 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2022 r., poz. 1297) zwanej dalej u.c.p.g. uznał, że zaskarżona uchwała w sposób istotny narusza wymienione przepisy. Podkreślono, że z art. 6r ust. 2d u.c.p.g. wynika, iż ustawodawca rozróżnia pojęcia "odbierania" odpadów komunalnych od "przyjmowania" odpadów i wprowadza odrębnie różne sposoby oddawania odpadów. Pomimo iż mechanizmy te służą jednemu celowi, nie mogą być traktowane jako formy zamienne, kształtowane według własnego uznania Związku. Mają bardziej komplementarny charakter. Czym innym jest odbieranie odpadów z nieruchomości, a czym innym przyjmowanie odpadów w określonym punkcie selektywnej zbiórki odpadów komunalnych (PSZOK), do czego to zobowiązana jest każda gmina (związek międzygminny) zgodnie z art. 3 ust. 2 pkt 5 u.c.p.g. To na gminie (związku międzygminnym) spoczywa obowiązek utworzenia odrębnego PSZOK-u, do którego mieszkańcy sami mogą przywozić pewne rodzaje odpadów, aczkolwiek nie zwalnia to gminy (związku międzygminnego) od zorganizowania odbierania odpadów od mieszkańców gminy.
Zwrócono uwagę, że art. 4 ust. 2 pkt 1 u.c.p.g. przewiduje określenie wymagań dotyczących odbierania lub przyjmowania przez PSZOK-i, jednakże nie oznacza to możliwości dowolnego różnicowania uprawnień i obowiązków mieszkańców gminy (związku międzygminnego) odnośnie poszczególnych odpadów komunalnych. Możliwość dostarczenia odpadów przez mieszkańca do punktu ich zbiórki stanowi tylko dodatkowy sposób ich pozbycia się przez właściciela i nie może ten sposób być traktowany jako podstawowy. Odbiór odpadów z nieruchomości jest jednym z podstawowych obowiązków objętych zadaniem publicznym związanym z utrzymaniem czystości i porządku na terenach gmin (związku międzygminnego). W związku z powyższym Związek Międzygminny "[...]" podejmując zaskarżoną uchwałę w części zobowiązującej właścicieli nieruchomości do przekazywania odpadów biodegradowalnych do najbliższego PSZOK-u, nie zapewniając odbierania tych odpadów z terenów nieruchomości, nie wypełnił ustawowej delegacji w zakresie wydania uchwały zawierającej regulację odbierania odpadów, o której mowa w art. 6r ust. 3 u.c.p.g. W sprawie doszło więc do istotnego naruszenia prawa, dlatego też Sąd stwierdził nieważności § 3 ust. 4 zaskarżonej uchwały.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Zgromadzenie Związku Międzygminnego "[...]" z siedzibą w [...], zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259) zwanej dalej P.p.s.a. w związku z art. 6r ust. 2d oraz art. 3 ust. 2 pkt 5 w związku z art. 4 ust. 2 pkt 1 u.c.p.g. przez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że ustawodawca w rozumieniu tych przepisów rozróżnia pojęcie "odbiór" i "przyjmowanie" odpadów w sposób niepozwalający na zapewnienie mieszkańcom przez związek międzygminny selektywnego zbierania odpadów w zakresie bioodpadów w pojemnikach zbiorczych położonych w PSZOK-u lub ich kompostowania na ternie nieruchomości bez ich bezpośredniego odbioru z terenu nieruchomości mieszkańców.
W oparciu o powyższy zarzut w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wedle norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. oraz przesłanki uzasadniające odrzucenie skargi bądź umorzenie postępowania przed wojewódzkim sadem administracyjnym, stosownie do treści art. 189 P.p.s.a. Żadna z powyższych przesłanek w tej sprawie nie zaistniała.
Sprawa podlega na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a. rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna po doręczeniu odpisu skargi kasacyjnej nie zażądała jej przeprowadzenia.
Rozpoznając sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez stronę skarżącą kasacyjnie zarzuty naruszenia prawa (tak NSA w uchwale pełnego składu z 26 października 2009 r. I OPS 10/09, opubl. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).
Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Stosownie do treści art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.
Skarga kasacyjna jest niezasadna.
Jedyny zarzut zawarty w tej skardze dotyczy naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów prawa materialnego poprzez dokonanie błędnej wykładni art. 6r ust. 2d oraz art. 3 ust. 2 pkt 5 w związku z art. 4 ust. 2 pkt 1 u.c.p.g. polegającej na przyjęciu, że ustawodawca w rozumieniu tych przepisów rozróżnia pojęcie "odbiór" i "przyjmowanie" odpadów w ten sposób, że nie jest dopuszczalnym określenie, że niektóre rodzaje odpadów mogą być zbierane tylko w pojemnikach zlokalizowanych w PSZOK-ach lub poprzez ich kompostowanie na terenie nieruchomości producenta tych odpadów bez możliwości – w obu tych przypadkach – organizowania bezpośredniego odbioru z terenu nieruchomości.
Zgodnie z art. 6r ust. 2d u.c.p.g. w zamian za pobraną opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi gmina zapewnia właścicielom nieruchomości pozbywanie się wszystkich rodzajów odpadów komunalnych, przy czym rozumie się przez to odbieranie odpadów z terenu nieruchomości, o których mowa w art. 6c ust. 1 i 2, przyjmowanie odpadów przez PSZOK-i oraz zapewnianie przyjmowania tych odpadów przez gminę w inny sposób.
Zgodnie z art. 6c ust. 1 ww. ustawy obowiązkiem gminy jest zorganizowanie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy. W tej sprawie trafnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał, że w tej sprawie ww. obowiązek obejmuje zorganizowanie odbioru także bioodpadów.
Ustawodawca pod pojęciem pozbywania się odpadów komunalnych rozumie odbieranie odpadów z terenu nieruchomości wskazanych w art. 6c ust. 1 i 2 u.c.p.g., a także przyjmowanie odpadów przez PSZOK-i i zapewnianie przyjmowania tych odpadów przez gminę w inny sposób.
W związku z tym nie można uznać za trafną argumentację strony skarżącej kasacyjnie, jakoby samo umożliwienie mieszkańcom możliwości dostarczania na własny koszt bioodpadów do punktu selektywnej zbiórki tych odpadów stanowiło prawidłowe wypełnienie ustawowego obowiązku zorganizowania odbioru odpadów komunalnych. Taki pogląd wyrażany jest także w orzecznictwie sądowym (por. wyrok NSA z 7 czerwca 2022 r. sygn. akt III OSK 5164/21; wyrok NSA z 21 kwietnia 2022 r. sygn. akt III OSK 4944/21; wyrok NSA z 18 listopada 2019 r. sygn. akt II OSK 2892/18) i w tej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny także go podtrzymuje.
Związek Międzygminny "[...]" miał obowiązek tak zorganizować zbierane odpadów, aby z każdej zamieszkanej nieruchomości były one odbierane, a nie jedynie umożliwić właścicielom nieruchomości transport odpadów na własny koszt do PSZOK-u. Możliwość dostarczenia odpadów przez mieszkańca do PSZOK-u stanowi tylko dodatkowy sposób ich pozbycia się przez właściciela i nie może ten sposób być traktowany jako jedyny ani nawet jako podstawowy (tak też NSA w wyroku z 18 listopada 2019 r. sygn. akt II OSK 2892/18; NSA w wyroku z 21 kwietnia 2022 r. sygn. akt III OSK 4944/21; NSA w wyroku z 7 czerwca 2022 r. sygn. akt III OSK 5164/21).
Nie budzi wątpliwości stanowisko Sądu pierwszej instancji zgodnie z którym odbiór odpadów z nieruchomości jest jednym z podstawowych obowiązków objętych zadaniem publicznym związanym z utrzymaniem czystości i porządku w gminach. Niedopuszczalnym było wprowadzanie ograniczenia w zbieraniu odpadów objętych § 3 ust. 4 uchwały tylko do przypadku ich przekazywania przez samych właścicieli nieruchomości do najbliższego PSZOK-u lub ich kompostowania na samej nieruchomości.
Wprawdzie zgodnie z art. 3 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. każda gmina ma obowiązek tworzenia PSZOK-u, do którego mieszkańcy sami mogą przywozić pewne rodzaje odpadów, ale to nie zwalnia gminy od zorganizowania odbierania odpadów od mieszkańców gminy.
Tym samym określony w art. 6r ust. 2d u.c.p.g. obowiązek zapewnienia - w zamian za pobraną opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi - właścicielom nieruchomości pozbywania się wszystkich rodzajów odpadów komunalnych obejmuje obowiązkowo odbieranie odpadów z terenu nieruchomości, o których mowa w art. 6c ust. 1 i 2 ww. ustawy, a także przyjmowanie odpadów przez PSZOK-i oraz zapewnianie przyjmowania tych odpadów przez gminę w inny sposób. Nie może gmina lub związek międzygminny wyłączyć w regulaminie utrzymania czystości i porządku takiego zbierania odpadów, który polega na ich odbiorze z terenu nieruchomości.
Ponadto jeżeli ustawodawca zamierzał posłużyć się terminem "przyjmowanie" odpadów to taką regulację wprost zamieścił w tej ustawie. Ustawodawca traktuje "przyjmowanie" odpadów jako odmienny od "odbierania" sposób postępowania z odpadami (np. termin "przyjmowanie" zawarty został w art. 3 ust. 2 pkt 6, art. 3 ust. 2 pkt 9 lit. d tiret drugie, art. 3 ust. 2c, art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b, art. 6r ust. 2d, art. 6r ust. 3a, art. 6ra, art. 9nb ust. 1 u.c.p.g.). Tam natomiast, gdzie chodzi o "odbieranie", ustawodawca wprost takim pojęciem się posłużył (np. art. 3 ust. 2 pkt 4, art. 3 ust. 2 pkt 9 lit. a, b i c, art. 3 ust. 2c, art. 3 ust. 3 pkt 3, art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a, art. 4 ust. 2a pkt 1, art. 5 ust. 1 pkt 1, art. 6 ust. 1 pkt 2, art. 6 ust. 4, art. 6 ust. 6, art. 6c ust. 1, 2 i 2a, art. 6d, art. 6f, art. 6j ust. 2a, art. 6m ust. 1aa, art. 6r ust. 2d, 3, 3a-3d, art. 6ra ust. 1, art. 6s, art. 9b u.c.p.g.). W przypadku, gdy dochodzi do pozbywania się odpadów przez właściciela nieruchomości poprzez ich oddanie w PSZOK-u ustawodawca posługuje się terminem "przyjmowanie" odpadów, a nie ich "odbieranie" (np.: art. 3 ust. 2 pkt 6, art. 3 ust. 9 lit. d tiret pierwsze, art. 6r ust. 2d u.c.p.g.)
Tym samym nie budzi wątpliwości, że trafnie Sąd pierwszej instancji stwierdził, że termin "odbieranie" odpadów dotyczy tylko przyjmowania odpadów od właścicieli z terenu nieruchomości (tj. u źródła).
Przedstawiony pogląd znajduje dodatkowo wsparcie w treści zawartego w skardze kasacyjnej art. 3 ust. 2 pkt 5 u.c.p.g. Zgodnie z tym przepisem gmina ma obowiązek zapewnienia czystości i porządku na swoim terenie i tworzy warunki niezbędne do ich utrzymania, a w szczególności zapewnia selektywne zbieranie odpadów komunalnych obejmujące co najmniej: papier, metale, tworzywa sztuczne, szkło, odpady opakowaniowe wielomateriałowe oraz bioodpady. Stosownie zaś do treści art. 3 ust. 2a ww. ustawy w razie wykonywania przez związek międzygminny zadań, o których mowa w art. 3 ust. 2 u.c.p.g., określone w ustawie prawa i obowiązki organów gminy, w tym uchwalanie aktów prawa miejscowego, wykonują właściwe organy tego związku. Tworzenie PSZOK-ów nie zastępuje obowiązku odbierania odpadów od właścicieli nieruchomości, a stanowi jedynie dodatkową możliwość przyjmowania odpadów. W przypadku odpadów w postaci bioodpadów jeżeli związek międzygminny (lub gmina) w zamian za opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi w całości zapewnia ich odbieranie z miejsc ich wytwarzania, to wówczas może nie zapewniać przyjmowania bioodpadów przez PSZOK. Przyjęta w tym przepisie regulacja nie może być interpretowana w taki sposób, że umożliwiając właścicielowi nieruchomości dostarczenie odpadów do PSZOK-u, związek międzygminny (gmina) pozbywa się obowiązku zorganizowania ich bezpośredniego odbioru z nieruchomości, na których są wytwarzane.
Zarzut naruszenia art. 4 ust. 2 pkt 1 u.c.p.g. nie został prawidłowo sformułowany ani też nie został uzasadniony przez stronę skarżącą kasacyjnie. Przepis ten określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy i dzieli się na cztery litery (a-d). Każda z liter tego punktu zawiera odrębną normę prawną. Wprawdzie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej przytoczona została treść art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. a i b u.c.p.g. (błędnie przy tym nazwana jako art. 4 ust. 2 pkt 2 lit. a b u.c.p.g.) to samo wskazanie na treść przepisu nie stanowi uzasadnienia tak sformułowanego zarzutu.
Nie jest przy tym zasadna argumentacja, że treść ww. przepisu nie wskazuje na wadliwość § 3 ust. 4 uchwały. Zgodnie z powołanym art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a i b u.c.p.g. regulamin określający szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy powinien zawierać wymagana w zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych obejmującego co najmniej: papier, metale, tworzywa sztuczne, szkło, odpady opakowaniowe wielomateriałowe oraz bioodpady oraz selektywnego zbierania odpadów komunalnych prowadzonego przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych w sposób umożliwiający łatwy dostęp dla wszystkich mieszkańców gminy, które zapewniają przyjmowanie co najmniej odpadów komunalnych wraz ze wskazaniem tych odpadów w dalszej części art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g. Przedmiotem tej sprawy rozstrzyganej przez Naczelny Sąd Administracyjny w granicach zarzutu skargi kasacyjnej nie jest to, czy gminy tworzące Związek Międzygminnym "[...]" mają tworzyć PSZOK-i i jakie odpady mają być przyjmowane w PSZOK-ach, ale to że § 3 ust. 4 uchwały zobowiązywał właścicieli nieruchomości do transportu i przekazywania odpadów bioodpadów do PSZOK-ów lub ich kompostowania na terenie nieruchomości bez możliwości odbierania z nieruchomości.
Także pozostała argumentacja zawarta w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie pozwala na uznanie, że zarzut tej skargi jest zasadny.
Zgodnie z art. 6h u.c.p.g. właściciele nieruchomości, o których mowa w art. 6c tej ustawy mają obowiązek ponoszenia na rzecz gminy, na terenie której są położone ich nieruchomości, opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Opłata ta ma charakter obligatoryjny. Stosownie zaś do treści art. 6k ust. 4a u.c.p.g. rada gminy lub zgromadzenie związku międzygminnego w drodze uchwały zwalnia w części z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi właścicieli nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi kompostujących bioodpady stanowiące odpady komunalne w kompostowniku przydomowym, proporcjonalnie do zmniejszenia kosztów gospodarowania odpadami komunalnymi z gospodarstw domowych. Tym samym nie można uznać, aby kwestie wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi nie miały związku z możliwością kompostowania bioodpadów. Możliwe było więc zwolnienie z części takiej opłaty tych właścicieli nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi, którzy kompostowali w kompostowniku przydomowym bioodpady stanowiące odpady komunalne. Pozwoliłoby to także na zaoszczędzenie wydatków dla właścicieli kompostujących takie odpady. Tym samym skoro ustawodawca wprost wskazał na możliwość obniżenia wysokości opłaty dla właścicieli kompostujących bioodpady, to w ten sposób zgromadzenie związku międzygminnego powinno uwzględniać oczekiwania mieszkańców gmin na zmniejszane samych opłat za gospodarowanie tymi odpadami. Podnoszone kwestie ochrony środowiska poprzez zmniejszoną liczbę przejazdów pojazdów odbierających opady mają w tej sprawie charakter nieistotny i nie mogą uzasadniać naruszenia prawa, o czym trafnie wskazał Sąd pierwszej instancji unieważniając na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. § 3 ust. 4 uchwały.
Nie jest także zasadny zarzut błędnego zastosowania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu przywołanego art. 147 § 1 P.p.s.a. zgodnie z którym sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt będący aktem prawa miejscowego stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W tej sprawie nie zaistniała podstawa wyłączająca do stwierdzenia nieważności w części zaskarżonej uchwały, a tym samym wyrok Sądu pierwszej instancji odpowiada prawu.
W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.