III OSK 1147/23

III OSK 1147/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2026-03-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-05-24
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Artur Kuś
Kazimierz Bandarzewski
Mirosław Wincenciak /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6190 Służba Cywilna, pracownicy mianowani, nauczyciele
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
III SA/Łd 853/22 - Wyrok WSA w Łodzi z 2023-03-07
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 1762
art. 49 ust. 2
Ustawa z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mirosław Wincenciak (sprawozdawca) Sędziowie: sędzia NSA Artur Kuś sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant: starszy asystent sędziego Łukasz Mazur po rozpoznaniu w dniu 24 marca 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Łódzkiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 7 marca 2023 r. sygn. akt III SA/Łd 853/22 w sprawie ze skargi Wojewody Łódzkiego na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia 9 września 2022 r. nr XXXVI/272/2022 w przedmiocie ustalenia regulaminu oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 7 marca 2023 r., sygn. akt III SA/Łd 853/22 po rozpoznaniu sprawy ze skargi Wojewody Łódzkiego na uchwałę Rady Gminy [...] nr XXXVI/272/2022 z dnia 9 września 2022 roku w przedmiocie ustalenia regulaminu wynagradzania, kryteriów i trybu przyznawania nagród oraz ustalenia wymiaru i zasad udzielania obniżek godzin zajęć dydaktycznych zatrudnianych nauczycieli w placówkach oświatowych, dla których Gmina [...] jest organem prowadzącym: stwierdził nieważność § 2 ust. 2, § 5 ust. 3, § 8 ust. 2 oraz §
9 ust. 2 Regulaminu wynagradzania nauczycieli zatrudnionych w placówkach oświatowych, dla których Gmina [...] jest organem prowadzącym, stanowiącego załącznik Nr 1 do zaskarżonej uchwały oraz § 6 pkt 2 i 3 Kryteriów i trybu przyznawania nagród dla nauczycieli szkół i placówek, dla których organem prowadzącym jest Gmina [...] ze specjalnego funduszu nagród za ich osiągnięcia dydaktyczno-wychowawcze, stanowiących załącznik Nr 2 do zaskarżonej uchwały (I); oddalił skargę w pozostałym zakresie (II); zasądził od Rady Gminy [...] na rzecz skarżącego Wojewody Łódzkiego kwotę 480 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
U podstaw rozstrzygnięcia Sądu I instancji legły następujące ustalenia oraz ocena prawna.
Rada Gminy [...], na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 559 ze zm.) – dalej: "u.s.g.", art 30 ust. 6 i ust. 6a, art. 42 ust. 6 i 7 pkt. 2 i art. 42a, art. 49 ust. 2, art. 91d ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 1762 ze zm.) – dalej: "Karta Nauczyciela", w związku z rozporządzeniem Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 31 stycznia 2005 r. w sprawie wysokości minimalnych stawek wynagrodzenia zasadniczego nauczycieli, ogólnych warunków przyznawania dodatków do wynagrodzenia zasadniczego oraz wynagradzania za pracę w dniu wolnym od pracy (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 1057), oraz art. 19 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 854), po uzgodnieniu ze związkiem zawodowym zrzeszającym nauczycieli, podjęła uchwałę nr XXXVI/272/2022 w sprawie ustalenia regulaminu wynagradzania, kryteriów i trybu przyznawania nagród oraz ustalenia wymiaru i zasad udzielania obniżek godzin zajęć dydaktycznych zatrudnionych nauczycieli w placówkach oświatowych, dla których Gmina [...] jest organem prowadzącym.
Skargę na powyższą uchwałę wniósł Wojewoda Łódzki wskazując na naruszenie:
- § 2 ust. 2, § 5 ust. 3, § 8 ust. 2, § 9 ust. 2 załącznika Nr 1 do uchwały, zarzucając tym przepisom istotne naruszenie prawa, tj. art. 39 ust. 3 i ust. 4 ustawy Karta Nauczyciela;
- załącznika Nr 2 do uchwały, zarzucając tam zawartym regulacjom istotne naruszenie prawa, tj. art. 49 ust. 2 ustawy Karta Nauczyciela.
Skarżący organ stanął na stanowisku, że przepisy § 2 ust. 2, § 5 ust. 3, § 8 ust. 2, § 9 ust. 2 załącznika Nr 1 są wprost niezgodne z art. 39 ust. 4 ustawy Karta Nauczyciela. Wskazał, że zgodnie z § 137 w zw. z § 143 załącznika do Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 283 ze zm.) w uchwale i zarządzeniu nie powtarza się przepisów ustaw oraz przepisów innych aktów normatywnych. Natomiast Rada Gminy [...], w swojej uchwale poszła jeszcze o krok dalej, gdyż zgodnie z art. 39 ust. 4 ustawy Karta Nauczyciela wynagrodzenie wypłaca się miesięcznie lub jednorazowo z dołu w ostatnim dniu miesiąca, co nie jest tożsame z określeniami "wypłaca się miesięcznie z góry, w terminie wypłaty wynagrodzenia" oraz "wypłaca się z dołu, w terminie wypłaty wynagrodzenia" - użytymi w załączniku Nr 1 do uchwały. Doszło tutaj do modyfikacji zapisów ustawowych. Zgodnie bowiem z orzecznictwem sądów administracyjnych, jeżeli przytoczenie w akcie prawa miejscowego in extenso zapisów aktów prawnych wyższego rzędu z powołaniem się na konkretny przepis tegoż aktu, czyniłoby akt prawa miejscowego w pełni czytelny i zrozumiały, to zapis taki mógłby być dopuszczalny (por. np. wyrok WSA we Wrocławiu z 15 marca 2007 r., sygn. akt II SA/Wr 521/06). Jednakże narusza powszechnie obowiązujący porządek prawny w stopniu istotnym nie tylko regulowanie przez gminę jeszcze raz tego co zostało już pomieszczone w źródle powszechnie obowiązującego prawa, lecz także modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu, co możliwe jest tylko w granicach wyraźnie przewidzianego upoważnienia ustawowego (por. np. wyrok NSA we Wrocławiu z 25 marca 2003 r., sygn. akt II SA/Wr 2572/02). Mając na uwadze powyższe, w ocenie skarżącego zapisy § 2 ust. 2, § 5 ust. 3, § 8 ust. 2, § 9 ust. 2 załącznika Nr 1 do uchwały, są nie tylko wprost niezgodne z przytoczonym przepisem ustawy Karta Nauczyciela, ale również pozostają poza materią do uregulowania w uchwale w sprawie regulaminu wynagradzania nauczycieli.
W sposób istotny naruszają prawo postanowienia załącznika Nr 2 do uchwały zatytułowanego: "Kryteria i tryb przyznawania nagrody dla nauczycieli szkół i
placówek, dla których organem prowadzącym jest Gmina [...] ze specjalnego funduszu nagród za ich osiągnięcia dydaktyczno - wychowawcze". Regulacja art. 49 ust. 2 Karty Nauczyciela upoważnia organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego do określenia kryteriów i trybu przyznawania nagród dla nauczycieli za ich osiągnięcia w zakresie pracy dydaktycznej, wychowawczej i opiekuńczej, w tym realizacji zadań związanych z zapewnieniem bezpieczeństwa uczniom w czasie zajęć organizowanych przez szkołę oraz realizacji innych zadań statutowych szkoły. Analiza postanowień załącznika Nr 2 do uchwały wskazuje, że rada nie wypełniła delegacji wynikającej w art. 49 ust. 2 Karty Nauczyciela ponieważ nie unormowała przesłanek otrzymania nagrody przez nauczyciela w przypadku realizacji zadań związanych z zapewnieniem bezpieczeństwa uczniom w czasie zajęć organizowanych przez szkołę, ponieważ tego wymogu nie spełnia treść § 7 ust. 1 pkt 5 załącznika Nr 2 do uchwały, który stanowi, iż nagrodę Wójta przyznaje się nauczycielowi za szczególne osiągnięcia w pracy dydaktycznej, wychowawczej i opiekuńczej oraz realizację innych zadań statutowych szkoły, a w szczególności podejmowanie działań na rzecz zapewnienia bezpieczeństwa uczniom w czasie zajęć organizowanych przez szkołę. Skarżący stanął na stanowisku, że treść wskazanego wyżej upoważnienia prowadzi do stwierdzenia, że określając materię, jaką pozostawiono do uregulowania w drodze uchwały, ustawodawca nakazał obligatoryjnie objąć wszystkie kwestie będące przedmiotem upoważnienia.
Zdaniem Wojewody, sprzeczny z prawem jest również § 6 pkt 2 i 3 załącznika
Nr 2 do uchwały, ponieważ ustawowe upoważnienie organu prowadzącego szkołę do ustalenia kryteriów przyznawania nagród dla nauczycieli obejmuje kompetencję do wyznaczenia mierników służących za podstawę oceny pracy nauczyciela, które związane są wyłącznie z jego pracą dydaktyczną, wychowawczą i opiekuńczą, zaś inne kryteria niezwiązane ściśle z pracą nauczyciela nie mają w tym zakresie znaczenia. Tym samym miernikiem służącym za podstawę pracy nauczyciela są np.: różne osiągnięcia, działania w ramach projektów miejskich, ogólnopolskich, międzynarodowych, przygotowanie ważnych imprez i uroczystości. Skarżący wskazał, że ustawodawca nie przewidział możliwości uzależnienia prawa do nagrody przez nauczyciela od wyróżniającej się oceny pracy pedagogicznej uzyskanej przez niego w
ciągu 3 lat pracy, czy też od tego, że w okresie roku poprzedzającego rok przyznania nagrody otrzymywał on przez co najmniej sześć miesięcy dodatek motywacyjny.
W odpowiedzi na skargę Rada Gminy [...] wniosła o jej oddalenie.
WSA uznał za zasadne zarzuty dotyczące § 2 ust. 2, § 5 ust. 3, § 8 ust. 2 oraz
§ 9 ust. 2 Regulaminu wynagradzania nauczycieli zatrudnionych w placówkach oświatowych, dla których Gmina [...] jest organem prowadzącym, stanowiącego załącznik Nr 1 do zaskarżonej uchwały oraz § 6 pkt 2 i 3 Kryteriów i trybu przyznawania nagród dla nauczycieli szkół i placówek, dla których organem prowadzącym jest Gmina [...] ze specjalnego funduszu nagród za ich osiągnięcia dydaktyczno-wychowawcze, stanowiących załącznik Nr 2 do zaskarżonej uchwały.
Jako niezasadny WSA uznał zarzut wadliwości unormowania § 7 ust. 1 pkt 5 załącznika Nr 2 do uchwały. W spornej uchwale Rada Gminy powinna była określić kryteria i tryb przyznawania nagród dla nauczycieli za ich osiągnięcia w zakresie pracy dydaktycznej, wychowawczej i opiekuńczej. Zdaniem sądu sprostała temu obowiązkowi. Zawarcie w uchwale regulacji wskazanych przez Wojewodę,
stanowiłoby powtórzenie regulacji ustawowej, które zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych stanowić może naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności uchwały organu (por. np. wyrok WSA we Wrocławiu z 12 lutego 2020 r., sygn. akt III SA/Wr 555/19, Lex/el nr 3085641). Zaznaczenia wymaga także, iż jak stanowi art. 49 ust. 2 Karty Nauczyciela organy prowadzące szkoły ustalają kryteria i tryb przyznawania nagród dla nauczycieli za ich osiągnięcia w zakresie pracy dydaktycznej, wychowawczej i opiekuńczej, w tym realizacji zadań związanych z zapewnieniem bezpieczeństwa uczniom w czasie zajęć organizowanych przez szkołę, oraz realizacji innych zadań statutowych szkoły, ze środków, o których mowa w ust. 1 pkt 1, uwzględniając w szczególności sposób podziału środków na nagrody organów prowadzących szkoły i dyrektorów szkół, tryb zgłaszania kandydatów do nagród oraz zasadę, że nagroda może być przyznana nauczycielowi po przepracowaniu w szkole co najmniej roku. Brzmienie powołanego przepisu jednoznacznie wskazuje, iż organy prowadzące szkoły mają obowiązek ustalenia kryteriów i trybu przyznawania nagród dla nauczycieli za ich osiągnięcia związane z pracą dydaktyczną wychowawczą i opiekuńczą jednak ustawodawca wskazał, iż już w powołanych osiągnięciach mieszczą się nagrody za realizację zadań związanych z zapewnieniem bezpieczeństwa uczniom, co wprost wynika ze sformułowania zawartego w tym przepisie, tj.: "w tym realizacji zadań związanych z
zapewnieniem bezpieczeństwa uczniom w czasie zajęć organizowanych przez
szkołę".
Skargę kasacyjną od powołanego wyroku wywiódł Wojewoda Łódzki zaskarżając ten wyrok w części, tj. pkt 2 w zakresie w jakim Sąd oddalił skargę w pozostałym zakresie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. art. 49 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela, przez błędną wykładnię i uznanie, że brak odrębnego uregulowania kryteriów przyznawania nagród dla nauczycieli za realizację zadań związanych z zapewnieniem bezpieczeństwa uczniom w czasie zajęć organizowanych przez szkołę nie stanowi istotnego naruszenia prawa, bowiem w nagrodach za osiągnięcia nauczycieli związanych z ich pracą dydaktyczną, wychowawczą i opiekuńczą mieszczą się nagrody za realizację zadań związanych z zapewnienia bezpieczeństwa uczniom, podczas gdy zgodnie z tym przepisem uchwała obligatoryjnie musi zawierać kryteria przyznawania nagród nauczycielom z uwzględnieniem zarówno ich osiągnięć w zakresie pracy dydaktycznej, wychowawczej i opiekuńczej, a także realizacji zadań związanych z zapewnieniem bezpieczeństwa uczniom w czasie zajęć organizowanych przez szkołę.
Skarżący kasacyjnie wniósł o: zmianę zaskarżonego wyroku w zakresie pkt 1 poprzez stwierdzenie nieważności § 2 ust. 2, § 5 ust. 3, § 8 ust. 2 oraz § 9 ust. 2 załącznika Nr 1 zaskarżonej uchwały oraz ponadto stwierdzenie nieważności w całości załącznika Nr 2 do zaskarżonej uchwały; uchylenie pkt 2 zaskarżonego wyroku, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że art. 49 ust. 2 Karty Nauczyciela upoważnia organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego do określenia kryteriów i trybu przyznania nagród dla nauczycieli za ich osiągnięcia w zakresie pracy dydaktycznej, wychowawczej i opiekuńczej, w tym realizacji zadań związanych z zapewnieniem bezpieczeństwa uczniom w czasie zajęć organizowanych przez szkołę oraz realizacji innych zadań statutowych szkoły. Pominięcie przez organ stanowiący któregoś z wymienionych elementów upoważnienia ustawowego skutkuje brakiem pełnej jego realizacji i ma istotny wpływ na ocenę zgodności z prawem podjętego aktu. Zdaniem organu regulacja zawarta w § 7 ust. 1 pkt 5 załącznika Nr 2 uchwały stanowi jedynie powtórzenie upoważnienia ustawowego z art 49 ust, 2 Karty Nauczyciela.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a
upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Przepis art. 49 ust. 2 Kary Nauczyciela stanowi: "Organy prowadzące szkoły ustalają kryteria i tryb przyznawania nagród dla nauczycieli za ich osiągnięcia w zakresie pracy dydaktycznej, wychowawczej i opiekuńczej, w tym realizacji zadań związanych z zapewnieniem bezpieczeństwa uczniom w czasie zajęć organizowanych przez szkołę, oraz realizacji innych zadań statutowych szkoły, ze środków, o których mowa w ust. 1 pkt 1, uwzględniając w szczególności sposób podziału środków na nagrody organów prowadzących szkoły i dyrektorów szkół, tryb zgłaszania ta kandydatów do nagród oraz zasadę, że nagroda może być przyznana nauczycielowi po przepracowaniu w szkole co najmniej roku." Istota spora sprowadza się do wykładni użytego w owym przepisie zwrotu: "w tym realizacji zadań związanych z zapewnieniem bezpieczeństwa uczniom w czasie zajęć organizowanych przez szkołę." Sformułowanie "w tym" jest związkiem frazeologicznym o charakterze spójnikowym, wtrąceniowym lub doprecyzowującym. Użycie w przepisie zwrotu "w tym" wskazuje na doprecyzowanie lub przykładowe wymienienie części elementów składających się na zdefiniowaną wcześniej całość. Posłużenie się takim określeniem można uznać za swoiste nakierowanie adresata normy na najistotniejsze przypadki czy cechy. Nie stanowi ono jednak wprowadzenia dodatkowego kryterium, a jedynie
uszczegółowienie już wskazanych. Należy więc przyjąć, że "realizacja zadań związanych z zapewnieniem bezpieczeństwa uczniom w czasie zajęć organizowanych przez szkołę" jest składową osiągnięć nauczyciela w zakresie pracy dydaktycznej, wychowawczej i opiekuńczej, a nie kolejnym kryterium. Wprawdzie rację ma
Wojewoda twierdząc, że § 7 ust. 1 pkt 5 Załącznika nr 2 do uchwały stanowi powtórzenie przytaczanego zwrotu z art. 49 ust. 2 Karty Nauczyciela, to jednak okoliczność ta nie uzasadnia eliminacji z obrotu prawnego całego załącznika nr 2 do uchwały: załącznik ten, w zgodzie z upoważnieniem ustawowym, określa w § 7 katalog osiągnięć nauczyciela w zakresie pracy dydaktycznej, wychowawczej i opiekuńczej. Ponadto, nawet gdyby przyjąć za Wojewodą, że Regulamin powinien dodatkowo formułować katalog osiągnięć w realizacji zadań związanych z zapewnieniem bezpieczeństwa uczniom w czasie zajęć organizowanych przez szkołę, to postanowienia ocenianego Regulaminu spełniają ten wymóg, bowiem w § 7 ust. 1 pkt
6 stwierdzono, że jednym z kryteriów przyznania nagrody jest angażowanie się nauczyciela w rozwiązywanie problemów uczniów wymagających szczególnej pomocy ze strony szkoły. Tak określona przesłanka niewątpliwie odnosi się także do zapewnienia bezpieczeństwa uczniowi w różnych sferach.
Z tych względów na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.