III OSK 1160/23

III OSK 1160/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-05-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-05-24
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Ewa Kwiecińska /sprawozdawca/
Hanna Knysiak - Sudyka
Przemysław Szustakiewicz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II SAB/Rz 224/22 - Wyrok WSA w Rzeszowie z 2023-02-07
Skarżony organ
Starosta
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 184, 204 pkt 1, 205 par 2, 209
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędziowie sędzia NSA Ewa Kwiecińska (spr.) sędzia del. WSA Hanna Knysiak-Sudyka po rozpoznaniu w dniu 9 maja 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 7 lutego 2023 r., sygn. akt II SAB/Rz 224/22 w sprawie ze skargi G. W. na bezczynność Starosty [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od G. W. rzecz Starosty [...] kwotę [...] (słownie: [...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 7 lutego 2023 r., sygn. akt II SAB/Rz 224/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie (dalej: "WSA w Rzeszowie", "Sąd pierwszej instancji") oddalił skargę G. W. (dalej: "skarżący") na bezczynność Starosty [...] (dalej również jako "Starosta") w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.
W uzasadnieniu powołanego rozstrzygnięcia WSA w Rzeszowie wskazał, że skierowanym do Starosty wnioskiem z dnia [...] września 2022 r. (data wpływu do organu [...] września 2022 r.) skarżący - działając na podstawie art. 2 ust. 1 i art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. 2022 r., poz. 90; dalej: ,,u.d.i.p.") - zwrócił się o udzielenie informacji publicznej dotyczącej:
1. podania, czy Sekretarz Powiatu, Skarbnik Powiatu, Naczelnicy Wydziałów oraz pracownicy Starostwa Powiatowego w [...] wydający decyzje administracyjne z upoważnienia Starosty, otrzymali nagrody w latach: 2018, 2019, 2020 i 2021 oraz w pierwszym półroczu 2022 r., w rozbiciu na poszczególne lata wg wzoru:
1) imię i nazwisko, stanowisko, kwotę nagrody oraz z jakiego tytułu została przyznana nagroda,
2) udostępnienie skanu wniosku o przyznanie nagrody.
2. podania, którzy Kierownicy jednostek organizacyjnych powiatu niżańskiego otrzymali nagrody w latach 2018, 2019, 2020 i 2021 oraz w pierwszym półroczu 2022 r., w rozbiciu na poszczególne lata wg wzoru:
1) imię i nazwisko, stanowisko, nazwa jednostki organizacyjnej, kwotę nagrody oraz z jakiego tytułu została przyznana nagroda,
2) udostępnienie skanu decyzji przyznającej nagrodę.
3. podania, czy w latach: 2018, 2019, 2020 i 2021 oraz w pierwszym półroczu 2022 r. Sekretarz Powiatu, Skarbnik Powiatu, Naczelnicy Wydziałów oraz inni pracownicy Starostwa Powiatowego wydający decyzje z upoważnienia Starosty [...], otrzymali dodatki specjalne, w przypadku udzielenia odpowiedzi pozytywnej podanie wysokości otrzymanych dodatków specjalnych, okresów na jakie zostały przyznane dodatki oraz jaki procent łącznego wynagrodzenia zasadniczego stanowiły; dodatek funkcyjny, podanie z jakiego tytułu dodatki specjalne zostały przyznane.
W odpowiedzi, udzielonej [...] października 2022 r., Starosta przedstawił tabelaryczne zestawienie wnioskowanych danych w zakresie nagród przyznanych imiennie wskazanym pracownikom oraz okresów, za jakie zostały przyznane i wysokości procentowego udziału w wysokości wynagrodzenia zasadniczego, jak również podstawę przyznania, tj. art. 36 ust. 6 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz.U. z 2022 r., poz. 530 ze zm.; dalej "u.p.s."). Starosta poinformował również, że nie może udostępnić skanów wniosków o przyznanie nagrody pracownikom Starostwa Powiatowego w [...] oraz skanów decyzji o przyznaniu nagród, ponieważ dokumenty te nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p. Zarówno wnioski, jak i decyzje o przyznaniu nagrody są bowiem dokumentami wewnętrznymi urzędu, stanowiącymi jedynie element komunikacji pomiędzy pracodawcą a pracownikiem. Przyznawanie nagród należy więc do sfery kompetencyjnej Starosty jako zwierzchnika służbowego wskazanych we wniosku osób pełniących funkcje publiczne, który czyni to z własnej inicjatywy lub po konsultacji z bezpośrednim przełożonym pracownika.
Skarżący wystąpił do WSA w Rzeszowie ze skargą na bezczynność Starosty w przedmiocie opisanego uprzednio wniosku z 2022 r., zarzucając naruszenie art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej RP oraz art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Wniósł o zobowiązanie organu do załatwienia przedmiotowego wniosku, a także o zasądzenie od organu kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący podniósł, że żądana przez niego informacja stanowiła w całości informację publiczną, a do dnia wniesienia skargi nie uzyskał wszystkich informacji, o które wnioskował.
W odpowiedzi na skargę Starosta wyjaśnił, że udzielił informacji publicznej w zakresie uzasadnionym przepisami u.d.i.p., tj.: w zakresie pkt. 1 podał imiona i nazwiska, stanowiska oraz kwoty w rozbiciu na lata wskazane we wniosku; w zakresie pkt. 2 wskazał imię i nazwisko kierownika jednostki organizacyjnej oraz kwotę nagrody w rozbiciu na poszczególne lata wskazane we wniosku; zaś w zakresie pkt. 3 ujawnił imię i nazwisko osób wymienionych we wniosku, jak również kwotę dodatku w rozbiciu na lata wskazane we wniosku, z wyszczególnieniem okresów, na jaki przyznano dodatek. Jednocześnie Starosta podtrzymał stanowisko, że pozostałe wnioskowane informacje nie stanowią informacji publicznej. Wyjaśnił ponadto, iż stosownie do zarządzenia Nr [...] Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2021 r. w sprawie Regulaminu wynagradzania pracowników samorządowych zatrudnionych w Starostwie Powiatowym w [...], w § 9 ust. 2 postanowiono, że: ,,Fundusz Nagród jest funduszem motywacyjnym i jest uruchamiany na nagrody dla pracowników samorządowych za szczególne osiągnięcia w pracy zawodowej, wzorowe wykonywanie obowiązków, przejawianie inicjatywy w pracy, podnoszenie jej jakości lub wykonywania szczególnych zadań związanych z działalnością jednostki". Zgodnie z § 9 ust. 3 Regulaminu: ,,Funduszem Nagród dysponuje kierownik jednostki, przyznając nagrody pieniężne pracownikom z własnej inicjatywy lub na wniosek bezpośredniego przełożonego pracowników". Zaś w ust. 5 postanowiono: ,,Wypłata nagród następuje niezwłocznie po zatwierdzeniu listy nagród przez kierownika jednostki". Zapisy Regulaminu w takim brzmieniu są identyczne do obowiązujących poprzednio regulaminów wynagradzania, a dotyczących lat 2018-2021 obejmujących wniosek o udostępnienie informacji publicznej, tj. zapisów zarządzenia Nr [...] z dnia [...] listopada 2017 r. oraz zarządzenia Nr [...] z [...] sierpnia 2020 r.
Starosta podkreślił, że o ostatecznym podziale środków przeznaczonych na nagrody decyduje zatwierdzona lista, która nie była przedmiotem wniosku o udostępnieniu informacji publicznej, ale wszystkie informacje znajdujące się na niej zostały udostępnione w odpowiedzi z [...] października 2022 r. w odniesieniu do pracowników objętych wnioskiem. Zaznaczył również, że forma pisemna wniosków o nagrody, jako wyłącznie element wypracowanej praktyki, wiąże się z organizacją wewnętrzną urzędu, nieskierowaną na zewnątrz, stanowiących jedynie element wstępny do uznaniowej decyzji, wyrażonej w późniejszym zastosowaniu art. 36 ust. 6 u.p.s. Końcowo na poparcie swojego stanowiska Starosta wskazał, że prawo do informacji publicznej to prawo do informacji o działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP, tj. o takiej aktywności tych podmiotów, która ukierunkowana jest na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych, co nie jest tożsame z każdym przejawem aktywności tych organów, w tym aktywnością związaną z wewnętrzną organizacją funkcjonowania tych podmiotów.
Po rozpoznaniu wskazanej skargi na bezczynność, WSA oddalił ją powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 7 lutego 2023 r., sygn. akt II SAB/Rz 224/22. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd pierwszej instancji wskazał, że zgodnie z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Brak udostępnienia informacji publicznej sankcjonowany jest skargą na bezczynność organu, wnoszoną do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Przy czym o bezczynności organu administracji można mówić wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadząc postępowanie, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, czy też nie podejmuje innej stosownej czynności. Dla stwierdzenia bezczynności organu konieczne jest zatem ustalenie, że był on zobowiązany na podstawie obowiązujących przepisów prawa do wydania decyzji, aktu lub podjęcia określonych czynności i mimo to nie podejmuje działań mających na celu uczynienie zadość temu obowiązkowi. Jednocześnie ocena, co do bezczynności organu, dokonana być musi na gruncie właściwego dla załatwienia sprawy prawa materialnego, gdyż ono rozstrzyga o legitymacji organu oraz wynikających z przepisów uprawnieniach i obowiązkach. Załatwienie wniosku o udostępnienie informacji publicznej może przybrać postać: 1) czynności materialno-technicznej, jaką jest udzielenie informacji publicznej; 2) pisma informującego, że wezwany podmiot nie jest zobowiązany do udzielenia informacji, gdyż nią nie dysponuje albo nie jest podmiotem, od którego można jej żądać; 3) pisma informującego, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej; 4) pisma informującego, że istnieje odrębny tryb dostępu do żądanej informacji publicznej lub zastosowania tego trybu w sytuacji, gdy z treści wniosku wynika, że wnioskodawca żąda udostępnienia w trybie szczególnym; 5) decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 16 ust. 1 u.d.i.p. - akt ten jest wydawany w przypadku odmowy udostępnienia informacji, względnie umorzenia postępowania o udostępnienie informacji.
Sąd pierwszej instancji zaznaczył, że zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. W art. 6 u.d.i.p. ustawodawca zamieścił przykładowy wykaz (katalog) informacji i dokumentów, które stanowią informację publiczną, przy czym wyszczególnienie to nie jest wyliczeniem wyczerpującym (zamkniętym), lecz ma charakter przykładowy. Informacją publiczną jest zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c u.d.i.p. informacja o majątku publicznym, w tym o majątku jednostek samorządu terytorialnego.
WSA w Rzeszowie podniósł, że w niniejszej sprawie, w przewidzianym w u.d.i.p. terminie 14 dni, organ udostępnił żądaną wnioskiem skarżącego informację w postaci tabeli przedstawiających wykaz informacji, dotyczących wypłaconych nagród poszczególnym osobom, z wyszczególnieniem informacji, o które zwrócił się skarżący, co nastąpiło w formie czynności materiaIno-technicznej. Natomiast w odniesieniu do żądania skanów wniosków oraz decyzji Starosta poinformował w formie pisemnej skarżącego, że informacje w tym zakresie nie stanowią informacji publicznej lecz dokumenty wewnętrzne, będące wyrazem komunikacji na linii pracownicy - pracodawca, weryfikowane na gruncie innych regulacji prawnych aniżeli u.d.i.p. Zatem spór w przedmiotowej sprawie sprowadza się do oceny ostatniego stanowiska organu.
Zdaniem Sądu pierwszej instancji nie ulega wątpliwości, że wynagrodzenia wszystkich pracowników gminy należą do kategorii spraw o znaczeniu publicznym, skoro wiążą się ze sposobem gospodarowania środkami stanowiącymi majątek publiczny. Wydatkowanie środków publicznych przeznaczonych na wynagrodzenia pracowników w podmiotach państwowych i samorządowych jest jawne. Jednocześnie informacja o wynagrodzeniu pracowników niepełniących funkcji publicznych, identyfikująca taką osobę z imienia i nazwiska, podlega ochronie ze względu na prywatność osoby i w związku z tym może zostać udostępniona dopiero po uzyskaniu zgody pracownika. Nie ma natomiast przeszkody w zbiorczym podaniu informacji dotyczących wynagrodzeń wypłacanych wszystkim pracownikom. Przy czym w okolicznościach omawianej sprawy kwestia taka nie występuje, gdyż pracownicy, co do których zwrócono się o udostępnienie informacji: Sekretarz Powiatu, Skarbnik Powiatu, Naczelnicy Wydziałów, pracownicy Starostwa Powiatowego w [...] wydający decyzje administracyjne z upoważnienia Starosty, oraz kierownicy jednostek organizacyjnych powiatu niżańskiego, zajmują kierownicze stanowiska, co do których przyjmuje się, że pełnią funkcję publiczną, w związku z czym wyłączona jest ochrona przewidziana w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. WSA podkreślił, że Starosta nie miał co do tego wątpliwości i udzielił informacji w żądnym zakresie. Jednocześnie ograniczenie ochrony danych osobowych w stosunku do osób pełniących funkcje publiczne nie oznacza, że ujawnieniu podlegać będą wszelkie dane dotyczące tych podmiotów. U.d.i.p. nie może być i nie jest środkiem do wykorzystywania w celu występowania z wnioskiem o udzielenie każdej informacji. Zakres przedmiotowy u.d.i.p. wytycza i obejmuje dostęp tylko do informacji publicznej, a nie publiczny dostęp do wszystkich informacji. Podstawowe zagadnienie w sprawie sprowadza się bowiem do oceny kwalifikacji skanów wniosków o przyznanie nagrody i skanów wydanych na ich podstawie decyzji, jako informacji publicznej. WSA zgodził się ze Starostą, że żądane informacje w postaci skanów wniosków i decyzji o przyznaniu nagród poszczególnym pracownikom, pełniącym funkcje publiczne, wykraczają poza zakres informacji publicznej. Sąd pierwszej instancji podzielił w tym zakresie stanowisko, w myśl którego obieg dokumentów pomiędzy osobami pełniącymi kierownicze funkcje, stanowi element wewnętrznego porządku i zasad funkcjonowania danej formacji. Dokumentacja ta, w postaci notatek służbowych, wniosków etc., może dotyczyć całego szeregu kwestii, jakie związane są z funkcjonowaniem tego rodzaju instytucji, w tym także bezpośrednio odnoszących się do jej pracowników. Nie są to jednak dokumenty urzędowe, adresowane do podmiotów zewnętrznych. Od dokumentów urzędowych odróżnić należy tzw. dokumenty wewnętrzne, tj. takie, które zostały wytworzone w zakresie działania danego podmiotu i wyrażają opinię w sprawach szczegółowych, poglądy przedstawione w toku narad albo dyskusji, a także porady udzielane w ramach konsultacji. W ocenie WSA w Rzeszowie bezsprzecznie więc wniosek uprawnionego przełożonego o przyznanie nagrody konkretnemu pracownikowi stanowi przykład dokumentu wewnętrznego, wytworzonego w zakresie działania danego podmiotu i niepodlegającego udostępnieniu w trybie przewidzianym w u.d.i.p. Z wyjaśnień Starosty wynika natomiast, że stosownie do regulaminu nagradzania pracowników urzędu, funduszem nagród dysponuje kierownik jednostki, przyznając nagrody pieniężne pracownikom z własnej inicjatywy lub na wniosek bezpośredniego przełożonego pracowników.
Wobec zaprezentowanego powyżej stanowiska WSA w Rzeszowie stwierdził, że wnioski, jeśli były składane, wpisują się w opisaną wyżej kategorię dokumentu wewnętrznego i nie podlegają udostępnieniu na podstawie u.d.i.p. Informacja w tym zakresie w żaden sposób bowiem nie wiąże się ze sposobem wydatkowania środków podmiotu samorządowego. Może jedynie inicjować ten proces, będąc elementem wewnętrznej wymiany dokumentów, której finalnym efektem może być wypłata nagrody. Odnośnie zaś decyzji o przyznaniu nagrody WSA w Rzeszowie wskazał, że w orzecznictwie nie ma jednolitego stanowiska co do ujawnienia, w ramach dostępu do informacji publicznej, przyczyn przyznania nagrody. W obrocie prawnym funkcjonują zarówno orzeczenia negujące takie prawo, w tym powoływane przez organ, jak również stanowiska przychylne. Niemniej jednak skarżący nie zwrócił się o uzasadnienie przyznanych nagród, ale o udostępnienie skanów decyzji w tym zakresie, wskazując na formę udostępnienia informacji. Tymczasem skan decyzji to nic innego jak jej elektroniczne odwzorowanie. Dokument taki zawiera wszystkie podane w decyzji informacje, z których nie wszystkie muszą mieć charakter informacji publicznej, a tylko te podlegają ujawnieniu. Zatem niezależnie od przyjętego przez Starostę stanowiska odnośnie ujawienia przyczyn przyznania nagród, WSA w Rzeszowie stwierdził, że forma, w której skarżący zwrócił się o udostępnienie tych informacji, uniemożliwia jej udostępnienie w trybie u.d.i.p.
Sąd pierwszej instancji podkreślił ponadto, że już sam fakt obowiązku ujawniania informacji dotyczących wydatkowania środków z budżetu jednostki samorządu terytorialnego, w tym wypłaconych nagród poszczególnym pracownikom pełniącym funkcje publiczne jest wyrazem transparentności i środkiem służącym kontroli tych wydatków. Udzielenie zatem informacji o wysokości nagrody, okresie za jaki została przyznana, ogólnych zasadach przyznawania nagród pozwala na uzyskanie gwarantowanej konstytucyjnie informacji o wydatkowaniu przez organ środków publicznych a także na ocenę ich rozdysponowywania. W ocenie WSA w Rzeszowie transparentność działania organów na tle informacji publicznej konsumuje obowiązek udostępnienia informacji o wysokości przyznawanych nagród i ogólnych zasad ich przyznawania. Powiązanie ze sobą tych informacji czyni działanie organów transparentnym z punktu widzenia wydatkowania środków publicznych. Jeśli dodatkowo wziąć pod uwagę wynikającą z ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (Dz.U. z 2021 r., poz. 289) odpowiedzialność osób wchodzących w skład organu wykonującego budżet lub plan finansowy jednostki sektora finansów publicznych albo organu zarządzającego podmiotu niezaliczanego do sektora finansów publicznych, któremu przekazano do wykorzystania lub dysponowania środki publiczne lub zarządzającego mieniem tych jednostek lub podmiotów - art. 4 ust. 1 pkt 1 tej ustawy – Sąd pierwszej instancji uznał, że stanowi to powiązany ze sobą kompletny mechanizm kontroli wydatków jednostek samorządowych, istotny dla oceny transparentności ocenianej na tle dostępu do informacji publicznej. Mając na uwadze przedstawioną argumentację, WSA w Rzeszowie oddalił wspomnianą skargę na bezczynność Starosty.
Skarżący, reprezentowany przez adwokata, wywiódł skargę kasacyjną od powołanego wyroku WSA, zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie oraz "przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji, rozpoznania przed WSA pozostawiając temu sądowi rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów procesu", ewentualnie z ostrożności procesowej, w przypadku ustalenia przez Sąd braku naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, skarżący wniósł "o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie i skierowanie sprawy organom administracji do ponownego rozpoznania". Skarżący wystąpił także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego na rzecz skarżącego za obie instancje, według norm przepisanych prawem. Ponadto skarżący zrzekł się rozprawy.
Skarżący zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:
I. na podstawie art. 174 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu administracyjnym, dalej p.p.s.a., naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez ich niewłaściwą wykładnię oraz nieprawidłowe zastosowanie, a mianowicie:
1) art. 1 ust. 1 u.d.i.p. "w zakresie iż, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, poprzez niezasadne uznanie, iż przedmiotem złożonego wniosku przez skarżącego w celu udzielenia informacji publicznej, decyzji administracyjnej, a z której to decyzji wynikało, kto z pracowników Powiatu [...] otrzymał nagrody w latach 2018-2022 i w jakich kwotach, a w konsekwencji nieudostępnienie informacji, o które wnioskował skarżący";
2) art. 61 ust. I Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. poprzez niezastosowanie, i nieudostępnieniu informacji publicznej dotyczącej udzielenia informacji publicznej, do czego Starosta Niżański był zobowiązany;
II. na podstawie art. 174 § 1 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik postępowania a mianowicie:
1) art. 7 k.p.a. w zw. art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. polegające na niepełnym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym w szczególności:
- poprzez niezweryfikowanie, iż decyzja administracyjna w przedmiocie przyznania nagród urzędnikom państwowym jest informacją publiczną i popadnięcie w dowolną ocenę i zaaprobowanie przez WSA stanowiska Starosty [...], iż ww. decyzje nie są informacją publiczną a jedynie wewnętrznymi dokumentami urzędu;
- art. 8 k.p.a. poprzez przyjęcie, że organ działał w sposób budzący zaufanie obywateli do organów państwowych, podczas gdy decyzje, o które wnosił skarżący w celu ich upublicznienia, są dokumentami urzędowymi stanowiącymi informację publiczną.
Skarżący oświadczył, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy.
Odpowiadając na skargę kasacyjną, Starosta, reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł o jej oddalenie i zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2001 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).
Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.
Przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Dlatego Naczelny Sąd Administracyjny jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów (norm), które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Podkreślić trzeba, że w praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego nie dochodzi do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych w sytuacji, gdy zarzuty kasacyjne nie w pełni spełniają wymogi konstrukcyjne określone w art. 176 p.p.s.a., czego potwierdzeniem jest uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09 podjęta w pełnym składzie. Naczelny Sąd Administracyjny nie może zasadniczo we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować (por. wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2015 r., II GSK 2140/13, LEX nr 1682677), chyba że umożliwia to powołana choćby niedoskonale podstawa prawna, a wadliwość zarzutu jest możliwa do usunięcia poprzez analizę argumentacji uzasadnienia środka odwoławczego (por. wyrok NSA z dnia 22 sierpnia 2012 r., I FSK 1679/11, LEX nr 1218340).
Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta zarówno na zarzutach naruszenia przepisów postępowania, jak i na zarzutach naruszenia prawa materialnego. W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113). Warunkiem uwzględnienia zarzutu naruszenia przepisów postępowania jest stwierdzenie istotnego wpływu zaistniałego naruszenia na wynik sprawy.
W ramach drugiej podstawy kasacyjnej strona skarżąca kasacyjnie wskazała na naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na niepełnym zebraniu rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w szczególności poprzez "niezweryfikowanie. iż decyzja administracyjna w przedmiocie przyznania nagród urzędnikom państwowym jest informacją publiczną (...)", a także art. 8 k.p.a. poprzez przyjęcie, że organ działał w sposób budzący zaufanie obywateli do organów państwowych.
Zarzut ten nie mógł być uwzględniony. Dla skuteczności zakwestionowania prawidłowości oceny odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej niezbędne jest wskazanie przepisów, które stanowią podstawy i kryteria dokonywania takiej oceny. Wyjaśnić należy, iż ustawa o dostępie do informacji publicznej nie zawiera takich przepisów, konieczne staje się zatem odwołanie się do ogólnych standardów w tym zakresie. Niewątpliwie standardy takie wyznacza zasada prawdy obiektywnej sformułowana w art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.) – dalej zwanej k.p.a., zgodnie z którym "W toku postępowania organy administracji publicznej (...) podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy (...). W ugruntowanych poglądach doktryny i orzecznictwa wskazuje się, że w katalogu zasad ogólnych k.p.a. mieszczą się i takie, które mają znaczenie dla całego prawa administracyjnego, pełniąc funkcję jego części ogólnej. Do zasad takich należy zaliczyć m.in. te, które zostały sformułowane w art. 7 k.p.a. Właśnie ze względu na taki ich uniwersalny charakter swoją wagą i treścią wykraczają poza ramy k.p.a. i przez to mają zastosowanie i do innych postępowań niż te, które zostały uregulowane w k.p.a., a także do prawa materialnego oraz ustroju administracji (zob. np. Z. Cieślak, Zasady prawa administracyjnego, w: Z. Cieślak, I. Lipowicz, Z. Niewiadomski, Prawo administracyjne. Część ogólna, Warszawa 2000, s. 65; J. Zimmermann, Alfabet prawa administracyjnego, Warszawa 2022, s. 300).
Powołanie się na zasady zakodowane w art. 7 k.p.a. nie oznacza jednak stosowania proceduralnych przepisów k.p.a. do postępowania zainicjowanego wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, które nie kończy się wydaniem decyzji, lecz stosowaniem ogólnych norm-zasad całego prawa administracyjnego wysłowionych formalnie w art. 7 k.p.a. Potrzebę taką od lat akcentuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2024 r., sygn. akt III OSK 2847/22, dostępny w CBOSA).
Na gruncie opisanego zarzutu możliwa zatem była kontrola prawidłowości dokonanej przez Sąd pierwszej instancji oceny zachowania standardów procedury stosowanej przez organ. Odnosząc się do argumentów skarżącego kasacyjnie, podkreślić należy, iż w sprawie przyznania nagród wskazanym we wniosku z dnia 14 września 2022 r. pracownikom samorządowym – wbrew wyraźnym twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej – nie była wydawana decyzja administracyjna, ponieważ działanie takie nie podlega prawu publicznemu. W myśl art. 36 ust. 6 w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. 2022 r. poz. 530) pracownikowi samorządowemu, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 2 i 3, za szczególne osiągnięcia w pracy zawodowej można przyznać nagrodę. Z kolei stosownie do art. 39 ust. 2 ustawy o pracownikach samorządowych pracodawca w regulaminie wynagradzania, o którym mowa w ust. 1, może określić: warunki przyznawania oraz warunki i sposób wypłacania premii i nagród innych niż nagroda jubileuszowa (pkt 1) oraz warunki i sposób przyznawania dodatków, o których mowa w art. 36 ust. 4 i 5, oraz innych dodatków (pkt 2). Od strony normatywnej jest to świadczenie w pełni pozostawione do decyzji pracodawcy na zasadzie uznaniowości, a więc zbliżone do nagrody z art. 105 Kodeksu pracy, w myśl którego pracownikom, jacy przez wzorowe wypełnianie swoich obowiązków, przejawianie inicjatywy w pracy i podnoszenie jej wydajności oraz jakości przyczyniają się szczególnie do wykonywania zadań zakładu pracy, mogą być przyznane nagrody (i wyróżnienia). Na gruncie art. 105 Kodeksu pracy wyrażony został pogląd, iż akt przyznania nagrody jest dokumentem, który pracodawca ma obowiązek włączyć do akt pracownika. (Salwa Zbigniew (red.), Kodeks pracy. Komentarz, wyd. IX, opublikowano: LexisNexis 2008, komentarz do art. 105). Akt przyznania nagrody nie jest zatem decyzją administracyjną. W związku z powyższym nie jest trafny pogląd autora skargi kasacyjnej, iż Sąd pierwszej instancji błędnie zaaprobował stanowisko organu, uznając, że ww. "decyzje administracyjne" nie są informacją publiczną. Ani orzekający w sprawie organ, ani WSA w Rzeszowie nie uznali aktów przyznania nagrody za decyzje administracyjne. Podniesiony zarzut nie mógł zatem odnieść zamierzonego skutku.
Z tych samych powodów nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez jego niewłaściwą wykładnię i nieprawidłowe zastosowanie polegające na niezasadnym uznaniu, "iż przedmiotem złożonego wniosku przez skarżącego w celu udzielenia informacji publicznej, decyzji administracyjnej, a z której to decyzji wynikało, kto z pracowników Powiatu Niżańskiego otrzymał nagrody w latach 2018-2022 i w jakich kwotach, a w konsekwencji nieudostępnieniu informacji o które wnioskował skarżący". Analizując ten zarzut, w pierwszej kolejności stwierdzić należy, iż jest on niezrozumiały. Ani z treści tego zarzutu, ani z jego uzasadnienia nie wynika, do jakiej decyzji administracyjnej odwołuje się autor skargi kasacyjnej, tym bardziej że przyznanie nagrody pracownikowi samorządowemu nie następuje w drodze decyzji administracyjnej, jak to powyżej wyjaśniono. Ze względu na sposób skonstruowania zarzutu, należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny z uwagi na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej oznacza również związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia, które determinują zakres kontroli kasacyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny sprawuje na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP) - w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Z faktu związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej wynika wykluczenie możliwości domniemywania intencji strony składającej ten środek zaskarżenia, konkretyzowania jego zarzutów, czy też uzupełniania występujących w nim braków dotyczących podstaw skargi kasacyjnej i ich uzasadnienia.
Za nieuzasadniony uznać nadto należy podniesiony w petitum skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 Konstytucji RP poprzez jego niewłaściwą wykładnię i nieprawidłowe zastosowanie.
W związku z tak skonstruowanym zarzutem wskazać należy, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego, wykazać należy, że sąd stosując przepis, popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, LEX nr 1408530; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12, LEX nr 1372091).
Mimo pewnych rozbieżności poglądów, jakie pojawiły się w doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych, należy przyjąć, że dopuszczalne jest podniesienie w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego zarówno poprzez jego błędną wykładnię, jak i niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, gdy niewłaściwe zastosowanie przepisu prawa materialnego było konsekwencją jego błędnej wykładni (por. B. Gruszczyński [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2013, s. 538). W skardze kasacyjnej należy wówczas wskazać, na czym polegał błąd sądu pierwszej instancji w rekonstrukcji treści konkretnej normy prawnej, i podać, jaka powinna być wykładnia właściwa i dlaczego przyjęta przez sąd wykładnia skutkowała niewłaściwym zastosowaniem błędnie wyłożonego przepisu.
W świetle powyższych uwag zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w brzmieniu, w jakim został sformułowany w skardze kasacyjnej, nie mógł odnieść zamierzonego skutku, skoro bowiem strona skarżąca kasacyjnie podnosi, że Sąd rozpoznający sprawę dokonał niewłaściwej wykładni oraz nieprawidłowo zastosował ten przepis prawa materialnego, to powinna wskazać na czym polegał błąd Sądu pierwszej instancji w rekonstrukcji treści konkretnej normy prawnej, i podać, jaka powinna być wykładnia właściwa i dlaczego przyjęta przez sąd wykładnia skutkowała niewłaściwym zastosowaniem błędnie wyłożonego przepisu, czego w niniejszej skardze kasacyjnej brak. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor ograniczył się do przytoczenia treści art. 61 ust. 1 Konstytucji RP oraz do przywołania szeregu orzeczeń sądów administracyjnych, nie wyjaśniając jednakże, dlaczego - zdaniem strony skarżącej kasacyjnie - pogląd Sądu pierwszej instancji zaliczający dokumenty pracodawcy zawierające wniosek o przyznanie nagrody oraz przyznające nagrodę pracownikowi samorządowemu do dokumentów wewnętrznych, jest wadliwy.
Z tych względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu i dlatego na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a., a także § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).