III OSK 1163/22

III OSK 1163/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-02-01
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-05-10
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Małgorzata Pocztarek /przewodniczący/
Przemysław Szustakiewicz
Sławomir Pauter /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne
Ochrona środowiska
Sygn. powiązane
IV SA/Po 898/21 - Wyrok WSA w Poznaniu z 2022-02-03
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1094
art. 80 ust. 2
Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udział społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  oceny oddziaływania na środowisko (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędzia del. WSA Sławomir Pauter (spr.) po rozpoznaniu w dniu 1 lutego 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 3 lutego 2022 r., sygn. akt IV SA/Po 898/21 w sprawie ze skargi Z.S. prowadzącego działalność pod firmą Przedsiębiorstwo Handlowo-Usługowe [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koninie z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla realizacji przedsięwzięcia oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi kasacyjnej wniesionej przez Z.S. jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 3 lutego 2022 r., którym oddalono skargę w/w na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koninie z dnia [...] sierpnia 2021 r. w przedmiocie odmowy ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla realizacji przedsięwzięcia.
Powyższy wyrok został wydany w oparciu o następujące ustalenia faktyczne
i prawne:
Burmistrz Gminy i Miasta A. decyzją z dnia [...] września 2011 r. określił na rzecz Z.S., prowadzącego działalność pod firmą Przedsiębiorstwo Handlowo-Usługowego [...], środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie zespołu dwóch elektrowni wiatrowych o łącznej mocy do 2,0 MW, realizowanego na działkach o nr ew. [...] i [...], obręb J., gm. A. Następnie decyzją z dnia [...] marca 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koninie. stwierdziło nieważność ostatecznej decyzji Burmistrza Gminy i Miasta A. z dnia [...] września 2011 r. W dniu [...] lutego 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu orzekł o oddaleniu skargi na ww. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koninie. (sygn. akt IV SA/Po 631/14). Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 20 stycznia 2017 r. (sygn. akt II OSK 1106/15) oddalił skargę kasacyjną wniesioną przez Z.S. od powyższego wyroku Sądu I instancji. Przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji zgodnie z art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2001 r. poz. 247 ze zm.) było ustalenie, że teren, na którym miało być zlokalizowane przedsięwzięcie zgodnie z ustaleniami planu miejscowego nie był przeznaczony pod tego typu inwestycje, biorąc pod uwagę przeznaczenie podstawowe terenu (teren upraw polowych, łąki, pastwiska), jak
i przeznaczenie dopuszczalne terenu (zabudowa rolnicza, urządzenia infrastruktury technicznej, tereny zieleni i zalesień). Powyższe ustalenia co do przeznaczenia terenu wynikały z obowiązującej w dacie wydania decyzji uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w A. z dnia [...] listopada 2001 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy i Miasta A.
Następnie decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r. Wójt Gminy B. ponownie odmówił skarżącemu ustalenia środowiskowych uwarunkowań na realizację ww. przedsięwzięcia. W tym miejscu należy znaczyć, że nastąpił podział geodezyjny nieruchomości i planowane przedsięwzięcie miało być realizowane na działkach o nr geodezyjnych [...]. [...] oraz [...] obręb J. Gmina A. W dniu
[...] grudnia 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koninie, po rozpoznaniu odwołania Z.S. Przedsiębiorstwo Handlowo-Usługowego [...] orzekło o utrzymaniu zaskarżonej decyzji w mocy. Organy administracji stwierdziły, że dla terenu inwestycji uchwalony został miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla wybranych terenów w obrębach geodezyjnych: Kleczew, Genowefa, Słaboludz, Jabłonka, Kalinowiec, Nieborzyn, Sławoszewek, Sławoszewo, Izabelin, Wielkopole, Kamionka, na terenie Gminy i Miasta A., przyjęty uchwałą Rady Miejskiej w A. z dnia [...] lutego 2012 r. (Dz. Urz. Woj. Wlkp. z 2012 r., poz. 1313). Działki o nr [...], [...] i [...], na których miało być realizowane przedsięwzięcie położone były w jednostkach urbanistycznych oznaczonych symbolem R/Ew i były przeznaczone pod teren rolniczy z dopuszczeniem realizacji elektrowni wiatrowych wraz z drogami serwisowymi. Tym samym zapisy powyższego planu nie budziły wątpliwości zdaniem Kolegium, iż realizacja opisanej we wniosku inwestycji jest zgodna z przeznaczeniem terenu określonym w planie miejscowym. Jednakże sprzeciwiały się wydaniu decyzji środowiskowej przepisy ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (Dz.U. z 2016 r., poz. 961), która weszła w życie 16 lipca 2016 r., które mają zastosowanie zarówno do spraw powstałych po dniu jej wejścia w życie, jak też do tych, które co prawda miały miejsce wcześniej, ale trwają dalej, a więc nie zostały zakończone w przeszłości. Z operatu pomiarowego jaki został złożony do akt sprawy wynika, że odległość obu już zrealizowanych elektrowni wiatrowych do najbliższych budynków mieszkalnych są mniejsze od dziesięciokrotności wysokości tych elektrowni, co stanowi naruszenie
art. 4 tej ustawy.
Wyrokiem z dnia 9 września 2020 r. (sygn. akt IV SA/Po 232/18) WSA w Poznaniu uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koninie z dnia [...] grudnia 2017 r., oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy B. z dnia [...] sierpnia 2017 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie nie chodzi o badanie zgodności inwestycji, tak jakby była ona dopiero planowana, ale o proceduralne uzupełnienie zaistniałego stanu w kierunku zgodności, także proceduralnej, z unijnym prawem ochrony środowiska. Sąd nakazał organom ponowne zbadanie sprawy pod kątem ochrony celów Unii Europejskiej jakim jest ochrona środowiska i jakości życia, a co wynika z dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/WE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko (Dz.U.UE.L. 2012.26.1 z dnia 2012.01.28). Powinność przeprowadzenia tej oceny nie mogła zostać zniesiona przez sam fakt określenia przez ustawodawcę wymogów, o których mowa w art. 4 ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych i to wiele lat po złożeniu wniosku inicjującego postępowanie w sprawie środowiskowych uwarunkowań oraz po wydaniu decyzji określającej środowiskowe uwarunkowania, której nieważność została następnie stwierdzona.
Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wójt Gminy B. decyzją z dnia [...] czerwca 2021 r., działając na podstawie art. 104 k.p.a. w zw. z art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2021 r., poz. 247 ze zm.), odmówił ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla realizacji przedsięwzięcia polegającego na "Budowie zespołu dwóch elektrowni wiatrowych o łącznej mocy do 2,0MW realizowanego na działkach o nr ew, [...] i [...], obręb J., gm. A." - po dokonaniu zmiany podziału geodezyjnego nieruchomości "realizowanego na działkach o nr ewidencyjnych [...], [...] oraz [...], w obrębie geodezyjnym J., gm. A." na rzecz Z.S., prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą Przedsiębiorstwo Handlowo-Usługowe [...], ze względu na niezgodność lokalizacji ww. przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu wskazano, że zgodnie z pismem Burmistrza Gminy i Miasta A. z dnia [...] kwietnia 2021 r. (znak [...]), działka oznaczona nr ew. [...]położona w obrębie ewidencyjnym J., gmina K1, objęta jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla wybranych terenów w obrębach geodezyjnych: Kleczew, Genowefa, Słaboludz, Jabłonka, Kalinowiec, Nieborzyn, Sławoszewek, Sławoszewo, Izabelin, Wielkopole, Kamionka na terenie Gminy i Miasta A., przyjętym Uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w A. z dnia [...] lutego 2012 r. (Dz. Urz. Woj. Wlkp. z 2012 r., poz. 1313), z którego wynika, że położona jest w części na obszarze oznaczonym symbolem R1 i przeznaczona jest pod tereny rolnicze z dopuszczeniem zabudowy gospodarczej w gospodarstwie rolnym oraz w części na obszarze oznaczonym symbolem KDW i przeznaczona jest pod tereny dróg wewnętrznych. Wynika to z tego, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 7 lutego 2019 r., sygn. akt IV SA/Po 1188/18 stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w A. z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wybranych terenów w obrębach geodezyjnych: Kleczew, Genowefa, Słaboludz, Jabłonka, Kalinowiec, Nieborzyn, Sławoszewek, Sławoszewo, Izabelin, Wielkopole, Kamionka na terenie Gminy i Miasta A., w części obejmującej jej § 6 pkt 8 i § 28, a także § 33 w zakresie oznaczenia "R/Ew". Wyrok stał się prawomocny z dniem 6 kwietnia 2019 r. Działka oznaczona nr ew. [...], [...]i [...] w związku ze zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy i Miasta A., przyjętej Uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w A z dnia [...] listopada 2001 r. (Dz. Urz. Woj. Wlkp. z 2001 r., nr 144, poz. 2948), położona jest na obszarze oznaczonym symbolem RP i przeznaczona jest pod tereny rolne z dopuszczeniem zabudowy rolniczej, urządzeń infrastruktury technicznej, terenów zieleni i zalesień. Dalej wskazano, że na działkach o nr [...] (po podziale na dwie działki oznaczone nr ew. [...] oraz [...]) oraz [...], w obrębie geodezyjnym J., gmina A., zrealizowana jest inwestycja polegająca na budowie zespołu dwóch elektrowni wiatrowych o łącznej mocy 2MW. Następnie w oparciu o przepis art. 80 ust. 2 u.i.o.ś. organ wskazał, że w niniejszej sprawie dla terenu, na którym zrealizowane jest przedsięwzięcie, w dacie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przez Burmistrza Gminy i Miasta A. w dniu [...] września 2011 r. obowiązywała uchwała Nr [...] Rady Miejskiej w A. z dnia [...] listopada 2001 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy i Miasta A. Z kolei w dniu orzekania przez Wójta Gminy B. w niniejszej sprawie dla wskazanych działek obowiązującym aktem prawa miejscowego jest uchwała Nr [...] Rady Miejskiej w A. z dnia [...] listopada 2001 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy i Miasta A. oraz Nr [...] Rady Miejskiej w A. z dnia [...] lutego 2012 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla wybranych terenów w obrębach geodezyjnych: Kleczew, Genowefa, Słaboludz, Jabłonka, Kalinowiec, Nieborzyn, Sławoszewek, Sławoszewo, Izabelin, Wielopole, Kamionka na terenie Gminy i Miasta A. Przedmiotowa inwestycja została usytuowana na terenie oznaczonym w planie miejscowym symbolem RP (tereny upraw polowych). Zgodnie z § 6 pkt 18.9 planu miejscowego "na terenie oznaczonym w załączniku nr 1 do uchwały symbolem RP ustala się lokalizację terenów rolnych z dopuszczeniem zabudowy rolniczej, urządzeń infrastruktury technicznej, terenów zieleni i zalesień. Jak wynika z § 4 pkt 4 i 5 wskazanej uchwały, ilekroć jest mowa o przeznaczeniu terenu należy przez to rozumieć przeznaczenie podstawowe, które powinno dominować na danym terenie. Natomiast ilekroć jest mowa o przeznaczeniu dopuszczalnym terenu, należy przez to rozumieć innej rodzaje przeznaczenia niż podstawowe, które uzupełniają funkcję podstawową lub jej towarzyszą i które mogą być dopuszczone pod warunkiem spełnienia wymagań wynikających z ustaleń planu, z odrębnych przepisów oraz pod warunkiem dostosowania charakteru obiektów do przeznaczenia podstawowego. Organ I instancji wskazał, że w orzecznictwie sądowym podkreśla się, iż przewidziana w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego funkcja uzupełniająca musi pozostać w ścisłym związku z funkcją podstawową i nie może powodować faktycznej zmiany przeznaczenia danej jednostki urbanistycznej. Tym samym elektrownie wiatrowe, nawet gdyby uznać je za urządzenia natury technicznej, nie mieszczą się w zakresie "terenu o przeznaczeniu dopuszczalnym". Wójt wskazał, że w wypadku obowiązywania na danym obszarze miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wydanie pozytywnej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach możliwe jest wyłącznie wówczas, gdy jest ono zgodne z ustaleniami planu miejscowego. Wobec tego, jeżeli przedsięwzięcie naruszałoby przepisy zawarte w planie miejscowym, organ administracji publicznej jest zobligowany do odmowy wydania wnioskowanej przez inwestora decyzji. Końcowo organ I instancji wskazał na art. 2, 3 i art. 4 ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych. W oparciu o ustaloną całkowitą wysokość elektrowni wiatrowej od poziomu terenu, ustaloną na 91,74m, został ustalony obszar oddziaływania obiektu budowlanego, a obliczona minimalna odległość sytuowania elektrowni wiatrowej od istniejących budynków mieszkalnych lub budynków z funkcją mieszkalną powinna wynosić nie mniej niż 939,40m.
W dniu [...] czerwca 2021 r. do Urzędu Gminy B. wpłynęło odwołanie Z.S., w którym zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności art. 80 ust. 2 u.i.o.ś. poprzez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu polegające na wadliwej subsumpcji przywołanego przepisu do ustalonego w sprawie stanu faktycznego i błędnym przyjęciu, że zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy i Miasta A. na obszarze przedmiotowej inwestycji nie przewidują możliwości budowy zespołu dwóch elektrowni wiatrowych, w sytuacji w której to zgodnie z utrwalonym orzecznictwem elektrownie wiatrowe są urządzeniami infrastruktury technicznej, które to urządzenia były dopuszczalne na tym obszarze, a nadto na obszarze realizacji inwestycji nie wyłączono w żaden sposób działalności produkcyjnej, która tym samym dozwolona jest w ramach przewidzianej w planie dla tego obszaru zabudowy i w związku z określonym przeznaczeniem tego terenu. Ponadto wybudowane elektrownie wiatrowe nie wiążą się z trwałym przeznaczeniem gruntów rolnych na cele nierolnicze, zaś materiał dowodowy nie potwierdził, aby na terenie planowanej inwestycji obowiązywał zakaz lokalizacji tego rodzaju zamierzenia.
Nadto zarzucono naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego wbrew ciążącemu na organie II instancji, na mocy art. 77 § 1 k.p.a., obowiązkowi w tym zakresie oraz na jego dowolnej ocenie i w konsekwencji niepodjęciu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy; naruszenie art. 8 i art. 107 k.p.a. przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji; naruszenie art. 89 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie rozprawy administracyjnej oraz naruszenie art. 65 § 1 k.p.a., albowiem z chwilą uchylenia przez WSA w Poznaniu wyrokiem z dnia 9 września 2020 r. decyzji Wójta Gminy B. z dnia
[...] sierpnia 2017 r. i zwrotu akt do organu I instancji, organ ten winien ponownie zbadać swoją właściwość do prowadzenia przedmiotowej sprawy, a co za tym idzie stwierdzić swoją niewłaściwość i przekazać sprawę do prowadzenia do Burmistrza Gminy i Miasta A., albowiem ustały już przesłanki będące podstawą wyznaczenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koninie do prowadzenia przedmiotowej sprawy Wójta Gminy B.
W związku z powyższym, odwołujący się wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, ewentualnie o uchylenie przez organ I instancji przedmiotowej decyzji i przekazanie sprawy do prowadzenia do Burmistrza Gminy i Miasta A. w oparciu o art. 65 § 1 k.p.a.
Nie znajdując postaw do uwzględnienia odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koninie decyzją z dnia [...] sierpnia 2021 r. orzekło o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji Wójta Gminy B. z dnia [...] czerwca 2021 r.
W motywach rozstrzygnięcia swojej decyzji organ II instancji wskazał, że w sprawie znajdą zastosowanie przepisy ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2020 r., poz. 283 ze zm.; w zw. z art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz niektórych innych ustaw - Dz. U. z 2019 r.). Dalej przywołano treść art. 59 ust. 1 pkt 2 i art. 80 ust. 1 u.i.o.ś. Organ II instancji wskazał, że wnioskowane przedsięwzięcie, tj. zamierzony zespół elektrowni wiatrowych, zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 6 lit b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2010 r., poz. 1397) zalicza się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Następnie SKO wskazało na treść i chronologię decyzji wydawanych w niniejszym postępowaniu, a także tych dotyczących miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego na terenie przedmiotowej inwestycji. Organ II instancji doszedł do wniosku, że ocena zrealizowanego zamierzenia w kontekście zgodności z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego prowadzi zasadniczo do zapisów planu miejscowego z dnia [...] listopada 2001 r. Należy zatem zauważyć, że to wokół zagadnienia interpretacji zapisów tegoż planu miejscowego koncentruje się główny spór powstały w niniejszym postępowaniu. W ocenie organu I instancji jest oczywistym, że usytuowanie elektrowni wiatrowej zlokalizowanej na działkach o nr ew. [...], [...] oraz [...], obręb J., gmina A., godzi w postanowienia obowiązującego dla nich miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Odnosząc się do zarzutu Z.S., że budowa zespołu elektrowni wiatrowych nie wiąże się z trwałym przeznaczeniem gruntów rolnych na cele nierolnicze organ odwoławczy odniósł się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego, a którego wynika, że "funkcja uzupełniająca jaką jest budowa urządzeń elektroenergetycznych musi pozostawać w ścisłym związku z funkcją wiodącą (podstawową) i nie może powodować faktycznej zmiany przeznaczenia danej jednostki urbanistycznej. Zdaniem organu, funkcję rolniczą oraz produkcyjną należy ocenić jako wzajemnie się wykluczające i sprzeczne w swoim przeznaczeniu, a co więcej, jeżeli gmina projektuje przeznaczenie danego terenu rolnego na cele nierolnicze (na przykład elektrownie wiatrowe), winna baczyć na obowiązek uzyskania zgody na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej, który dotyczy nie pojedynczych enklaw gruntu, ale całego terenu, w granicach obszaru objętego planem zagospodarowania przestrzennego lub jego zmianą, w ramach którego cele nierolnicze mogą być realizowane. Dalej SKO w Koninie wskazało, że odczytanie znaczenia "urządzeń infrastruktury technicznej" nie może nastąpić w oderwaniu od całokształtu zapisu § 6 pkt 8.19 planu miejscowego z dnia [...] listopada 2001 r., jak bowiem jasno wynika z jego treści, urządzenia infrastruktury technicznej zostały wymienione wespół z zabudową rolniczą oraz terenami zieleni i zalesień. Oceniając ów zapis, zdaniem organu II instancji, można dostrzec, że tworzy on spójną całość. W literaturze przedmiotu podkreśla się, że "obiekty pomocnicze i infrastruktura techniczna przewidziane w ramach określonego celu podstawowego winny pozostawać z nim w związku i nie mogą powodować faktycznej zmiany przeznaczenia danej jednostki urbanistycznej". Poza tym SKO stwierdziło, że uwagi wymaga także okoliczność, że gdyby w istocie plan miejscowy z dnia [...] listopada 2001 r. dopuszczał możliwość lokalizowania elektrowni wiatrowych na terenie upraw rolnych, to nie zaistniałaby potrzeba wyraźnego wyartykułowania tego faktu w kolejnym planie miejscowym z dnia [...] lutego 2012 r.. W ocenie Kolegium przy interpretowaniu zapisu "urządzenia infrastruktury technicznej" na potrzeby niniejszego postępowania należy odnieść do przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r., poz. 717, dalej "u.p.z.p."), gdyż sprawa ta wiąże się z analizą zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W konsekwencji zauważył, że w istocie w ustawie tej nie zostało zdefiniowane pojęcie "infrastruktura techniczna". Organ wskazał, że do dnia 29 sierpnia 2019 r. art. 61 ust. 3 u.p.z.p. stanowił, że przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej. Taka redakcja przywołanego przepisu rodziła sporo wątpliwości interpretacyjnych, związanych z pytaniem, czy elektrownie wiatrowe bądź fotowoltaiczne można traktować jako urządzenia infrastruktury technicznej, co zwalniałoby inwestorów od konieczności spełnienia wymagań wskazanych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. Organ wskazał, że o ile zatem w sposób oczywisty zmiana przepisu art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie dotyczy przedmiotu omawianego postępowania, nadto weszła w życie w 2019 roku, więc nie obowiązywała w dacie złożenia wniosku inwestora o wydanie decyzji środowiskowej, to jednak warto podnieść, że na podstawie przepisów u.p.z.p. termin "urządzenia infrastruktury technicznej" nie był jednoznacznie utożsamiany z inwestycją typu elektrownia wiatrowa. Ostatecznie ustawodawca dokonał zmiany ww. przepisu w ten sposób, że wprowadził do jego dyspozycji odrębny zapis o instalacjach odnawialnego źródła energii, skutkiem czego zaprzestano prób kategoryzowania ich jako "urządzeń infrastruktury technicznej". Ostatecznie Kolegium wyraziło pogląd, że sporne elektrownie wiatrowe, usytuowane na działkach o nr ew. [...], [...] oraz [...], obręb J., gmina A., umiejscowione zostały na terenach, które w myśl zapisów obowiązującego je planu miejscowego z dnia [...] listopada 2001 r. nie dopuszczały możliwości realizacji tego rodzaju inwestycji. Dalej organ wskazał, że w sytuacji, gdy plan miejscowy nie przewiduje przeznaczenia terenu pod określone przedsięwzięcie, to organ ma obowiązek wobec braku zgodności z planem wydać decyzję odmowną, bez dalszego badania rzeczywistego wpływu planowanej działalności na środowisko. Następnie SKO podniosło, że uchylając decyzję Wójta Gminy B. z dnia [...] sierpnia 2017 r. (znak: [...]) oraz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koninie z dnia [...] grudnia 2017 r. (Nr [...]) WSA w Poznaniu odnotował potrzebę dokonania merytorycznej oceny spornej inwestycji pod kątem ochrony jednego z celów UE, jakim jest ochrona środowiska i jakości życia (wyrok z dnia 9 września 2020 r., sygn. akt IV SA/Po 232/18). W ocenie Kolegium okoliczności faktyczne przedstawione powyżej ujawniły, że w omawianej sprawie doszło do zmiany przepisów prawa, albowiem na mocy wyroku WSA w Poznaniu z dnia 7 lutego 2019 r. (sygn. akt IV SA/Po 1188/18), przestały obowiązywać zapisy planu miejscowego z dnia [...] lutego 2012 r., które stanowiły podstawę ustaleń faktycznych oraz prawnych w wówczas prowadzonym postępowaniu. Stąd też ponownie zaistniała konieczność poczynienia ustaleń w kierunku stwierdzenia, czy przedmiotowa inwestycja pozostaje w zgodzie z obowiązującym planem miejscowym (art. 80 ust. 2 u.i.o.ś.). Organ wskazał, że o ile zatem treść zmienionych przepisów art. 10 ust. 2a, art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. faktycznie nie ma bezpośredniego przełożenia na grunt omawianej sprawy, albowiem wymaga ona posiłkowania się obowiązującymi zapisami planu miejscowego z dnia
[...] listopada 2001 r. (które nie zostały wzruszone w toku stosownej procedury), to nowelizacja ta potwierdza, że dla realizacji obiektów wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii w planie miejscowym winno projektować się oddzielne tereny. Dalej organ II instancji wskazał, że nie zgadza się również z argumentem jakoby organ I instancji winien ponownie zbadać swoją właściwość do prowadzenia przedmiotowej sprawy i orzec o niewłaściwości, albowiem ustały już przesłanki będące podstawą wyznaczenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koninie do prowadzenia przedmiotowej sprawy Wójta Gminy B., a także uznał za nietrafiony zarzut odnośnie nieprzeprowadzenia rozprawy administracyjnej przez organ I instancji.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na powyższą decyzję organu II instancji wniósł Z.S. prowadzący działalność gospodarczą pod firmą Przedsiębiorstwo Handlowo-Usługowe [...], reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. Podobnie jak w odwołaniu skarżący zarzucił:
1. naruszenie przepisów, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.
a. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: art. 80 ust. 2 ustawy z dnia
3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko poprzez jego błędną interpretację, w sytuacji gdy w sprawie uzasadnionym pozostawało wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedmiotowego przedsięwzięcia polegającego na budowie farmy wiatrowej,
b. naruszenie § 6 pkt 18.9 planu zagospodarowania przestrzennego z dnia
[...].11.2001 r. poprzez jego błędną interpretację i wskazanie, iż farma wiatrowa nie stanowi "urządzeń infrastruktury technicznej" w rozumieniu przywołanego przepisu.
c. art. 107 § 3 k.p.a. polegające na rozbieżnościach w uzasadnieniu decyzji z dnia [...].08.2021 r. albowiem na stronie 23 decyzji, SKO w Koninie powołuje się na przepis § 6 pkt 18.9 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego który w swojej treści wymienia m.in. urządzenia infrastruktury technicznej a następnie na stronie 27 wskazuje, iż elektrownie wiatrowe nie są taką infrastrukturą mimo, że na stronie 28 SKO w Koninie wskazuje, że elektrownia wiatrowa jest urządzeniem infrastruktury technicznej.
d. art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego wbrew ciążącemu na organie II instancji, na mocy art. 77 § 1 k.p.a., obowiązkowi w tym zakresie oraz na jego dowolnej ocenie i w konsekwencji niepodjęciu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy;
e. art. 8 i 107 k.p.a. przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji,
f. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na zaskarżoną decyzję, tj. art. 8 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. i w zw. z art. 9 k.p.a. oraz art. 16 k.p.a. poprzez działanie organów w sposób sprzeczny z interesem społecznym i niezgodny z zasadą zaufania wobec obywateli, jak również nie uwzględnienie zasady poszanowania interesów w toku postępowania, odnoszącej się do przedsięwzięć gospodarczych i finansowych.
Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koninie z dnia [...] sierpnia 2021 r., Nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy B. z dnia 10 czerwca 2021 r., Nr [...] oraz orzeczenie co do istoty sprawy, a ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koninie z dnia [...] sierpnia 2021 r., Nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy B. z dnia [...] czerwca 2021 r., Nr [...] i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o rozstrzygnięcie o kosztach postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego
w Koninie, jak również stanowisko Wójta Gminy B. jest błędne
i obarczone naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem w żadnej części miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie ujawniono zakazu obejmującego realizację inwestycji w postaci farmy wiatrowej. Dalej skarżący przywołał stanowisko sądów administracyjnych odnośnie kwalifikacji elektrowni wiatrowych jako urządzeń infrastruktury technicznej oraz podobnych poglądów prezentowanych w doktrynie. Tym samym skarżący stwierdził, że dywagacje organu zawarte w zaskarżonej decyzji są swobodną interpretacją organu, która nie jest zgodna z dominującą linią orzeczniczą, a błędna interpretacja przepisów przyjęta przez organ wiąże się z daleko idącym skutkiem w postaci utrzymania w mocy decyzji o odmowie ustalenia środowiskowych uwarunkowań, z czym skarżący nie może się zgodzić.
Skarżący zwrócił również uwagę na wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2017 r. sygn. akt II OSK 1106/15 dotyczący nieważności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz na to, że zostało zawarte do niego zdanie odrębne sędziego NSA Pawła Miładowskiego, w którym wprost nie zgadza się on z zapadłym wyrokiem NSA. Skarżący wskazał, że wspomniany wyrok i zdanie odrębne dotyczyły oceny czy doszło do oczywistej sprzeczności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z uchwałą numer [...] Rady Miejskiej w A. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy i miasta A., natomiast ocena zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego była również głównym argumentem wpływającym na rozstrzygnięcie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w zakresie odmówienia inwestorowi prawa do doprowadzenia stanu zgodności z prawem posadowionej elektrowni wiatrowej oraz nakazującego rozbiórki obiektów budowlanych - wobec czego warto podnieść argumentację wspomnianego sędziego NSA w przedmiotowej sprawie.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koninie wskazało, że nie znalazło przesłanek do zmiany swojej decyzji, a stanowisko swoje organ szczegółowo przedstawił w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, biorąc pod uwagę stan faktyczny i wskazując stosowne przepisy. Organ podkreślił, że zdanie "Innymi słowy: urządzenie elektryczne wybudowane pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią jest urządzeniem infrastruktury technicznej" na str. 28 uzasadnienia zaskarżonej decyzji odnosiło się do podsumowania zarzutu podniesionego przez Z.S. w odwołaniu od decyzji Wójta Gminy B. z dnia [...] czerwca 2021 r. Dalej SKO wskazało, że przed lipcem 2016 r., tj. przed wejściem w życie ustawy z dnia
20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (Dz.U. z 2016 r., poz. 961, ze zm.), przedmiotem wielu sporów sądowych i kontrowersji było wydawanie decyzji o warunkach zabudowy dla elektrowni wiatrowych, kwalifikowanych jako urządzenie infrastruktury technicznej. Wątpliwości te ustawodawca rozstrzygnął poprzez wprowadzenie definicji "elementów technicznych" elektrowni wiatrowej (art. 2 pkt 2) ustawy z dnia 20 maja 2016 r., która szczegółowo opisuje zakres tego pojęcia. Pismo w sprawie złożyła również uczestniczka postępowania E.W. wskazując, że w sprawie wydano nową decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...] lipca 2013 r., a także postanowienie wydane przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Poznaniu w dniu [...] września 2013 r. Ponadto wskazała, że wiele organów administracyjnych oraz sądów stwierdziło jednoznacznie, że nie można wydawać decyzji środowiskowych lub pozwolenia na budowę na obiekty, które już powstały i były użytkowane. Dodatkowo zdaniem E.Wy. powoływanie się na projekt studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego również jest bezcelowe, ponieważ jak nazwa wskazuje jest to tylko projekt i może nigdy nie wejść w życie. Końcowo wskazała, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w dniu 14 grudnia 2021 r. sygn. akt: VII SA/Wa 1828/21 oraz VII SA/Wa 1829/21 utrzymał w mocy dwie decyzje nakazujące skarżącemu Z.S. rozbiórkę elektrowni wiatrowych, o których jest mowa w skardze.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę uznając, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie uzasadnienie po przedstawieniu dotychczasowego przebiegu postępowania Sąd wskazał na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 stycznia 2017 r. w sprawie o sygn. akt II OSK 1106/15, którym oddalono skargę kasacyjną Z.S. prowadzącego Przedsiębiorstwo Handlowo-Usługowe [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 5 lutego 2015r. (sygn. akt IV SA/Po 631/14) oddalającego skargę Z.S. prowadzącego Przedsiębiorstwo Handlowo-Usługowe [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koninie z dnia [...] kwietnia
2014 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Gminy i Miasta A. z [...] września 2011 r., nr [...], określającej środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na "Budowie zespołu dwóch elektrowni wiatrowych o łącznej mocy do 2,0 MW realizowanego na działkach o nr ewidencyjnych [...] i [...] obręb J., gm. A." W wyroku tym Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że z brzmienia art. 80 ust. 2 u.i.o.ś. wynika, iż właściwy organ może wydać decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach jedynie w przypadku zgodności lokalizacji planowanego przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan taki został uchwalony. W dacie wydania decyzji przez Burmistrza Gminy i Miasta A. z dnia [...] września 2011 r. obowiązywała uchwała Nr [...] Rady Miejskiej w A. z dnia [...] listopada 2001 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy i Miasta A., który wykluczał na terenie wskazanym przez inwestora realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie dwóch elektrowni wiatrowych o mocy 2,0 KW. Ponadto w dacie wydania kwestionowanej decyzji z [...] września 2011 r., plan miejscowy zatwierdzony uchwałą z dnia [...] listopada 2001 r. był od roku już niezgodny
z obowiązującymi przepisami ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu
i zagospodarowaniu przestrzennym, która stanowi podstawę dla uchwalania planów miejscowych. Chodzi o przepisy art. 10 ust. 2a u.p.z.p. (w brzmieniu obowiązującym od 25 września 2010 r.) oraz art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. (w brzmieniu obowiązującym od 25 września 2010 r.), z których wynika obowiązek ustalenia w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania terenu oraz w planach miejscowych rozmieszczenie urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu oraz występowaniem znaczącego oddziaływania tych urządzeń na środowisko, jeżeli gmina przewiduje wyznaczenie obszarów, na których rozmieszone będą takie urządzenia. Jednocześnie Sąd I instancji wskazał, że od wyroku NSA zostało złożone zdanie odrębne przez Sędziego NSA Pawła Miładowskiego, który wskazał, że w związku z występującymi problemami interpretacyjnymi treści samego planu miejscowego brak jest podstaw do stwierdzenia oczywistości naruszenia prawa. Zdaniem Sędziego składającego zdanie odrębne, treść planu w zakresie § 4 pkt 4 i 5 oraz § 6 pkt 18.9 rodzi określone problemy interpretacyjne związane z treścią samego planu uniemożliwiając jednoznaczne stwierdzenie istnienia w tej sprawie takiej oczywistej niezgodności w ww. zakresie. Zdaniem Sędziego zgłaszającego zdanie odrębne trudno także dopatrzeć się, aby przedmiotowa lokalizacja elektrowni wiatrowych powodowała niemożliwe do zaakceptowania skutki społeczno-gospodarcze. Zatem, jego zdaniem niezasadne było stwierdzenie nieważności decyzji środowiskowej z dnia [...] września 2011 r., nr [...]. Powyższe zdanie odrębne nie daje jednak zdaniem Sądu I instancji podstaw do przyjęcia, jak to wskazuje skarżący, że w zdaniu odrębnym wyrażono pogląd o zgodności planowanej inwestycji z postanowieniami planu miejscowego z [...] listopada 2001 r., a jedynie że jego interpretacja jest na tyle złożona, że nie pozwala na przyjęcie oczywistej
i jednoznacznej niezgodności z prawem, która spełniałaby przesłanki "rażącej", a tylko taka rażąca niezgodność z prawem uzasadniałaby stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji z [...] września 2011 r. Argumenty skargi w tym zakresie nie mogą zatem odnieść zamierzonego skutku.
W dalszej części Sąd I instancji wskazał na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 9 września 2020r. (sygn. akt IV SA/Po 232/18) uchylający decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koninie z dnia
[...] grudnia 2017 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy B. z dnia [...] sierpnia 2017 r., nr [...], w przedmiocie odmowy ustalenia środowiskowych uwarunkowań na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie dwóch elektrowni wiatrowych, w którym wskazano, że stwierdzenie nieważności jest instytucją umożliwiającą wycofywanie z obrotu prawnego decyzji dotkniętych najcięższymi wadami materialnoprawnymi, skutkiem czego sprawa wraca do organu administracji, który wydał decyzję, albowiem rozpoznać należy pierwotnie złożony wniosek w sprawie, tj. o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji wnioskowanego przedsięwzięcia. Nadto Sąd zauważył, że postępowanie zakończone wydaniem zaskarżonej decyzji z dnia [...] grudnia 2017 r. zostało wszczęte w 2011 roku, a więc jeszcze przed wejściem życie ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (Dz.U. z 2020r., poz. 981), która w art. 4 przewidywała zachowanie wymogu odległości, w jakiej mogą być lokalizowane i budowane elektrownie wiatrowe od budynku mieszkalnego albo o funkcji mieszkalnej - równej lub większej od dziesięciokrotnej wysokości elektrowni wiatrowej, wliczając zwłaszcza wirnik. W ocenie Sądu, w badanej sprawie należało dokonać merytorycznej oceny spornej inwestycji pod kątem ochrony jednego z celów jakim jest ochrona środowiska i jakości życia. Powinność przeprowadzenia tej oceny nie mogła zostać zniesiona przez sam fakt określenia przez ustawodawcę wymogów, o których mowa w art. 4 ustawy o elektrowniach wiatrowych i to wiele lat po złożeniu wniosku inicjującego postępowanie w sprawie środowiskowych uwarunkowań oraz po wydaniu decyzji określającej środowiskowe uwarunkowania, której nieważność została następnie stwierdzona. Wskazując na znaczenie powyższego orzeczenia dla oceny skargi złożonej przez Z.S. na decyzję SKO w Koninie z dnia [...] sierpnia 2021 r., czyli stanowiącej przedmiot niniejszej sprawy, Sąd powołał na wstępie treść art. 153 p.p.s.a. określającego zasadę związania oceną prawną wyrażona w orzeczeniu sądowym. Zdefiniował pojęcie "oceny prawnej". Poniósł, że w świetle cytowanego przepisu wyłączenie związania oceną prawną i jej konsekwencjami w postaci wskazań co do dalszego postępowania, wyrażoną w orzeczeniu sądowym, może nastąpić tylko w razie istotnej zmiany stanu faktycznego lub zmiany przepisów prawa, a także po wzruszeniu wyroku w drodze skargi kasacyjnej. W świetle powyższych twierdzeń odnoszących się do zmiany stanu prawnego, czy istotnej zmiany stanu faktycznego znaczenie w niniejszej sprawie ma fakt, że Rada Miejska w A. podjęła uchwałę nr [...] z dnia [...] lutego 2012 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wybranych terenów w obrębach geodezyjnych: Kleczew, Genowefa, Słaboludz, Jabłonka, Kalinowiec, Nieborzyn, Sławoszewek, Sławoszewo, Izabelin, Wielkopole, Kamionka na terenie Gminy i Miasta A. obejmującej działki, na których usytuowano przedmiotową inwestycję. W tym miejscu Sąd I instancji przywołał trzeci z prawomocnych wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 7 lutego 2019 r., sygn. akt IV SA/Po 1188/18, odnoszący się do niniejszej sprawy, stwierdzający nieważność § 6 pkt 8 i § 28, a także § 33 w zakresie oznaczenia "R/Ew" powyższej uchwały. W § 28 ust. 1 zaskarżonej uchwały ustalono dla terenów oznaczonych symbolem przeznaczenia R/Ew: przeznaczenie podstawowe: teren rolniczy z dopuszczeniem realizacji elektrowni wiatrowych wraz z drogami serwisowymi; przeznaczenie uzupełniające: infrastruktura techniczna celu publicznego. W myśl § 28 ust. 2 zaskarżonej uchwały na terenach oznaczonych symbolem R/Ew należy prowadzić gospodarkę rolną, zgodnie z przepisami odrębnymi. Natomiast w § 28 ust. 4 zaskarżonej uchwały ustalono szczegółowe warunki, zasady i standardy kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu dla elektrowni wiatrowych realizowanych na terenie oznaczonym symbolem R/Ew. W powyższej uchwale przewidziano tereny R/Ew stanowiące jeden z szesnastu rodzajów terenów wskazanych w § 6, przeznaczone pod wieże elektrowni wiatrowych, drogi dojazdowe do nich i place manewrowe oraz tereny rolne stanowią tereny o różnym przeznaczeniu. Niezbędne było jednak ich rozgraniczenie liniami rozgraniczającymi. Takich linii nie przewidziano w zaskarżonej uchwale dla terenów oznaczonych symbolem R/Ew, istotnie naruszając tym samym wymóg z art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. W tym zakresie WSA związany był wydanym w sprawie wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 października 2018r. (sygn. akt II OSK 1436/17), w którym Sąd II instancji wskazał na zasadność uchylenia art. 28 ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. z uwagi na nieuwzględnienie konieczności rozdzielenia liniami rozgraniczającymi obszarów o wzajemnie wykluczającym się i sprzecznym przeznaczeniu na terenach oznaczonych symbolem R/Ew. NSA wyraził pogląd, że elektrownie wiatrowe nie są związane z rolnictwem i jego wytwórstwem, są przedsięwzięciami produkcyjnymi i służą do wytwarzania energii elektrycznej. Okoliczność, że inwestycja tego rodzaju ma ekologiczny charakter nie zmienia faktu, że pozostaje w kolizji z rolniczym przeznaczeniem terenu, wiąże się bowiem z wyłączeniem tego obszaru z produkcji rolnej. Analiza powyższych wyroków doprowadziła Sąd I instancji do wniosku, że spór w niniejszej sprawie aktualnie zgodnie z wytycznymi wyroku z 9 września 2020r. (sygn. akt IV SA/Po 232/18) ogniskuje się wobec oceny o niezgodności przedmiotowej inwestycji z obowiązującym planem miejscowym. Zgodnie bowiem z treścią art. 80 ust. 2 u.o.i.ś właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan został uchwalony. Oznacza to, jak wskazał NSA w wyroku z 20 stycznia 2017 r., że podstawowym warunkiem wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest istnienie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu, na którym planowane jest usytuowanie przedsięwzięcia w rozumieniu ustalonym w art. 3 pkt 13 u.o.i.ś. Drugim warunkiem wydania pozytywnej decyzji środowiskowej jest zgodność lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Aktualnie, po podziale, wniosek inwestora obejmuje działki o nr ewidencyjnych [...], [...] oraz [...] obręb J. objęte w dniu orzekania w niniejszej sprawie, w związku ze stwierdzeniem nieważności w części uchwały z dnia [...] lutego 2012 r., wyrokiem IV SA/Po 1188/18, obowiązującymi postanowieniami tej uchwały oraz postanowieniami uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w A. z dnia [...] listopada 2001 r.. Stwierdzenie nieważności uchwały z [...] lutego 2012 r. w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wywołuje taki skutek, jakby miejscowy plan w tej części nigdy nie funkcjonował w obrocie prawnym, zatem w zakresie ustaleń miejscowego planu dla przedmiotowych działek są także postanowienia uchwały z dnia [...] listopada 2001 r. Z treści tej uchwały wynika, że sporna inwestycja umiejscowiona jest na terenie oznaczonym symbolem RP - tereny upraw rolnych. W oparciu o § 6 pkt 18.9 planu "na terenie oznaczonym w załączniku nr 1 do uchwały symbolem RP ustala się lokalizację terenów rolnych z dopuszczeniem zabudowy rolniczej, urządzeń infrastruktury technicznej, terenów zieleni i zalesień". Zważywszy na brzmienie § 4 pkt 4 i 5 tejże uchwały, ilekroć jest mowa o przeznaczeniu terenu należy przez to rozumieć przeznaczenie podstawowe, które powinno dominować na danym terenie. Natomiast, ilekroć jest mowa o przeznaczeniu dopuszczalnym terenu, należy przez to rozumieć inne rodzaje przeznaczenia niż podstawowe, które uzupełniają funkcję podstawową lub jej towarzyszą i które mogą być dopuszczone pod warunkiem spełnienia wymagań wynikających z ustaleń planu, z odrębnych przepisów oraz pod warunkiem dostosowania charakteru obiektów do przeznaczenia podstawowego.
Zdaniem Sądu I instancji nie zasługuje na uwzględnienie stanowisko skarżącego, że plan z [...] listopada 2001 r. nie wyklucza możliwości zlokalizowania na terenie działek elektrowni wiatrowych - nadto ich budowa nie wiązała się z trwałym przeznaczeniem gruntów rolnych na cele nierolnicze oraz stanowią one urządzenia infrastruktury technicznej, którą dopuszcza § 6 pkt 18.9 planu miejscowego z dnia [...] listopada 2001 r. Sąd wskazał, że w orzecznictwie przyjmuje się, że funkcja uzupełniająca jaką jest budowa urządzeń elektroenergetycznych musi pozostawać w ścisłym związku z funkcją wiodącą (podstawową) i nie może powodować faktycznej zmiany przeznaczenia danej jednostki urbanistycznej. Budowa farmy wiatrowej sprawiałaby faktyczną zmianę przeznaczenia jednostki urbanistycznej z przeważającej funkcji upraw rolnych na funkcję przemysłową. Nie można dokonać takiej wykładni zapisów wskazywanego powyżej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z którą każde urządzenie, które spełniałoby kryteria urządzenia elektroenergetycznego o jakim mowa w art. 3 ustawy prawo energetyczne mogłoby być usytuowane na terenie objętym planem, bez skonfrontowania jego usytuowania z funkcją podstawową danej jednostki urbanistycznej (wyroki NSA z dnia 9 lutego 2011 r., sygn. akt II OSK 238/10, LEX nr 1091544). Sąd I instancji uznał, że charakter zrealizowanej inwestycji – wybudowanie dwóch elektrowni wiatrowych pozostaje w kolizji z rolniczym przeznaczeniem terenu, wiąże się bowiem z wyłączeniem tego obszaru z produkcji rolnej. Zasadnie przyjęły zatem organy obu instancji, że argument skarżącego jakoby posadowienie zespołu elektrowni wiatrowych nie implikowało trwałego przeznaczenia gruntów rolnych na nierolnicze nie zasługuje na uwzględnienie. Funkcja uzupełniająca, jaką jest budowa urządzeń infrastruktury technicznej musi pozostawać w ścisłym związku z funkcją wiodącą (podstawową) i nie może powodować faktycznej zmiany przeznaczenia danej jednostki urbanistycznej, co w niniejszej sprawie nie ma miejsca. Celem postawienia dwóch elektrowni wiatrowych jest następcze wprowadzenie wyprodukowanej energii do sieci energetycznej, nie zaś bezpośrednio wykorzystanie jej na potrzeby związane z podstawową funkcją terenu, na którym są budowane. Rada Miejska w A. uchwałą z dnia [...] listopada 2001 r. na terenie, na którym znajdują się działki, na których zgodnie z wnioskiem miało być zrealizowane przedsięwzięcie ustaliła podstawowe przeznaczenie pod uprawy polowe, łąki i pastwiska. Słusznie wskazały zatem organy, że jak wynika z ustaleń planu miejscowego, teren, na którym miało być zlokalizowane przedmiotowe przedsięwzięcie nie był przeznaczony pod tego typu inwestycje, biorąc pod uwagę przeznaczenie podstawowe terenu, jak i przeznaczenie dopuszczalne terenu. Postanowienia planu miejscowego nie muszą zawierać zakazów lokalizacji tego typu inwestycji, jeżeli jasno i jednoznacznie wynika z postanowień planu, co na danym terenie można zlokalizować w ramach przeznaczenia podstawowego
i dopuszczalnego. Słusznie przyjęły organy obu instancji, że zrealizowane przedsięwzięcie, będące zespołem elektrowni wiatrowych, które wytwarzają
i przesyłają prąd do sieci energetycznej niezwiązanej bezpośrednio z przeznaczeniem terenu, nie wpisuje się rozumienie pojęcia "urządzeń infrastruktury technicznej" o jakich mowa w przedmiotowym planie miejscowym z [...] listopada 2001 r. W ocenie Sądu, istotne dla sprawy i odczytywane łącznie postanowienia planu miejscowego (§ 6 pkt 18.9, § 4 pkt 4 i 5) pozwalają przyjąć, że przedmiotowe elektronie wiatrowe nie stanowią urządzeń infrastruktury technicznej dopuszczonej postanowieniami tego planu.
W ocenie Sądu, bez znaczenia dla sprawy były wywody skarżącego, że elektronie wiatrowe należy zaliczyć do obiektów z zakresu infrastruktury technicznej
w świetle przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami (art. 143 § 2) i o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 61 ust. 3), bowiem jak wskazano powyżej z treści planu wynika, że dopuszczone są urządzenia infrastruktury technicznej, ale takie, które związane są i służą podstawowemu przeznaczeniu terenu, co nie miało miejsca w niniejszej sprawie. Jak wynika z postanowienia § 5 pkt 6 planu miejscowego z dnia [...] lutego 2012 r. zdefiniowano "obiekty obsługi technicznej" jako nadziemną i podziemną infrastrukturę techniczną, która służy odprowadzaniu ścieków, dostarczaniu wody, ciepła, energii elektrycznej, a także obiekty łączności, stacje transformatorowe, obiekty przepompowni ścieków, urządzenia melioracji, zorganizowane miejsca zbiórki segregowanych odpadów komunalnych - zatem z wyłączeniem urządzeń służących do produkcji i przesyłu energii elektrycznej.
W tym stanie rzeczy, zdaniem Sądu I instancji, słusznie przyjęły organy obu instancji, że sporne elektrownie wiatrowe, umiejscowione zostały przez inwestora na terenach, które w myśl postanowień obowiązującego je planu miejscowego z dnia
[...] listopada 2001 r. i z [...] lutego 2012 r. nie dopuszczały możliwości realizacji tego rodzaju inwestycji. Planowana inwestycja nie mieści się w katalogu wyjątków określonych w art. 80 ust. 2 in fine u.o.i.ś. Tym samym organy obowiązane były zgodnie z art. 80 ust. 2 u.o.i.ś. do wydania decyzji odmawiającej ustalenia środowiskowych uwarunkowań do wnioskowanego przedsięwzięcia bez dalszego badania rzeczywistego wpływu planowanej działalności na środowisko.
Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi, Sąd uznał, że rozpoznając niniejszą sprawę organy ustrzegły się naruszeń procedury - w szerokim zakresie gromadząc potrzebny materiał dowodowy oraz dokonując jego wyjątkowo wnikliwej oceny z poszanowaniem reguł określonych w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Obszerne uzasadnienia obu tych decyzji w pełnym i wszechstronnym zakresie czynią zadość wymogom z art. 107 § 3 k.p.a. Sąd nie dostrzegł również takich uchybień w zakresie realizacji zasady budzenia zaufania (art. 8 k.p.a.) oraz zasady przekonywania (art. 11 k.p.a.), które miałyby wpływ na wynik sprawy. Sąd nie dopatrzył się także innych uchybień przepisów procesowych skutkujących uchyleniem zaskarżonej decyzji, czy poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Wszystkie te okoliczności ujmowane łącznie świadczą o niezasadności zarzutów skargi.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Z.S., wnosząc
o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 80 ust. 2 ustawy z dnia
3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko poprzez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu polegające na wadliwej jego subsumpcji do ustalonego w danej sprawie stanu faktycznego i błędnym przyjęciu, iż zapisy Uchwały nr [...] Rady Miejskiej w A. z dn. [...].11.2001 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy i miasta A. nie przewidują możliwości usytuowania tam obiektu budowlanego w postaci elektrowni wiatrowej, a tym samym uniemożliwiają wydanie w tym zakresie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, mimo iż zgodnie z utrwalonym orzecznictwem elektrownie wiatrowe są urządzeniami infrastruktury technicznej, które to urządzenia się dopuszczalne na obszarze przedmiotowych działek oraz przy jednoczesnym braku ustanowienia zakazu lokalizacji obiektów budowlanych w postaci elektrowni wiatrowych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podniósł, że istnieje możliwość zaklasyfikowania elektrowni wiatrowych do urządzeń infrastruktury technicznej na co wskazują wskazane przez niego w skardze wniesionej do WSA orzeczenia sądowe. Wbrew twierdzeniom Sądu I instancji przedmiotowa inwestycja była dostosowana do przeznaczenia podstawowego, a tym samym swoim zakresem nie wykraczała ponad nią. Tym samym nie można uznać, iż realizacja w/w przedsięwzięcia doprowadziłaby do jego niezgodności z przeznaczeniem podstawowym tegoż terenu. Odnośnie stwierdzenia przez Sąd I instancji że "w dacie wydania kwestionowanej decyzji
z [...] września 2011 r., plan miejscowy zatwierdzony uchwałą z dnia [...] listopada
2001 r. był od roku niezgodny z obowiązującymi przepisami ustawy z dnia 21 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, która stanowi podstawę dla uchwalenia planów miejscowych" podniesiono, że skarżący nie miał wiedzy co do tego, jak również, że planowana inwestycja nie może być zrealizowana na przedmiotowych działkach. Na wszystkich etapach inwestycji działał w dobrej wierze oraz w zaufaniu do rozstrzygnięć i decyzji administracyjnych wydawanych w jego sprawie przez organy administracji publicznej. Nie można zapominać o tym, iż dokonał realizacji rzeczonej inwestycji zgodnie z literą prawa, a zatem po wyczerpaniu przez niego drogi legalizujących jej powstanie na przedmiotowych nieruchomościach. Skarżący nie miał prawa przypuszczać, iż działanie organów administracji publicznej jest sprzeczne z prawem, albowiem gdyby tak było, nie ryzykowałby on utraty środków pieniężnych liczonych w milionach złotych i zdecydowałby się on na realizację przedmiotowej inwestycji w innym miejscu. Ponownie wskazując na zdanie odrębne złożone przez jednego z sędziego w sprawie II OSK 1106/15 skarżący stwierdził, iż podnoszone przez niego wątpliwości nie są tylko i wyłącznie jego wymysłem, a w związku z tym winny być dogłębnie przeanalizowane przez Sąd II instancji. W dalszej części uzasadnienia skargi kasacyjnej skarżący zakwestionował stanowisko Sądu I instancji iż elektrownie wiatrowe nie są związane z rolnictwem i jego wytwórstwem, są przedsięwzięciami produkcyjnymi i służą do wytwarzania energii elektrycznej. Z treści § 4 pkt 4 i 5 w zw. z § 6 pkt 18.9 Uchwały nr [...] Rady Miejskiej w A. z dn. [...].11.2001 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy i miasta A. wynika, iż całkowicie pominięto znajdujące się tam słowa "powinno" i "mogą być". Przepis § 4 pkt 4 powyższej Uchwały nie przesądza bezwzględnej dominacji przeznaczenia podstawowego na danym terenie. Wręcz przeciwnie, z powyższego należy wysnuć wniosek, iż możliwe są odstępstwa od tego przeznaczenia, co zresztą miało miejsce w przedmiotowej sprawie. Obszar zajęty na realizację w/w inwestycji, nie unicestwiłby wykorzystania pozostałych terenów na cele typowo rolnicze. Wbrew twierdzeniom Sądu I instancji w Uchwale nr [...] Rady Miejskiej w A. z dn. [...].11.2001 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy i miasta A. brak jest sformułowania jednoznacznego zakazu realizowania na przedmiotowych działkach inwestycji w postaci elektrowni wiatrowych. Zapisy tej uchwały nie są na tyle oczywiste, aby każdy potencjalny inwestor był świadomy niemożności realizacji danej inwestycji, bez wcześniejszego ustanowienia w tym zakresie stosownych zakazów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.) – powoływanej dalej jako "p.p.s.a." Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Strony mogą przytaczać nowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych.
Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd II instancji, który w odróżnieniu od sądu I instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia
26 sierpnia 2021 r., sygn. akt I OSK 403/21; wszystkie powołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl).
Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia przepisów postępowania - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ze względu na ograniczenia wynikające z regulacji prawnych Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować podstaw skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować (por. wyrok NSA z dnia z dnia 16 lutego 2022 r. sygn. akt III OSK 2425/21).
W niniejszej sprawie organ złożył skargę kasacyjną w oparciu o podstawę wskazaną w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., tj. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko poprzez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu polegające na wadliwej jego subsumpcji do ustalonego w danej sprawie stanu faktycznego i błędnym przyjęciu, iż zapisy Uchwały nr [...] Rady Miejskiej w A. z dn. [...].11.2001 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy i miasta A. nie przewidują możliwości usytuowania tam obiektu budowlanego w postaci elektrowni wiatrowej, a tym samym uniemożliwiają wydanie w tym zakresie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, mimo iż zgodnie z utrwalonym orzecznictwem elektrownie wiatrowe są urządzeniami infrastruktury technicznej, które to urządzenia się dopuszczalne na obszarze przedmiotowych działek oraz przy jednoczesnym braku ustanowienia zakazu lokalizacji obiektów budowlanych w postaci elektrowni wiatrowych. Przystępując do szczegółowych rozważań dotyczących oceny zasadności tak postawionego zarzutu kasacyjnego należy w pierwszej kolejności wskazać, iż decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach na realizację przedsięwzięcia jest, jak to słusznie wskazało Kolegium, co do zasady decyzją związaną. Właściwy organ jest bowiem zobowiązany do wydania takiej decyzji w każdym przypadku, gdy zwróci się o to w sposób prawem przewidziany strona, za wyjątkiem przypadków enumeratywnie wymienionych w przepisach prawnych, stanowiących podstawę wydania decyzji negatywnej odmawiającej określenia środowiskowych uwarunkowań. Jednym z powodów, z uwagi na które organ nie tylko uprawniony jest, ale i zobligowany do wydania decyzji negatywnej odmawiającej określenia środowiskowych uwarunkowań, jest niezgodność lokalizacji planowanego przedsięwzięcia z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (art. 80 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji). Powyższe stwierdzenie jest między stronami bezsporne. Spór toczący się w niniejszej sprawie między skarżącym kasacyjnie a organami już od 2011 roku dotyczy natomiast rozstrzygnięcia kwestii, czy przedstawione we wniosku o wydanie decyzji przedsięwzięcie, polegające na budowie zespołu dwóch elektrowni wiatrowych o łącznej mocy 2,0 KW na wskazanym terenie jest zgodne z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego i obowiązującego na tym terenie. Z tych powodów organy administracji publicznej jak i sądy, dokonując egzegezy prawnie wiążących zapisów planu miejscowego, w kontekście zbadania warunku zgodności planowanej inwestycji z tym planem w ramach postępowania w sprawie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia, zobowiązane są tak interpretować postanowienia planu miejscowego, mające zastosowanie w sprawie, aby uwzględnić takie wartości jak ochrona praw podmiotowych jednostki, w tym prawa własności (nie tylko inwestora) i wywodzone z niego prawo zabudowy nieruchomości oraz respektowanie określonej w ustawie z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2023, poz. 977) zasady, zgodnie z którą rady gminy uchwalając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego działają w ramach znacznej swobody określanej mianem władztwa planistycznego, która uprawnia te organy do ingerencji w te prawa, choć nie jest to władztwo absolutne oraz nieograniczone, co wynika między innymi z treści art. 87 Konstytucji RP. Wykładnia przepisów prawa miejscowego powinna zatem, stosownie do okoliczności sprawy, prowadzić do przyjęcia wniosków, które są zarówno racjonalnie uzasadnione interesem publicznym, ale także nie skutkują nadmierną ingerencją w sferę prawną jednostki. W procesie jego wykładni należy stosować zarówno wykładnię językową, systemową, celowościową i funkcjonalną, uwzględniającą nie tylko pojedynczy przepis zawarty w danym akcie prawa miejscowego. Tylko tak przeprowadzona wykładnia przepisów mających zastosowanie w danej sprawie pozwala na odkodowanie faktycznego celu wprowadzenia danej regulacji prawnej przez prawodawcę. Należy również podkreślić, że zgodnie z zasadami wykładni przepisów prawnych, przepis o charakterze wyjątku podlega interpretacji ścieśniającej, a tym samym właściwy organ wydaje decyzję negatywną jedynie w sytuacji, gdy wykaże jednoznacznie niezgodność planowanego przedsięwzięcia z zapisami obowiązującego planu. Nie oznacza to jednak przyjęcia, że przeprowadzona wykładnia przepisów prawnych ma prowadzić zawsze do uwzględnienia wniosku żądania pomiotu występującego do organu o wydanie stosownej decyzji.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie orzekającym
w niniejszej sprawie, zasadne jest stanowisko Sądu I instancji, zgodnie z którym Kolegium w zaskarżonej decyzji w ślad za organem I instancji, poprawnie ustaliło, że zachodzi sprzeczność między zamierzeniem inwestycyjnym przedstawionym przez skarżącego we wniosku o wydanie decyzji o środowiskowe uwarunkowania
a postanowieniami planu miejscowego dotyczącymi terenu, na którym przedsięwzięcie to miało być zrealizowane i jednoznacznie ją wykazało.
Wskazać należy, że planowane przedsięwzięcie aktualnie, po dokonanym nowym podziale geodezyjnym, obejmuje działki o nr ewidencyjnych [...], [...]oraz [...], obręb J. objęte były w dniu orzekania w niniejszej sprawie, w związku ze stwierdzeniem nieważności w części uchwały z dnia [...] lutego 2012 r., wyrokiem
IV SA/Po 1188/18, obowiązującymi postanowieniami tej uchwały oraz postanowieniami uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w A. z dnia
[...] listopada 2001 r. Stwierdzenie nieważności uchwały z [...] lutego 2012 r.
w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ma moc ex tunc i wywołuje taki skutek, jakby miejscowy plan w tej części nigdy nie funkcjonował
w obrocie prawnym, zatem w zakresie ustaleń miejscowego planu dla przedmiotowych działek istotne są także postanowienia uchwały z dnia [...] listopada 2001 r. Z treści tej uchwały wynika, że sporna inwestycja umiejscowiona jest na terenie oznaczonym symbolem RP - tereny upraw rolnych. W oparciu o § 6 pkt 18.9 planu "na terenie oznaczonym w załączniku nr 1 do uchwały symbolem RP ustala się lokalizację terenów rolnych z dopuszczeniem zabudowy rolniczej, urządzeń infrastruktury technicznej, terenów zieleni i zalesień". Zważywszy na brzmienie § 4 pkt 4 i 5 tejże uchwały, ilekroć jest mowa o przeznaczeniu terenu należy przez to rozumieć, tak jak zasadnie to uczyniły organy administracji publicznej, przeznaczenie podstawowe, które powinno dominować na danym terenie. Natomiast, ilekroć jest mowa o przeznaczeniu dopuszczalnym terenu, należy przez to rozumieć inne rodzaje przeznaczenia niż podstawowe, które uzupełniają funkcję podstawową lub jej towarzyszą i które mogą być dopuszczone pod warunkiem spełnienia wymagań wynikających z ustaleń planu, z odrębnych przepisów oraz pod warunkiem dostosowania charakteru obiektów do przeznaczenia podstawowego (funkcja uzupełniająca). W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że funkcja uzupełniająca, jaką jest budowa urządzeń infrastruktury technicznej musi pozostawać w ścisłym związku z funkcja podstawową i nie może powodować faktycznej zmiany podstawowego przeznaczenia danej jednostki urbanistycznej określonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, że nie można dokonywać takiej interpretacji wykładni zapisów planu miejscowego uchwalonego i obowiązującego dla terenu, na którym skarżący kasacyjnie zamierzał realizować objęte wnioskiem przedsięwzięcie, zgodnie z którą każde urządzenie infrastruktury technicznej może być na nim usytuowane bez powiązania ich z podstawowym jego przeznaczeniem. Z treści planu miejscowego wynika, że na wskazanych działkach dopuszczalne jest usytuowanie urządzeń technicznych, ale tylko takich, które są związane i służą podstawowemu przeznaczeniu terenu, co w niniejszej sprawie nie ma miejsca. Budowy dwóch elektrowni wiatrowych i to o mocy 2,0 KW na terenie, którego podstawowym przeznaczeniem, zgodnie z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jest przeznaczenie rolne z dopuszczalnością zabudowy rolniczej, urządzeń infrastruktury technicznej, terenów zalesień i zieleni, nie można w żadnym przypadku uznać za realizację funkcji uzupełniającej do funkcji podstawowej. Dokonując wykładni pojęcia "urządzeń infrastruktury technicznej" użytego w zapisach § 6 pkt 8.19 planu miejscowego, Sąd zasadnie przyjął za słuszne stanowisko organów administracji publicznej, że pod tym pojęciem należy rozumieć nadziemną i podziemną infrastrukturę techniczną, która może służyć odprowadzaniu ścieków, dostarczaniu wody, energii elektrycznej, ciepła, a także obiekty łączności, obiekty przepompowania ścieków powiązane funkcjonalnie z przeznaczeniem podstawowym, pełniącą rolę pomocniczą w stosunku do przeznaczenia podstawowego. Słusznie przyjęły organy obu instancji, że zrealizowanie przedsięwzięcia, będącego zespołem elektrowni wiatrowych, które wytwarzają
i przesyłają prąd do sieci elektrycznej niezwiązanej bezpośrednio z przeznaczeniem terenu i nie zaopatrujące bezpośrednio w tą energię tylko obiektów budowalnych na tym terenie położonym, nie wpisuje się w rozumienie pojęcia "urządzeń infrastruktury technicznej", o jakim mowa w przedmiotowym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z dnia [...] listopada 2001 r. Realizacja powyższego przedsięwzięcia zmieniłaby przeznaczenie tego terenu z rolnego na produkcyjny i byłaby sprzeczna z postanowieniami planu miejscowego.
Wskazane w skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, które zdaniem skarżącego kasacyjnie ma poważyć stanowisko organów, a na które skarżący w sposób ogólny powołał się również w skardze kasacyjnej, dotyczące interpretacji pojęcia "urządzeń infrastruktury technicznej", dotyczy problematyki uregulowanej w art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu zagospodarowania przestrzennego, tj. wydawania decyzji o warunkach zabudowy dla zamierzeń inwestycyjnych lokowanych na terenach, dla których nie ma uchwalonych miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Trudno definicję pojęcia "urządzenia infrastruktury technicznej" oraz sposób kwalifikacji elektrowni wiatrowych wypracowanych przez orzecznictwo oraz doktrynę przenosić bezpośrednio na grunt miejscowych planów miejscowych, a w szczególności wykładni postanowień tych aktów prawa miejscowego. Nie ma wpływu również na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy fakt, na który powołuje się skarżący kasacyjnie, iż "nie miał wiedzy co do tego, iż powyższa inwestycja (budowa dwóch elektrowni wiatrowych) nie może być zrealizowana na przedmiotowych działkach". Podobnie jak fakt, że planowane przedsięwzięcie zrealizował w oparciu o wydane uprzednio decyzje, które następnie zostały wyeliminowane z obrotu prawnego z uwagi na stwierdzone rażące naruszenia przepisów prawa, bo tylko takie kwalifikowane naruszenie prawa uzasadnia stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznych zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Wbrew twierdzeniom zawartym w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, w § 4 pkt 4
i 5 w sposób jednoznaczny zdefiniowano, co należy rozumieć pod pojęciem "przeznaczenie terenu" oraz "przeznaczenie dopuszczalne terenu". W pierwszym przypadku należy przez to rozumieć przeznaczenie podstawowe, które powinno dominować na danym obszarze, a w drugim - należy rozumieć inne rodzaje przeznaczenia niż podstawowe, które uzupełniają funkcję podstawową lub jej towarzyszą i które mogą być opuszczone pod warunkiem spełnienia wymagań
i wynikających z ustaleń planu, z odrębnych przepisów oraz pod warunkiem dostosowania charakteru obiektów do przeznaczenia podstawowego. Powyższe definicje potwierdzają w sposób jednoznaczny wyżej poczynione rozważania dotyczące powiązania przeznaczenia podstawowego z przeznaczeniem uzupełniającym. Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut, zgodnie z którym tylko w przypadku wprowadzenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego postanowień zakazujących na danym terenie realizacji danych inwestycji może uzasadniać wydanie w oparciu o art. 80 ust. 2 ustawy z dnia
3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenie oddziaływania na środowisko decyzji o odmowie ustalenia środowiskowych uwarunkowań.
Mając powyższe na uwadze, uznając, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w wyroku.