III OSK 1159/24

III OSK 1159/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-09-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-04-08
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Kazimierz Bandarzewski
Małgorzata Pocztarek /przewodniczący sprawozdawca/
Przemysław Szustakiewicz
Symbol z opisem
6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne
Policja
Sygn. powiązane
II SA/Wa 477/23 - Wyrok WSA w Warszawie z 2023-11-22
Skarżony organ
Komendant Policji
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 1882
art. 1, art. 25 ust. 1, art. 41 ust. 2 pkt 5
Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji.
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 7, art. 77 par. 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 26 września 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 listopada 2023 r. sygn. akt II SA/Wa 477/23 w sprawie ze skargi A. K. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia 30 grudnia 2022 r. nr 5729 w przedmiocie zwolnienia ze służby w Policji 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od A. K. na rzecz Komendanta Głównego Policji kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 listopada 2023 r. sygn. akt II SA/Wa 477/23 oddalił skargę A. K. (dalej zwanego skarżącym) na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji (dalej zwanego organem drugiej instancji, organem odwoławczym lub KGP) z dnia 30 grudnia 2022 r. nr 5729, utrzymujący w mocy rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gdańsku (zwanego dalej organem pierwszej instancji lub KWP) z dnia 21 listopada 2022 r. nr 2030 o zwolnieniu A. K. ze służby w Policji z dniem 6 grudnia 2022 r. na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2021 r. poz. 1882 z późn. zm.). Rozkazowi personalnemu z dnia 21 listopada 2022 r. nr 2030 organ pierwszej instancji nadał rygor natychmiastowej wykonalności na podstawie art. 108 § 1 K.p.a.
Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że wnioskiem z dnia 7 października 2022 r. Komendant Powiatowy Policji w T. wystąpił do KWP o zwolnienie skarżącego ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji. Wniosek uzasadniony został tym, że wobec ww. policjanta Prokuratura Rejonowa w M. wydała w dniu 2 września 2022 r. postanowienie o przedstawieniu zarzutów popełnienia licznych czynów umyślnych ściganych z oskarżenia publicznego. Drugim postanowieniem również z dnia 2 września 2022 r. prokurator Prokuratury Rejonowej w M. zastosował wobec skarżącego środki zapobiegawcze w postaci dozoru Policji, poręczenia majątkowego w wysokości 5000 zł oraz zawieszenia w czynnościach służbowych funkcjonariusza Policji. Wskazano nadto, że skarżący został zawieszony w czynnościach służbowych na okres 3 miesięcy od dnia 7 września 2022 r.
Pismem z dnia 18 października 2022 r. organ pierwszej instancji zawiadomił skarżącego o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie zwolnienia ze służby w Policji na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji. Jednocześnie na podstawie art. 43 ust. 4 tej ustawy wezwał stronę do wskazania zakładowej organizacji związkowej, o której mowa w art. 43 ust. 3 ustawy o Policji, jak również pouczył o skutkach braku takiego wskazania.
W dniu 7 listopada 2022 r. uchwałą Prezydium nr 4/VIII/2022 Zarządu Wojewódzkiego NSZZ Policjantów woj. [...] przedstawiono opinię, w której Prezydium Zarządu wniosło o utrzymanie skarżącego w służbie do czasu rozpatrzenia postępowania przed Sądem i uzyskania prawomocnego wyroku Sądu.
W uzasadnieniu zaskarżonego rozkazu KGP wskazał, że podstawę materialnoprawną zwolnienia skarżącego ze służby w Policji stanowił przepis art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, co oznacza, że istota rozstrzygnięcia sprowadza się do wyjaśnienia i oceny, czy w obecnym stanie faktycznym pozostawanie ww. policjanta w służbie narusza jej ważny interes.
Cytując treść art. 1 ust. 1 i ust. 2 ustawy o Policji organ odwoławczy podkreślił, że policjantów obowiązują szczególnie rygorystyczne wymagania w zakresie przestrzegania prawa i zasad etycznych, a charakter realizowanych przez nich zadań wymaga, aby posiadali odpowiednie kwalifikacje merytoryczne oraz zdolność fizyczną i psychiczną do służby w formacjach mundurowych. Z kolei jakiekolwiek wątpliwości co do posiadania przez danego funkcjonariusza przymiotu nieposzlakowanej opinii dyskwalifikują go jako osobę zdolną do prawidłowego wykonywania obowiązków służbowych.
Zdaniem organu drugiej instancji w sprawie bezspornym jest, że w dniu 2 września 2022 r. przedstawiono skarżącemu 12 zarzutów popełnienia przestępstw polegających na nabywaniu od ustalonej osoby rowerów pochodzących z czynów zabronionych w postaci kradzieży (art. 291 § 1 k.k.). KGP podkreślił, że czyny, o które podejrzany jest skarżący, są przestępstwami umyślnymi ściganymi z oskarżenia publicznego. W ocenie organu odwoławczego, nie bez znaczenia dla sprawy jest, iż podejrzanym o popełnienie aż 12 przestępstw określonych w art. 291 § 1 k.k. jest osoba pełniąca funkcję publiczną (funkcjonariusz publiczny - policjant), bowiem ochrona mienia przed bezprawnymi zamachami naruszającymi te dobra, zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o Policji, stanowi jedno z podstawowych zadań formacji, której jest członkiem, tj. Policji, a to właśnie tych wymienionych wartości, składając ślubowanie i wypowiadając słowa roty, skarżący zobligował się strzec, nawet z narażeniem własnego życia. KGP zaakcentował, że wszczęcie postępowania karnego przeciwko skarżącemu o przestępstwa umyślne, ścigane z oskarżenia publicznego, dobitnie wskazuje nie tylko na możliwość naruszenia przepisów prawa karnego, ale przede wszystkim jest zaprzeczeniem etosu zawodu policjanta, który ma stać na straży bezpieczeństwa i porządku publicznego.
Nadto, w ocenie organu odwoławczego, skierowanie postępowania karnego przeciwko skarżącemu sprawia, iż niewątpliwie utracił on przymioty konieczne do pozostawania w szeregach formacji służącej społeczeństwu. Skarżący, jako policjant, był bowiem zobowiązany do zapobiegania, wykrywania i ścigania przestępstw oraz reagowania na wszelkie przejawy łamania prawa. Tymczasem sam stał się podejrzanym o popełnienie przestępstw, zatem nie cieszy się już nieposzlakowaną opinią, i tym samym nie spełnia podstawowego warunku wskazanego w art. 25 ust. 1 ustawy o Policji, niezbędnego do pełnienia służby w Policji. Organ drugiej instancji podkreślił, że brak stosownych działań wobec policjanta podejrzanego o popełnienie przestępstw umyślnych, ściganych z oskarżenia publicznego mógłby mieć w dłuższym okresie niekorzystny wpływ na wizerunek i dobre imię Policji oraz niewątpliwie nie sprzyjałby budowaniu autorytetu tej formacji i jej funkcjonariuszy. Sprawne działanie formacji opiera się bowiem (w szczególności) na zaufaniu społecznym: Policja w odbiorze społecznym musi być postrzegana jako instytucja zdolna organizacyjnie i osobowo do ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego, a społeczeństwo musi mieć uzasadnione podstawy do przekonania, że służbę w Policji pełnią i pełnić będą wyłącznie osoby niekarane oraz pozostające poza sferą jakichkolwiek podejrzeń o łamanie przepisów prawa, a ponadto, że formacja ta jest w stanie zwalczać i zapobiegać wszelkim przejawom patologii społecznej nawet we własnych szeregach. Zdolność do natychmiastowej reakcji na takie zjawiska jest przy tym niezbędna nie tylko do umacniania autorytetu Policji i Państwa, w imieniu którego formacja ta realizuje powierzone jej zadania, jest ona niezbędna także do umacniania dyscypliny i zapewnienia odpowiedniego poziomu etycznego wszystkich funkcjonariuszy Policji.
KGP wskazał, że podstawą zwolnienia skarżącego ze służby było przede wszystkim ustalenie braku przymiotu nieposzlakowanej opinii. Okoliczność tę potwierdziło wydane wobec skarżącego postanowienie o przedstawieniu zarzutów. Prowadzone przeciwko funkcjonariuszowi Policji postępowanie o przestępstwa publicznoskargowe, ex definitione pozbawia tego funkcjonariusza przymiotu, o którym mowa w treści art. 25 ustawy o Policji. Utrata przymiotu nieposzlakowanej opinii nastąpiła zatem już na etapie prowadzonego postępowania przygotowawczego w związku z przedstawieniem 12 zarzutów. Organ prowadzący postępowanie administracyjne nie badał zatem w tym przypadku zasadności zarzutów zawartych w treści postanowienia. Nie oceniał również okoliczności towarzyszących przedstawieniu zarzutów karnych oraz wartości zgromadzonego w postępowaniu przygotowawczym materiału dowodowego pod kątem odpowiedzialności karnej, a tym bardziej nie odnosił się w jakikolwiek sposób do winy, czy niewinności policjanta. Podkreślił natomiast, że prawnokarnej oceny dowodów, stanowiących podstawę do przedstawienia zarzutów, dokonuje podmiot posiadający fachową wiedzę w tym zakresie, tj. prokurator.
W ocenie KGP nie zasługiwał na uwzględnienie wniosek skarżącego o zawieszenie postępowania odwoławczego do czasu zakończenia postępowania karnego, ponieważ w sprawie nie wystąpiła żadna z przesłanek obligatoryjnego zawieszenia postępowania (art. 97 § 1 pkt 1 - 5 K.p.a.), ani też fakultatywnego zawieszenia postępowania administracyjnego, o którym mowa w art. 98 § 1 K.p.a. (postępowanie w sprawie zwolnienia ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji nie zostało wszczęte na wniosek strony, ale z urzędu).
Organ odwoławczy dodał również, że zaskarżony rozkaz personalny poprzedzony był wystąpieniem KWP o wymaganą opinię organizacji zakładowej związku zawodowego policjantów. Zaznaczył jednak, że negatywne odniesienie się związku zawodowego do kwestii zwolnienia policjanta ze służby w Policji nie ma mocy wiążącej dla organów administracji rozstrzygających w przedmiocie zwolnienia ze służby.
Ponadto KGP wskazał, że organ pierwszej instancji słusznie nadał swojemu rozstrzygnięciu rygor natychmiastowej wykonalności, gdyż spełnione zostały wymagania określone w art. 108 § 1 K.p.a., a w jego uzasadnieniu przytoczono okoliczności wskazujące, że zachodzą przesłanki przemawiające za przedłożeniem interesu społecznego nad indywidualny interes strony. Organ odwoławczy stwierdził nadto, że brak było podstaw do wstrzymania natychmiastowej wykonalności decyzji KWP, ponieważ w sprawie nie wystąpił uzasadniony przypadek, o jakim mowa w art. 135 K.p.a.
W skardze na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia 30 grudnia 2022 r. skarżący zarzucił, że został wydany z naruszeniem art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, art. 42 ust. 3 Konstytucji RP, jak też art. 7 K.p.a. w związku z art. 77 § 1 K.p.a. i art. 80 K.p.a., i wniósł o uchylenie rozkazów personalnych organów obu instancji oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego.
Uznając skargę za nieuzasadnioną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił ją wyrokiem z dnia 22 listopada 2023 r. W uzasadnieniu ww. wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że celem prowadzonego postępowania było wskazanie przyczyn i okoliczności uzasadniających zwolnienie skarżącego ze służby ze względu na ważny interes służby, nie zaś ustalenie i badanie postawy, osiągnięć czy przebiegu służby skarżącego. Punktem odniesienia postępowania w przedmiocie zwolnienia ze służby w Policji na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji nie jest wyłącznie sam policjant, ale przede wszystkim dobro formacji konkretyzujące się w pojęciu ważnego interesu służby. Istotą sprawy było zatem dokonanie przez organ Policji ustalenia, czy pozostawienie skarżącego w służbie narusza ważny interes służby i w konsekwencji uzasadnia jego zwolnienie ze służby.
Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że rozkaz personalny wydany na podstawie powyższego przepisu ma charakter fakultatywny i podejmowany jest w ramach uznania administracyjnego. Wprawdzie akt o charakterze uznaniowym pozostaje pod kontrolą Sądu, jednak zakres tej kontroli jest ograniczony, bowiem Sąd bada wyłącznie zgodność z prawem podjętego rozstrzygnięcia, nie wnikając natomiast w jego celowość. Z tego względu kontrola sądowa decyzji uznaniowych zmierza do ustalenia, czy na podstawie obowiązujących przepisów prawa dopuszczalne było wydanie decyzji, czy organ przy jej wydaniu nie przekroczył granic uznania administracyjnego oraz czy uzasadnił rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami, w taki sposób, aby nie można mu było zarzucić dowolności. Badaniu podlega zatem, czy przy podjęciu decyzji spełniona została zawarta w art. 7 K.p.a. powinność uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu strony. Ponadto, zaakceptowanie zakresu, w jakim organ uczynił użytek z przyznanego mu uprawnienia, zależy od ustalenia, czy stan faktyczny sprawy został wszechstronnie wyjaśniony w świetle przepisów prawa materialnego, mających zastosowanie w sprawie. Sam wybór rozstrzygnięcia, dokonywany przez organ na podstawie kryteriów słuszności i celowości, pozostaje już jednak poza granicami kontroli sądowej.
Biorąc powyższe wskazania pod uwagę Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w przedstawionym stanie faktycznym KGP miał prawo uznać, że pozostawienie skarżącego w służbie nie leży w "ważnym interesie" służby, a uzasadnienie tego rozstrzygnięcia zostało dostatecznie i wyczerpująco uzasadnione.
Sąd wskazał, że w interesie policyjnej służby leży, aby każdy funkcjonariusz był nieskazitelny w zakresie przestrzegania przepisów prawa (art. 27 ust. 1 ustawy o Policji), aby strzegł on tajemnicy prawnie chronionej, honoru i godności Policji, a także aby dbał o dobre imię służby. Interes służby przejawia się ponadto w stałym spełnianiu przez policjanta wymogów stawianych osobie ubiegającej się o przyjęcie do służby w Policji, określonych w art. 25 ust. 1 ustawy o Policji (nieposzlakowana opinia, brak nagannych postaw wobec państwa, społeczeństwa, przełożonych). Sąd zauważył, że interes służby (interes Policji) jest dobrem prawnie chronionym, które wchodzi w skład innego dobra, a mianowicie określonego w art. 7 K.p.a. jako interes społeczny. Nie każdy naruszony interes służby może prowadzić do zwolnienia ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, bowiem przepis ten wymaga, aby była to kwalifikowana forma interesu służby w postaci jej ważnego interesu.
Sąd pierwszej instancji zgodził się z Komendantem Głównym Policji, że nie do pogodzenia z ważnym interesem służby jest realizacja zadań służbowych przez policjanta, który utracił przymiot nieposzlakowanej opinii. Tak więc przedstawienie skarżącemu zarzutów popełnienia dwunastu przestępstw z art. 291 § 1 K.k. oraz jednego z art. 271 § 1 (powinno być: art. 291 § 1 ) w zw. z art. 12 § 2 K.k., uzasadniło działanie przełożonego właściwego w sprawach osobowych, które miało na celu ochronę ważnego interesu służby.
Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że zwolnienie policjanta ze służby w oparciu o przepis art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji nie jest uzależnione od wyniku prowadzonego postępowania karnego. Sam bowiem fakt, że skarżący w postępowaniu karnym nie został prawomocnie skazany nie świadczy jeszcze o braku podstaw do zwolnienia ze służby ze względu na istnienie ważnego interesu służby. Tak więc bez wpływu na istnienie przesłanek opisanych w tym przepisie pozostaje prawnokarna zasada domniemania niewinności. Oznacza to, że zwolnienie może nastąpić przed zakończeniem tego postępowania, a brak prawomocnego rozstrzygnięcia sprawy pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie w przedmiocie zwolnienia ze służby. Natomiast zgromadzone w przedmiotowym postępowaniu materiały nie pozostawiają wątpliwości co do konieczności zwolnienia skarżącego ze służby ze względu na ważny interes tej służby.
Sąd pierwszej instancji podzielił również stanowisko KGP o braku podstaw do zawieszenia postępowania odwoławczego do czasu zakończenia postępowania karnego. Sąd uznał równie, że w sprawie został wypełniony także obowiązek nałożony przez ustawodawcę w art. 43 ust. 3 i ust. 4 ustawy o Policji, tj. wystąpiono o opinię organizacji zakładowej związku zawodowego policjantów.
Nadto, zdaniem Sądu rozkaz personalny o zwolnieniu skarżącego ze służby w Policji, został podjęty zgodnie z art. 7 i art. 77 K.p.a., na podstawie wyczerpująco wnikliwej analizy całokształtu sprawy w kontekście specyfiki służby i sytuacji kadrowej policjanta. Zgromadzony materiał dowodowy dał zaś wystarczające podstawy do podjęcia przedmiotowego rozstrzygnięcia. Organy dokonały przy tym, zgodnie z art. 80 K.p.a., swobodnej, a nie dowolnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego. Również uzasadnienia rozstrzygnięć organów obydwu instancji odpowiadają art. 107 § 3 K.p.a. w związku z art. 11 K.p.a. Organy Policji w przekonywujący sposób wyjaśniły bowiem przyczyny, z powodu których uznały, że zachowanie skarżącego naruszyło chroniony prawnie ważny interes służby oraz powody, dla których nadany został rygor natychmiastowej wykonalności. KGP prawidłowo przyjął, iż brak było podstaw do wstrzymania natychmiastowej wykonalności zaskarżonego rozkazu personalnego.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł skarżący, zarzucając rozkazowi z dnia 30 grudnia 2022 r.:
1. naruszenie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji poprzez błędne zastosowanie, w sytuacji gdy interes służby nie wymaga zwolnienia ze służby skarżącego albowiem bezsporne jest to, że skarżący był opiniowany pozytywnie oraz osiągał dobre wyniki w służbie, jednakże zbagatelizowano wnioski o przydatności skarżącego do służby. Organy pierwszej i drugiej instancji nie przedstawiły okoliczności, które uzasadniałyby zwolnienie skarżącego i przewagę interesu służbowego nad uzasadnionym interesem skarżącego,
2. naruszenie art. 42 ust. 3 Konstytucji poprzez kategoryczne uznanie, iż skarżący dopuścił się czynu polegającego na paserstwie, w sytuacji gdy postępowanie wykroczeniowe nie jest prawomocnie zakończone a tym samym skarżącemu przysługuje domniemanie niewinności i ciążące na nim zarzuty nie mogą być jeszcze traktowane jako okoliczności pewne i bezsporne,
3. naruszenie art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. poprzez:
a) pominięcie okoliczności, iż do zdarzenia z powodu, którego prowadzone jest przeciw skarżącemu postępowanie karne i dyscyplinarne doszło poza służbą,
b) pominięcie faktu, iż skarżący nie był karany sądownie ani też dyscyplinarnie.
Wskazując na ww. zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu Sądowi, jak też o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie oświadczył, że nie żąda rozpoznania sprawy na rozprawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawił argumentację, odnoszącą się do zarzutów do decyzji KWP o zwolnieniu ze służby.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie, względnie odrzucenie, w przypadku oddalenia skargi – o zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, oświadczając, że również nie żąda rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.) - zwanej dalej: P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. oraz przesłanki uzasadniające odrzucenie skargi bądź umorzenie postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, stosownie do treści art. 189 P.p.s.a. Żadna z powyższych przesłanek w tej sprawie nie zaistniała, z tego też względu przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.
Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 P.p.s.a. I tak przepis art. 174 pkt 1 P.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie: dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący kasacyjnie powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Jednocześnie podkreślić należy, że w sytuacji, gdy strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuca wyrokowi Sądu pierwszej instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności trzeba odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, ponieważ dopiero wówczas, gdy zostanie przesądzone, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd pierwszej instancji za podstawę orzekania jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do oceny zasadności zarzutów prawa materialnego.
Przechodząc do oceny zarzutów skargi kasacyjnej należy stwierdzić, że są one nieuzasadnione, a sama skarga kasacyjna zawiera liczne błędy formalne i konstrukcyjne. Przede wszystkim skarżący nie wskazał, które z podnoszonych zarzutów są zarzutami prawa materialnego, a które zarzutami naruszenia prawa procesowego, pomimo, że obowiązek taki jednoznacznie wynika z art. 174 P.p.s.a., tym bardziej, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia.
W zakresie zarzutu naruszenia przepisów K.p.a. stwierdzić należy, że sąd administracyjny nie stosuje wprost przepisów regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej, stąd też jego związanie tymi przepisami sprowadza się do obowiązku sformułowania oceny prawnej, czy proces podjęcia decyzji stosowania prawa przez organ administracji był prawidłowy. Nie budzi wątpliwości, że sformułowanie tej oceny wymaga odpowiedzi na szereg pytań, takich samych jak te, na które musi odpowiedzieć organ administracji bezpośrednio stosujący te przepisy. Jednak to nie wojewódzki sąd administracyjny stosuje przepisy postępowania przed organami administracji publicznej, posługuje się nimi jedynie dla porównania w celu ustalenia, czy postępowanie organu w tym zakresie jest zgodne z ustalonym porządkiem prawnym.
W uzasadnieniu kontrolowanego wyroku Sąd pierwszej instancji dał wyraz swojej argumentacji, odnosząc się do istoty sprawy i zgromadzonego przez organy administracyjne materiału dowodowego. Uchybienie przez sąd przepisom regulującym postępowanie organów administracji publicznej ma charakter pośredni i wynikać może jedynie z uchybienia przez Sąd pierwszej instancji przepisom P.p.s.a. Oznacza to, że procedując wojewódzki sąd administracyjny nie stosuje przepisów K.p.a., lecz kontroluje, czy postępowanie organów odpowiadało tym przepisom. W konsekwencji, zarzucając naruszenie przepisów postępowania administracyjnego skarżący kasacyjnie powinien powiązać je z naruszeniem przez Sąd pierwszej instancji odpowiednich przepisów postępowania sądowoadministracyjnego – czego w niniejszej skardze kasacyjnej nie uczynił.
Zaznaczyć należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie podkreślano, że powołanie przepisów postępowania administracyjnego w oderwaniu od będących podstawą zaskarżonego wyroku przepisów postępowania sądowego, nie może być uznane za spełniające przesłanki podstaw kasacyjnych, o których mowa art. 174 pkt 2 P.p.s.a., gdyż przedmiotem kontroli w postępowaniu kasacyjnym, stosownie do treści art. 173 § 1 P.p.s.a., jest orzeczenie sądu (por. wyrok NSA z dnia 31 marca 2013 r. sygn. akt II FSK 925/10; wyrok NSA z dnia 13 listopada 2012 r. sygn. akt I OSK 2088/12; wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2012 r. sygn. akt I OSK 970/11; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r. sygn. akt II OSK 2535/12; wyrok NSA z dnia 8 stycznia 2015 r. sygn. akt II GSK 2620/14; wyrok NSA z dnia 10 marca 2016 r. sygn. akt II OSK 1725/14 – dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Naczelny Sąd Administracyjny miał jednakże na uwadze pogląd wyrażony w uchwale pełnego składu tego Sądu z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, sprowadzający się do stanowiska, że w przypadku braku powiązania przez autora skargi kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa przez organ administracji z zarzutem naruszenia prawa przez sąd wojewódzki, Naczelny Sąd Administracyjny może, po przeanalizowaniu uzasadnienia skargi kasacyjnej, samodzielnie zidentyfikować zarzut naruszenia prawa przez Sąd pierwszej instancji.
Zgodnie z unormowaną w art. 7 K.p.a. zasadą prawdy obiektywnej organy administracji publicznej "podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy". Zgodnie z tą zasadą organ prowadzący postępowanie ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. Realizacja zasady prawdy obiektywnej następuje m.in. w przepisie art. 77 § 1 K.p.a., który nakazuje organom wyjaśnienie istotnych kwestii po wyczerpującym zebraniu, rozpatrzeniu i ocenie całego materiału dowodowego. Obowiązkiem każdego organu administracji publicznej jest zatem wyczerpujące wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy obejmujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego, wskazanie okoliczności faktycznych i prawnych, którymi kierował się przy podejmowaniu rozstrzygnięcia, w szczególności uzasadnienie winno zawierać ocenę zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa. Na organach administracji spoczywa nie tylko obowiązek wskazania swojego rozstrzygnięcia, ale i umotywowania swojego stanowiska w tym zakresie, tj. przedstawienia toku rozumowania, który doprowadził do podjęcia rozstrzygnięcia, w tym wskazania przyczyn zajęcia danego stanowiska, jak i powodów, dla których zarzuty i argumenty podnoszone przez stronę są lub nie są zasadne, co winno znaleźć swoje odzwierciedlenie w treści uzasadnienia rozstrzygnięcia. Wymóg zawarcia w uzasadnieniu wyjaśnienia dotyczy zarówno stanu faktycznego, jak i stanu prawnego, tj. podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia, co należy rozumieć w ten sposób, że uzasadnienie musi pozwalać na skontrolowanie przez sąd, czy orzekający organ nie popełnił w swoim rozumowaniu błędów w zakresie faktów i prawa. Zważyć również trzeba, że z zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 K.p.a. wywodzi się, że podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia oraz załatwienia sprawy wymaga w pierwszym rzędzie rozważenia, jakie fakty mają w sprawie znaczenie. O tym decyduje zaś norma prawa materialnego (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks Postępowania Administracyjnego. Komentarz 8 wydanie, Warszawa 2006, s. 69, wyrok NSA z dnia 2 marca 2017 r. sygn. akt I GSK 1855/15, dostępny w CBOSA). Nieustalenie przez organy w ramach toczącego się postępowania lub pominięcie w uzasadnieniu decyzji okoliczności faktycznych, mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, może stanowić przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy.
Przypomnieć trzeba, że stosownie do treści art. 174 pkt 2 P.p.s.a., aby zarzut naruszenia przepisów postępowania powodował skuteczność skargi kasacyjnej, należy w niej wykazać, że zarzucane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tymczasem zarzuty skargi kasacyjnej sprowadzają się do odmiennej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego niż dokonały tego organy Policji oraz Sąd pierwszej instancji. Porządkująco dodać należy, że ani organy Policji, ani Sąd pierwszej instancji nie kwestionowały prawidłowości służby skarżącego, natomiast odmienną niż chciałby tego skarżący ocenę przyjęto dla skutków okoliczności, które stanowiły podstawę zwolnienia skarżącego ze służby. Podkreślenia również wymaga, że podnoszone przez skarżącego takie kwestie jak: dokonanie poza służbą czynów, z powodu których prowadzone jest przeciwko niemu postępowanie karne i dyscyplinarne oraz dotychczasowa niekaralność sądowa i dyscyplinarna skarżącego nie mają wpływu na wynik rozpatrywanej sprawy, ponieważ nie skutkują przyjęciem, by skarżący nie utracił nieposzlakowanej opinii. W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zarzuty skargi kasacyjnej nie są skuteczne.
Zarzut naruszenia art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji również nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Zgodnie z treścią ww. przepisu, policjanta można zwolnić ze służby, w przypadku gdy wymaga tego ważny interes służby. Decyzja podejmowana na podstawie tego przepisu powinna uwzględniać zarówno interes społeczny, jak i słuszny interes skarżącego (art. 7 K.p.a.). Ma to szczególne znaczenie, gdy ustawodawca używa wyrażeń nieostrych, prawnie niezdefiniowanych – w rozpatrywanej sprawie: w postaci "ważnego interesu służby". Stąd też skoro ustawodawca kwestie związane ze zwolnieniem policjanta na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji pozostawił uznaniu organu zwalniającego, to organ ten musi ocenić zebrany materiał dowodowy w jego całokształcie. Przesłanka "ważnego interesu służby" powinna być oceniana indywidualnie, w odniesieniu do konkretnego policjanta, przez wskazanie okoliczności faktycznych składających się na taką ocenę. Okoliczności te winny odnosić się do art. 1 ust. 1 ustawy o Policji. Stwierdzenie nieprzydatności policjanta do służby w Policji nie musi ograniczać się do przypadków naruszenia obowiązków służbowych. Może być również uzasadnione każdym innym zachowaniem policjanta (także w życiu prywatnym), które uniemożliwia kontynuowanie służby bez uszczerbku dla jej ważnych interesów. Ważny interes służby obejmuje więc przyczyny zarówno obiektywne (wynikające z obiektywnej sytuacji) jak i subiektywne. Może on mieć też charakter mieszany, jednak nieobjęty zakresami innych przepisów regulujących odrębne przesłanki zwolnieniowe.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przez pojęcie "ważnego interesu służby" uzasadniającego zwolnienie policjanta na podstawie art. 41 ust. 2 pkt. 5 ustawy o Policji, należy rozumieć sytuację, w której pierwszeństwo ochrony przysługuje Policji jako całej formacji, nawet gdy następuje to kosztem zwalnianego policjanta. W niniejszej sprawie zwolnienie skarżącego ze służby z powołaniem się na jej ważny interes jest całkowicie uzasadnione. Jak wskazał KGP uzasadnieniem tym jest utrata po stronie skarżącego nieposzlakowanej opinii. Funkcjonariusz, który jest podejrzany o popełnienie 12 przestępstw paserstwa, a więc przestępstw umyślnych ściganych z oskarżenia publicznego, niewątpliwie przestaje legitymować się przymiotem nieposzlakowanej opinii, a w konsekwencji traci zdolność do dalszego pełnienia służby.
Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o Policji, Policja jest umundurowaną i uzbrojoną formacją służącą społeczeństwu i przeznaczoną do ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz do utrzymywania bezpieczeństwa i porządku publicznego. Do podstawowych zadań tej formacji, w myśl ust. 2 art. 1 ww. ustawy, należy między innymi ochrona mienia oraz życia i zdrowia ludzi, ochrona bezpieczeństwa i porządku publicznego, a ponadto zapobieganie łamaniu prawa, wykrywanie przestępstw i wykroczeń oraz ściganie ich sprawców. Realizacja tak ważkich zadań wymaga, aby funkcjonariuszami Policji były osoby o odpowiednich kwalifikacjach merytorycznych oraz posiadające niezbędną zdolność fizyczną i psychiczną do służby w formacjach mundurowych. Ponadto służbę w Policji mogą pełnić wyłącznie obywatele polscy o nieposzlakowanej opinii (art. 25 ust. 1 ustawy). Jakiekolwiek wątpliwości co do posiadania takiego przymiotu dyskwalifikują funkcjonariusza jako osobę zdolną do prawidłowego wykonywania obowiązków służbowych. Każdy kto decyduje się na dobrowolne podjęcie służby w Policji musi zdawać sobie z tego sprawę. Składa on bowiem ślubowanie, w którym zobowiązuje się między innymi do godnego zachowania w służbie i poza nią oraz należytej dbałości o dobro formacji, do której przystępuje. Musi mieć więc także świadomość tego, że sprawowanie funkcji publicznej łączy się nie tylko z pewnymi przywilejami, ale i ze zwiększonymi obowiązkami oraz pewnymi ograniczeniami nieznanymi innym grupom zawodowym.
Podkreślić należy, że paserstwo jest przestępstwem przeciwko mieniu, a więc funkcjonariusz popełniający tego typu przestępstwo zaprzecza podstawowym celom, do jakich powołana została formacja (por. art. 1 ust. 1 ustawy o Policji), której członkiem był skarżący. Nie ulega wątpliwości, że przestępstwa, o popełnienie których podejrzany jest skarżący, nie licują z honorem, godnością i dobrym imieniem służby, o których mowa w rocie ślubowania policjanta.
Zaznaczyć trzeba, że skarżący został zwolniony ze służby w Policji z uwagi na ważny interes służy związany z utratą przymiotu nieposzlakowanej opinii, nie zaś z powodu ewentualnego popełnienia przestępstwa, która to okoliczność stanowi inną, obligatoryjną, podstawę zwolnienia ze służby (art. 41 ust. 1 pkt 4 ustawy). Wyjaśnić więc należy, że podnoszone w skardze kasacyjnej kwestie osiągania przez skarżącego dobrych wyników w służbie, a także wnioski wskazujące na przydatność skarżącego do służby nie mają wpływu na ocenę utraty przymiotu nieposzlakowanej opinii, o której mowa w art. 25 ust. 1 ustawy o Policji.
Należy także wskazać, że przyczyną zwolnienia skarżącego ze służby nie było wyłącznie wszczęcie postępowania karnego, choć kwestia ta miała wpływ na ocenę utraty przymiotu nieposzlakowanej opinii, ale właśnie sposób postrzegania oskarżonego o przestępstwo paserstwa funkcjonariusza przez społeczeństwo.
Z uwagi na powyższe rozważania zupełnie nieuzasadniony jest zarzut naruszenia art. 42 ust. 3 Konstytucji poprzez kategoryczne uznanie, iż skarżący dopuścił się czynu polegającego na paserstwie, w sytuacji gdy postępowanie wykroczeniowe nie jest prawomocnie zakończone a tym samym skarżącemu przysługuje domniemanie niewinności i ciążące na nim zarzuty nie mogą być jeszcze traktowane jako okoliczności pewne i bezsporne. Ponownego podkreślenia wymaga, że skarżący nie został zwolniony ze służby w Policji z uwagi na ewentualne popełnienie przestępstwa, która to okoliczność stanowi obligatoryjną podstawę zwolnienia ze służby – art. 41 ust. 1 pkt 4 ustawy o Policji, ale z uwagi na ważny interes służby związany z utratą nieposzlakowanej opinii z powodu podejrzenia popełnienia zarzucanych przestępstw. Organy Policji, ani też Sąd pierwszej instancji, nie oceniały winy (braku winy) skarżącego w zakresie zarzucanych mu przestępstw, a jedynie wykazały, że podejrzenie ich popełnienia powoduje utratę przez policjanta przymiotu nieposzlakowanej opinii, niezbędnego do pełnienia służby w Policji.
Z tych też przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Natomiast o kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 P.p.s.a.