III OSK 1160/24

III OSK 1160/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-05-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-04-08
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Hanna Knysiak - Sudyka
Rafał Stasikowski /przewodniczący/
Sławomir Wojciechowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6192 Funkcjonariusze Policji
658
Hasła tematyczne
Policja
Inne
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 149 § 1 pkt 1, art. 149 § 1a, art. 149 § 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędziowie: sędzia NSA Sławomir Wojciechowski (spr.) sędzia del. WSA Hanna Knysiak-Sudyka Protokolant: starszy asystent sędziego Łukasz Sielanko po rozpoznaniu w dniu 29 maja 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Centralnego Biura Śledczego Policji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 maja 2023 r., sygn. akt II SAB/Wa 157/23 w sprawie ze skargi R.T. na bezczynność Komendanta Centralnego Biura Śledczego Policji w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 28 stycznia 2022 r. o wydanie zaświadczeń 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Komendanta Centralnego Biura Śledczego Policji na rzecz R.T. kwotę 720 (siedemset dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 30 maja 2023 r., sygn. akt II SAB/Wa 157/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym, sprawy ze skargi R. T. (dalej także jako: "strona skarżąca", "wnioskodawca") na bezczynność Komendanta Centralnego Biura Śledczego Policji (dalej także jako: "Komendant", "Komendant CBŚP") w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 28 stycznia 2022 r. o wydanie zaświadczeń: w punkcie pierwszym – zobowiązał Komendanta Centralnego Biura Śledczego Policji do rozpoznania wniosku R. T. z dnia 28 stycznia 2022 r. o wydanie zaświadczeń za lata: 2008, 2009, 2010, 2011, 2012, 2016, 2017 i 2019, w terminie miesiąca od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; w punkcie drugim – stwierdzi, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; w punkcie trzecim – wymierzył Komendantowi Centralnego Biura Śledczego Policji grzywnę w wysokości 1 000 zł (słownie: jednego tysiąca złotych).
Stan faktyczny sprawy przedstawia się w sposób następujący:
W piśmie z 19 grudnia 2021 r., który wpłynął do Komendanta CBŚP w dniu 29 grudnia 2021 r., skarżący zwrócił się do Komendanta z wnioskiem m.in. o "podwyższenie emerytury o czynności służbowe wykonywane w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, na podstawie § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej (Dz. U. z 2020 r, poz. 1611) z uwzględnieniem treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2014 r. sygn. akt U 12/13" za lata służby pełnionej w Centralnym Biurze Śledczym Komendy Głównej Policji oraz Centralnym Biurze Śledczym Policji. Jednocześnie, skarżący wskazał w tym piśmie zdarzenia, które - w jego ocenie - spełniają kryteria do uznania ich jako czynności, o których mowa § 4 pkt 1 cyt. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r.
Do wniosku skarżący dołączył notatki służbowe, których treść miała - według skarżącego – potwierdzać wykonywanie przez niego czynności, o których mowa w § 4 pkt 1 cyt. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r.
W piśmie z dnia 4 stycznia 2022 r. organ wezwał skarżącego do uzupełnienia braków formalnych pisma z dnia 19 grudnia 2021 r., poprzez sprecyzowanie żądania w terminie 7 dni od dnia doręczenia tego pisma, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania.
Ustosunkowując się do powyższego wezwania organu, skarżący w piśmie z dnia 28 stycznia 2022 r. poinformował, że składa wniosek o wydanie zaświadczenia o okresach służby pełnionej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury policyjnej za lata 2008, 2009, 2010, 2011, 2012, 2013, 2014, 2016, 2017 i 2019. Jednocześnie, skarżący zastrzegł, że w przypadku nieuwzględnienia przesłanych wcześniej notatek i nieuznania przez organ takiej ilości lat przepracowanych w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, jakie wskazał skarżący, wnosi on o wydanie zaświadczenia o żądanej treści za wszystkie lata pełnionej służby w Centralnym Biurze Śledczym Komendy Głównej Policji oraz Centralnym Biurze Śledczym Policji, tj. za okres od 2008 r. do 2021 r.
W piśmie z dnia 8 lutego 2022 r. organ poinformował skarżącego, że dowody pozostające w. dyspozycji organu uniemożliwiają obecnie ustosunkowanie się do całej treści jego żądania. Jednocześnie, organ zauważył, że zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, które ma na celu ustalenie, czy w konkretnych przypadkach zachodzą okoliczności spełniające kryteria, o których mowa w podstawie § 4 pkt 1 cyt. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 4 2005 r. W konsekwencji, organ poinformował skarżącego, że z uwagi na szczególne skomplikowanie i konieczność wykonania szeregu czynności sprawdzających, termin rozpatrzenia sprawy będzie przedłużony do dnia 2 marca 2022 r. (następnie Komendant CBŚP kolejnymi pismami z dnia 1 marca, 21 kwietnia, 20 maja, 20 czerwca, 20 lipca, 19 sierpnia, 15 września, 13 października, 14 listopada oraz 14 grudnia 2022 r. informował skarżącego o wyznaczaniu nowych terminów rozstrzygnięcia sprawy).
Pismem z dnia 1 marca 2022 r. organ wystąpił do Naczelnego Sadu Administracyjnego z prośbą o wypożyczenie akt osobowych skarżącego w związku z toczącym się przed tym sądem postępowaniem w sprawie sygn. akt III OSK 7235/21.
W dniu 18 marca 2022 r. wpłynęły do Wydziału Kadr i Szkolenia Centralnego Biura Śledczego Policji akta osobowe skarżącego przesłane przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Następnie, na podstawie kwerendy akt osobowych skarżącego, wyłączono z jego akt osobowych oryginały imiennych kart wykonywanych czynności w warunkach zagrażających życiu i zdrowiu za lata 2008, 2009, 2010, 2011, 2012, 2013, 2014, 2016, 2017, 2019 (w tym sporządzone przez skarżącego), a także oświadczenia za lata 2012 i 2019 , które włączono do akt postępowania.
W piśmie z dnia 22 marca 2022 r. organ zwrócił się do skarżącego z ponownym wnioskiem o jednoznaczne sprecyzowanie, za które lata żąda wydania zaświadczenia umożliwiającego podwyższenia wymiaru emerytury policyjnej na podstawie § 4 pkt 1 cyt. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. Jednocześnie, organ poinformował stronę skarżącą, że w aktach osobowych skarżącego znajdują się dwa jego oświadczenia (za 2012 rok i za 2019 rok) o wykonywaniu czynności w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu.
Następnie, w piśmie z dnia 22 marca 2022 r. organ wystąpił do Naczelnika Zarządu [...] Centralnego Biura Śledczego Policji z prośbą o spowodowanie dokonania analizy dokumentów będących w posiadaniu tego Zarządu, które potwierdzają, że skarżący w danych okresach, tj. w latach 2008, 2009, 2010, 2011, 2012, 2013, 2014, 2016, 2017 oraz 2019 wykonywał czynności, o których mowa w § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r.
Pismem z dnia 21 kwietnia 2022 r. organ ponownie zwrócił się do skarżącego o ustosunkowanie się do wcześniejszej korespondencji. Jednocześnie, w piśmie tym poinformowano stronę skarżącą, że w wyniku dokonanej analizy akt osobowych wynika, iż w aktach znajdowały się imienne karty za lata 2008, 2009, 2010, 2011, 2012, 2013, 2014, 2016, 2017, a także 2019, które potwierdzają wykonywanie czynności w wymiarze począwszy od 2 do 7 czynności, bez określenia podstawy prawnej (w części kart) wykazanych czynności, bądź braku wskazania jednoznacznej daty realizowanych czynności. W związku z powyższym, poinformowano skarżącego, że wystąpiono, do Zarządu w [...] CBŚP o dokonanie analizy, czy wnioskodawca
w wymienionych latach wykonywał czynności zagrażające życiu i zdrowiu. .
Pismem z dnia 22 kwietnia 2022 r. Naczelnik Zarządu [...] Centralnego Biura Śledczego Policji poinformował, że nadal trwają czynności dotyczące kwerendy materiałów za okres objęty żądaniem skarżącego. Ponadto, organ ten wskazał, że z uwagi na proces wypożyczenia akt, materiałów oraz dokumentów zarówno jawnych i niejawnych przekazanych do Archiwum do Komendy Wojewódzkiej Policji z siedzibą w [...] oraz do Archiwum do Komendy Wojewódzkiej Policji z siedzibą w [...] oraz konieczność przeanalizowania dużej ilości dokumentów planowany termin zakończenia prac został określony na koniec maja 2022 r.
W piśmie z dnia 9 maja 2022r. skarżący zwrócił się do Komendanta Centralnego Biura Śledczego Policji, w którym ponownie zażądał wydania zaświadczenia za wszystkie lata służby pełnionej przez niego w Centralnym Biurze Śledczym Komendy Głównej oraz Centralnym Biurze Śledczym Policji, tj. za lata 2008-2021, potwierdzającego wykonywanie czynności w warunkach określonych w § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r.
Pismem z dnia 20 maja 2022 r. organ wystąpił do Zarządu w [...] CBŚP o dokonanie analizy wszystkich dokumentów za lata 2008-2021 będących w dyspozycji tego Zarządu.
Jednocześnie, w piśmie z dnia 20 maja 2022 r. poinformowano skarżącego, że nadal trwają stosowne analizy.
Pismem z dnia 25 maja 2022 r. Komendant CBŚP wystąpił do poszczególnych Naczelników Zarządów Centralnego Biura Śledczego Policji o przeprowadzenie analizy wszystkich dokumentów będących w posiadaniu tych Zarządów potwierdzających, czy w latach 2008-2021 skarżący wykonywał czynności w sytuacjach określonych w § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r.
W dniu 27 maja 2022 r. Komendant CBŚP wydał skarżącemu zaświadczenie potwierdzające pełnienie służby w roku 2013 w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury policyjnej na podstawie § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r.
Z kolei w dniu 28 czerwca 2022 r. Komendant CBŚP wydał skarżącemu zaświadczenie potwierdzające pełnienie służby w roku 2014 r. w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury policyjnej na postawie § 4 pkt 1 rozporządzenia Rad Ministrów z dnia 4 maja 2005 r.
Z uwagi na brak reakcji ze strony organu w pozostałym zakresie, skarżący - powołując się na przepis art. 37 § 1 k.p.a. – w piśmie z dnia 27 lipca 2022 r. wystąpił do Komendanta Głównego Policji z ponagleniem.
W dniu 17 sierpnia 2022 r. Komendant Główny Policji wydał postanowienie nr 382, w którym stwierdził, że Komendant CBŚP nie dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania.
W związku z powyższym, skarżący – działając za pośrednictwem organu – w piśmie z dnia 4 lutego 2023 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Komendanta CBŚP w przedmiocie rozpatrzenia jego wniosku z dnia 28 stycznia 2022 r. o wydanie zaświadczeń za lata 2008, 2009, 2010, 2011, 2012, 2013, 2014, 2016, 2017 i 2019 potwierdzających okresy służby skarżącego, pełnionej w szczególnych warunkach zagrażających życiu i zdrowiu, uzasadniających podwyższenie jego emerytury.
W petitum skargi strona skarżący wniósł o zobowiązanie Komendanta CBŚP do rozpatrzenia jego wniosku i wydania stosownych zaświadczeń za lata 2008, 2009, 2010, 2011, 2012, 2016, 2017 i 2019, a także o stwierdzenie przez Sąd, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszenie prawa oraz o wymierzenie organowi grzywny i zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi skarżący zauważył, że ewentualnie, jeżeli organ nie uwzględniłby wskazanych przez skarżącego czynności, powinien odmówić wydania zaświadczenia na podstawie art. 219 k.p.a.
W odpowiedzi na skargę Komendant CBŚP wniósł o jej oddalenie.
W uzasadnieniu organ zauważył na wstępie, że przedmiotowe postępowanie wyjaśniające wymaga konieczności przeprowadzenia analizy znacznej ilości dokumentów, wytworzonych na przestrzeni wielu lat (w tym również materiałów archiwalnych), co z kolei wymaga znacznego zaangażowania potencjału ludzkiego i jest czasochłonne. Komendant CBŚP stwierdził, że kwerenda tak obszernych materiałów musi być rozłożona w czasie, bowiem z uwagi na wątpliwości organu, które muszą zostać usunięte, wymaga szczegółowej oceny określonych zdarzeń, w kontekście spełniania przez nie kryteriów wskazanych w przepisach rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r.
Ponadto, organ podkreślił, że analiza materiałów była wykonywana nie tylko w siedzibie Centralnego Biura Śledczego Policji, ale również w zarządach terenowych CBŚP zlokalizowanych w różnych miejscach w Polsce. Jednocześnie, organ zauważył, że materiały, które zostały poddane analizie były wypożyczane z Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz archiwów innych jednostek Policji, co w naturalny sposób musiało się wiązać ze znacznym czasem na ich pozyskanie i analizę, albowiem końcowa ocena powinna być wynikiem szczegółowej wszechstronnej analizy dokumentacji poddanej kwerendzie.
Mając na uwadze powyższe, organ uznał, że skarga jest całkowicie bezzasadna, co powinno skutkować jej oddaleniem przez Sąd.
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 30 maja 2023 r., sygn. akt II SAB/Wa 157/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie: w punkcie pierwszym – zobowiązał Komendanta Centralnego Biura Śledczego Policji do rozpoznania wniosku R. T.
z dnia 28 stycznia 2022 r. o wydanie zaświadczeń za lata: 2008, 2009, 2010, 2011, 2012, 2016, 2017 i 2019, w terminie miesiąca od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; w punkcie drugim – stwierdzi, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; w punkcie trzecim – wymierzył Komendantowi Centralnego Biura Śledczego Policji grzywnę w wysokości 1 000 zł (słownie: jednego tysiąca złotych).
W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że analizowana skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem postępowanie Komendanta CBŚP w sprawie zainicjowanej wnioskiem skarżącego z dnia 28 stycznia 2022 r. o wydanie zaświadczeń za lata 2008, 2009, 2010, 2011, 2012, 2013, 2014, 2016, 2017 i 2019 potwierdzających okresy służby skarżącego pełnionej w szczególnych warunkach zagrażających życiu i zdrowiu, uzasadniających podwyższenie jego emerytury - nosi wszelkie znamiona bezczynności.
Sąd uznał przy tym, iż bezczynność, której dopuścił się Komendant CBŚP, rozpoznając wniosek strony skarżącej z dnia 28 stycznia 2022 r., miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.).
Jednocześnie, mając na względzie rażący charakter owej bezczynności, Sąd doszedł do wniosku, iż w świetle art. 149 § 2 P.p.s.a. w związku z art. 154 § 6 P.p.s.a., zachodzą wszelkie podstawy do wymierzenia Ministrowi grzywny w wysokości 1.000 (tysiąc) złotych.
Sąd wskazał, że przepisy ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie definiują pojęcia bezczynności. W piśmiennictwie przyjmuje się jednak, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (tak m.in. T. Woś /w:/T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2011, s. 109). Jednocześnie, podnosi się w doktrynie, że stan "bezczynności organu" od "przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ" różni się tym, że o ile w pierwszym przypadku dochodzi do przekroczenia terminu załatwienia sprawy poprzez to, iż organ zasadniczo nie podejmuje żadnych istotnych czynności zmierzających do rozstrzygnięcia sprawy, o tyle w drugim przypadku organ nie podejmuje skutecznych działań na podstawie przepisów k.p.a., przez co nie dochodzi do wydania rozstrzygnięcia (por. m.in. J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz /w:/ Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. prof. R. Hausera i prof. M. Wierzbowskiego, wyd. 5, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2017). Takie rozumienie pojęcia bezczynności potwierdza również orzecznictwo, w którym stwierdza się, że jeżeli w toku postępowania administracyjnego organ podejmuje czynności mające na celu dokładne rozpoznanie sprawy w niezbędnym zakresie, to choć nie wydał w przewidzianym terminie decyzji administracyjnej, nie można mu zarzuć bezczynności (por. m.in. wyrok NSA z dnia 13 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 711/11). W tym drugim przypadku (stan przewlekłości postępowania), czynności organu można również uważać za "pozorowane", w tym sensie, iż organ przeprowadza czynności nieistotne dla sprawy lub mnoży czynności postępowania dowodowego, pozostając w sprzeczności z koniecznością zachowania wymogu ekonomiki postępowania administracyjnego. Przy kwalifikowaniu "przewlekłości postępowania" powstaje więc sytuacja, w której działa opieszale lub tylko pozoruje działania (formalnie nie będąc bezczynnym).
Postępowanie wyjaśniające prowadzone na podstawie art. 218 § 2 k.p.a. polega na zbadaniu stanu faktycznego i prawnego z wykorzystaniem środków dowodowych, jednakże nie w celu poczynienia nowych ustaleń faktycznych lub prawnych, a jedynie dla usunięcia wątpliwości, co do znanych, bo istniejących już faktów lub praw.
W konsekwencji, uznać należy, iż postępowanie wyjaśniające prowadzone zgodnie z art. 218 § 2 k.p.a. musi zatem odnosić się do faktów i okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestru, czy też zbioru danych innego rodzaju.
Postępowanie wyjaśniające ma zakres ograniczony, spełnia bowiem tylko pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia, a jego przedmiotem są okoliczności wynikające z istniejących ewidencji, rejestrów i innych danych, czy też wyjaśnienie, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów oraz stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się zainteresowany, a także ustalenia, jakiego rodzaju ewidencja lub rejestry mogą zawierać żądane dane i ustalenia ewentualnych ich dysponentów.
Nie ulega wątpliwości, że w tego rodzaju postępowaniu wyjaśniającym nie jest dopuszczalne dokonywanie jakichkolwiek ustaleń faktycznych i dokonywanie ocen prawnych nie wynikających z danych ewidencyjnych i akt sprawy. Ponadto, co istotne, organ nie może w ramach tego postępowania rozstrzygać żadnych kwestii, gdyż postępowanie o wydanie zaświadczenia nie jest postępowaniem jurysdykcyjnym.
Warto zauważyć, co podniósł Sąd, że z materiału dowodowego wynika, iż Komendant CBŚP powinien był, w dużo szybszym terminie od daty otrzymania pisma z dnia 28 stycznia 2022 r. wydać pierwsze zaświadczenie o wykonywaniu przez skarżącego czynności zagrażających zdrowiu i życiu za 6 lat (za lata 2008, 2009, 2010, 2011,2013 i 2014), gdyż były kompletne karty imienne (co najmniej 6 czynności w ciągu roku), które były zatwierdzone przez wielu przełożonych w hierarchii i samego Komendanta CBŚP. W tej sytuacji, organ - mając do dyspozycji dwa komplety dokumentów z kartami imiennymi, a jeden dodatkowo z notatkami służbowymi, w tym w większości zatwierdzonymi przez przełożonych skarżącego, z których wynikało, że konkretne czynności były wykonywane - winien był podjąć zintensyfikowane działania celem wydania stosownych zaświadczeń, bądź też postanowień odmawiających ich wydania.
Z powyższych względów Sąd uznał skargę na bezczynność organu za zasadną,
Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiódł Komendant CBŚP zaskarżając go w całości i na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzucając zaskarżonemu orzeczeniu naruszenie:
I. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy przez:
1) naruszenie art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przejawiające się w nie uwzględnieniu konkretnych zdarzeń wynikających z akt sprawy, w tym szeregu niezbędnych czasochłonnych czynności związanych z kwerendą akt i przedstawienie przez sąd administracyjny stanu sprawy w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w jej aktach, w szczególności poprzez pominięcie okoliczności możliwości organizacyjnych organu, jak też uznanie, iż Komendant Centralnego Biura Śledczego Policji nie rozpatrzył przedmiotowej sprawy pomimo, iż doszło co do zasady do zgromadzenia materiału dowodowego, co skutkowało przyjęciem przez Sąd I instancji, iż doszło do bezczynności organu z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzenia Komendantowi Centralnego Biura Śledczego Policji grzywny w wysokości 1.000 zł;
2) naruszenia art. 149 § 1 pkt 3, § 1a oraz § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez przyjęcie, iż stan faktyczny sprawy kwalifikuje go do stwierdzenia, że bezczynność Komendanta Centralnego Biura Śledczego Policji miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz że zachodziły przesłanki do wymierzenia mu grzywny w wysokości 1.000 zł., w sytuacji, gdy okoliczności sprawy nie kwalifikują jej do uznania rażąco za bezczynną;
3) naruszenia art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w zw. z art. art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775, z późn. zm.) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na błędnym uznaniu przez Sąd, iż doszło do bezczynności Komendanta Centralnego Biura Śledczego Policji z rażącym naruszeniem prawa poprzez naruszenie zasady pogłębiania zaufania do organów praworządnego państwa i stosowanych przez te organy przepisów, w sytuacji, gdy Strona miała świadomość konieczności weryfikowania olbrzymiej ilości dokumentacji i była za każdym razem informowana o czynnościach wykonywanych przez organ;
II. prawa materialnego, przez naruszenie § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu przez Sąd, iż zebrany w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do wydania stosownych rozstrzygnięć, w sytuacji, gdy wydanie wnioskowanych zaświadczeń w oparciu o niezweryfikowanie wszystkich okoliczności skutkować mogłoby wydatkowaniem środków publicznych na podwyższenie emerytury policyjnej w sposób sprzeczny z obowiązującymi przepisami.
Wskazując na powyższe zarzuty kasacyjne skarżący Komendant CBŚP wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. Ponadto skarżący kasacyjnie wniósł o rozpoznanie przedmiotowej sprawy na rozprawie.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący R.T. wniósł o: oddalenie skargi kasacyjnej Organu, zasądzenie na rzecz Skarżącego od Organu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego wraz z opłatą skarbową, a także kosztów stawiennictwa Skarżącego w Sądzie zgodnie z załączonym do niniejszego wniosku zestawieniem oraz oddalenie wniosków dowodowych Organu jako niedopuszczalnych, względnie z daleko idącej ostrożności procesowej w razie przyjęcia, iż w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wywołanym Skargą kasacyjną dopuszczalne jest przeprowadzenie dowodów wnoszę o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z załączonych dokumentów: polecenia Naczelnika Zarządu [...] CBS nr 1/2012, z dnia 28 grudnia 2012 r., polecenia Naczelnika Zarządu [...] CBŚP nr 9/2015, z dnia 8 stycznia 2015 r. oraz polecenia Naczelnika Zarządu [...] CBŚP nr 13/2018, z dnia 4 czerwca 2018 r. Nadto skarżący poparł wniosek Organu o rozpoznanie przedmiotowej sprawy na rozprawie.
Na rozprawie w dniu 29 maja stawił się skarżący R.T., który wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów dojazdu samochodem z miejsca zamieszkania do Sądu na rozprawę, przedkładając w tym zakresie stosowne zestawienie tych kosztów na kwotę 703 zł 80 gr.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2024 r. poz. 935; dalej jako: "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz podniesione i poddane konkretyzacji podstawy kasacyjne.
Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od skarżącego kasacyjnie konkretyzacji poprzez sformułowanie tzw. zarzutów kasacyjnych. Oznacza to, że jeżeli – tak jak w rozpoznawanej sprawie – nie zachodzi nieważność postępowania zakres postępowania kasacyjnego wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.
Jak wskazano, Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.
Dalej, wskazać należy, że zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a.
Rozpoznając skargę kasacyjną w jej granicach Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.
Przechodząc do omówienia pierwszego z zarzutów skargi kasacyjnej, który został oparty na art. 133 § 1 p.p.s.a., wskazać należy, ze zgodnie z jego treścią Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi. Naruszenie określonej w art. 133 § 1 p.p.s.a. zasady orzekania na podstawie akt sprawy może stanowić podstawę kasacyjną wskazaną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., jeżeli polega ono na: oddaleniu skargi, mimo niekompletnych akt sprawy; pominięciu istotnej części tych akt; oparciu orzeczenia na własnych ustaleniach sądu nie znajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy (...). Należy odróżnić poddanie sądowej kontroli działalności administracji publicznej na podstawie innego materiału, niż akta sprawy, od wydania wyroku na podstawie akt sprawy, z przyjęciem odmiennej oceny materiału dowodowego zawartego w tych aktach. Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny przyjętego w sprawie stanu faktycznego. Nie może też zostać naruszony przez dokonaną zaskarżonym wyrokiem ocenę prawną okoliczności sprawy" (zob. wyrok NSA z dnia 5 marca 2025 r., III OSK 5450/21).
Sąd pierwszej instancji niewątpliwie orzekał na podstawie akt rozpoznawanej sprawy i nie wykroczył poza ich zakres. Aktami sprawy w rozumieniu art. 133 § 1 p.p.s.a. są zarówno akta sądowe, jak i przekazane wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu akta administracyjne.
Jak wynika z akt sprawy skarżący wystąpił w dniu 28 stycznia 2022 r. do Komendanta CBŚP, jako organu właściwego, po modyfikacji o wydanie zaświadczeń za lata 2008, 2009, 2010, 2011, 2012, 2016, 2017 i 2019 potwierdzających okresy służby skarżącego pełnionej w szczególnych warunkach zagrażających życiu i zdrowiu, uzasadniających podwyższenie jego emerytury policyjnej.
Powyższy wniosek skarżącego związany był z tym, iż w świetle art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (tekst jednolity Dz. U. z 2023 r., poz. 1280), emeryturę podwyższa się o 0,5% podstawy za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu.
Aby uzyskać wspomniane 5% podwyższenie emerytury, niezbędne było wskazanie przez skarżącego 10 lat służby pełnionej w wymienionych warunkach.
Zgodnie z treścią przepisu art. 217 k.p.a., organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa albo osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego.
Nie ulega wątpliwości, że postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń jest rodzajem postępowania administracyjnego o charakterze uproszczonym i odformalizowanym. Postępowanie to nie jest jednak postępowaniem administracyjnym, jakiego dotyczy art. 1 pkt 1 k.p.a., a jedynie ma charakter administracyjny z uwagi na stosujące je organy i na jedną z prawnych form działania, do których się ono odnosi. Zaświadczenie jest natomiast informacją, że w posiadaniu organu są wskazane w nim dokumenty świadczące w sposób niewątpliwy o określonych faktach. Jeżeli fakty te budzą wątpliwości, organ nie może przesądzać w sposób arbitralny wątpliwej kwestii.
Zgodnie z art. 218 § 1 k.p.a., w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. (gdy osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego), organ administracji obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Z przepisu tego wynika zatem jednoznacznie, że obowiązek wydania zaświadczenia wiąże się z prowadzeniem przez organ ewidencji, rejestrów lub innych danych znajdujących się w jego posiadaniu i organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego działania organu nacechowane były zarówno przewlekłym postępowaniem jak i w konsekwencji bezczynnością, którą w sposób właściwy ustalił i uzasadnił Sąd I instancji.
Postępowanie wyjaśniające, na co zasadnie wskazał Sąd prowadzone na podstawie art. 218 § 2 k.p.a. polega na zbadaniu stanu faktycznego i prawnego z wykorzystaniem środków dowodowych, jednakże nie w celu poczynienia nowych ustaleń faktycznych lub prawnych, a jedynie dla usunięcia wątpliwości, co do znanych, bo istniejących już faktów lub praw. W konsekwencji odnosi się do faktów i okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestru, czy też zbioru danych innego rodzaju. Postępowanie wyjaśniające ma zakres ograniczony, spełnia bowiem tylko pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia, a jego przedmiotem są okoliczności wynikające z istniejących ewidencji, rejestrów i innych danych, czy też wyjaśnienie, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów oraz stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się zainteresowany, a także ustalenia, jakiego rodzaju ewidencja lub rejestry mogą zawierać żądane dane i ustalenia ewentualnych ich dysponentów. Nie ulega wątpliwości, że w tego rodzaju postępowaniu wyjaśniającym nie jest dopuszczalne dokonywanie jakichkolwiek ustaleń faktycznych i dokonywanie ocen prawnych nie wynikających z danych ewidencyjnych i akt sprawy.
Skoro organ nie może w ramach tego postępowania rozstrzygać żadnych kwestii, gdyż postępowanie o wydanie zaświadczenia nie jest postępowaniem jurysdykcyjnym to wydaje się, że przeprowadzenie analizy nawet znacznej ilości dokumentów i konieczności ich pozyskiwania z innych jednostek nie powinno zająć organowi ponad 15 miesięcy – tyle czasu upłynęło do daty wyrokowania. W ocenie NSA nie doszło wobec tego do naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. przez pominięcia w procesie analizy zgromadzonego materiału dowodowego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Niewystarczające są w tym zakresie twierdzenia organu, "iż doszło co do zasady do zgromadzenia materiału dowodowego" a Sąd i tak stwierdził bezczynność organu. Komendant CBŚP dopuścił się nie tylko przewlekłego prowadzenia postępowania zainicjowanego wnioskiem strony skarżącej z dnia 28 stycznia 2022 r., ale przede wszystkim - z uwagi na brak wydania jakichkolwiek rozstrzygnięć (w formie wydania stosownych zaświadczeń lub postanowień o odmowie wydania zaświadczeń) obejmujących lata 2008, 2009, 2010, 2011, 2012, 2016, 2017 i 2019 - dopuścił się rażącej bezczynności.
Konsekwencją przyjęcia bezczynności organu w wydaniu wnioskowanych przez skarżącego zaświadczeń było określenie jej charakteru i wymierzenie grzywny. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie wydanie zaświadczeń przez okres ponad 15 miesięcy stanowi rażące naruszenie prawa i to nawet w okolicznościach ustalonych w toku postępowania będącego przedmiotem oceny.
Z tego też względu kolejne zarzuty skargi kasacyjnej oparte na naruszeniu przepisów postępowania zostaną omówione łącznie.
Dokonując oceny kwalifikacja naruszenia prawa, jako rażącego, musi ono posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, że rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty, przy czym każdorazowo taka ocena musi być dokonana przy uwzględnieniu okoliczności danej sprawy (por. m.in. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, publ. https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Oznacza to, że orzeczenie o kwalifikowanej formie bezczynności winno być zarezerwowane dla sytuacji szczególnych, oczywistych i niedających się usprawiedliwić w żaden sposób. Rażące naruszenie prawa dotyczyć może w szczególności zawartych w ustawie przepisów o terminach załatwienia sprawy, przy czym przekroczenie terminu musi być szczególnie znaczące i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być pozbawione racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12; podobnie /w:/ wyrok WSA w Łodzi z dnia 17 października 2014 r., sygn. akt II SAB/Łd 124/14, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Zarówno czas trwania postępowania zainicjowanego wnioskiem z dnia 28 stycznia 2022 r., jak i brak po stronie organu w toku trwania postępowania zintensyfikowanych działań, które wskazywałyby jednoznacznie, że Komendant CBŚP faktycznie zmierzał do jak najszybszego zakończenia postępowania, czynią podnoszony w kasacji zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 3, § 1a oraz § 2 niezasadnym.
Zgodzić się należy też z Sądem I instancji, że w rozpoznawanej sprawie doszło również do rażącego naruszenia zasady pogłębiania zaufania do organów praworządnego państwa i stosowanych przez te organy przepisów prawa (art. 8 § 1 k.p.a.), albowiem skarżący na dzień wniesienia w niniejszej sprawie skargi na bezczynność oczekiwał już ponad rok na rozstrzygnięcie przez Komendanta CBŚP jego wniosku z dnia 28 stycznia 2022 r. Nie bez znaczenia jest również to, że skarżący od tak długiego okresu czasu otrzymuje świadczenie emerytalne w wysokości, która - w jego ocenie - odbiega od należnej, a przedłużający się brak rozstrzygnięcia jego wniosku skutkuje - niedopuszczalnym w demokratycznym państwa prawa - brakiem pewności co do wysokości nabytych uprawnień emerytalnych. Tak więc i zarzut naruszenia art. 149 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. art. 8 k.p.a. należy uznać niezasadnym.
Jeśli chodzi z kolei o możliwość wymierzenia grzywny, wskazać należy, na powyższe ustalenie jak i możliwość określoną w przepisie art. 149 § 2 p.p.s.a., które stanowiły uzasadnioną podstawę nałożenia grzywny na organ pozostający w bezczynności. Wysokość tej grzywny jest adekwatna do stopnia naruszenia prawa.
Nie ulega wątpliwości, że instytucja grzywny ma na celu wzmocnienie instytucji przeciwdziałających bezczynności oraz przewlekłemu prowadzeniu postępowania. Rozwiązania te, w połączeniu z odszkodowaniem z ustawy z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 1169), mają pełnić przede wszystkim funkcję prewencyjną, a ich wymierzanie przez sąd w idealnie funkcjonującej administracji powinno być ostatecznością.
Ostatni z zarzutów skargi kasacyjnej dotyczy naruszenia prawa materialnego, przez naruszenie § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu przez Sąd, iż zebrany w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do wydania stosownych rozstrzygnięć, w sytuacji, gdy wydanie wnioskowanych zaświadczeń w oparciu o niezweryfikowanie wszystkich okoliczności skutkować mogłoby wydatkowaniem środków publicznych na podwyższenie emerytury policyjnej w sposób sprzeczny z obowiązującymi przepisami.
Zarzut ten jest całkowicie chybiony, organy po pierwsze nie stosowały § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r., gdyż orzekały w przedmiocie bezczynności w wydaniu zaświadczenia o okresach służby pełnionej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury policyjnej, a więc nie mogło dojść do merytorycznej oceny zastosowania tego przepisu na podstawie wystawionych zaświadczeń, których przecież nie wystawiono, w kontekście wypłaty wyższego bądź nie świadczenia emerytalnego. Również Sąd I instancji nigdy nie twierdził, "iż zebrany w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do wydania stosownych rozstrzygnięć", stwierdził jedynie, "że Komendant CBŚP dopuścił się nie tylko przewlekłego prowadzenia postępowania zainicjowanego wnioskiem strony skarżącej z dnia 28 stycznia 2022 r., ale przede wszystkim - z uwagi na brak wydania jakichkolwiek rozstrzygnięć (w formie wydania stosownych zaświadczeń lub postanowień o odmowie wydania zaświadczeń) obejmujących lata 2008, 2009, 2010, 2011, 2012, 2016, 2017 i 2019 - dopuścił się rażącej bezczynności". W istocie Sąd I instancji uznał, iż okres czasu 15 miesięcy był bez wątpienia wystarczający na załatwienie tej sprawy, z czy trudno się nie zgodzić.
Z powołanych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną, gdyż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na zasadzie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. Zasądzona kwota kosztów postępowania kasacyjnego 720 zł., to wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego w osobie adwokata, który sporządził odpowiedź na skargę kasacyjną, stanowiąca trzykrotność stawki podstawowej wynagrodzenia adwokackiego. Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł natomiast podstaw do zasadzenia na rzecz skarżącego od Komendanta kosztów przejazdu strony z miejsca zamieszkania do Sądu, gdyż przepis art. 205 § 2 p.p.s.a. zalicza do niezbędnych kosztów postępowania jedynie nakazane przez Sąd koszty stawiennictwa osobistego strony. Pan R.T. był jedynie powiadomiony o terminie rozprawy.