III OSK 1164/22

II SA/Łd 406/25 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2025-09-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-06-05
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Agata Sobieszek-Krzywicka /przewodniczący/
Robert Adamczewski
Tomasz Porczyński /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2000
aty. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 28, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3,art. 105 par. 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Dnia 5 września 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agata Sobieszek-Krzywicka Sędziowie Sędzia WSA Robert Adamczewski Asesor WSA Tomasz Porczyński (spr.) Protokolant St. sekretarz sądowy Dominika Człapińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 września 2025 roku sprawy ze skargi Z. K. na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia 7 kwietnia 2025 roku nr 75/2025 znak WOP.7721.21.2025.KD w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie legalności myjni samochodowej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia 23 stycznia 2025 roku, nr 49/2025; 2. zasądza od Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi na rzecz skarżącej Z. K. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. dc
Uzasadnienie
Sygn. akt II SA/Łd 40625
UZASADNIENIE
Decyzją z dnia 7 kwietnia 2025 r. , nr 75/2025 wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. z 2024 r. poz. 572 ze m.) – dalej: k.p.a., Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia 23 stycznia 2025 r. , nr 49/2025 o umorzeniu w całości postępowania administracyjnego, wznowionego postanowieniem z dnia 26 listopada 2024 r., nr 764/2024 w sprawie zakończonej ostateczną decyzją własną z dnia 12 marca 2024 r., nr 186/2024 umarzającą w całości postępowanie administracyjne w sprawie legalności myjni samochodowej 4 stanowiskowej z kontenerem technicznym na terenie nieruchomości położonej w Ł., przy ul. [...], działki ew. nr [...] i [...], obręb [...].
Z dokonanych w sprawie ustaleń faktycznych wynika, że w dniu 14 maja 2025 r. (data nadania pisma w UP [...]) Z. K. (dalej także: skarżąca) wystąpiła z wnioskiem o wznowienie postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej w/w ostateczną decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia 12 marca 2024 r. dotyczącej legalności myjni samochodowej 4 stanowiskowej z kontenerem technicznym na terenie nieruchomości położonej w Ł., przy ul. [...]. Wskazując na podstawę wznowienia, skarżąca przywołała przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Uzasadniając zgłoszone żądanie skarżąca podnosiła, iż pismem organu nadzoru budowlanego z dnia 12 kwietnia 2024 r. (doręczonym jej w dniu w dniu 16 kwietnia 2024 r. ) została powiadomiona, że nie została uznawana za stronę postępowania administracyjnego zakończonego w/w decyzją ostateczną z dnia 12 marca 2024 r., pomimo wykazanego przez nią, posiadanego interesu prawnego w związku z oddziaływaniem spornej inwestycji na jej nieruchomość poprzez emisje hałasu oraz toksyczne związki chemiczne używane przez tego rodzaju obiekty.
Postanowieniem z dnia 26 listopada 2024 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi wznowił, na podstawie art. 149 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. postępowanie administracyjne w sprawie zakończonej ostateczną decyzją własną z dnia 12 marca 2024 r.
Następnie wskazaną na wstępie decyzją z 23 stycznia 2025 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi umorzył, na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., wznowione postępowanie administracyjne w sprawie legalności w sprawie przedmiotowej myjni, stwierdzając, iż zgłoszone żądanie wznowienia postępowania nie pochodziło od podmiotu posiadającego przymiot tego postępowania, w rozumieniu art. 28 k.p.a. W ocenie organu, wykazywane przez skarżącą oddziaływanie spornej inwestycji na jej nieruchomość (emisje hałasu i zanieczyszczeń) należy postrzegać nie jako interes prawny, lecz faktyczny wynikający z faktu zamieszkiwania w szeroko pojętej okolicy, w której zlokalizowana jest przedmiotowa myjnia samochodowa. To zaś oznacza, iż żądanie skarżącej nie jest oparte na jakimkolwiek przepisie prawa materialnego, który wskazywałby na możliwość oddziaływania myjni na nieruchomość skarżącej, np. w sposób ograniczający jej zabudowę lub sposób zagospodarowania.
W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca zarzucała brak ustosunkowania się przez organ I instancji do wskazywanych we wniosku z dnia 14 maja 2024 r. przepisów prawa (art. 3 pkt 20, art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane; art. 112 i art. 113 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska), które w ocenie skarżącej dawały jej możliwość występowania w charakterze strony w postępowaniu dotyczącym legalności myjni. Zdaniem skarżącej, podnoszone przez nią argumenty, organ za każdym razem wadliwie uznawał jedynie za okoliczności wskazujące na posiadany przez nią interes faktyczny, a nie prawny. Tymczasem sporna inwestycja emituje nadmierny hałas do środowiska, co potwierdza miedzy innymi załączona do odwołania decyzja Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 22 stycznia 20245 r., nr 1/H/2025 nakładająca na właściciela myjni obowiązek ograniczenia oddziaływania na środowisko.
Zaskarżoną niniejszą skargą decyzją z dnia 7 kwietnia 2025 r. Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W obszernym uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał na charakter i podstawy prawne wznowienia postępowania (jako nadzwyczajnego trybu postępowania), w tym między innymi na: art. 145 § 1 k.p.a. regulujący ustawowe przesłanki wznowienia; art. 148 § 1 k.p.a. regulujący kwestie terminu do wystąpienia z żądaniem o wznowienie postępowania; jak również art. 149 k.p.a. odnoszący się do kwestii formalnych dopuszczalności wznowienia, dotyczących przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych oraz terminowości złożenia wniosku o wznowienie. Przy czym, co organ podkreślił, odwołując się do poglądów orzecznictwa sądów administracyjnych, ocena, co do wystąpienia przesłanki wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. następuje na drugim etapie postępowania wznowieniowego, po wznowieniu postępowania w drodze postanowienia, o którym mowa w art 149 § 1 k.p.a. Ewentualne stwierdzenie, iż wznowienie postępowania na podstawie w/w przesłanki nastąpiło na wniosek podmiotu nieuprawnionego, uzasadnia umorzenie w całości wznowionego postępowania administracyjnego, na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.
Dalej organ odwoławczy wskazał, iż w przypadku wznowienia postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. obowiązkiem organów jest ocena, czy wniosek pochodzi od osoby, której w postępowaniu zwykłym przysługiwał status strony postępowania, w rozumieniu art. 28 k.p.a. Niezbędnym jest zatem wskazanie interesu prawnego, opartego o konkretny przepis prawa materialnego, z którego wnioskujący wywodzi swoje prawa lub obowiązki. Organ podkreślił, że w postępowaniu naprawczym, o którym mowa w art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego, a do którego zaliczyć należy postępowanie zakończone ostateczną decyzją z dnia 12 marca 2024 r., przy wyznaczaniu stron tego postępowania (posiadających interes prawny) podstawowe znaczenie ma ustalenie oddziaływania konkretnego obiektu budowlanego na nieruchomości sąsiednie. Przy czym, nie chodzi o jakiekolwiek oddziaływanie, a o oddziaływanie ograniczające wbrew obowiązującym przepisom prawa materialnego, w sposób wpływający na możliwość zagospodarowania nieruchomości sąsiednich.
W rozpoznawanej sprawie skarżąca żądając wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia 12 marca 2024 r. w sprawie legalności myjni samochodowej, na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. wskazywała na fakt oddziaływania spornej inwestycji na należącą do niej nieruchomość poprzez potwierdzoną, przez właściwe organy, emisję hałasu, na którą wpływ ma również zmiana projektowanych stanowisk do mycia z 4 do 3, a nadto na emisję zanieczyszczeń środowiska w związku z używanymi na myjni związkami chemicznymi. Zdaniem organu odwoławczego, powyższa argumentacja, jak i to, że nieruchomość skarżącej położona przy ul. [...] w Ł. nie sąsiaduje bezpośrednio z nieruchomością, na której zlokalizowana jest myjnia samochodowa, a oddalona jest od spornej inwestycji w linii prostej co najmniej 60 m, dodatkowo za skrzyżowaniem ulic, prowadzi do stwierdzenia, że wbrew argumentacji strony, nie wykazała ona interesu prawnego do bycia stroną we wznowionym postępowaniu administracyjnym w sprawie legalności myjni, a co za tym idzie w sprawie wystąpiły przesłanki do jego umorzenia, jako wszczętego na wniosek nieuprawnionego podmiotu. Podnoszone przez stronę zarzuty świadczą bowiem, iż skarżąca ogniskuje swoją uwagę przede wszystkim na samym funkcjonowaniu myjni, pomijając, iż przedmiotem prowadzenia postępowania administracyjnego była wyłącznie legalność spornej inwestycji. W tym zakresie organ w wyniku przeprowadzonych czynności ustalił, iż inwestycja została zrealizowana zgodnie z udzielonym inwestorowi pozwoleniu na budowę ostateczną decyzją Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 12 lipca 2018 r., a stwierdzone odstępstwa od projektu budowlanego, w tym wykonanie 3 zamiast 4 stanowisk do mycia samochodów, stanowiło nieistotne odstępstwo, w rozumieniu art. 36 ust. 6 Prawa budowlanego. Podnoszone przez skarżącą kwestie dotyczące norm hałasu, czy też technologii używanej przez myjnie nie należą do kompetencji organów nadzoru budowlanego, a wszelkie spory winny być rozpoznawane przed sądem powszechnym. Stąd też w ocenie organu odwoławczego wskazywane przez skarżącą okoliczności postrzegać należy, co najwyżej jako interes faktyczny strony, który w żaden sposób nie upoważnia do przyznania jej statusu strony postępowania legalizacyjnego dotyczącego przedmiotowej myjni.
W skardze wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi Z. K., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucała naruszenie:
- art. 112, art. 113 Prawa ochrony środowiska oraz rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku w z. z art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie;
- art. 28 k.p.a. w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że skarżącej nie przysługuje status strony postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a., w sytuacji gdy jej nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji, poprzez emisję zanieczyszczeń i hałasu, które ograniczają zagospodarowanie nieruchomości skarżącej, w tym jej dalszą zabudowę, choćby pod katem spełnienia warunków określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie;
- art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 w zw. z art. 125 § 3 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz brak dokonania niezbędnych ustaleń faktycznych sprawy, co skutkowało wadliwym stwierdzeniem braku wystąpienia interesu prawnego skarżącej w postepowaniu;
- art. 8 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak należytego uzasadnienia kwestionowanej decyzji, co stanowiło naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa , jak również uniemożliwia przeprowadzenie kontroli zasadności podjętego rozstrzygnięcia;
- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji.
Z uwagi na powyższe strona skarżąca wnosiła o uchylenie kwestionowanej decyzji wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowoadministracyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
W uzasadnieniu pełnomocnik skarżącej prezentował argumentację na zasadność stawianych zarzutów.
W odpowiedzi na skargę Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wnosił o jej oddalenie argumentując, jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Obecny na rozprawie w dniu 5 września 2025 r. pełnomocnik skarżącej popierał wniesioną skargę oraz zawarte w niej wnioski.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.) - dalej: p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne. Uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także w przypadku zaistnienia przesłanek do wznowienia postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. W razie nieuwzględnienia skargi, podlega ona oddaleniu odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.
Przedmiotem skargi Z. K., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, uczyniła decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia kwietnia 2025 r. utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia 23 stycznia 2025 r., nr 49/2025 o umorzeniu w całości wznowionego postępowania administracyjnego, postanowieniem z dnia 26 listopada 2024 r., nr 764/2024, w sprawie zakończonej ostateczną decyzją własną z dnia 12 marca 2024 r., nr 186/2024 umarzającą w całości postępowanie administracyjne w sprawie legalności myjni samochodowej 4 stanowiskowej z kontenerem technicznym na terenie nieruchomości położonej w Ł., przy ul. [...], działki ew. nr [...] i [...], obręb [...].
Podstawę prawną kwestionowanego skargą rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. z 2024 r. poz. 572 ze m.) – dalej: k.p.a., zgodnie z którym gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części.
Natomiast istotą sporu pozostaje kwestia zasadności umorzenia w całości wznowionego postępowania administracyjnego, z uwagi na stwierdzony przez organ brak legitymacji skarżącej do występowania w charakterze strony tego postępowania.
Wskazać na wstępie należy, że wznowienie postępowania administracyjnego obok postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest jednym z nadzwyczajnych trybów weryfikacji decyzji ostatecznych. Jako nadzwyczajny tryb postępowania stwarza on możliwość ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i ponownego rozstrzygnięcia w sprawie zakończonej już wydaniem decyzji ostatecznej. Przesłanki wznowienia postępowania zostały enumeratywnie określone przez ustawodawcę w art. 145 § 1 pkt 1-8 k.p.a., art. 145a § 1 k.p.a. i art. 145b § 1 k.p.a. Stosownie do art. 147 k.p.a. wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony. Wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 oraz w art. 145a i art. 145b następuje tylko na żądanie strony. W rozumieniu art. 148 k.p.a. podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania (§ 1). Termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji (§ 2). Wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia, które stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 1 i 2 k.p.a.). Odmowa wznowienia postępowania następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie (art. 149 § 3 i 4 k.p.a.). Organem administracji publicznej właściwym w sprawach wymienionych w art. 149 jest organ, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji (art. 150 § 1 k.p.a.). Katalog rozstrzygnięć podejmowanych we wznowionym postępowaniu administracyjnym określa art. 151 § 1 k.p.a.
Z przywołanych wyżej unormowań wynika, że postępowanie wznowieniowe ma charakter dwuetapowy. W ramach pierwszego etapu, określanego mianem wstępnego (formalnego), właściwy organ administracji publicznej zobligowany jest ustalić, czy spełnione są łącznie przesłanki dopuszczalności wznowienia. Mianowicie, czy spełnione zostały przesłanki podmiotowe, przedmiotowe oraz, czy wniosek o wznowienie postępowania został złożony w ustawowym terminie. Pozytywne ustalenia w tym zakresie powinny zakończyć się wydaniem przez organ administracyjny postanowienia o wznowieniu postępowania przewidzianego w art. 149 § 2 k.p.a., które otwiera drugi etap postępowania wznowieniowego, określany mianem postępowania rozpoznawczego, w trakcie którego organ bada, czy przyczyna wznowienia rzeczywiście wystąpiła w sprawie i jakie z tego wynikają skutki dla rozstrzygnięcia sprawy.
Przy czym, co wymaga podkreślenia, wniesienie podania o wznowienie postępowania administracyjnego opartego o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., tak jak to miało miejsce w rozpoznawanej sprawie, obliguje organ do wznowienia postępowania i zbadania, czy przesłanka ta faktycznie zaistniała. W takiej sytuacji dochodzi bowiem do swoistej kolizji, gdzie z jednej strony podanie powinno bowiem pochodzić od podmiotu legitymującego się przymiotem strony po to żeby wznowić postępowanie i przejść do badania powołanej podstawy wznowienia (art. 149 § 2 k.p.a.), z drugiej właśnie to zagadnienie - bycie stroną - powinno być jako podstawa wznowienia badane w drugim etapie po wznowieniu. Odmienne stanowisko prowadziłoby do oceny podstaw wznowienia przed wydaniem postanowienia o jego wznowieniu. (por. wyrok NSA z 24 stycznia 2025 r., III OSK 1164/22; www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Odmowa wznowienia już na wstępnym etapie badania wniosku o wznowienie jest dopuszczalna w wyjątkowych sytuacjach i ogranicza się wyłącznie do przypadków jasnych i oczywistych, niewymagających prowadzenia postępowania wyjaśniającego (por. wyrok NSA z 27 maja 2023 r., II GSK 1020/18; www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W przypadku następczego stwierdzenia, po wznowieniu postępowania, że wniosek o wznowienie pochodził od podmiotu nie posiadającego legitymacji do bycia stroną postępowania, w ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą skargę, zasadnym jest umorzenie wznowionego postawiana administracyjnego w całości, na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., jako bezprzedmiotowego (por. wyrok WSA w Poznaniu z 17 kwietnia 2025 r., IV SA/Po 165/25; www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
W rozpoznawanej sprawie, jak już wcześniej wskazano podstawą umorzenia, wznowionego postanowieniem z dnia 26 listopada 2024 r., postępowania administracyjnego w sprawie legalności myjni samochodowej zlokalizowanej przy ul. [...] w Ł., było stwierdzenie procedujących w sprawie organów obu instancji, co do braku wykazania przez skarżącą, istnienia po jej stronie interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a., który legitymowałby ja udziału w tym postępowaniu, w charakterze strony.
Powyższe stwierdzenie, w ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą skargę uznać należy, za co najmniej przedwczesne.
Nie ulega wątpliwości, że na gruncie przepisu art. 28 k.p.a. stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego w rozumieniu powołanego wyżej przepisu wymaga zatem ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa, a sytuacją konkretnego podmiotu, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy (decyzja administracyjna) może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Źródłem interesu prawnego, o jakim mowa w art. 28 k.p.a., może być też prawo cywilne, w tym przepis art. 140 k.c gwarantujący właścicielowi korzystanie z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem jego prawa - a także, niekiedy, art. 144 k.c., zgodnie z którym właściciel rzeczy powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych, czyli od tzw. immisji (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 21 lutego 2024 r., II SA/Go 641/23; www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 marca 2018 r., II OSK 788/17 (www.orzeczenia.nsa.gov.pl) stwierdził, że w postępowaniach naprawczych i legalizacyjnych, podobnie jak w sprawach o pozwolenie na budowę, ustalenie kręgu stron musi być poprzedzone wyznaczeniem zasięgu oddziaływania inwestycji na nieruchomości położone w sąsiedztwie w aspekcie przepisów odrębnych, do których zalicza się regulacje m.in. aktów wykonawczych do Prawa budowlanego, prawa zagospodarowania przestrzennego, ochrony przyrody i środowiska, prawa wodnego, prawa cywilnego. Dla ustalenia kręgu stron w sprawach inwestycyjnych kluczowe znaczenie ma zatem ustalenie oddziaływania konkretnej uciążliwości, co do których przepisy prawa ustanawiają ograniczenia celem ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich. Objęcie danej nieruchomości immisjami pośrednimi wywołanymi przez inwestycję będzie oznaczało, że właściciel tej nieruchomości ma interes prawny w postępowaniu legalizacyjnym, niezależnie od tego, czy są to immisje pośrednie dopuszczalne, czy też zakazane w świetle art. 144 k.c. Każde zatem niezabronione przepisami prawa cywilnego zakłócenie przez inwestycję korzystania z nieruchomości powoduje, że jej właścicielowi przysługuje przymiot strony postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. (por. wyrok NSA z 17 listopada 2023 r., II OSK 3489/19; www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Jeszcze dalej idący pogląd sformułował Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 października 2019 r., II OSK 2999/17, stwierdzając, że niedopuszczalnym jest uzależnianie przyznania osobie przymiotu strony wyłącznie od wykazania negatywnego oddziaływania inwestycji na nieruchomość znajdująca się w jej otoczeniu. Właściciel, użytkownik wieczysty lub zarządca nieruchomości znajdującej się w otoczeniu projektowanego obiektu ma bowiem prawo sprawdzenia, czy ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową nieruchomości zostaną zachowane, czy zamierzenie budowlane ograniczy jego uprawnienia do zgodnego z prawem zagospodarowania własnej nieruchomości.
Wskazać również należy, że zgodnie zasadą prawdy obiektywnej zawartą w art. 7 k.p.a. organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Na organie prowadzącym postępowanie ciąży obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, w stopniu pozwalającym na ustalenie stanu faktycznego sprawy zgodnie z rzeczywistością. Jako dowolne należy zatem traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszystkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści (art. 7 k.p.a.). Ponadto zgodnie z wyrażoną w art. 11 k.p.a. zasadą przekonywania, organy administracji publicznej obowiązane są wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierowały się przy załatwieniu sprawy, w celu doprowadzenia, w miarę możliwości, do wykonania przez strony postępowania wydanej decyzji, bez potrzeby stosowania środków przymusu. Jedną z konsekwencji powyższej zasady jest ciążący na organie odwoławczym obowiązek wyczerpującego odniesienia się w uzasadnieniu decyzji do całości zebranego materiału dowodowego oraz do wszystkich zarzutów podnoszonych przez strony w toku postępowania. Jak wynika bowiem z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Zadaniem uzasadnienia decyzji jest wyjaśnienie podjętego przez organ rozstrzygnięcia i przekonanie strony, że jej stanowisko zostało należycie rozważone, a jeżeli zapadło odmienne rozstrzygniecie, to nastąpiło to z innych przyczyn. Inaczej mówiąc treść uzasadnienia rozstrzygnięcia organu administracji winna wskazywać i wyjaśniać przesłanki faktyczne, jakimi kierował się organ podejmując konkretne rozstrzygnięcie, jak również zawierać szczegółowe ustosunkowanie się do zarzutów strony podniesionych w odwołaniu. Prawidłowo sporządzone uzasadnienie z jednej strony umożliwia bowiem stronie zapoznanie się z motywami, którymi kierował się organ podejmując wydaną decyzję, z drugiej zaś jest elementem umożliwiającym sądową kontrolę w zakresie oceny prawidłowości przeprowadzenia postępowania administracyjnego z poszanowaniem reguł wynikających z art. 7, art. 8, art. 9 i art. 11 k.p.a. Zaniechanie obowiązkowi uzasadnienia decyzji w sposób przekonujący, a więc odnoszący się do wszystkich zarzutów, zgodny z zasadami wyrażonymi w wyżej wskazanych przepisach, skutkuje wadliwością, z uwagi na naruszenie dyspozycji art. 77, art. 80, art. 81 i art. 107 § 3 k.p.a.
W ocenie Sądu, kwestionowane skargą rozstrzygnięcie nie odpowiada wyżej wskazanym wymogom. Mimo obszernego uzasadnienia zaskarżonej decyzji, większa jego cześć odnosi się do poglądów orzecznictwa sądów administracyjnych, co do charakteru postępowania wznowieniowego, przesłanek i określonego prawem trybu jego wszczęcia oraz podejmowanych w tym postępowaniu rozstrzygnięć. Natomiast, co do istoty sprawy, to jest kwestii przysługującej skarżącej legitymacji udziału w postępowaniu legalizacyjnym w charakterze strony, organ ograniczył się w zasadzie do stwierdzenia, że strona nie wykazała istnienia interesu prawnego, w rozumieniu art. 28 k.p.a., a powoływane przez skarżącą immisje w postaci hałasu oraz zanieczyszczeń środowiska substancjami chemicznymi, postrzegać należy co najwyżej za interes faktyczny strony, wynikający z szeroko rozumianego zamieszkania w okolicy funkcjonowania myjni samochodowej. Brak możliwości oddziaływania wskazywanych immisji na nieruchomość skarżącej oparto jedynie na wskazanej, w sposób przybliżony, 60 metrowej odległości dzielącej nieruchomość skarżącej od nieruchomości, na której zrealizowana jest sporna inwestycja, podkreślając dodatkowo, że nieruchomości te oddzielone są od siebie skrzyżowaniem dróg. W ocenie Sądu pominięto natomiast, podnoszoną przez skarżącą, bezsporną i udokumentowaną w aktach sprawy okoliczność emitowania przez przedmiotową myjnię samochodową immisji w postaci hałasu, który przekracza dopuszczalne normy. Nie kwestionując, co istotne aktualnego występowania tej konkretnej immisji, organ z góry, bez przeprowadzenia jakichkolwiek ustaleń faktycznych w tym zakresie, przyjął założenie, że nie oddziałuje ona w żaden sposób na nieruchomość skarżącej, zakłócając stornie możliwość korzystania z przysługującego jej prawa własności, ponad przeciętną miarę. Tymczasem przepis z art. 112 ustawy Prawo ochrony środowiska, powoływany przez skarżącą w toku prowadzonego postepowania administracyjnego, jako materialnoprawna podstawa wywodzonego w sprawie interesu prawnego, gwarantuje ochronę (a więc uprawnienie) przed hałasem polegającą na zapewnieniu jak najlepszego stanu akustycznego środowiska, w szczególności poprzez: 1) utrzymanie poziomu hałasu poniżej dopuszczalnego lub co najmniej na tym poziomie; 2) zmniejszanie poziomu hałasu co najmniej do dopuszczalnego, gdy nie jest on dotrzymany. Z załączonych do skargi akt administracyjnych wynika, że toczące się odrębnie postępowania administracyjne w sprawie przekroczenia norm hałasu przez funkcjonującą przy ul. [...] w Ł. samoobsługową myjnię samochodową inicjowane były między innymi przy współudziale skarżącej, na skutek podejmowanych przez nią działań. Zarówno przedłożona dokumentacja sprawy, jak i dokonane w sprawie ustalenia faktyczne nie pozwalają natomiast na ocenę, czy dokonywane pomiary zachowania dopuszczalnych norm hałasu myjni, przeprowadzane były na terenie nieruchomości skarżącej, czy też w bezpośrednim jej sąsiedztwie, co pozwoliłoby na bezsprzeczne stwierdzenie, co do oddziaływania występującej immisji – przekroczonych norm hałasu, bezpośrednio na nieruchomość strony. Ta kwestia została przez procedujące w sprawie organy obu instancji całkowicie pominięta. Jej rozstrzygnięcia, w ocenie Sądu nie może stanowić zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdzenie organu, że podnoszone przez skarżącą kwestie dotyczące norm hałasu, czy też technologii używanej przez myjnie nie należą do kompetencji organów nadzoru budowlanego, a wszelkie spory winny być rozpoznawane przed sądem powszechnym. Podkreślenia bowiem wymaga, że ustalenie, co do oddziaływania immisji na nieruchomość skarżącej ma na celu nie wdrożenie przez organ nadzoru budowlanego czynności, czy też środków zaradczych mających na celu ochronę środowiska, gdyż to pozostaje w kompetencji innych organów, lecz ma na celu bezsporne ustalenia, czy skarżącej przysługuje status strony postępowania legalizacyjnego. Wątpliwości w powyższym zakresie nie usuwa także argumentacja organu odwoławczego, co do wyników przeprowadzonego postępowania legalizacyjnego, zakończonego ostateczną decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia 12 marca 2024 r., w następstwie którego ustalono, że sporna inwestycja została zrealizowana zgodnie z udzielonym inwestorowi pozwoleniu na budowę ostateczną decyzją Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 12 lipca 2018 r., a stwierdzone odstępstwa od projektu budowlanego, w tym wykonanie 3 zamiast 4 stanowisk do mycia samochodów, stanowiło nieistotne odstępstwo, w rozumieniu art. 36 ust. 6 Prawa budowlanego.
W ocenie Sądu dopiero przeprowadzenie niezbędnych czynności wyjaśniających, uwzględniających powyższe okoliczności, pozwoli na bezsporną ocenę, czy podnoszone przez skarżącą immisje w postaci hałasu postrzegać należy jako interes prawny skarżącej do występowania w charakterze strony postępowania legalizacyjnego, czy też jako jedynie interes faktyczny, wynikający z szeroko rozumianego zamieszkania w okolicy funkcjonowania myjni samochodowej.
Stąd też, mając na uwadze uzasadnione zarzuty skargi, co do naruszenia przepisów postępowania, to jest art. 7, art. 8, art. 28 , art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a., jak i stwierdzone dodatkowo przez Sąd uchybienia art. 9, art. 11 i art. 80 k.p.a., które to naruszenia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, skargę uznać należało za zasadną.
Rozpatrując sprawę ponownie procedujące w sprawie organy zobowiązane będą do uwzględnienia oceny prawnej wyrażonej w niniejszym wyroku, w szczególności do dokonania wyczerpujących ustaleń, czy występujące, bezsporne immisje w postaci hałasu przekraczającego dopuszczalne normy, bezpośrednio oddziałują na nieruchomość skarżącej w sposób zakłócający możliwość jej zagospodarowania, w tym także korzystania z niej, ponad przeciętną miarę. Wyjaśnienie powyższych kwestii jest niezbędne dla rozstrzygnięcia zaistniałego sporu, co do przysługującej bądź też nie przysługującej skarżącej legitymacji do udziału we wznowionym postawianiu legalizacyjnym w charakterze strony. Wyniki dokonanych ustaleń oraz ich ocenę, przeprowadzone zgodnie z obowiązującymi zasadami postępowania administracyjnego, organy obu instancji zobowiązane będą do przedstawienia w uzasadnieniu podejmowanych w sprawie rozstrzygnięć, odpowiadających wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a.
Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję wraz z poprzedzającą ja decyzja organu I instancji (pkt 1 wyroku). W przedmiocie kosztów postępowania sądowoadministracyjnego Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. (pkt 2 wyroku).
ds