III OSK 1153/24

III OSK 1153/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-01-23
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-04-08
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Ewa Kwiecińska /przewodniczący/
Maciej Kobak /sprawozdawca/
Przemysław Szustakiewicz
Symbol z opisem
6262 Radni
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne
Wstrzymanie wykonania aktu
Sygn. powiązane
III SA/Kr 1302/23 - Wyrok WSA w Krakowie z 2023-10-10
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 1372
art. 24f ust. 1, art. 43
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 151 w zw. z art. 3 § 1 w zw. z
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2022 poz 2492
art. 1 § 1 i 2
Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j.
Dz.U. 2022 poz 2000
w zw. z art. 7 i 77
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 1997 nr 106 poz 679
art. 4 pkt 6 w zw. z art. 2 pkt 6
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne.
Dz.U. 2020 poz 1740
art. 140 i art. 155
Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Ewa Kwiecińska Sędziowie sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz sędzia del. WSA Maciej Kobak (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Joanna Drapczyńska-Sobiczewska po rozpoznaniu w dniu 23 stycznia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych M. C. i Gminy N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 października 2023 r. sygn. akt III SA/Kr 1302/23 w sprawie ze skarg M. C. i Gminy N. na zarządzenie zastępcze Wojewody Małopolskiego z dnia 4 sierpnia 2021 r. nr WN-II.4102.3.2021 w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego oddala skargi kasacyjne.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 10 października 2023 r. sygn. akt III SA/Kr 1302/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargi M. C. (dalej: "radny") i Gminy N. na zarządzenie zastępcze Wojewody Małopolskiego (dalej: "organ") z dnia 4 sierpnia 2021 r. nr WN-II.4102.3.2021 w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego.
Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.
Organ działając na podstawie art. 98a ust. 1 i 2 w zw. z art. 24f ust. 1 i 1a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 1372, ze zm., dalej: "u.s.g.") - w § 1 stwierdził wygaśnięcie mandatu radnego Rady Miejskiej w N.; w § 2 wskazał, że zarządzenie zostało wydane po uprzednim powiadomieniu ministra właściwego do spraw administracji publicznej; w § 3 podał, że zarządzenie zastępcze wchodzi w życie z dniem podjęcia.
W uzasadnieniu tego zarządzenia wskazano, że w związku z pismem pełniącego obowiązki Burmistrza Miasta i Gminy N. z dnia 16 marca 2020 r. w sprawie prawidłowości wykonywania mandatu przez radnego, pełniącego funkcję Przewodniczącego Rady Miejskiej w N., przeprowadzono postępowanie wyjaśniające, dotyczące ewentualnego naruszenia art. 24f ust.1 u.s.g.
W dniu 26 czerwca 2020 r. do organu wpłynęło pismo radnego, który wskazał, że jest prezesem Gminnej Spółdzielni (...) z siedzibą w N. nieprzerwanie od dnia 1 maja 1989 r., radnym Rady Miejskiej w N. nieprzerwanie od roku 1994 r., zaś przewodniczącym tej Rady nieprzerwanie od roku 2006. Z tego też względu nie znajduje się do niego zastosowania art. 24f ust. 1a u.s.g. - wbrew stanowisku wynikającemu z pisma BIRM.11.2020
W piśmie z dnia 30 grudnia 2020 r. Rada Miejska w N. przedstawiła z kolei swoje stanowisko wskazując m.in., że wynajmowanie gminie N. poszczególnych nieruchomości stanowiących własność Spółdzielni, następowało każdorazowo i wyłącznie w odpowiedzi na zgłaszane przez tę gminę niezaspokojone potrzeby ściśle związane z wykonywaniem zadań własnych gminy (w tym zadań z zakresu użyteczności publicznej) - przez co było w istocie działaniem dobroczynnym, nie zaś działaniem prowadzącym do konfliktu interesu publicznego i prywatnego. Podobne stanowisko przedstawił Burmistrz Miasta i Gminy N. w piśmie z dnia 30 grudnia 2020 r.
Mając na uwadze powyższe organ nadzoru stwierdził, że radny, pełniąc od 1989 r. funkcję Prezesa Gminnej Spółdzielni (...) w N., będącej właścicielem nieruchomości stanowiących przedmiot umów najmu oraz dzierżawy, zawartych z Gminą N., z tytułu których reprezentowana przez radnego Spółdzielnia otrzymuje środki finansowe z budżetu gminy - naruszył ustawowy zakaz o którym mowa w art. 24f ust. 1 i ust. 1a u.s.g.
Organ nadzoru ustalił, że pomiędzy Gminą N. a Gminną Spółdzielnią (...) w N. zostało zawartych 5 umów najmu i dzierżawy w latach 2003 – 2020. Ramy czasowe zawieranych umów w odniesieniu do objętego przez radnego mandatu w kadencji 2018-2023 uzasadniały zdaniem organu przyjęcie, iż zachodzą przesłanki do wygaszenia mandatu z uwagi na niewykonanie obowiązku określonego w art. 24f ust. 1a u.s.g. oraz łamanie zakazu o którym mowa w art. 24 f ust. 1 u.s.g., polegające na dalszym łączeniu mandatu radnego z wykonywaniem niedozwolonych działalności.
Wobec bezskuteczności wezwania przez organ Rady Miejskiej w N., do podjęcia uchwały w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego i tym samym niepodjęcia przez Radę Miejską w N. w terminie 30 dni od dnia otrzymania wezwania stosownej uchwały, koniecznym stało się wydanie przez organ – zgodnie z art. 98a ust. 2 u.s.g., po uprzednim powiadomieniu ministra właściwego do spraw administracji publicznej, zarządzenia zastępczego stwierdzającego wygaśnięcie mandatu radnego.
Radny i Gmina N. złożyli skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na ww. zarządzenie zastępcze.
W odpowiedzi na skargi organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko, wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego zarządzenia zastępczego i wniósł o ich oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 25 lutego 2022 r. sygn. akt III SA/Kr (...), po rozpoznaniu skarg radnego i Gminy N. na zarządzenie zastępcze z dnia 4 sierpnia 2021 r., nr WN-II.4102.3.2021, w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego – w pkt I sentencji uchylił zaskarżone zarządzenie.
WSA podkreślił, że zarządzenie zastępcze, o którym mowa w art. 98a ust. 2 u.s.g. jest specyficznym rodzajem rozstrzygnięcia nadzorczego. W ocenie Sądu pierwszej instancji, skoro organ wezwał radę gminy do wydania w terminie 30 dni uchwały i ta podjęła w dniu 15 lipca 2021 r. uchwałę Nr (...) o odmowie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego, to póki organ nie wyeliminował jej z obrotu prawnego, nie mógł wydać kontrolowanego zarządzenia zastępczego na podstawie art. 98a ust. 2 u.s.g.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł organ, zaskarżając powyższy wyrok w całości.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina N. wniosła o jej oddalenie.
Wyrokiem z 23 maja 2023 r., III OSK 1668/22 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, gdyż uznał za zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 98a ust. 1 i 2 u.s.g., poprzez jego błędną wykładnię.
Skład orzekający wskazał, że w przypadku, gdy rada gminy nie podejmie uchwały o stwierdzeniu wygaśnięcia mandatu, to wojewoda wzywa ten organ do podjęcia uchwały w terminie 30 dni, a w razie bezskutecznego upływu tego terminu wojewoda, po powiadomieniu ministra właściwego do spraw administracji publicznej wydaje zarządzenie zastępcze. Wojewoda, jako organ nadzoru, wydając zarządzenie zastępcze o stwierdzeniu wygaśnięcia mandatu radnego działa za radę gminy zobowiązaną do podjęcia uchwały o określonej treści. Zarządzenie zastępcze nie jest
aktem nadzoru unieważniającym lub w inny sposób usuwającym z obrotu prawnego uchwałę rady gminy bądź zarządzenie wójta. Istota zarządzenia zastępczego polega na tym, że zastępuje ono dany organ w przypadku jego bezczynności w zakresie podjęcia obligatoryjnego aktu (np. uchwały) o określonej treści.
W ocenie NSA, Sąd pierwszej instancji powinien skupić się na skontrolowaniu ewentualnego naruszenia przez radnego zakazu wynikającego z art. 24f u.s.g., opartego na założeniu, że należy dążyć do wykluczenia sytuacji, w której radny, wykonując mandat w gminie, będąc członkiem organu stanowiącego podejmującego m.in. decyzje dotyczące zasad zarządu mieniem tej gminy, mógłby wpływać na korzystne dla siebie rozporządzenie tym mieniem, które pozostaje w jego władaniu - korzystniejsze niż to, jakie mogłyby uzyskać inne osoby nieposiadające statusu radnego.
Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Krakowie oddalił skargi, uznając je za niezasadne, ponieważ postulowały takie ograniczenie stosowania zakazu łączenia funkcji radnego gminy z zarządzaniem działalnością gospodarczą, aby art. 24f u.s.g. nie miał zastosowania do łączenia funkcji radnego z funkcją Prezesa Spółdzielni Gminnej (...) i zawieranych w imieniu tej spółdzielni z gminą umów najmu i dzierżawy. Natomiast w ocenie Sądu powołany art. 24f u.s.g. wprowadza taki zakaz.
Skoro radny pełnił i pełni nadal funkcję Prezesa Gminnej Spółdzielni (...), to oznacza, że zarządzał jej działalnością. Zgodnie z informacją zawartą w Krajowym Rejestrze Sądowym - Spółdzielnia ta zarejestrowana była w Rejestrze Przedsiębiorców, a więc prowadziła działalność gospodarczą, a radny jako prezes zarządu podmiotu prowadzącego działalność gospodarczą, zarządzał taką działalnością i miał obowiązek działać na jej korzyść.
Sąd zważył, że nie miało znaczenia, czy zawierane umowy na najem lub dzierżawę nieruchomości należących do spółdzielni - miały charakter rynkowy, czy też ceny zostały ustalone na korzyść gminy. Skoro zarządzana przez radnego spółdzielnia prowadziła działalność gospodarczą, to zawierając z gminą w imieniu spółdzielni kolejne umowy najmu lub dzierżawy radny naruszył zakaz, o którym mowa w art. 24f ust. 1 u.s.g.
WSA podkreślił, odwołując się do argumentów zawartych w skardze, że czym innym jest - zarządzanie gruntami z mniejszościowym udziałem gminy, na których to gruntach posadowione są budynki spółdzielni, a czym innym jest uzyskiwanie przez spółdzielnię mieszkaniową wynagrodzenia od gminy za świadczone w ramach działalności gospodarczej usługi.
Pierwszą skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Rada Miejska w N. zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie:
I. prawa materialnego, tj.:
1. art. 24f ust. 1 u.s.g. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że skoro Gminna Spółdzielnia (...) w N. prowadziła działalność gospodarczą polegająca głównie na wynajmie lub dzierżawie nieruchomości - to radny będący jej prezesem zawierając z Gminą, w imieniu Spółdzielni kolejne umowy najmu lub dzierżawy naruszył zakaz, o którym mowa
w art. 24f ust. 1 u.s.g. podczas gdy:
a) wysokość czynszów umownych związanych z nieruchomościami oddanymi do odpłatnego użytkowania Gminie przez Spółdzielnię kształtowała się na poziomie zaniżonym w stosunku do rzeczywistego poziomu stawek rynkowych najmu lub dzierżawy takich nieruchomości, co było oczywiście korzystne dla Gminy;
b) wynajmowanie Gminie przez Spółdzielnię nieruchomości stanowiących własność Spółdzielni następowało każdorazowo i wyłącznie w odpowiedzi na zgłaszane przez Gminę niezaspokojone potrzeby związane z wykonywaniem zadań własnych Gminy w tym zadań z zakresu użyteczności publicznej, co wykluczało konflikt interesu publicznego z interesem prywatnym zaś zgodnie z ugruntowaną linią orzeczniczą, warunkiem uznania, iż radny narusza zakaz z art. 24f ust. 1 u.s.g. jest wpływanie przez niego na korzystne dla siebie rozporządzenie mieniem gminy, korzystniejsze niż to, jakie mogłyby uzyskać inne osoby nieposiadające statusu radnego a nadto czerpanie nieuprawnionych korzyści dla siebie lub swoich bliskich, który to warunek nie wystąpił wobec czego nie zaistniały podstawy do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego;
2. art. 24f u.s.g. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że doszło do naruszenia zakazu zawartego w powyższym przepisie, podczas gdy radny nie spełnił negatywnej przesłanki "korzystania z mienia komunalnego gminy" a wręcz przeciwnie, udostępniał mienie Spółdzielni, w postaci zawieranych umów najmu i dzierżawy nieruchomości, umożliwiając Gminie korzystanie z tych nieruchomości preferencyjnych, niższych od rynkowych, warunkach finansowych;
II. przepisów postępowania:
1. art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, dalej: "P.p.s.a.") w zw. art. 3 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492, dalej: "P.u.s.a.") poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli i całkowite zaniechanie zbadania przez WSA, czy organ słusznie przyjął, że radny wykonując mandat gminy i będąc jednocześnie członkiem Spółdzielni wpływał na korzystne dla siebie rozporządzenie mieniem gminy, czy też uzyskiwał nieuprawnione korzyści dla siebie lub bliskich, korzystniejsze niż to, jakie mogłyby uzyskać inne osoby nieposiadające statusu radnego: co doprowadziło do bezzasadnego oddalenia skargi na zarządzenie zastępcze;
2. art. 106 § 3 P.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775, dalej: "K.p.a.") poprzez nieprzeprowadzenie przez WSA postępowania dowodowego, a nadto dowolną, a zarazem wybiórczą ocenę zebranego już w sprawie materiału dowodowego, pomimo zaleconej przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 maja 2023 r. ( III OSK 1668/22) kontroli ewentualnego naruszenia przez radnego zakazu wynikającego z art. 24f u.s.g. co doprowadziło do bezzasadnego oddalenia skargi na zarządzenie zastępcze organu.
Mając powyższe na uwadze wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez orzeczenie co do istoty sprawy; ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, a także rozpoznanie sprawy na rozprawie.
Radny zakwestionował powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie prawa materialnego, tj.:
1) art. 24f ust. 1 w zw. z art. 24 ust. 1 a oraz art. 24f ust. 2 u.s.g. poprzez błędną wykładnię prowadzącą do ustalenia, że zaistniały podstawy do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego;
2) art. 24f ust. 1 u.s.g. poprzez błędne zastosowanie i zakwalifikowanie podpisania umowy najmu pomiędzy Gminą N. a Gminną Spółdzielnią (...) w N., w której radny piastuje stanowisko prezesa zarządu w organach Spółdzielni jako przejaw prowadzenia i zarządzania działalnością regulowaną wskazanym przepisem, co skutkowało stwierdzeniem istnienia podstaw do pozbawienia radnego mandatu, podczas gdy piastowanie stanowiska prezesa zarządu gminnej spółdzielni nie mieści się w zakresie zastosowania art. 24f ust. 1 u.s.g.;
3) art. 24f ust. 1 u.s.g. poprzez nienależytą wykładnię zwrotu "z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy", z pominięciem wykładni systemowej i celowościowej, co doprowadziło do ustalenia, że zaistniały podstawy do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego i tym samym nałożenia negatywnej sankcji za działania zgodne z interesem gminy.
4) art. 24f ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 4 pkt 6 w zw. z art. 2 pkt 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne (Dz. U. z 2023 r., poz. 1090) poprzez nienależytą wykładnię zwrotu "z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy" z oderwaniem od cywilistycznej definicji korzystania w szczególności w rozumieniu art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2023 r., poz. 1610, dalej: "K.c.") i art. 155 K.c., co doprowadziło do nadmiernie restrykcyjnej wykładni zastosowania zakazu korzystania przez radnego z mienia komunalnego gminy i tym samym oddalenia skargi.
Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania; zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego; rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz wstrzymanie wykonalności zaskarżonego wyroku i zarządzenia zastępczego Wojewody Małopolskiego z dnia 4 sierpnia 2021 r. nr WN - II.4102.3.2021 w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna
z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 P.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargami kasacyjnymi wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.
Obie skargi kasacyjne nie mają uzasadnionych podstaw. Odniesienie się do poszczególnych zarzutów wymaga uprzedniego przedstawienia tła normatywnego sprawy, którym są przepisy prawa regulujące kwestię możliwości prowadzenia działalności gospodarczej lub zarządzania taką działalnością przez osobę będącą radnym. Jak wynika z treści art. 24f ust. 1 u.s.g. "[r]adni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami
z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem
w prowadzeniu takiej działalności." Treść cytowanego przepisu nie pozostawia wątpliwości, że prawodawca wprowadził jednoznaczny i bezwyjątkowy zakaz łączenia funkcji radnego z działalnością gospodarczą prowadzoną z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy. Zabroniony związek radnego z działalnością gospodarczą prowadzoną z wykorzystaniem mienia gminnego nie musi być bezpośredni. Chodzi bowiem nie tylko o działalność, którą radny prowadzi samodzielnie, ale także o działalność gospodarczą prowadzoną przez radnego wspólnie z innymi osobami.
W takim układzie zachodzi oczywisty konflikt interesów, albowiem z jednej strony radny jest bezpośrednio zaangażowany w działalność gospodarczą, a więc aktywność z założenia zarobkową, a z drugiej wykorzystuje w tej działalności mienie gminy, w której pełni mandat radnego, a zatem pełni funkcje reprezentanta wszystkich jej mieszkańców, będąc zobowiązanym dbać o interes wspólnoty, a nie swój. Ustawodawca poszedł jednak dalej, albowiem zakazał radnym zarządzać działalnością gospodarczą prowadzoną z wykorzystaniem mienia komunalnego lub być pełnomocnikiem lub przedstawicielem w prowadzeniu takiej działalności. Tym samym przyjęto, że kwestia bezpośredniej korzyści, jaką przynosi prowadzenie działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego nie musi być udziałem radnego. Wystarczy, iż ma on wpływ na jej prowadzenie poprzez fakt sprawowania zarządu, stosunek pełnomocnictwa, czy przedstawicielstwa.
Na gruncie niniejszej sprawy nie jest kwestionowane, że M. C. jest prezesem Gminnej Spółdzielni (...) z siedzibą w N. nieprzerwanie od dnia 1 maja 1989 r. Nie ma również wątpliwości co do tego, że Spółdzielnia prowadzi działalność gospodarczą, w tym w zakresie wynajmu
i zarządzania nieruchomościami własnymi lub dzierżawionymi. W przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ma żadnych podstaw, aby kwestionować wniosek, że M. C., jako Prezes Spółdzielni jest osobą zarządzającą prowadzoną przez nią działalnością gospodarczą. Nie można zatem zgodzić się
z zarzutem skargi kasacyjnej M. C., że "zarządzanie", o którym mowa
w art. 24f ust. 1 u.s.g. odnosi się wyłącznie do takiej działalności gospodarczej, która jest prowadzona przez radnego osobiście albo wspólnie z innymi osobami. Odwołanie się w art. 24f ust. 1 u.s.g. do "zarządzania taką działalnością" odnosi się do działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego, a nie do działalności gospodarczej prowadzonej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami. "Zarządzanie taką działalnością" dotyczy więc każdego układu, w którym radny zarządza działalnością gospodarczą, do prowadzenia której wykorzystuje się mienie komunalne, w tym i działalnością prowadzoną na "cudzy rachunek". Podkreślić należy, że wypełnienie dyspozycji art. 24f ust. 1 u.s.g. nie jest uzależnione od tego, czy z zarządzania w prowadzeniu takiej działalności radny uzyskuje dochód, czy inne osobiste korzyści. Istotny jest sam fakt zarządzania taką działalnością - wyrok NSA z 10.01.2006 r., II OSK 786/05.
W sprawie jest bezsporne, że M. C. pełnił funkcję radnego Rady Miejskiej w N. w kadencji 2018-2023. Nie jest również kwestionowane, że pomiędzy Gminą N. a Gminną Spółdzielnią (...)
w N. zostało zawartych 5 umów najmu i dzierżawy w latach 2003 – 2020. Wszystkie umowy w imieniu Spółdzielni zawierał M. C..
Podniesione w skargach kasacyjnych zarzuty zmierzają do podważenia przyjętej przez Sąd pierwszej instancji oceny, że M. C. jako radny zarządzał działalnością gospodarczą prowadzoną z wykorzystaniem mienia gminy N..
Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że użyte w treści art. 24f ust. 1 u.s.g. pojęcie mienia komunalnego należy rozumieć szeroko, jako aktywa stanowiące nie tylko nieruchomości gruntowe oraz budynki i budowle (majątek trwały), ale także
i środki pieniężne. W ujęciu rachunkowym jeśli środki finansowe stanowią aktywa pieniężne, to są składnikiem majątku danej jednostki (por. wyroki NSA z 24 lipca 2018 r., II OSK 1642/18 i z 7 czerwca 2022 r., III OSK 3641/21). Środki te wliczane są do mienia komunalnego w rozumieniu art. 43 u.s.g. Nie można wobec tego zaaprobować poglądu wyrażonego w skardze kasacyjnej M. C., że w sytuacji, gdy w ramach realizacji umowy dzierżawy środki finansowe gminy zostały przekazane Spółdzielni jako zapłata czynszu, to z tym momentem utraciły przymiot mienia komunalnego, albowiem przestały być własnością gminy – zarzut naruszenia art. 24f ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 4 pkt 6 w zw. z art. 2 pkt 6 ustawy z dnia 21.08.1997r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne. Środki finansowe przekazane przez Gminę N. jako zapłata czynszu, stanowiły realizację umownego zobowiązania wobec Spółdzielni. Zobowiązanie to zostało zatem zaciągnięte wobec podmiotu prowadzącego działalność gospodarczą, w którym funkcję zarządzającą pełnił radny tej Gminy. Przekazane Spółdzielni środki finansowe Gminy zostały więc przez radnego wykorzystane w ramach prowadzonej (zarządzanej) działalności gospodarczej.
Tym samym skoro radny w ramach zarządzanej przez niego działalności gospodarczej zawierał umowy z gminą, w której uzyskał mandat, to sama okoliczność otrzymywania wynagrodzenia ze środków budżetowych, której wysokość uzależniona jest od wartości zawartych umów, stanowi korzystanie z mienia komunalnego. Jest to działalność prowadzona z wykorzystaniem mienia komunalnego, a więc objęta regulacją art. 24f ust. 1 u.s.g. – wyrok NSA z 20 stycznia 2023 r., III OSK 7737/21 Także w orzecznictwie sądowym nie budzi wątpliwości, że "wykorzystanie mienia gminy" dotyczy każdego przypadku korzystania z mienia w ramach prowadzonej działalności gospodarczej, bez względu na to, czy wykorzystanie to ma podstawę prawną czy też nie, jest stałe bądź jednorazowe, wreszcie czy jest odpłatne czy też nieodpłatne (por. wyrok NSA z 15 czerwca 2021 r. sygn. akt III OSK 3745/21; wyrok NSA z dnia 5 listopada 2010 r. sygn. akt II OSK 1714/10, wyrok NSA z 14 listopada 2018 r. sygn. akt II OSK 2973/18). W takiej sytuacji bez znaczenia pozostaje zarówno tryb zawierania umów, jak i stawki po których realizowane są tak zawarte umowy.
W tym kontekście irrelewantne są podnoszone w skardze kasacyjnej okoliczności, że wszystkie umowy dzierżawy zawierane były z inicjatywy gminy i w celu realizacji jej potrzeb. Dla zastosowania art. 24f ust. 1 u.s.g. w niniejszej sprawie nie ma również znaczenia fakt, że wysokość czynszu zawieranych umów dzierżawy była zaniżona. Żadna z tych okoliczności nie obala bowiem ustalenia, że działalność gospodarcza Spółdzielni zarządzana przez M. C. prowadzona była z wykorzystaniem mienia komunalnego Gminy N.. Należy raz jeszcze podkreślić, że wykorzystanie mienia komunalnego jest wystarczającą przesłanką do wygaśnięcia mandatu radnego i nie ma znaczenia, czy przy wykorzystaniu tego mienia komunalnego radny odniósł korzyści, czy też nie. Przepis art. 24f ust. 1 u.s.g. nie uzależnia bowiem wygaśnięcia mandatu radnego od osiągnięcia zysku z korzystania z mienia komunalnego. Rozstrzygający jest sam fakt korzystania z tego mienia – wyrok NSA 26 marca 2024 r., III OSK 963/23.
Jak trafnie stwierdził NSA w uzasadnieniu wyroku z 20 marca 2018 r. II OSK 426/18, antykorupcyjna norma zawarta w art. 24f ust. 1 u.s.g. dotyczy ochrony interesu publicznego. Ma ona na celu, co podkreślał Trybunał Konstytucyjny, "zapobieżeniu angażowania się osób publicznych w sytuacje i uwikłania mogące nie tylko poddawać w wątpliwość ich osobistą bezstronność czy uczciwość, ale także podważać autorytet organów Państwa oraz osłabiać zaufanie wyborców i opinii publicznej do ich prawidłowego funkcjonowania" (uchwała TK z 13 kwietnia 1994 r., W 2/94, publ. OTK w 1994 r., cz. I, s. 191). Pogląd ten należy w pełni zaaprobować.
Z orzecznictwa sądowego powstałego na gruncie art. 24f ust. 1 u.s.g. wynika jednoznacznie, iż nie sankcjonuje on wyłącznie takich działań radnego, które faktycznie przyniosły mu zysk, były nieuczciwe, czy podjęte z wykorzystaniem uprzywilejowania wynikającego ze sprawowania mandatu radnego. Jego celem jest generalne wyłączenie możliwości łączenia mandatu radnego z prowadzeniem działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego. Chodzi bowiem
o wykluczenie jakichkolwiek wątpliwości co do uczciwości radnego, które z założenia mogą powstać, jeżeli prowadzi on działalność gospodarczą korzystając z mienia komunalnego. Intencje prowadzenia takiej działalności, faktyczna korzyść, czy pokrzywdzenie gminy nie są okolicznościami wchodzącymi w zakres stosowania
art. 24f ust. 1 u.s.g. – zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a. w zw. art. 3 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a. Z tego względu zarzut kasacyjny wytykający WSA brak dopuszczenia i przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego na okoliczność korzyści gospodarczych osiąganych w związku z zawartymi przez Gminę ze Spółdzielnią umowami dzierżawy nie mógł odnieść oczekiwanych skutków. Kwestie te nie mają znaczenia w sprawie – zarzut naruszenia art. 106 § 3 P.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 K.p.a. Wiodącą funkcją art. 24f ust. 1 u.s.g. nie jest bowiem represja, tę bowiem wyraża art. 383 § 1 pkt 5 Kodeksu Wyborczego, lecz gwarancja, że gmina nie będzie "udostępniać" swojego mienia radnym w ramach prowadzonej lub zarządzanej przez nich działalności gospodarczej. Obejmując mandat radny może dalej prowadzić działalność gospodarczą, realizując tym samym przyznane mu Konstytucją prawo – art. 20 Konstytucji. Musi się jednak liczyć z tym, że jako radny zobowiązuje się uwzględniać dobro gminy i jej mieszkańców (art. 23 ust. 1 i art. 23a ust. 1 u.s.g.). Mienie komunalne jest mieniem osoby prawnej, której członkami są wszyscy jej mieszkańcy – art. 43 w zw. z art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 2 u.s.g. Prowadząc działalność gospodarczą z wykorzystaniem takiego mienia radny z założenia naraża się na zarzut, że wykorzystuje mienie wspólnoty nie dla jej dobra, lecz dla celów partykularnych, jednostkowych, a więc z założenia nieskorelowanych z interesem gminy. Artykuł 24f ust. 1 u.s.g. ma gwarantować, że radni takich działań podejmować nie będą.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uwzględnienia zarzutów kasacyjnych i z tego względu, działając na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.