III OSK 1162/25

III OSK 1162/25 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2026-01-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-06-23
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Hanna Knysiak - Sudyka /sprawozdawca/
Olga Żurawska - Matusiak /przewodniczący/
Przemysław Szustakiewicz
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
II SAB/Wa 577/24 - Wyrok WSA w Warszawie z 2025-02-21
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 902
art. 1 ust 2, 4
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędziowie: sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz sędzia del. WSA Hanna Knysiak-Sudyka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 stycznia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Polskich Kolei Państwowych S.A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 lutego 2025 r. sygn. akt II SAB/Wa 577/24 w sprawie ze skargi L.Z. na bezczynność Polskich Kolei Państwowych S.A. z siedzibą w Warszawie w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 4 czerwca 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej skierowanego do Oddziału Gospodarowania Nieruchomościami [...] oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 lutego 2025 r., sygn. akt II SAB/Wa 577/24, po rozpoznaniu sprawy ze skargi L.Z. (dalej: "skarżący") na bezczynność Polskich Kolei Państwowych S.A. (dalej: "Spółka" lub "organ") w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 4 czerwca 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej skierowanego do Oddziału Gospodarowania Nieruchomościami [...]: w pkt 1 zobowiązał Polskie Koleje Państwowe S.A. do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 4 czerwca 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej skierowanego do Oddziału Gospodarowania Nieruchomościami [...], w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; w pkt 2 stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; w pkt 3 zasądził od Spółki na rzecz skarżącego kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Skarżący pismem z 4 czerwca 2024 zwrócił się do PKP S.A - Oddziału Gospodarowania Nieruchomościami [...] o udostępnienie informacji publicznej poprzez przesłanie wykazu nieruchomości (gruntów i budynków), które:
1) stanowią własność Spółki,
2) oddano Spółce w użytkowanie wieczyste.
W piśmie wskazano sposób, w jaki organ miał przekazać skarżącemu wnioskowane informacje. Jednocześnie wniesiono, aby zestawienie obejmowało co najmniej miejsce położenia lub adres, nr księgi wieczystej, powierzchnię, klasyfikację w ewidencji gruntów oraz sposób zagospodarowania.
Spółka w odpowiedzi z 12 czerwca 2024 r. poinformowała skarżącego, że wprawdzie ustawodawca zobowiązał określone w art. 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 902; dalej: "u.d.i.p.") podmioty do udostępniania informacji publicznej, jednak ustawa ta nie obejmuje udostępniania wszelkiego typu informacji publicznej. Jak stanowi art. 1 ust 2 u.d.i.p., przepisy danego aktu nie naruszają przepisów innych ustaw, gdzie określono odmienne zasady i tryb dostępu do informacji, będących publicznymi. Oznacza to, że pewne rodzaje informacji publicznej mogą być ujawnione tylko w specjalnym trybie bądź na odmiennych zasadach. W zakresie danych o gruntach, budynkach i lokalach zawartych w operacie ewidencyjnym - ustawa z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1752 ze zm.; dalej: "P.g.k."), wniosek dostępowy rozpatrują w trybie P.g.k., właściwi starostowie lub prezydenci miast na prawach powiatu.
W odpowiedzi z 28 czerwca 2024 r. skarżący wyjaśnił, że nie wnosił o przekazanie danych z ewidencji gruntów i budynków, lecz oczekiwał udostępnienia informacji publicznej o majątku, w który wyposażono jednoosobową spółkę Skarbu Państwa. Wniósł również o wydanie stosownej decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, od której będzie mógł wnieść odwołanie.
Pismem z 9 lipca 2024 r. Spółka podtrzymała swoje stanowisko w sprawie.
Skarżący pismem z 13 września 2024 r. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Spółki w przedmiocie rozpoznania jego wniosku z dnia 4 czerwca 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej.
W odpowiedzi na skargę Spółka wniosła o jej oddalenie. Podtrzymała stanowisko, wedle którego żądane we wniosku informacje udostępnia się w odrębnym trybie niż u.d.i.p.
Przywołanym wyrokiem z 21 lutego 2025 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał zasadność skargi i w oparciu o art. 149 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") zobowiązał organ do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 4 czerwca 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt 1).
Uzasadniając swoje stanowisko Sąd pierwszej instancji zaznaczył, że organ mylnie skonstatował, jakoby żądana informacja nie podlegała udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Sąd przychylił się do stanowiska skargi, że sama potencjalna możliwość uzyskania informacji w danym przedmiocie w odrębnym trybie nie wyłącza generalnie powinności podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., gdy także nią dysponują. Obowiązanym do udostepnienia jest bowiem każdy podmiot dysponujący informacja (tak art. 4 ust. 3 u.d.i.p.). Akceptacja innej koncepcji prowadziłoby do skutku, którego intencji osiągnięcia nie sposób przypisać racjonalnemu prawodawcy - wobec wyrażenia w art. 6 ust. 2 pkt 2 lit. f u.d.i.p. expressis verbis woli informowania o dysponowaniu majątkiem Skarbu Państwa przez podmioty takie jak Spółka. Otóż wówczas wszelkie dotyczące nieruchomości informacje, w tym co do obciążeń w księgach wieczystych, byłyby wyłączone z szerokiego publicznego dostępu – jako ujęte w ramach rejestrów i wykazów, gdzie regulują to przepisy szczególne. Na co trafnie zwrócono uwagę w skardze, w przywoływanych przez Spółkę regulacjach odrębnych przewidziano szereg ograniczeń w zakresie powszechnego dostępu do informacji (jak powinność wykazania interesu prawnego, czy dysponowania szeregiem danych wstępnych - np. numerem księgi wieczystej). Dodatkowe stanowione w regulacjach odrębnych rygory wynikają z prostego faktu, że dotyczą one dostępu do informacji o wszelkich nieruchomościach - będących także własnością prywatną. Ich zastosowanie, wobec reguły transparentności gospodarowania mieniem Skarbu Państwa, nie znajduje racjonalnego uzasadnienia.
Przyjęta więc przez organ koncepcja - oparta na założeniu ograniczenia dostępu do informacji o nieruchomościach, stanowiących jej własność bądź oddanych jej w użytkowanie wieczyste - nie znajduje podstaw w systemie prawnym, dotyczącym dostępu do informacji publicznej.
Konkludując Sąd pierwszej instancji uznał, że wobec wpływu wniosku o udostępnienie informacji publicznej – nie uczyniono zadość żądaniu, ani też nie wydano decyzji o odmowie udostępnienia informacji, zaś Spółka nie kwestionuje faktu dysponowania nią, zasadna jest konkluzja, że pozostaje ona w bezczynności. Sąd był więc obowiązany nakazać rozpoznanie wniosku w stosownej formie.
Od powyższego wyroku Spółka wywiodła skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzucając orzeczeniu:
1) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
a) art. 1 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z ad. 24 ust. 5 P.g.k. przez ich niezastosowanie w sprawie, co wynikało z błędnego przyjęcia, że ustawa o dostępie do informacji publicznej umożliwia udostępnienie skarżącemu informacji w postaci wykazu nieruchomości (gruntów i budynków) stanowiących własność Spółki lub oddanych Spółce w użytkowanie wieczyste wraz z informacją o położeniu lub adresie nieruchomości, nr księgi wieczystej, powierzchni, klasyfikacji w ewidencji gruntów, sposobie zagospodarowania,
b) art. 1 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 361 ust. 2 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (t.j. Dz.U. z 2025 r., poz. 341; dalej: "k.w.h."), przez ich niezastosowanie w sprawie, co wynikało z błędnego przyjęcia, że ustawa o dostępie do informacji publicznej umożliwia udostępnienie skarżącemu informacji w postaci wykazu nieruchomości (gruntów i budynków) stanowiących własność Spółki lub oddanych jej w użytkowanie wieczyste wraz z informacją o położeniu lub adresie nieruchomości, nr księgi wieczystej, powierzchni, klasyfikacji w ewidencji gruntów, sposobie zagospodarowania,
2) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zw. z art. 1 ust. 2 i art. 13 ust. 1 u.d.i.p. oraz 151 p.p.s.a. polegające na błędnym przyjęciu, że w przedmiotowej sprawie zaistniała bezczynność w rozpoznaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej, pomimo, że Spółka pismem z dnia 12 czerwca 2024 r. odpowiedziała na wniosek, wobec czego nie wystąpiła bezczynność organu w rozumieniu art. 13 ust. 1 u.d.i.p.; naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ prawidłowe zastosowanie ww. przepisów doprowadziłoby do oddalenia skargi.
Wobec powyższych zarzutów Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Jednocześnie zawnioskowała o zasądzenie od skarżącego na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz zrzekła się rozprawy.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację mającą na celu wykazanie zasadności podniesionych zarzutów.
Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została złożona.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a., gdyż strona skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a skarżący nie zażądał jej przeprowadzenia.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Przede wszystkim należy podnieść, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym. W związku z tym przy jej sporządzaniu wprowadzono tzw. przymus adwokacko-radcowski, aby nadać temu środkowi odwoławczemu charakter pisma o wysokim stopniu sformalizowania, gdy chodzi o wymagania dotyczące podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia, jako istotnych elementów konstrukcji skargi kasacyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 4 sierpnia 2010 r., I FSK 1353/09; 30 marca 2010 r., II FSK 1961/08; 29 stycznia 2010 r., I FSK 2048/08). Postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym jest bowiem oparte na zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, tak jak ma to miejsce w postępowaniu przed sądem pierwszej instancji. Zakres kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego wyznaczają sformułowane przez skarżącego kasacyjnie zarzuty, oparte na ustawowych podstawach i uzasadnione w treści skargi kasacyjnej.
Zgodnie z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. obligatoryjnym elementem skargi kasacyjnej jest przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. W myśl zaś art. 174 skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W niniejszej sprawie skarżący kasacyjnie powiązał zarzuty skargi kasacyjnej zarówno z naruszeniami przepisów prawa postępowania, jak i z naruszeniami prawa materialnego "przez ich niezastosowanie".
Zarzuty naruszenia prawa materialnego, choć nie wskazano tego wprost, koncentrują się na kwestii wykładni art. 1 ust. 2 u.d.i.p. w powiązaniu z art. 24 ust. 5 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz z art. 361 ust. 2 ustawy o księgach wieczystych i hipotece.
Zgodnie z art. 1 ust. 2 u.d.i.p. przepisy tej ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. W orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości, że art. 1 ust. 2 u.d.i.p. wyłącza stosowanie przepisów u.d.i.p. wyłącznie wtedy, gdy są one nie do pogodzenia z przepisami ustaw szczególnych, które w sposób odmienny regulują zasady i tryb dostępu do informacji publicznej. Wszędzie tam, gdzie konkretne sprawy dotyczące zasad i trybu dostępu do informacji będącej informacją publiczną uregulowane są inaczej w u.d.i.p., a inaczej w ustawie szczególnej dotyczącej udostępnienia informacji i stosowania obu tych ustaw nie da się pogodzić - pierwszeństwo mają przepisy ustawy szczególnej. Natomiast tam, gdzie dana sprawa uregulowana jest tylko częściowo albo w ogóle nie jest uregulowana w ustawie szczególnej, zastosowanie mają odpowiednie przepisy u.d.i.p., przy czym w pierwszym przypadku stosowane są uzupełniająco, w drugim zaś stanowią wyłączną regulację prawną w danym zakresie (por. uchwałę 7 sędziów NSA z 9 grudnia 2013 r., I OPS 7/13, wyrok NSA z 30 kwietnia 2024 r., III OSK 942/22).
Wskazać również należy, że wyłączenie, o którym mowa w art. 1 ust. 2 u.d.i.p., ma miejsce tylko wówczas, gdy inny akt prawny w sposób całościowy reguluje problematykę dostępu do informacji publicznej. W sytuacji, gdy akt prawny, na podstawie którego działa podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, nie przewiduje żadnego, odrębnego rodzaju tajemnicy lub trybu udostępniania informacji, wówczas nie można tak go interpretować, aby faktycznie tworzyć rodzaj tajemnicy, który uniemożliwi otrzymanie informacji (tak NSA w wyroku z 11 kwietnia 2024 r., III OSK 780/23).
W pierwszej kolejności należy podnieść, że żądanie wniosku dostępowego zostało skierowane do Polskich Kolei Państwowych S.A. i obejmowało dane dotyczące nieruchomości stanowiących własność Spółki oraz oddanych Spółce w użytkowanie wieczyste.
Przepis art. 1 ust. 2 u.d.i.p. zawiera normę kolizyjną, która wyłącza stosowanie przepisów tej ustawy tylko w sytuacji, w której inna ustawa reguluje ten sam zakres. Przepis ten nie daje jednak podstaw do stawiania tezy, że jeżeli odrębna ustawa określa zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi, to co do zasady wyłącza to możliwość dostępu do tych informacji w trybie u.d.i.p. Przepis art. 1 ust. 2 u.d.i.p. ma zastosowanie wówczas, gdy istnieje zbieg reżimów prawnych. Sytuacja kolizji polega na tym, że organ zobowiązany do udzielenia informacji podlega obowiązywaniu każdego z tych reżimów, wobec czego konieczne staje się wybranie jednego z nich jako podstawy do działania. Przepis art. 1 ust. 2 u.d.i.p. zawiera normatywną wskazówkę, który z porządków prawnych powinien mieć pierwszeństwo. Udostępnianie informacji w oparciu o przepisy u.d.i.p. korzysta z szeregu ułatwień, ma być szybkie, bezpłatne, a złożenie wniosku wolne jest od wymogów formalnych. Odesłanie wnioskodawcy przez podmiot zobowiązany do innego adresata i trybu uzyskania informacji publicznej może to uprzywilejowanie niweczyć lub ograniczać. Także te względy przemawiają zatem za przyjęciem, że przepis art. 1 ust. 2 u.d.i.p. może mieć zastosowanie wyłącznie w przypadku zbiegu podstaw do stosowania konkurencyjnych reżimów prawnych przy rozpoznawaniu wniosku o udzielenie informacji publicznej, nie uzasadnia natomiast odmowy stosowania przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej przez podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej i odsyłania wnioskodawcy do innego organu, dysponującego tą informacją ze względu na prowadzone rejestry lub do innego trybu (por. wyrok NSA z 19 kwietnia 2023 r., III OSK 3157/21 i wyrok NSA z 23 września 2019 r., I OSK 493/18). Rację ma Sąd pierwszej instancji twierdząc, że "sama potencjalna możliwość uzyskania informacji w danym przedmiocie w odrębnym trybie, nie wyłącza generalnie powinności podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 ustawy o informacji udostępnienie informacji – gdy także nią dysponują". Z powyższych przyczyn zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego nie są usprawiedliwione.
Konsekwencją bezzasadności zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego jest bezzasadność zarzutu naruszenia przepisów postępowania. Należy podnieść, że art. 151 p.p.s.a. nie miał w niniejszej sprawie zastosowania, natomiast art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. ma charakter wynikowy, kompetencyjny i jego naruszenie jest skutkiem popełnienia przez sąd błędów na etapie rozpoznania sprawy lub na etapie wyrokowania, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca.
W tym stanie rzeczy, wobec braku usprawiedliwionych podstaw, skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.