III OSK 1154/22

III OSK 1154/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-02-01
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-05-10
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Małgorzata Pocztarek /przewodniczący/
Przemysław Szustakiewicz
Sławomir Pauter /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6133 Informacja o środowisku
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
II SA/Lu 615/21 - Wyrok WSA w Lublinie z 2021-11-25
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 184 i art. 182 § 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2021 poz 247
art. 26 ust. 1 i ust. 2
Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędzia del. WSA Sławomir Pauter (spr.) po rozpoznaniu w dniu 1 lutego 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 25 listopada 2021 r. sygn. akt II SA/Lu 615/21 w sprawie ze skargi K.K. na akt Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Lublinie z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] w przedmiocie opłaty za udostępnienie informacji o środowisku oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie przez K.K. (powoływanego dalej również jako: "skarżący") jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie (powoływanego dalej również jako: "Sąd I instancji", "WSA") z dnia 25 listopada 2021 r. sygn. akt II SA/Lu 615/21, którym, po oddalono skargę wyżej wskazanego na akt Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Lublinie z dnia [...] lipca 2021 r., nr [...] w przedmiocie opłaty za udostępnienie informacji o środowisku
Powyższy wyrok został wydany w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne:
W dniu [...] czerwca 2021 r. do Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska w Lublinie wpłynął wniosek skarżącego o udostępnienie informacji o środowisku, w zakresie raportu oddziaływania na środowisko w sprawie dotyczącej budowy Zintegrowanego Centrum Komunikacyjnego dla Lubelskiego Obszaru Funkcjonalnego. Udostępnienie informacji miało nastąpić przez e-PUAP lub na serwerze FTP.
Żądana we wniosku informacja środowiskowa została udostępniona skarżącemu. Jednocześnie aktem (pismem) z [...] lipca 2021 r. organ naliczył opłatę za wyszukanie informacji w wysokości 5 zł i wezwał skarżącego do jej uiszczenia w terminie 14 dni od dnia odbioru korespondencji. W piśmie tym organ poinformował skarżącego, że ze względu na dużą objętość wnioskowany dokument nie może być przesłany za pośrednictwem platformy e-Puap. W związku z powyższym wnioskowane informacje zostaną udostępnione w formie elektronicznej – za pośrednictwem hiperłącza umożliwiającego pobieranie danych, które zostanie przesłane wraz z wersją elektroniczną pisma przewodniego. Ze względów bezpieczeństwa hasło zostanie przesłane w odrębnej wiadomości.
Pismem z [...] lipca 2021 r. K.K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na ww. akt z [...] lipca 2021 r. zobowiązujący go do uiszczenia opłaty, zarzucając mu naruszenie art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. 2021 r., poz. 247, powoływanej dalej jako: "u.o.i.ś."). Skarżący stwierdził, że pobranie opłaty było bezpodstawne, ponieważ informacje znajdowały się w publicznie dostępnym wykazie, a ich wyszukanie nastąpiło w siedzibie organu. W konsekwencji wniósł o uchylenie aktu wyznaczającego opłatę oraz zasądzenie od organu na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W ocenie organu art. 26 ust. 1 u.o.i.ś. nie ma w sprawie zastosowania, gdyż wnioskodawca nie był osobiście w siedzibie urzędu, a wyszukane i przesłane dokumenty oprócz raportu zawierały również jego uzupełnienia i dodatkowe wyjaśnienia. Organ stwierdził, że prawidłowo zastosował w sprawie art. 26 ust. 2 u.o.i.ś. a opłatę naliczono na podstawie § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 12 listopada 2010 r. w sprawie opłat za udostępnienie informacji o środowisku (Dz.U. z 2015 r. poz. 1415 ze zm.)
Wyrokiem z dnia 25 listopada 2021 r. sygn. akt II SA/Lu 615/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę K.K.
W motywach uzasadnienia wyroku Sąd I instancji wskazał, że istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do oceny, który z ustępów art. 26 ma zastosowanie do przestawionego powyżej stanu faktycznego.
Zaznaczył, że ustęp 1 art. 26 nawiązuje do art. 21 u.o.i.ś., wprowadzającego zasadę, że dane o dokumentach zawierających informacje o środowisku i jego ochronie zamieszcza się w publicznie dostępnych wykazach, jak również zawierającego katalog takich danych (dokumentów). W katalogu tym bezspornie znajdują się m.in. dane o raportach o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko (ust. 2 pkt 16).
WSA stwierdził, że interpretacja art. 26 ust. 1 i 2 u.o.i.ś. nastręcza pewnych trudności w związku z tym, że w obydwu ustępach ustawodawca użył pojęcia "wyszukiwanie informacji". Powstaje zatem konieczność wykładni tego przepisu, w pierwszej kolejności z odwołaniem do reguł wykładni gramatycznej, a także z uwzględnieniem podstawowej zasady, że wykładnia nie może prowadzić do uznania przepisu za wewnętrznie sprzeczny lub "pusty" normatywnie, tj. tworzący normę, która nie znajdzie zastosowania w żadnej logicznie rozważanej sytuacji. Wykładnia musi doprowadzić do ustalenia, kiedy wyszukiwanie informacji jest zwolnione z opłaty (ust. 1), a kiedy opłacie takiej podlega (ust. 2).
W ocenie Sądu I instancji, istotną wskazówką interpretacyjną jest zawarte w ust. 1 sformułowanie "w siedzibie władz publicznych". Gramatyczna wykładnia art. 26 ust. 1 u.o.i.ś. nie pozwala na uwzględnienie stanowiska skarżącego, prowadzi bowiem do całkowitego pomięcia zwrotu "w siedzibie władz publicznych". WSA podkreślił, że w procesie wykładni obowiązują założenia racjonalności prawodawcy, nie wolno zatem pomijać pewnych fragmentów tekstu przepisu, uznając, że są one "zbędne". Następnie stwierdził, że w aspekcie wykładni językowej trzeba przyjąć, że sformułowanie to jest nader istotnym elementem przepisu, determinującym treść normy prawnej – tylko czynności wyszukiwania i przeglądania dokumentów "na miejscu" w siedzibie organu, są zwolnione od opłaty na podstawie art. 26 ust. 1 u.o.i.ś.
Zdaniem WSA stanowisko skarżącego prowadzi w istocie do braku różnicy między pojęciem "wyszukiwania informacji" w rozumieniu art. 26 ust. 1 i 2 u.o.i.ś. Prowadzi w istocie do wniosku, że każde wyszukiwanie informacji, niezależnie od tego, czy dokument będzie po wyszukaniu dostępny na miejscu czy zachodzi konieczność jego przesłania, jest zwolnione od opłaty. Ustawa wprowadza rozróżnienie na wyszukiwanie odpłatne i nieodpłatne, interpretacja ignorująca to rozróżnienie prowadzi do niedopuszczalnego pozbawienia normy istotnego znaczenia, podczas gdy można jej nadać sensowne brzmienie. Wnioski te wspierają wyniki wykładni celowościowej i systemowej.
Sąd I instancji stwierdził, że przepis art. 26 ust. 1 u.o.i.ś. należy rozumieć w taki sposób, że odnosi się on do wyszukiwania dokumentów, nie zaś konkretnych zawartych w nim informacji. W tym trybie organ jedynie przedstawia (po wyszukaniu w zbiorze) żądany przez zainteresowanego dokument, a następnie udostępnia go w siedzibie organu (w urzędzie), na miejscu. Organ nie dokonuje żadnych innych czynności, nie przekształca dokumentu do innej postaci, nie tworzy z niego wyciągu zawierającego istotne informacje, nie anonimizuje, a także – co istotne – nie przesyła wnioskodawcy. Wyszukiwanie dokumentacji, która jest (lub powinna być) publicznie dostępna oraz udostępnienie jej wnioskodawcy w siedzibie organu generuje niewielkie koszty, dlatego ustawodawca zdecydował, że w tym zakresie udzielenie informacji jest nieodpłatne. Celem ustawodawcy, przy tworzeniu art. 26 ust. 1 u.o.i.ś. było zatem zwolnienie od opłaty czynności wyszukiwania i przeglądania dokumentów znajdujących się w wykazach publicznych, na miejscu, w siedzibie organu, skoro udostępnienie tych dokumentów nie generuje żadnych dodatkowych kosztów, a ich jawność (publiczna dostępność) jest wymagana treścią art. 21 ust. 1 u.o.i.ś.
Z kolei w aspekcie wykładni systemowej Sąd I instancji zwrócił uwagę, że wprowadzenie opłat za dostęp do informacji o środowisku, z wyjątkiem przeglądania w siedzibie organu, było decyzją polskiego ustawodawcy, która nie jest sprzeczna z żadnym przepisem prawa Unii Europejskiej. Zgodnie z preambułą (pkt 18) do Dyrektywy 2003/4/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2003 r. w sprawie publicznego dostępu do informacji dotyczących środowiska i uchylającą dyrektywę Rady 90/313/EWG (Dz. U. UE. L. 2003.41.26) organy władzy publicznej powinny móc pobrać opłatę za dostarczenie informacji o środowisku, jednak opłata taka nie powinna być wygórowana, co oznacza, że nie może ona przekraczać rzeczywistych kosztów omawianych materiałów. Motywy te realizuje treść art. 5 dyrektywy. W świetle ust. 1 tego artykułu, dostęp do publicznych rejestrów lub wykazów ustanowionych i utrzymywanych zgodnie z art. 3 ust. 5 oraz sprawdzanie na miejscu informacji będących przedmiotem wniosku, nie podlega opłacie. Zgodnie jednak z ustępem 2 organy władzy publicznej mogą pobierać opłatę za dostarczenie informacji o środowisku, jednak opłata taka nie przekracza uzasadnionej kwoty. W ocenie WSA treść art. 26 ust. 1 i 2 u.o.i.ś., w takim rozumieniu, jak przedstawione powyżej, odpowiada intencjom prawodawcy europejskiego, wyrażonym w treści art. 5 dyrektywy. Wprowadzona w polskiej ustawie norma stanowi kompromis między dwoma aspektami interesu publicznego – prawidłowym funkcjonowaniem organów publicznych i zapewnieniem zainteresowanym dostępu do informacji o środowisku, bez nakładania na nich nadmiernych obciążeń finansowych związanych z udostępnianiem informacji.
Wobec powyższego Sąd I instancji stwierdził, że w przypadku, gdy udzielenie informacji nie ma miejsca w siedzibie organu, to wyszukiwanie informacji, w tym także w formie dokumentów, odbywa się odpłatnie, gdyż zastosowanie w takim przypadku znajduje art. 26 ust. 2 u.o.i.ś.
Sąd I instancji wskazał, że skarżący nie zapoznawał się z dokumentem w siedzibie organu, lecz zażądał jego udostępnienia w określony sposób (przesłanie przez e-PUAP lub udostępnienie na serwerze FTP). W ocenie WSA skarżący nie korzysta zatem ze zwolnienia z odpłatności udzielenia informacji, który przewiduje art. 26 ust. 1 u.o.i.ś. i był zobowiązany do uiszczenia opłaty, na podstawie art. 26 ust. 2 u.o.i.ś. Zdaniem WSA wyliczona przez organ opłata odpowiada treści § 2 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 12 listopada 2010 r. w sprawie opłat za udostepnienie informacji o środowisku.
Dodatkowo, w kontekście wykładni celowościowej i systemowej, uwzględniającej aksjologię systemu prawnego, w tym wartości, jakim służy prawna regulacja dostępu do informacji o środowisku, Sąd I instancji stwierdził, że opłata w rozpoznawanej sprawie nie jest wygórowana, jest wręcz symboliczna. Uznał zatem, że udostępnienie informacji o środowisku nie jest uzależnione od możliwości finansowych wnioskodawcy, a jest jedynie opłatą mającą powstrzymać jednostki od składania wniosków w celu sprzecznym z ustawą (np. w celu utrudnienia działania organu) oraz pokryć koszty udostępnienia informacji. Zasada powszechnego dostępu do informacji nie doznaje uszczerbku, nie jest iluzoryczna.
Od powyższego wyroku skarżący, reprezentowany przez radcę prawnego, wywiódł skargę kasacyjną zarzucając mu naruszenie prawa materialnego tj.:
1) art. 74 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z motywem 1, 2, 16 i 18 oraz art. 1 lit. a i b i art. 5 ust. 2 dyrektywy 2003/4/WE w zw. z art. 26 ust. 1 i 2 u.o.i.ś., w zakresie w jakim przepisy te gwarantują prawo do informacji o stanie środowiska i jego ochronie oraz umożliwiają nakładanie opłat za udostępnianie informacji o środowisku, poprzez błędną wykładnię, polegającą na zaniechaniu wykładni prokonstytucyjnej i prowspólnotowej, w tym poprzez rozstrzygnięcie wątpliwości w zakresie wykładni przepisów na niekorzyść obywatelskiego prawa podmiotowego;
2) art. 26 ust. 1 i 2 u.o.i.ś., w zakresie w jakim przepisy te stanowią o tym, że wyszukiwanie i przeglądanie w siedzibie władz publicznych dokumentów wyszczególnionych w publicznie dostępnym wykazie jest bezpłatne oraz że m.in. za wyszukiwanie informacji władze publiczne pobierają opłaty w wysokości odzwierciedlającej związane z tym uzasadnione koszty, poprzez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu przez WSA w Lublinie, że "w obydwu ustępach ustawodawca użył pojęcia "wyszukiwanie informacji", podczas gdy w art. 26 ust. 1 ustawy użyto pojęcia "wyszukiwania dokumentów" (które są zwolnione od opłat, gdy dotyczą informacji wyszczególnionych w publicznie dostępnym wykazie), natomiast w art. 26 ust. 2 ustawy użyto pojęcia "wyszukania informacji", które może wiązać się z odpłatnością,
3) art. 26 ust. 1 u.o.i.ś. w zw. z art. 5 ust. 1 dyrektywy 2003/4/WE, w zakresie w jakim przepisy te stanowią o tym, że wyszukiwanie i przeglądanie w siedzibie władz publicznych dokumentów wyszczególnionych w publicznie dostępnym wykazie jest bezpłatne, poprzez błędną wykładnię, polegającą na nieuzasadnionym przyjęciu, że:
a) podstawą zwolnienia z opłaty jest wyszukanie informacji na miejscu, podczas gdy wyjątek od ponoszenia opłat dotyczy, po pierwsze, wyszukiwania dokumentów wyszczególnionych w publicznie dostępnych wykazach, po drugie zaś przeglądania dokumentów w siedzibie władz publicznych;
b) podstawą zwolnienia z opłaty jest wyszukanie informacji na miejscu, podczas gdy przepis art. 26 ust. 1 nie uzależnia zastosowania wyjątku od ponoszenia opłat od tego, czy wnioskodawca zjawi się osobiście w siedzibie, ale czy wyszukiwanie ma miejsce "w siedzibie władz publicznych".
Wobec podniesionych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku WSA w całości i uchylenie aktu organu z 8 lipca 2021 r. w przedmiocie opłaty za udostępnienie informacji o środowisku oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania wedle norm przepisanych. Nadto wniósł o zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wedle norm przepisanych. Skarżący oświadczył jednocześnie, że zrzeka się rozpatrzenia skargi na rozprawie.
Skarżący podniósł, że wbrew stanowisku WSA przepisy art. 26 ust. 1 i 2 u.o.i.ś. nie używają tożsamych. W ocenie skarżącego Sąd I instancji nie uwzględnił w procesie interpretacyjnym aktów wyższego rzędu, tj. regulacji Konstytucji RP oraz przepisów dyrektywy 2003/4/WE. Doprowadziło to do zaniechania wykładni prokonstytucyjnej i prowspólnotowej. Skarżący zaznaczył, że prawo do informacji o środowisku i jego ochronie jest publicznym prawem podmiotowym, objętym szczególną ochroną na mocy art. 74 ust. 3 Konstytucji RP. Ponadto, dostęp do informacji o środowisku i jego ochronie jest gwarantowany na poziomie wspólnotowym, z sprawą regulacji dyrektywy 2003/4/WE, której celem jest zagwarantowanie szerokiego dostępu do informacji o środowisku i jego ochronie oraz
zawężające traktowanie ograniczeń tego dostępu (motywy 1, 2, 16 oraz art. 1 lit. a i b
dyrektywy 2003/4/WE). Z tychże względów WSA, w przypadku trudności z dokonaniem wykładni przepisów, powinien uwzględnić normy prawne wyższego rzędu, gwarantujące publiczne prawo podmiotowe do informacji o środowisku i jego ochronie. Wątpliwości powinny zostać przy tym rozstrzygnięte na korzyść szerszego realizacji publicznego prawa podmiotowego. W ocenie skarżącego opłata za udostępnienie informacji jest barierą w realizacji tego prawa, dlatego też - jako regulacja stanowiąca wyjątek od reguły swobodnego dostępu do informacji o środowisku - powinna być interpretowana zawężająco. Tymczasem, WSA zaniechał dokonania wykładni art. 26 ust. 1 i 2 u.o.i.ś. w ujęciu systemowym, co doprowadziło do nieuzasadnionych wniosków.
Skarżący podniósł, że nie ma sprzeczności pomiędzy wyszukaniem dokumentów, wyszczególnionych w publicznie dostępnych wykazach (art. 26 ust. 1 u.o.i.ś.) od wyszukiwania informacji - czy to w dokumentach, wyszczególnionych w publicznie dostępnych wykazach, czy też w innych dokumentach. Pierwsza z sytuacji, tj. wyszukiwanie dokumentów, jest wolna od opłat. Natomiast wyszukiwanie informacji może już wiązać się z odpłatnością.
Skarżący zaznaczył, że WSA uznał, iż tylko czynności wyszukania i przeglądania dokumentów «na miejscu» w siedzibie organu, są zwolnione od opłaty
na podstawie art. 26 ust. 1 u.o.i.ś. Dalej zaś skonkludowano, że w przypadku, gdy udzielenie informacji nie ma miejsca w siedzibie organu, to wyszukanie informacji, w tym także dokumentów, odbywa się odpłatnie, gdyż zastosowanie w takim przypadku znajduje art. 26 ust. 2 u.o.i.ś. W ocenie skarżącego wykładnia ta obarczona jest błędem, bowiem treść art. 26 ust. 1 u.o.i.ś. nie wskazuje na konieczność udostępnienia informacji "na miejscu", tylko "w siedzibie organu". Choć są to sformułowania odmienne, o różnej treści, WSA nadał im synonimiczne znaczenie. Skarżący stwierdził, że jest to niedopuszczalny efekt wykładni, bowiem gdyby ustawodawca uzależnił zwolnienie z opłat od obecności wnioskodawcy na miejscu, uregulowałby to wprost, tak jak uczyniono to w dyrektywie 2003/4/WE.
W ocenie skarżącego stosownie do art. 26 ust. 1 u.o.i.ś., wyszczególnić można dwie sytuacje, które będą korzystały z gwarancji bezpłatnego dostępu:
1) wyszukanie dokumentów wyszczególnionych w publicznie dostępnym wykazie,
2) przeglądanie w siedzibie władz publicznych dokumentów wyszczególnionych w publicznie dostępnym wykazie.
Skarżący stwierdził, że wbrew stanowisku WSA przedstawiona wykładnia nie prowadzi do pozbawienia treści normatywnej przepisu art. 26 ust. 1 u.o.i.ś. ani w całości, ani w części. Przeglądanie informacji na miejscu oraz udostępnianie informacji na wniosek w oczywisty sposób różni się od siebie. Z tego względu nie jest
zasadne stanowisko Sądu I instancji, że doszłoby do zaprzeczenia istoty udostępniania informacji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Na wstępie wyjaśnić należy, że stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm. – powoływanej dalej jako "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Strony mogą przytaczać nowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych.
Z powyższego przepisu wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych (por. wyrok NSA z dnia 20 maja 2021 r., sygn. akt I GSK 1812/18, wszystkie powołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl). Zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Żadna jednak ze wskazanych w tym przepisie przesłanek w stanie faktycznym niniejszej sprawy nie wystąpiła.
Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć o na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi ponadto w uzasadnieniu, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia bądź, jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu - dlaczego powinien być zastosowany. Uzasadniając zaś naruszenie przepisów postępowania wykazać należy, że uchybienie im mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2023 r. sygn. akt III OSK 7318/21).
W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została sporządzona w oparciu o pierwszą z ww. podstaw.
Wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty sugerują dokonanie przez WSA błędnej wykładni art. 26 ust. 1 i ust. 2 u.o.i.ś., na skutek której, w opinii skarżącego, Sąd I instancji naruszył też art. 74 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z motywem 1, 2, 16 i 18 oraz art. 1 lit. a i b i art. 5 ust. 2 oraz art. 5 ust. 1 dyrektywy 2003/4/WE.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty te są bezpodstawne.
Przypomnieć należy, że przedmiotem sporu miedzy skarżącym a organem było to czy opłacie podlega udostępnienie skarżącemu przez organ informacji dotyczącej raportu o oddziaływaniu na środowisko, której dokonano z uwagi na rozmiar żądanych informacji poprzez przesłanie skarżącemu żądanej informacji za pomocą hiperłącza. Organ uznał, że wskazana czynność, zgodnie z art. 26 ust. 2 u.o.i.ś. podlega opłacie. Natomiast skarżący twierdzi opłaty takiej organ pobrać nie może bowiem żądany dokument jest jednym z dokumentów, o których mowa w art. 21 u.o.i.ś. a tym samym - wobec treści art. 26 ust. 1 u.o.i.ś. – udostępnienie takiego dokumentu zawsze jest bezpłatne.
Zgodnie z art. 26 u.i.o.ś. (w jego brzmieniu obowiązującym w 8 lipca 2021 r.) wyszukiwanie i przeglądanie w siedzibie władz publicznych dokumentów wyszczególnionych w publicznie dostępnym wykazie jest bezpłatne (ust. 1). Za wyszukiwanie informacji, a także za przekształcanie informacji w formę wskazaną we wniosku, sporządzanie kopii dokumentów lub danych oraz ich przesłanie władze publiczne pobierają opłaty w wysokości odzwierciedlającej związane z tym uzasadnione koszty (ust. 2).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego powołane wyżej przepisy są jasne i nie wymagają szczególnej interpretacji. Dokonana przez Sąd I instancji interpretacja językowa, systemowa i celowościowa art. 26 ust. 1 ust. 2 u.o.i.ś. jest zgodna i prawidłowa.
Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, że wskazane przepisy należy rozumieć w ten sposób, że w przypadku gdy udzielenie informacji nie ma miejsca w siedzibie organu to wyszukiwanie informacji, w tym także w formie dokumentów, o których mowa w art. 21 u.o.i.ś, odbywa się odpłatnie, gdyż zastosowanie w takim przypadku znajduje art. 26 ust. 2 u.i.o.ś.
W obu wskazanych ustępach art. 26 u.o.i.ś. mowa jest o "wyszukiwaniu". Pojęcie "informacja wskazane w ust. 2 art. 26 jest pojęciem zakresowo szerszym niż pojęcie "dokument wyszczególniony w publicznie dostępnym wykazie", o którym mowa w art. 26 ust. 1 u.o.i.ś. Niewątpliwie każdy z tych dokumentów jest także informacją. Chybione jest zatem stanowisko skarżącego, że to iż w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji użył sformułowania, że "w obydwu ustępach ustawodawca użył pojęcia wyszukiwanie informacji" świadczy o wadliwej interpretacji przez ten Sąd art. 26 ust. 1 i 2 u.o.i.ś.
Trafne jest stanowisko Sądu I instancji, że gramatyczna wykładnia art. 26 ust. 1 u.o.i.ś. nie pozwala na uwzględnienie stanowiska skarżącego, prowadzi bowiem do całkowitego pomięcia zwrotu "w siedzibie władz publicznych".
Polski ustawodawca, chcąc zrównoważyć interes publiczny z interesem podmiotów zainteresowanych uzyskaniem informacji, w art. 26 ust. 1 u.o.i.ś. określił, że regułą jest bezpłatne wyszukiwanie i przeglądanie w siedzibie władz publicznych dokumentów wyszczególnionych w publicznie dostępnych wykazach. W rozwiązaniu tym należy zwrócić uwagę na wprowadzenie pewnych obiektywnych kryteriów bezpłatności wyszukiwania i przeglądania informacji, do których należy dokonywanie tej czynności w siedzibie władz publicznych (przez którą należy rozumieć pomieszczenia władz publicznych zobowiązanych do zamieszczenia konkretnej informacji w publicznie dostępnym wykazie) oraz samo zamieszczenie wnioskowanej informacji w publicznie dostępnym wykazie prowadzonym przez władze publiczne, do których wpłynął wniosek. Oznacza, to że udostępnianie informacji w innej formie niż poprzez ich wyszukiwanie lub przeglądanie bądź też robienie tego poza siedzibą ww. podmiotu jest odpłatne (por. K. Gruszecki, Komentarz do ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, wyd. IVLEX/el. 2023).
Wbrew zarzutom podniesionym w skardze kasacyjnej dokonana przez Sąd I instancji wykładnia art. 26 ust. 1 i ust. 2 u.o.i.ś. w żaden sposób nie uchybia art. 74 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z w zw. z motywem 1, 2, 16 i 18 oraz art. 1 lit. a i b i art. 5 ust. 2 oraz art. 5 ust. 1 dyrektywy 2003/4/WE.
Określone w art. 74 ust. 3 Konstytucji RP prawo do informacji o stanie i ochronie środowiska nie ma charakteru absolutnego i może zostać ograniczone przez ustawodawcę na warunkach wskazanych w art. 31 ust. 3 Konstytucji. Co więcej, jak wynika z art. 81 Konstytucji, prawa tego można dochodzić jedynie w granicach określonych w ustawie (por. M. Florczak-Wątor [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, wyd. II, red. P. Tuleja, Warszawa 2023, art. 74.). Zakres dochodzenia tego prawa wyznaczają zatem ustawy, a przede wszystkim ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (por. L. Garlicki, M. Derlatka [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. Tom II, wyd. II, red. M. Zubik, Warszawa 2016, art. 74.).
Słusznie zauważył Sąd I instancji wprowadzenie w art. 26 ust. 2 u.o.i.ś. opłat za dostęp do informacji o środowisku z wyjątkiem ich wyszukania i przegląda w siedzibie organu było decyzją polskiego ustawodawcy, która nie jest sprzeczna z powołanymi przez skarżącego regulacjami dyrektywy 2003/4/WE.
Zgodnie z motywem 18 ww. dyrektywy organy władzy publicznej powinny móc pobrać opłatę za dostarczenie informacji o środowisku, jednak opłata taka nie powinna być wygórowana, co oznacza, że nie może ona przekraczać rzeczywistych kosztów omawianych materiałów. Zaliczka może być wymagana jedynie w nielicznych sytuacjach. W szczególnych przypadkach, gdy organy władzy publicznej udostępniają informacje za opłatą oraz jeśli jest to konieczne by zagwarantować ciągłość gromadzenia i publikowania takich informacji, za niewygórowaną uważana jest opłata odpowiadająca cenom rynkowym; w takich przypadkach można zażądać zaliczki. Wykaz opłat powinien zostać opublikowany i udostępniony wnioskodawcom łącznie z informacjami dotyczącymi okoliczności pobierania i uchylania opłat.
Z kolei w art. 5 dyrektywy 2003/4/WE określono, że dostęp do publicznych rejestrów lub wykazów ustanowionych i utrzymywanych zgodnie z art. 3 ust. 5 oraz sprawdzanie na miejscu informacji będących przedmiotem wniosku, nie podlega opłacie (ust. 1). Organy władzy publicznej mogą pobierać opłatę za dostarczenie informacji o środowisku, jednak opłata taka nie przekracza uzasadnionej kwoty (ust. 2). Jeśli pobierane są opłaty, organy władzy publicznej publikują i udostępniają wnioskodawcom wykazy takich opłat, jak również informacje na temat okoliczności, w których opłaty mogą być pobierane lub uchylane (ust. 3).
Artykuł 5 ust. 2 dyrektywy 2003/4/WE w należy interpretować w ten sposób, że opłata za udostępnienie szczególnego rodzaju informacji o środowisku nie może zawierać w sobie żadnej części kosztów wynikających z utrzymywania bazy danych, wykorzystywanej w tym celu przez organ władzy publicznej, ale może zawierać koszty ogólne związane z czasem, jaki pracownicy tego organu przeznaczają na udzielanie odpowiedzi na indywidualne wnioski o udostępnienie informacji, uwzględnione w odpowiedni sposób przy określaniu wysokości tej opłaty, pod warunkiem że całkowita kwota tej opłaty nie przekracza uzasadnionej kwoty. Z art. 5 ust. 1 dyrektywy 2003/4/WE w związku z jej art. 3 ust. 5 lit. c) wynika, że w zasadzie tylko koszty niewynikające ze stworzenia i utrzymywania rejestrów, wykazów i infrastruktury pozwalającej na zapoznanie się z informacjami, można przypisać udostępnieniu informacji o środowisku, za które organy krajowe mają prawo domagać się opłaty na podstawie art. 5 ust. 2. Takie koszty obejmują nie tylko opłaty pocztowe i koszt sporządzenia fotokopii, ale również koszty związane z czasem przeznaczonym przez pracowników danego organu władzy publicznej na udzielenie odpowiedzi na indywidualne wnioski o udostępnienie informacji, co obejmuje między innymi czas przeznaczony na poszukiwanie wnioskowanych informacji i nadanie im wymaganej formy (por. wyrok Trybunału Sprawiedliwości z dnia 6 października 2015r. w sprawie C-71/14 East Sussex County Council v. Information Commissioner, LEX nr 1812407).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zupełnie niezrozumiała jest argumentacja skarżącego wskazująca, że dokonana przez WSA wykładnia art. 26 ust. 1 u.o.i.ś. jest obarczona błędem bowiem treść tego przepisu nie wskazuje na konieczność udostępnienia informacji "na miejscu" (jak stanowi art. 5 ust 1 dyrektywy 2003/4/WE), tylko "w siedzibie organu". Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska skarżącego jakoby utożsamianie wyrażeń "na miejscu" i "w siedzibie organu" było wadliwe.
Wbrew zarzutom podniesionym w skardze kasacyjnej WSA dokonał wykładni art. 26 ust. 1 i ust. 2 w ujęciu systemowym i czynił to prawidłowo.
Sąd I instancji zasadnie stwierdził, że wprowadzona w polskiej ustawie norma stanowi kompromis między dwoma aspektami interesu publicznego – prawidłowym funkcjonowaniem organów publicznych i zapewnieniem zainteresowanym dostępu do informacji o środowisku, bez nakładania na nich nadmiernych obciążeń finansowych związanych z udostępnianiem informacji. WSA jednocześnie trafnie spostrzegł, że opłata w rozpoznawanej sprawie nie jest wygórowana, jest wręcz symboliczna i nie przekracza wysokości opłat określonych w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 12 listopada 2010 r. w sprawie opłat za udostępnienia informacji o środowisku.
Mając na uwadze powyższe okoliczności Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił. Niniejsza sprawa, na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a., została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.