III OSK 1146/22

III OSK 1146/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-07-01
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-05-09
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Kazimierz Bandarzewski /sprawozdawca/
Mirosław Wincenciak /przewodniczący/
Przemysław Szustakiewicz
Symbol z opisem
6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
Hasła tematyczne
Ochrona środowiska
Sygn. powiązane
IV SA/Wa 1692/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-02-10
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok w części i w tej części skargę oddalono, w pozostałym zakresie skargę kasacyjną oddalono
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 147 § 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2017 poz 1875
art. 91 zdanie pierwsze
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jedn.
Dz.U. 2017 poz 1289
art. 5 ust. 1-5. art.5. ust. 1 pkt. 4, art. 4 ust. 2a, art. 4 ust. 2 pkt 1 lit b i c art. 4 ust.2 pkt. 2
Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jedn.
Dz.U. 2015 poz 1688
art. 1 art. 37 ust. 1-3
Ustawa z dnia 11 września 2015 r. o zużytym sprzęcie elektrycznym i elektronicznym
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędziowie: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Nina Muszyńska po rozpoznaniu w dniu 1 lipca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Miasta Stołecznego Warszawy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 lutego 2022 r. sygn. akt IV SA/Wa 1692/21 w sprawie ze skargi Prokuratora Okręgowego w Warszawie na uchwałę Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 8 lutego 2018 r. nr LXI/1631/2018 w przedmiocie uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy 1. uchyla punkt pierwszy zaskarżonego wyroku w tej części, w której stwierdzono nieważność § 2 ust. 1, § 3, § 8 ust. 1 i 2, § 9 ust. 1 pkt 2 w zakresie słów "nie przeznaczonych do użytku publicznego", § 19 ust. 3 i 4 oraz § 20 ust. 1 pkt 3 i 4 Regulaminu i w tym zakresie skargę oddala, 2. w pozostałym zakresie oddala skargę kasacyjną, 3. oddala wniosek Rady Miasta Stołecznego Warszawy o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 lutego 2022 r. sygn. akt IV SA/Wa 1692/21, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Warszawie na uchwałę Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 8 lutego 2018 r., nr LXI/1631/2018 w przedmiocie uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 2 ust. 1, § 3, § 8 ust. 1 i 2, § 9 ust. 1 pkt 2 w zakresie słów "nie przeznaczonych do użytku publicznego", § 12 ust. 1 pkt 1, § 19 ust. 3 i 4, § 20 ust. 1 pkt 3 i 4, § 26 ust. 2, 5, 6 i 7, § 27 ust. 1 i 2 oraz § 28 ust. 2 pkt 2 i 3 Regulaminu (pkt 1), a także oddalił w pozostałym zakresie (pkt 2).
W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał w pierwszej kolejności, że w dniu 8 lutego 2018 r. Rada Miasta Stołecznego Warszawy podjęła uchwałę nr LXI/1631/2018 w sprawie uchwalenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie m.st. Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2018 r. poz. 1968) wraz ze stanowiącym załącznik do zaskarżonej uchwały "Regulaminem utrzymania czystości i porządku na terenie m.st. Warszawy", zwanego dalej Regulaminem. Poddana kontroli sądowej uchwała, stanowiąca – zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2017 r. poz. 1289) zwanej dalej u.c.p.g.) – akt prawa miejscowego, powinna przede wszystkim być zgodna z przepisami tej ustawy.
Oceniając przebieg postępowania Sąd uznał, że zasadnie zwrócił uwagę Prokurator, że jak wynika z akt sprawy w § 2 ust. 1 i § 8 ust. 1 organ nałożył na zarządców nieruchomości obowiązki w zakresie uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń. Tymczasem katalog osób oraz podmiotów zobowiązanych do zapewnienia czystości i porządku na nieruchomościach został zawarty w art. 5 ust. 1-5 u.c.p.g. Obowiązki w powyższym zakresie zostały nałożone na właścicieli nieruchomości, wykonawców robót budowlanych, przedsiębiorców użytkujących torowiska pojazdów szynowych, zarządców dróg, a w zakresie pozostałych nieruchomości na gminę. Na podstawie ww. uchwały trudno zatem stwierdzić, czy podmioty wskazane w Regulaminie obejmują wskazany powyżej katalog. Poza tym w myśl art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. zapewnienie porządku na niektórych terenach przeznaczonych do użytku publicznego - chodnikach położonych wzdłuż nieruchomości należy do właścicieli nieruchomości sąsiednich, a w związku z tym treść kwestionowanego przepisu w powyższym zakresie wydaje się sprzeczna także ze wskazaną normą ustawową.
Ponadto Sąd uznał, że zgodzić należy się z Prokuratorem, że wskazany w § 3 Regulaminu obowiązek selektywnego zbierania wskazanych odpadów komunalnych, został ustanowiony z przekroczeniem upoważnienia ustawowego określonego w art. 4 ust. 2a u.c.p.g. W stanie prawnym obowiązującym w dniu podjęcia uchwały właściciele nieruchomości mogli dobrowolnie wybrać, czy będą zbierać odpady w sposób selektywny czy też nie. Wówczas niesegregowanie odpadów przekładało się na wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, bowiem stawki opłat w przypadku, gdy odpady są zbierane i odbierane w sposób selektywny, były niższe (art. 6k ust. 3 ustawy).
W ocenie Sądu przekroczeniem ustawowych uregulowań jest określony w § 8 ust. 2 Regulaminu, nakaz, że pryzmy błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń powstałych przy uprzątaniu części nieruchomości służących do użytku publicznego nie powinny być lokalizowane na terenach zieleni, przy drzewach i w misach drzew; w pojemnikach przeznaczonych na kwiaty oraz przy urządzeniach takich jak latarnie i sygnalizatory świateł. Art. 4 ust. 2 pkt 1b u.c.p.g. nie upoważnia bowiem rady gminy do wskazania sposobu gromadzenia wskazanych nieczystości. Przyjmuje się, że rada gminy jest uprawniona do szczegółowego określenia zasad uprzątania błota, śniegu lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości, służących do użytku publicznego, ale nie regulowania sposobu ich gromadzenia, jak i miejsca gromadzenia uprzątniętych zanieczyszczeń.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podkreślił, że § 9 ust. 1 pkt 2 Regulaminu określa, że mycie pojazdów samochodowych poza myjniami dopuszcza się jedynie w razie zachowania łącznie następujących warunków m.in.: mycie prowadzone jest w miejscach nieprzeznaczonych do użytku publicznego o utwardzonym, szczelnym podłożu, a powstające ścieki odprowadzane są do kanalizacji sanitarnej lub zbiornika bezodpływowego, z którego są usuwane zgodnie z regulaminem. Należy wskazać, że art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c u.c.p.g. upoważnia organ stanowiący gminy do określenia w regulaminie wymagań w zakresie mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi. W związku z tym podejmując uchwałę ww. zakresie Regulaminu, rada gminy jest zobligowana do wskazania warunków, by czynności te były dopuszczalne, nie zaś do ich ograniczania do określonych rodzajów czy też zakazywania wykonywania tych czynności w określonym miejscu. Brak jest zatem w upoważnieniu ustawowym podstawy do wprowadzenia w Regulaminie faktycznego zakazu mycia pojazdów w miejscach przeznaczonych do użytku publicznego (a contrario nakaz mycia wyłącznie w miejscach "nieprzeznaczonych do użytku publicznego") (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 8 września 2020 r. II SA/Bd 223/20). Wobec powyższego zawarcie w § 9 ust. 1 pkt 2 Regulaminu zastrzeżenia dotyczącego mycia pojazdów wyłącznie w miejscach "nieprzeznaczonych do użytku publicznego" stanowiło istotne naruszenie prawa. Sąd - mając na względzie pozostałą cześć przepisu - uznał, że wyeliminowania z uchwały wymaga jedynie zwrot "nieprzeznaczonych do użytku publicznego".
W niniejszej sprawie Sąd również wskazał, że odnosząc się do kwestii pojemności worków wskazanych w Regulaminie tj. wskazania w § 12 ust. 1 pkt 1, że worki powinny mieć pojemność od 60 do 120 litrów, należy uznać, że i w tym zakresie Rada dopuściła się przekroczenia delegacji ustawowej określonej w art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. Zgodnie z tym przepisem organ stanowiący gminy był uprawniony do określenia rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych [...]. W zw. z powyższym określenie wielkości maksymalnej worków stanowiło istotne naruszenie prawa.
Zdaniem Sądu nie znajduje oparcia w przepisach ustawy także zapisy § 19 ust. 3 i 4 Regulaminu, w których zobowiązano właścicieli nieruchomości, którzy nie ustalili z przedsiębiorcą odbierającym odpady komunalne sposobu odbioru odpadów komunalnych z miejsca gromadzenia odpadów do udostępniania pojemników na odpady poprzez ich wystawianie poza teren nieruchomości w określonych godzinach oraz w określonej odległości od nieruchomości. Należy wyjaśnić, że poprzez warunki rozmieszczenia pojemników, o których mowa w art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. należy rozumieć ich rozmieszczenie w przestrzeni na stałe w związku ze składowaniem w nich odpadów. Powyższa norma nie dotyczy formy w jakiej winny być one przekazywane przedsiębiorcy zbierającemu odpady. Art. 5 ust. 1 pkt 1 i pkt 3b u.c.p.g. również nie dają podstaw do wprowadzenia kwestionowanej regulacji.
Nadto Sąd wskazał, że jak wynika z zapisów Regulaminu w § 20 ust. 1 pkt 3 i 4 Regulaminu zawarto regulacje dot. postępowania z określonymi rodzajami odpadów. Wskazany w powyższym przepisie sposób postępowania z odpadami dotyczy odpadów, o których mowa w § 3 pkt 1-7, 14 i 9-18. Tymczasem w § 3 pkt 10 Regulaminu wskazano zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, w pkt 14 chemikalia, w tym w szczególności farby, kleje, rozpuszczalniki oraz opakowania po tych substancjach, w pkt 15 lampy fluorescencyjne i inne odpady zawierające rtęć (w tym termometry rtęciowe), a w pkt 16 zużyte baterie i akumulatory.
W rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zasadnie Prokurator wskazał, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 11 września 2015 r. o zużytym sprzęcie elektrycznym i elektronicznym (Dz. U. poz. 1688 z późn. zm.) zwanej ustawą o zużytym sprzęcie elektrycznym i elektronicznym, powyższa ustawa określa środki gospodarowania zużytym sprzętem elektrycznym i elektronicznym. Obowiązek jego odbioru nałożony jest zaś zgodnie z art. 37 ust. 1-3 tej ustawy na dystrybutorów takiego sprzętu po spełnieniu określonych w tym przepisie warunków. Zasady gospodarowania odpadami w postaci baterii i akumulatorów regulują przepisy ustawy o bateriach i akumulatorach. Zgodnie z art. 1 pkt 3 tej ustawy, określa ona bowiem zasady zbierania, przetwarzania, recyklingu i unieszkodliwiania zużytych baterii i zużytych akumulatorów; Zasady gospodarowania chemikaliami zostały opisane w ustawie o odpadach. Jak wynika z art. 1 tej ustawy, określa ona środki służące ochronie środowiska, życia i zdrowia ludzi zapobiegające i zmniejszające negatywny wpływ na środowisko oraz zdrowie ludzi wynikający z wytwarzania odpadów i gospodarowania nimi oraz ograniczające ogólne skutki użytkowania zasobów i poprawiające efektywność takiego użytkowania. Jej przepisy dotyczą m.in. odpadów niebezpiecznych takich jak rtęć, jej związki oraz rozpuszczalniki halogenowe i rozpuszczalniki organiczne.
Skoro zatem regulacje dot. wskazanych wyżej kategorii odpadów zostały zawarte w przepisach rangi ustawowej, za nieprawidłowe i zbędne należy uznać umieszczenie norm ich dotyczących w Regulaminie. W tym zakresie Sąd przyjął ustalenia Prokuratora za własne.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła Rada Miasta Stołecznego Warszawy, zaskarżając go w części obejmującej pkt 1 sentencji w zakresie dotyczącym § 2 ust. 1, § 3, § 8 ust. 1 i 2 § 9 ust. 1 pkt 2 w zakresie wyrażenia "nieprzeznaczonych do użytku publicznego", § 19 ust. 3 i 4, oraz § 20 ust. 1 pkt 3 i 4 Regulaminu. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła:
I. naruszenie przepisów prawa materialnego:
1) przez niewłaściwe zastosowanie art. 5 ust. 1-5 u.c.p.g. poprzez przyjęcie, że przepisy te znajdują zastosowanie w sprawie, podczas gdy prawodawca lokalny w § 2 ust. 1 Regulaminu zatytułowanym "Obowiązek pozbywania się odpadów komunalnych" wskazał jedynie na właścicieli nieruchomości oraz podmioty właściwe do zarządzania terenami przeznaczonymi do użytku publicznego jako podmioty właściwe w zakresie pozbywania się odpadów komunalnych, po myśli definicji "pozbywania się" określonej w art. 6r ust. 2d, nie ingerując w żaden sposób w uregulowania zawarte w art. 5 ust. 1-5 u.c.p.g, w wyniku czego Sąd pominął w swojej ocenie treść normatywną upoważnienia ustawowego określoną w art. 4 ust. 2 pkt 3, które nakazuje w Regulaminie określić sposób pozbywania się odpadów komunalnych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego, a § 2 Regulaminu, w tym kwestionowany w nim przez Sąd ust. 1, ma znaczenie wprowadzające dla całego brzmienia postanowień Regulaminu;
2) przez błędną wykładnię art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g., a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie tego przepisu w sytuacji, gdy przepis ten nie ma zastosowania do upoważnienia ustawowego określonego w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b oraz pkt 3, które - odpowiednio - określają przestrzeń publiczną nazwaną przez te przepisy "częścią nieruchomości służącą do użytku publicznego" i "terenem przeznaczonym do użytku publicznego", a zastosowany przez Sąd przepis ustawy (art. 5 ust. 1 pkt 4) odnosi się do chodników położonych wzdłuż nieruchomości, przy czym za chodnik przepis ten uznaje wydzieloną część drogi publicznej, służącą do ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości, co immanentnie wiąże się z pojęciem drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych, a nie z częścią nieruchomości czy terenem - w obu przypadkach służących/przeznaczonych do użytku publicznego, które ustawa o drogach publicznych w art. 8 wyłącza spod stosowania;
3) przez błędną wykładnię art. 4 ust. 2a u.c.p.g. a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie tego przepisu polegające na dokonaniu mylnej przez Sąd, rozszerzającej wykładni obowiązku, o którym mowa w tym przepisie, podczas gdy z art. 3 ust. 2 pkt 5 u.c.p.g., wynika, że gmina ma obowiązek ustanowić selektywne zbieranie odpadów komunalnych, przy czym przepis ten określa niezamknięty katalog rodzajów frakcji, z uwagi na to, że upoważnienie ustawowe określone w art. 4 ust. 2a u.c.p.g. pozwala, w opcji fakultatywnej, na rozszerzenie przez gminę rodzaju odpadów komunalnych w zakresie selektywnego ich zbierania i odbierania, ponad te, które określa ustawa, a przez to błędne przez Sąd uznanie, że § 3 Regulaminu wprowadził dla właścicieli nieruchomości obowiązek polegający na selektywnym zbieraniu przez nich odpadów komunalnych, podczas gdy § 3 Regulaminu stanowił wypełnienie delegacji ustawowej określonej w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a u.c.p.g., poprzez określenie frakcji odpadów komunalnych, które Rada m.st. Warszawy miała obowiązek określić po myśli art. 4 ust. 2 pkt 1 w związku z 3 ust. 2 pkt 5 u.c.p.g. oraz w związku z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 29 grudnia 2016 r. w sprawie w sprawie szczegółowego sposobu selektywnego zbierania wybranych frakcji odpadów (Dz. U. z 2017 r. poz. 19) zwanej dalej rozporządzenie w sprawie szczegółowego sposobu selektywnego zbierania wybranych frakcji odpadów;
4) przez błędną wykładnię art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g., polegające na przyjęciu, że § 8 ust. 2 Regulaminu przekracza upoważnienie ustawowe, podczas gdy ustawowy przepis upoważniający ma ścisły związek z publicznym zadaniem gminy, o którym stanowi art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1875 z późn. zm.) zwanej dalej u.s.g. i odnosi się do wymagań stawianych podmiotom odpowiedzialnym za zarządzanie częściami nieruchomości służącymi do użytku publicznego, a zatem to właśnie Regulamin ma określić wszelkie uwarunkowania dla zachowania bezpieczeństwa pieszych, rowerzystów na terenach takich jak np. drogi wewnętrzne w rozumieniu art. 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2222 z późn. zm.), które stanowią części nieruchomości służące do użytku publicznego, oraz w zgodzie z zasadami ekologii, a przepis upoważniający obliguje radę gminy do określenia "wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku dotyczące uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego";
5) przez błędną wykładnię art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g., polegające na przyjęciu, że Rada m.st. Warszawy nie mogła w Regulaminie (§ 8 ust. 2) określić sposobu (powinności) przestrzegania szeroko rozumianych zasad bezpieczeństwa i ekologii w ramach upoważnienia ustawowego określonego bardzo ogólnie przez ustawę jako "wymagania dotyczące uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego" podczas gdy z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g. w związku z art. 4 ust. 2 i 4 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego (Dz. U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607) zwanej dalej EKSL wynika, że rada gminy jest kompetencyjnie uprawniona i upoważniona do stanowienia prawa w zakresie określenia wymagań stawianych w celu utrzymania zarówno czystości, jak i porządku dla części nieruchomości służących do użytku publicznego;
6) przez błędną wykładnię art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c u.c.p.g., a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie tego przepisu przy ocenie prawnej § 9 ust. 1 pkt 2 Regulaminu, polegające na przyjęciu przez Sąd zawężonego uprawnienia rady gminy do wskazania wyłącznie warunków, dla których czynności mycia i napraw pojazdów samochodowych są dopuszczalne, podczas gdy ww. przepis ustawy nakazuje określenie w akcie prawa miejscowego zasad związanych z wymaganiami w zakresie mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi, a zatem wprost obliguje prawodawcę gminnego do wykluczenia terenów przeznaczonych do użytku publicznego jako miejsc właściwych do dokonywania mycia pojazdów samochodowych, a także zaniechanie przez Sąd uwzględnienia art. 4 ust. 2 i 4 EKSL w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 3 u.s.g.;
7) przez niewłaściwe zastosowanie przez Sąd dla oceny prawnej § 12 ust. 1 pkt 1 Regulaminu zawężającego pojęcia "minimalnej pojemności pojemników", o którym mowa w art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g., w sytuacji gdy przepisy § 2 ust. 2 oraz § 4 ust. 7 rozporządzenia w sprawie szczegółowego sposobu selektywnego zbierania wybranych frakcji odpadów, dopuszczały zbieranie odpadów komunalnych w workach i wprowadziły dla nich regułę kolorystyczną, a także przesądzały o tym, że zarówno pojemniki na poszczególne frakcje odpadów komunalnych oznaczone napisami/kolorami, jak i worki o kolorze właściwym dla danej frakcji odpadów spełniają wymogi selektywnego zbierania odpadów komunalnych w miejscach wytworzenia oraz na terenach przeznaczonych do użytku publicznego (rozporządzenie weszło w życie 1 lipca 2017 r. i obowiązywało do 30 czerwca 2021 r.), przy czym przepisy te nie odnosiły się do pojemności worków;
8) przez niewłaściwe zastosowanie art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. dla oceny prawnej § 19 ust. 3 i 4 Regulaminu, polegające na przyjęciu przez Sąd, że kwestionowane postanowienia Regulaminu mają odniesienie do "warunków rozmieszczenia pojemników na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych", o których jest mowa w art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g., podczas gdy uregulowania określone w § 19 ust. 3 i 4 Regulaminu mają ścisły związek z wypełnieniem przez Radę upoważnienia ustawowego określonego w art. 4 ust. 2 pkt 3 u.c.p.g. w zakresie, w jakim dotyczą sposobu pozbywania się odpadów komunalnych z terenu nieruchomości, przy czym za "pozbywanie się odpadów komunalnych" należy rozumieć definicję określoną w art. 6r ust. 2d u.c.p.g., która znalazła zastosowanie tak w treści kwestionowanych przez Sąd postanowień, jak i w określeniu tytułu § 19 Regulaminu "Sposób postępowania właścicieli nieruchomości w zakresie pozbywania się odpadów komunalnych";
9) przez niewłaściwe zastosowanie art. 1, art. 37 ust. 1-3 ustawy o zużytym sprzęcie elektrycznym i elektronicznym dla oceny prawnej § 20 ust. 1 pkt 3 i 4 Regulaminu, w sytuacji, gdy art. 3 ust. 2 pkt 6 oraz ust. 2b u.c.p.g., a także art. 9c ust. 1a, art. 9ea, oraz art. 45 ust. 1 pkt 11 nakładają na gminy szereg obowiązków związanych z utworzeniem punktów selektywnego zbierania odpadów komunalnych, które to punkty muszą zapewnić przyjmowanie m.in. zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego (o czym stanowi art. 3 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g.), a przez to pominięcie (niezastosowanie) art. 42 ust. 1 ustawy o zużytym sprzęcie elektrycznym i elektronicznym, który statuuje obowiązek zbierającego zużyty sprzęt do nieodpłatnego przyjęcia zużytego sprzętu pochodzącego z gospodarstw domowych, i jest korelatem regulacji określonej w art. 3 ust. 2 pkt 6, a ponadto niezastosowanie § 2 pkt 20 oraz § 3 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 9 grudnia 2014 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz. U. z 2014 r. poz. 1923) zwanego dalej rozporządzenie w sprawie katalogu odpadów, w tym załącznika do rozporządzenia, który pod kodem 20 01 35 wymienia zużyte urządzenia elektryczne i elektroniczne jako odpady komunalne, i które to przepisy zostały pominięte, a mają wprost zastosowanie w rozpoznawanej sprawie;
10) przez błędną wykładnię art. 1, art. 37 ust. 1-3 ustawy o zużytym sprzęcie elektrycznym i elektronicznym, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie tych przepisów polegające na przyjęciu przez Sąd dla oceny prawnej § 20 ust. 1 pkt 3 i 4 Regulaminu, że odbieranie zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego nałożone jest w randze norm ustawowych na dystrybutorów takiego sprzętu po spełnieniu warunków określonych w art. 37 ust. 1-3 ustawy o zużytym sprzęcie elektrycznym, co doprowadziło Sąd do przekonania, że umieszczenie w Regulaminie norm dotyczących odbierania takiego sprzętu jest nieprawidłowe i zbędne, podczas gdy przepisy upoważniające, tj. art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a oraz pkt 3 u.c.p.g., nakładają obowiązek na radę gminy określenia w regulaminie utrzymania czystości i porządku wymagań obejmujących przyjmowanie przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego oraz określenia zasad związanych z pozbywaniem się - w rozumieniu art. 6r ust. 2d ustawy - ww. frakcji odpadów komunalnych;
11) przez niewłaściwe zastosowanie art. 1 pkt 3 ustawy z dnia 24 kwietnia 2009 r. o bateriach i akumulatorach (Dz. U. z 2016 r. poz. 1803 z późn. zm.) zwanej dalej ustawa o bateriach i akumulatorach, polegające na przyjęciu przez Sąd dla oceny prawnej § 20 ust. 3 i 4 Regulaminu, że zasady gospodarowania odpadami w postaci baterii i akumulatorów zawarte są w przepisach ustawy o bateriach i akumulatorach, co doprowadziło Sąd do przekonania, że umieszczenie norm w Regulaminie jest nieprawidłowe i zbędne, podczas gdy przepisy upoważniające, tj. art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a oraz pkt 3 u.c.p.g. obligują radę gminy do określenia w regulaminie utrzymania czystości i porządku wymagań w zakresie przyjmowania baterii i akumulatorów przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych, oraz obligują do określenia zasad związanych z pozbywaniem się - w rozumieniu art. 6r ust. 2d u.c.p.g. - ww. frakcji odpadów, a ponadto niezastosowanie przez Sąd przepisu § 2 pkt 20 oraz § 3 rozporządzenia w sprawie katalogu odpadów, w tym załącznika do rozporządzenia, który pod kodem 20 01 33 wymienia baterie i akumulatory należące do grupy 20, co oznacza, że należą rodzajowo do odpadów komunalnych łącznie z frakcjami gromadzonymi selektywnie;
12) przez niewłaściwe zastosowanie art. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2018 r. poz. 21 z późn. zm.) dla oceny prawnej § 20 ust. 3 i 4 Regulaminu polegające na przyjęciu przez Sąd, że zasady gospodarowania chemikaliami zostały opisane w ustawie o odpadach, co doprowadziło Sąd do przekonania, że umieszczenie norm dotyczących tej materii w Regulaminie jest nieprawidłowe i zbędne, podczas gdy przepisy upoważniające ustawy, tj. art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a i pkt 3 obligują radę gminy do określenia wymagań w zakresie przyjmowania chemikaliów przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych, a także do określenia zasad związanych ze sposobem pozbywania się - w rozumieniu art. 6r ust. 2d ustawy - odpadów komunalnych, a ponadto niezastosowanie przez Sąd przepisu § 2 pkt 20 oraz § 3 rozporządzenia w sprawie katalogu odpadów, w tym załącznika do rozporządzenia, który pod kodami 20 01 27 oraz 20 01 28 klasyfikuje farby, tusze, farby drukarskie kleje lepiszcze i żywice zawierające, bądź niezawierające substancje niebezpieczne, należące do grupy 20, co oznacza, że należą rodzajowo do odpadów komunalnych łącznie z frakcjami gromadzonymi selektywnie;
II. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329) zwanej dalej P.p.s.a. w zw. z art. 91 zdanie pierwsze u.s.g. poprzez zastosowanie tego przepisu w stanie faktycznym i prawnym, w którym nie powinien on znaleźć zastosowania wobec niespełnienia się określonych w nim przesłanek, a w konsekwencji poprzez stwierdzenie nieważności wskazanych w zaskarżonym wyroku postanowień Regulaminu, w sytuacji, w której są one zgodne z przepisami prawa (nie naruszały prawa w sposób istotny uzasadniający stwierdzenie ich nieważności), i które to uchybienie Sądu miało istotny wpływ na wynik sprawy.
W oparciu o powyższe zarzuty w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku co do punktu 1 (pierwszego) sentencji w zakresie objętym niniejszą skargą kasacyjną, oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania w tym zakresie Sądowi, który wydał orzeczenie, zasądzenie kosztów postępowania, a także rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Jednocześnie, na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a. w zw. z art. 193 P.p.s.a., wniesiono o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z następujących dokumentów:
- wydruku ze strony BIP m.st. Warszawy zawierającego informację o zmianach uchwały w sprawie wzorów deklaracji,
- zezwolenia na zbieranie odpadów wydane w formie decyzji: nr [...] z dnia 21 stycznia 2016 r. dla przedsiębiorcy D. A. oraz zezwolenia zmieniającego z dnia 28 listopada 2017 r. (decyzja nr [...]),
- zezwolenia na zbieranie odpadów dla spółki P. Sp. z o.o., decyzja nr [...] z dnia 13 lutego 2015 r., oraz zezwolenia zmieniającego z dnia 19 marca 2015 r. (decyzja nr [...]),
- zezwolenia na zbieranie odpadów wydanego w formie decyzji nr [...] z dnia 30 listopada 2015 r., udzielonego spółce R. Sp. z o.o. bez załącznika (ze względu na jego objętość),
- umów (dwóch) zawartych w trybie przepisów o zamówieniach publicznych w oparciu o art. 3 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 2017 r. poz. 827), w zw. z art. 3 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g., na prowadzenie punktu selektywnego zbierania odpadów komunalnych (PSZOK), oraz prowadzenie mobilnych punktów zbierania odpadów komunalnych (MPSZOK) w każdej dzielnicy m.st. Warszawy, obowiązujących na dzień uchwalenia Regulaminu (jest to umowa nr [...] z dnia 15 września 2015 r. aneksowana w trybie przepisów o zamówieniach publicznych w dniu 25 listopada 2017 r. zawarta ze spółką P. Sp. z o.o. oraz umowa nr [...] z dnia 9 września 2015 r. aneksowana w trybie przepisów o zamówieniach publicznych w dniu 15 marca 2016 r.).
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prokurator Okręgowy w Warszawie wniósł o jej oddalenie w całości, a także rozpoznanie sprawy na rozprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. oraz przesłanki uzasadniające odrzucenie skargi bądź umorzenie postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, stosownie do treści art. 189 P.p.s.a. Żadna z powyższych przesłanek w tej sprawie nie zaistniała.
Rozpoznając sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez stronę skarżącą kasacyjnie zarzuty naruszenia prawa (tak NSA w uchwale pełnego składu z 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, opubl. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).
Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Stosownie do treści art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.
W tej sprawie nie było podstaw do przeprowadzania na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a. w związku z art. 193 tej ustawy postępowania dowodowego z dokumentów zawnioskowanych w skardze kasacyjnej. Zgodnie z art. 106 § 3 P.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W postępowaniu przed sądem administracyjnym kontrola aktów administracyjnych odbywa się na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 P.p.s.a.), a zatem co do zasady nie jest możliwe prowadzenie postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym, który kontrolę legalności opiera na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu poprzedzającym uchwalenie zaskarżonej uchwały. Przeprowadzenie dowodu z dokumentu jest niezbędne, jeżeli bez tego dokumentu nie jest możliwe rozstrzygnięcie istniejących w sprawie wątpliwości. W tej sprawie zawnioskowane dokumenty nie były niezbędne do ustalenia wykładni przepisów prawa, a do tego w istocie ograniczały się zarzuty skargi kasacyjnej. Ponadto zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem dopuszczenie dowodu z dokumentu jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem sądu (por. wyrok NSA z 13 lutego 2025 r. sygn. akt III OSK 3074/23; wyrok NSA z 17 grudnia 2015 r. sygn. akt II OSK 2501/15; wyrok NSA z 25 września 2012 r. sygn. akt II OSK 840/11).
W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że zgodnie z art. 4 ust. 1 u.c.p.g. regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy stanowi akt prawa miejscowego. Jak wynika z art. 94 Konstytucji RP treść aktu prawa miejscowego powinna być ustanowiona na podstawie i w granicach zawartych w ustawie. Tym samym wydając akt prawa miejscowego musi organ samorządu ściśle przestrzegać delegacji ustawowej. Skutkiem tego organ stanowiący gminy ma obowiązek ścisłego przestrzegania zakresu upoważniającej do wydania aktu delegacji oraz zakaz powtarzania tych uregulowań, które zostały już zawarte w źródle prawa powszechnie obowiązującego, szczególnie zaś modyfikowania przepisów ustawowych (zob. np. wyrok NSA z 25 marca 2003 r. sygn. akt II SA/Wr 2572/02; wyrok NSA z 8 maja 2024 r. sygn. akt III OSK 1804/22). Unormowania zawarte w regulaminie wykraczające poza delegację ustawową powinny być uznane za sprzeczne z prawem w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. i w przypadku ich zaskarżenia do sądu należy stwierdzić ich nieważność na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. Zakres spraw, które podlegają regulacji w regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy jako akcie prawa miejscowego wynika z treści art. 4 ust. 2 u.c.p.g. Przepis ten zawiera zamknięty katalog kwestii, których uregulowanie przekazane zostało do kompetencji rady gminy (por. wyrok NSA z 17 października 2018 r. sygn. akt II OSK 2584/16). Tym niemniej należy stwierdzić, że ww. regulamin będący aktem prawa miejscowego ma w swojej treści dostosowywać przedmiot regulacji do lokalnych warunków, możliwości i potrzeb. Tym samym wszędzie tam, gdzie ustawodawca określa możliwość lub wręcz obowiązek ustalenia zasad postępowania z odpadami komunalnymi lub innymi zanieczyszczeniami, tam organ stanowiący gminy ma te zasady określić. Wynika to z oparcia funkcjonowania samorządu w sferze prawodawczej na poziomie aktów prawa miejscowego na zasadzie decentralizacji, której immanentną cechą jest przyznanie jakiegoś zakresu samodzielności.
Przechodząc do kontroli zaskarżonego wyroku należy stwierdzić, że skarga kasacyjna jest zasadna.
Strona skarżąca kasacyjnie zaskarżyła część rozstrzygnięcia zawartego w punkcie pierwszym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 lutego 2022 r. sygn. akt IV SA/Wa 1692/21 wskazując, że skarży rozstrzygniecie tego Sądu stwierdzające nieważność § 2 ust. 1, § 3, § 8 ust. 1 i 2, § 9 ust. 1 pkt 2 w zakresie słów "nie przeznaczonych do użytku publicznego", § 19 ust. 3 i 4 oraz § 20 ust. 1 pkt 3 i 4 Regulaminu.
Tym samym wobec tak zakreślonych granic skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny dokona kontroli zaskarżonego wyroku tylko w ww. zakresie. Jest to o tyle istotne w tej sprawie, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w punkcie pierwszym zaskarżonego wyroku objął rozstrzygnięciem jeszcze inne przepisy Regulaminu niż podnosi to w skardze strona skarżąca kasacyjnie. Ponadto sam zakres zarzutów i ich uzasadnienia wskazuje na jeszcze inny zakres skargi kasacyjnej. Tym niemniej skoro strona skarżąca kasacyjnie wyraźnie określiła granice swojej skargi kasacyjnej, to jest nimi Naczelny Sąd Administracyjny związany i to niezależnie od tego, że część tej skargi kasacyjnej wydaje się sugerować jeszcze inny zakres zaskarżenia.
Obowiązkiem strony skarżącej jest określenie, w jakim zakresie skarży dany wyrok i nie może Naczelny Sąd Administracyjny ingerować w ten zakres poza przypadkami branymi pod uwagę z urzędu. W tej jednak sprawie nie zaistniały jednak takie okoliczności.
Przechodząc do kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie objętym granicami skargi kasacyjnej należy stwierdzić, że zasadny jest zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 4 ust. 2a u.c.p.g. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie skutkujące stwierdzeniem nieważności § 3 Regulaminu. Strona skarżąca kasacyjnie podnosi, że treść ww. przepisu Regulaminu stanowi wykonanie delegacji ustawowej określonej w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a u.c.p.g. poprzez określenie frakcji odpadów komunalnych, które Rada m.st. Warszawy miała obowiązek określić zgodnie z powołanym art. 4 ust. 2 pkt 1 w związku z 3 ust. 2 pkt 5 u.c.p.g. oraz w związku z rozporządzeniem Ministra Środowiska w sprawie w sprawie szczegółowego sposobu selektywnego zbierania wybranych frakcji odpadów.
Przystępując do kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie tego zarzutu należy stwierdzić, że § 3 Regulaminu zobowiązywał do selektywnego zbierania odpadów komunalnych w zakresie wskazanych w tym przepisie frakcji. Katalog ten obejmuje 18 frakcji i w zasadzie jest to pełny zakres tych odpadów.
Zgodnie z art. 3 ust. 2 pkt 5 u.c.p.g. gminy miały obowiązek zapewnienia czystości i porządku na swoim terenie i w tym celu zobligowane były do tworzenia warunków niezbędnych do ich utrzymania, a w szczególności ustanawiania selektywnego zbierania odpadów komunalnych obejmujące co najmniej wyliczone w tym przepisie frakcje. Także art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a u.c.p.g. wymagał, aby w regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy obligatoryjnie określono prowadzenie selektywnego zbierania odpadów komunalnych. Tym samym z treści tych przepisów, jak trafnie podnosi to strona skarżąca kasacyjnie wynikał obowiązek ustalenia zasad selektywnego zbierania odpadów komunalnych przez ich wytwórców.
Sąd pierwszej instancji unieważniając § 3 Regulaminu stwierdził jedynie, że przesłanką takiego rozstrzygnięcia był brak dopuszczenia możliwości dokonania wyboru przez właściciela nieruchomości co do zbierania odpadów w sposób selektywny lub w sposób nieselektywny, tj. zmieszany. Pogląd ten jest nietrafny. § 13 i § 14 Regulaminu wprost przyznają właścicielom nieruchomości możliwość zbierania odpadów w sposób zmieszany, a § 11 ust. 1 pkt 7 Regulaminu określa, że pojemniki do zbierania odpadów zmieszanych mają być koloru czarnego z napisem "odpady zmieszane". Tym samym nie można uznać, że unieważniony § 3 Regulaminu pozbawiał właścicieli nieruchomości możliwości zbierania odpadów także w sposób zmieszany. Niewątpliwie z treści Regulaminu można wysnuć wniosek o wyraźnym preferowaniu selektywnego zbierania odpadów, ale nie można wyinterpretować zakazu zbierania w sposób zmieszany. Trafnie przy tym strona skarżąca kasacyjnie powołała się na treść art. 4 ust. 2a u.c.p.g., który to przepis pozwalał na objęcie obowiązkiem selektywnego zbierania odpadów komunalnych ponad te, które zostały wymienione w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a tej ustawy.
Zasadny jest zarzut dokonania przez Sąd pierwszej instancji błędnej wykładni art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c u.c.p.g. i w konsekwencji unieważnienia w § 9 ust. 1 pkt 2 Regulaminu zwrotu "nieprzeznaczonych do użytku publicznego" poprzez przyjęcie zawężonego uprawnienia rady gminy do wskazania wyłącznie warunków, dla których czynności mycia pojazdów samochodowych są dopuszczalne.
Zgodnie z ww. przepisem regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy ma określać wymagania w zakresie mycia pojazdów samochodowych poza myjniami. Tym samym przepis ten obliguje do ustalenia w takim regulaminie zasad, tj. warunków, jakie muszą być spełnione, żeby mycie pojazdów samochodowych poza myjniami było dopuszczalne. Nie stanowiło naruszenia prawa wskazanie, że mycie pojazdów dopuszczalne jest w miejscach nieprzeznaczonych do użytku publicznego. Takim warunkiem może być także określenie, w jakim miejscach mycie pojazdów poza myjniami nie jest dopuszczalne. Nie można uznać za zasadny pogląd Sądu pierwszej instancji, że Rada Miasta Stołecznego Warszawy miała obowiązek ustalenia zasad mycia pojazdów w każdym miejscu na terenie całego Miasta. Byłoby to niespójne z celem takiego regulaminu, jakim jest ustalenie zasad utrzymania czystości i porządku, a ich utrzymanie może wskazywać na zasadność np. ograniczania miejsc mycia pojazdów poza myjniami samochodowymi. Wyznaczenie takich miejsc zależy od właściwości miejscowych każdej gminy i tym samym w niektórych gminach miejsca mycia pojazdów mogą być szeroko określone, a w innych określone restrykcyjnie. Ocena zasadności wyznaczenia określonych miejsc pozostaje w tej sprawie poza zakresem kontroli zaskarżonej uchwały pod względem kryterium legalności. Taki pogląd zawarł NSA w wyroku z 10 października 2023 r. sygn. akt III OSK 4361/21 i Naczelny Sąd Administracyjny w tej sprawie go podziela.
Trafnie także podnosi strona skarżąca kasacyjnie, że dokonana przez Sąd pierwszej instancji wykładnia art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c u.c.p.g. nie uwzględnia treści art. 4 ust. 2 i 4 EKSL. Wspólnoty samorządowe powinny mieć w zakresie określonym prawem pełną swobodę działania w każdej sprawie, która nie jest wyłączona z ich kompetencji lub nie wchodzi w zakres kompetencji innych organów władzy (art. 4 ust. 2 EKSL). Oznacza to, że w każdym przypadku delegacji ustawowej do uregulowania danej sprawy w akcie prawa miejscowego, należy kierować się zapewnieniem samorządowi jak najszerszej możliwości dostosowywania regulowanej materii do lokalnych warunków i potrzeb aż do granic naruszenia wyraźnych przepisów ustawowych. Zgodnie z art. 4 ust. 4 EKSL kompetencje przyznane wspólnotom samorządowym powinny być w zasadzie całkowite i wyłączne i mogą zostać zakwestionowane lub ograniczone przez inny organ władzy, centralny lub regionalny, jedynie w zakresie przewidzianym prawem. Tym samym jeżeli ustawodawca zobowiązał organ stanowiący gminy do ustalania zasad jakie muszą być spełnione, żeby mycie pojazdów samochodowych poza myjniami było dopuszczalne, to należy przyjąć, że dopiero taka treść tych zasad, która narusza przepisy ustawy byłaby niedopuszczalna.
Zasadnie zarzuca Sądowi pierwszej instancji strona skarżącą kasacyjnie naruszenie art. 3 ust. 2 pkt 6, art. 3 ust. 2b, art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a i pkt 3 u.c.p.g. a także art. 1 i art. 37 ust. 1-3 ustawy o zużytym sprzęcie elektrycznym i elektronicznym poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i błędną wykładnię skutkującą stwierdzeniem nieważności § 20 ust. 1 pkt 3 i 4 Regulaminu.
Zgodnie z powołanym art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a w związku z art. 3 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy obligatoryjnie określa wymagania obejmujące m.in. prowadzenie selektywnego odbierania lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych lub zapewnienie przyjmowania w inny sposób co najmniej takich odpadów komunalnych jak: przeterminowane leki i chemikalia, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, meble i inne odpady wielkogabarytowe, zużyte opony, odpady zielone oraz odpady budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne, a także odpadów komunalnych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 4a u.c.p.g. Art. 3 ust. 2 pkt 6 ww. ustawy zobowiązuje gminy do tworzenia punktów selektywnego zbierania odpadów komunalnych w sposób zapewniający łatwy dostęp dla wszystkich mieszkańców gminy, które zapewniają przyjmowanie co najmniej takich odpadów komunalnych jak: przeterminowane leki i chemikalia, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, meble i inne odpady wielkogabarytowe, zużyte opony, odpady zielone oraz odpady budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne, a także odpadów komunalnych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 4a u.c.p.g.
Mając powyższe należy stwierdzić, że nie stanowi naruszenia prawa treść § 20 ust. 1 pkt 3 Regulaminu, zgodnie z którym punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych (PSZOK-i) nieodpłatnie przyjmują od mieszkańców m.st. Warszawy odpady komunalne określone w § 3 pkt 1-7 i 9-18, a więc także zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny (§ 3 pkt 10 Regulaminu); przeterminowane leki, chemikalia, a w tym w szczególności farby, kleje, rozpuszczalniki i opakowania po tych substancjach (§ 3 pkt 14 Regulaminu); lampy fluorescencyjne i inne odpady zawierające rtęć (w tym termometry rtęciowe - § 3 pkt 15 Regulaminu) oraz zużyte baterie i akumulatory (§ 3 pkt 16 Regulaminu).
Obowiązek zorganizowania przez gminy PSZOK-ów, do których mieszkańcy mogą oddawać m.in. przeterminowane leki, chemikalia, zużyte baterie i akumulatory oraz zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny wynika wprost z ww. art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a u.c.p.g. tym samym objęcie taką regulacją § 20 ust. 1 pkt 3 Regulaminu nie stanowi naruszenia prawa. Taki też pogląd wyrażono w orzecznictwie sądowym (por. wyrok NSA z 29 października 2024 r. sygn. akt III OSK 1949/24; wyrok NSA z 20 kwietnia 2022 r. sygn. akt III OSK 4418/21) i Naczelny Sąd Administracyjny w tej sprawie uznaje go za własny.
Ponadto skoro ustawodawca posłużył się zwrotem "co najmniej" to oznacza że Rada Miasta Stołecznego Warszawy mogła w Regulaminie rozszerzyć katalog odpadów przyjmowanych w PSZOK-i ale nie mogła go zawęzić.
Nie można również podzielić argumentacji Sądu pierwszej instancji, zgodnie z którą skoro np. art. 37 i art. 42 ustawy o zużytym sprzęcie elektrycznym i elektronicznym nakłada na dystrybutorów obowiązany nieodpłatnego odbioru zużytego sprzętu pochodzącego z gospodarstw domowych w punkcie sprzedaży, o ile zużyty sprzęt jest tego samego rodzaju i pełnił te same funkcje co sprzęt sprzedawany, to tym samym jest to wyczerpująca regulacja w zakresie sposobu odbierania takiego sprzętu. Wskazane przepisy nakładają na dystrybutorów obowiązek odbierania zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, co nie oznacza, że taki sprzęt mieszkaniec nie może oddać do PSZOK-u. Adresatem obowiązków wynikających z ww. przepisów ustawy o zużytym sprzęcie elektrycznym i elektronicznym jest dystrybutor takiego sprzętu, natomiast art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a u.c.p.g. nakłada obowiązek ustalenia w regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy obowiązku tworzenia przez gminę PSZOK-u zapewniającego odbiór od mieszkańców danej gminy takiego sprzętu. Przepisy te nie wykluczają się, ale wzajemnie się uzupełniają.
Analogicznie ustawa z dnia 24 kwietnia 2009 r. o bateriach i akumulatorach nakłada obowiązki w szczególności na wprowadzających baterie lub akumulatory do obrotu do zorganizowania i sfinansowania zbierania, przetwarzania, recyklingu i unieszkodliwiania zużytych baterii i zużytych akumulatorów oraz właściwego gospodarowania zużytymi bateriami i zużytymi akumulatorami (art. 27 ust. 1 tej ustawy). Także treść ustawy o bateriach i akumulatorach nie wyłącza stosowania art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a u.c.p.g.
W związku z tym jest także zasadny zarzut naruszenia prawa przez Sąd pierwszej instancji w zakresie, w jakim została stwierdzona nieważność § 20 ust. 1 pkt 4 Regulaminu. Zgodnie z tym przepisem mobilne PSZOK-i mają obowiązek nieodpłatnego przyjmowania od mieszkańców Miasta Stołecznego Warszawy farb, klejów, rozpuszczalników i opakowań po tych substancjach (§ 3 pkt 14 Regulaminu); lamp fluorescencyjnych i innych odpadów zawierających rtęć (w tym termometrów rtęciowych - § 3 pkt 15 Regulaminu) oraz zużytych baterii i akumulatorów (§ 3 pkt 16 Regulaminu). Nie ma żadnego zakazu, aby poza stałymi punktami selektywnego zbierania odpadów komunalnych, dana gmina zorganizowała dodatkowo mobilne punkty selektywnego zbierania takich odpadów.
Zasadny jest zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. dla oceny prawnej § 19 ust. 3 i 4 Regulaminu polegające na wadliwym przyjęciu, że przepisy te regulują warunki rozmieszczenia pojemników na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, o których mowa w art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g., podczas gdy prawidłowe zastosowanie § 19 ust. 3 i 4 Regulaminu dotyczy tylko sposobu pozbywania się odpadów komunalnych z terenu nieruchomości, co stanowi zakres regulacji wynikającej z delegacji ustawowej.
Zgodnie z treścią § 19 ust. 3 i ust. 4 Regulaminu właściciel nieruchomości, który nie ustalił z przedsiębiorcą odbierającym odpady komunalne sposobu odbioru odpadów komunalnych z miejsca gromadzenia odpadów, w dniu odbioru odpadów nie później niż do godz. 6:00 wystawia pojemniki lub worki przed nieruchomość, w miejsce odległe nie więcej niż o 25 metrów od zgodnego z przepisami prawa miejsca postoju pojazdu realizującego odbiór odpadów, przy czym odległość tą mierzy się po linii najkrótszej możliwej drogi przeciągnięcia pojemników lub przeniesienia odpadów.
Zasadny jest zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego poprzez dokonanie niewłaściwego zastosowania art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. skutkującego stwierdzeniem nieważności § 19 ust. 3 i 4 Regulaminu, polegającego na przyjęciu, że ten przepis Regulaminu ma odniesienie do "warunków rozmieszczenia pojemników na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych", podczas gdy on realizacji upoważnienia ustawowego określonego w art. 4 ust. 2 pkt 3 u.c.p.g. w zakresie, w jakim określa się sposób postępowania właścicieli nieruchomości w zakresie pozbywania się odpadów komunalnych.
Zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy określa rodzaj i minimalną pojemność pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, a także warunki rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach oraz liczby osób korzystających z tych pojemników. Przepis ten nie daje podstawy do ustalenia odległości wystawienia pojemnika lub worka z odpadami od miejsca postoju pojazdu realizującego odbiór odpadów.
Natomiast stosownie do treści art. 4 ust. 2 pkt 3 tej ustawy w takim regulaminie ustala się częstotliwość i sposób pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego. Pod pojęciem "sposobu pozbywania się odpadów komunalnych" należy rozumieć obowiązki nakładane na zobowiązanego celem przygotowania zebranych odpadów do ich odbioru przez stosownego przedsiębiorcę lub inny podmiot dokonujący tego odbioru. Sposób ten może polegać np. na oddawanie odpadów do PSZOK-u, kompostowanie odpadów biodegradowalnych lub odbiór przez podmioty zajmujące się gospodarką odpadami. Niewątpliwie § 19 ust. 3 i 4 Regulaminu dotyczy tej ostatniej możliwości, tj. zasad przygotowania przez właściciela nieruchomości zebranych odpadów celem ich odbioru przez właściwego przedsiębiorcę. W zakresie ustalenia takiego sposobu mieści się nałożenie obowiązku przygotowania przez właściciela nieruchomości worków i pojemników do ich odbioru w konkretnym dniu, jak i wskazania na przedział czasowy, kiedy te worki lub pojemniki będą dostępne dla pracowników tego przedsiębiorcy. W zakresie tych zasad mieści się także zobowiązanie właściciela do wystawienia pojemników lub worków z odpadami przed swoją nieruchomość w miejsce ogólnodostępne także celem ich odbioru. Nie można też nie uwzględnić argumentacji strony skarżącej kasacyjnie która podnosi, że w największej aglomeracji w Polsce występuje wiele utrudnień w dotarciu pojazdu odbierającego odpady do miejsc wystawienia pojemników i worków, a tym samym określenie pewnej aczkolwiek niewielkiej odległości między tym wystawieniem przez właściciela nieruchomości a postojem takiego pojazdu określonym w § 19 ust. 3 Regulaminu nie stanowi istotnego naruszenia prawa. W tej jednak sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie kontroluje zaskarżonego wyroku w zakresie, w jakim Sąd pierwszej instancji stwierdził nieważność § 19 ust. 3 i 4 Regulaminu, w związku z ewentualnym zarzutem ingerencji w prawo własności. Taki bowiem zakres skargi mógłby być złożony przez właściciela nieruchomości obciążonego obowiązkiem wynikającym z powołanego § 19 ust. 3 Regulaminu, a w tej sprawie ani skarżącym, ani też skarżącym kasacyjnie nie jest właściciel nieruchomości zobowiązany do stosowania tego Regulaminu. Także w orzecznictwie sądowym wskazano, że w regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy można określić sposób pozbywania się odpadów (por. wyrok NSA z 20 kwietnia 2022 r. sygn. akt III OSK 4418/21). Tym samym skoro Sąd pierwszej instancji nie wykazał, aby treść § 19 ust. 3 i 4 Regulaminu w istotnym zakresie naruszała prawo, to zarzut skargi kasacyjnej jest zasadny.
Nie można jednak uznać, aby treść regulaminu wynikająca z delegacji ustawowej opartej o art. 4 ust. 2 pkt 3 u.c.p.g. realizowała wskazania wynikające z art. 6r ust. 2d tej ustawy. Na gruncie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach istnieje dualizm normatywny w zakresie odbierania odpadów. Stosownie do treści art. 4 ust. 2 pkt 3 u.c.p.g. regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy określa szczegółowe zasady dotyczące częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów, a na podstawie art. 6r. ust. 2d tej ustawy gmina zobowiązuje się w zamian za pobraną opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi do zapewnienia od właścicieli nieruchomości odbioru wszystkich rodzajów odpadów komunalnych.
Ustawodawca celowo wprowadził rozróżnienie pojęcia "pozbywanie się" i "odbieranie". Brak legalnej definicji nie stanowi przeszkody w dokonaniu systemowej wykładni kontekstowej tego pojęcia, zwłaszcza przez pryzmat ustalenia zakresu czynności składających się na "odbieranie odpadów". Art. 4 ust. 2 pkt 3 u.c.p.g. zawiera podstawę do uchwalenia regulacji adresowanej do wytwórców odpadów tj. przede wszystkim właścicieli nieruchomości, na których są wytwarzane odpady. Natomiast art. 6r ust. 2d u.c.p.g. adresowany jest do gminy która ma obowiązek - w zamian za pobraną opłatę - do zapewnienia, że od właścicieli nieruchomości odpady zostaną odebrane i tym samym właściciele nieruchomości pozbędą się ich. Zakresy obu tych upoważnień są rozłączne, tj. nie mogą się pokrywać.
Uznanie, że obie delegacje winny określać to samo zagadnienie podważałoby sens tych regulacji i obalało leżącą u podstaw reguł wykładni logicznej i systemowej zasadę racjonalizmu ustawodawcy. Pojęcia "odbieranie" i "pozbywanie" się odpadów nie mogą być używane zamienne. Gdyby te pojęcia mogły być używane zamiennie, to niecelowym byłoby zawierania w ustawie dwóch przepisów regulujących tą samą materię. Wystarczyłby jeden, który upoważniałby radę gminy do uregulowania częstotliwości np. pozbywania się odpadów komunalnych (por. wyrok NSA z 23 listopada 2021 r. sygn. akt III OSK 4503/21; wyrok NSA z 21 czerwca 2017 r. sygn. akt II OSK 991/17).
Zasadny jest także kolejny zarzut dokonania przez Sąd pierwszej instancji błędnej wykładni art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g. polegające na przyjęciu, że § 8 ust. 2 Regulaminu przekracza upoważnienie ustawowe.
Zgodnie z powołanym art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b ww. ustawy regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy określa szczegółowe zasady dotyczące uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego.
W ocenie Sądu pierwszej instancji ww. delegacja ustawowa nie pozwala na ustalenie sposobu gromadzenia śniegu, lodu innych zanieczyszczeń. Takie stanowisko nie jest trafne. Sam obowiązek zapewnienia przez właściciela nieruchomości utrzymania czystości i porządku przez uprzątnięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości wynika wprost z ustawy (art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g.), to jednak zasady realizacji tego obowiązku, a w tym także zasady składowania uprzątniętego błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników mogą być objęte treścią regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Objęty art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. chodnik stanowi wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego, a więc jest to miejsce będące częścią nieruchomości służącą do użytku publicznego. Zasady utrzymania czystości i porządku w zakresie uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego wynikały wprost z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g.
Tym samym ustalenie w § 8 ust. 2 Regulaminu, że błoto, śnieg, lód i inne zanieczyszczenia z części nieruchomości służących do użytku publicznego mają być uprzątane z częstotliwością zapobiegającą gromadzeniu się tych zanieczyszczeń, zapewniając wolne przejście dla pieszych oraz przejście i przejazd w ciągach pieszo- rowerowych i drogach dla rowerów stanowi konkretyzację tych zasad. Tak też należy rozumieć wprowadzony tym przepisem zakaz lokalizowania pryzm powstałych przy uprzątaniu terenu na terenach zieleni, przy drzewach, w misach drzew, w pojemnikach przeznaczonych na kwiaty oraz przy urządzeniach takich jak latarnie i sygnalizatory świateł. Skoro treść § 8 ust. 2 Regulaminu zawiera zasady uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń, to tym samym Rada Miasta Stołecznego Warszawy zrealizowana upoważnienie wynikające z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g., zgodnie z którym regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy obligatoryjnie określa szczegółowe zasady dotyczące uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego.
Ustalenie zasad uprzątania śniegu, błota, lodu i innych zanieczyszczeń w regulaminie nie jest kwestionowana także w orzecznictwie sądowym (por. wyrok NSA z 10 października 2023 r. III OSK 4361/21).
Zasadny jest także zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 5 ust. 1-5 u.c.p.g. polegające na przyjęciu, że treść § 2 ust. 1 i § 8 ust. 1 Regulaminu zawiera istotne naruszenia prawa.
Sąd pierwszej instancji unieważniając ww. przepisy lakoniczne stwierdził, że katalog osób, na który nakładane są obowiązki w zakresie uprzątania śniegu, błota, lodu i innych zanieczyszczeń jest szeroko zakreślony w powołanym art. 5 u.c.p.g. i obejmują właścicieli nieruchomości, wykonawców robót budowlanych, przedsiębiorców użytkujących torowiska pojazdów szynowych, zarządców dróg i gminę, a wskazane przepisy Regulaminu nie są w tym zakresie precyzyjne. Podniesiono również, że art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. nakłada na właścicieli sąsiednich nieruchomości obowiązek uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż tych nieruchomości, a treść § 8 ust. 1 Regulaminu wydaje się być z tym sprzeczna. Zgodnie z § 8 ust. 1 Regulaminu zarządca nieruchomości, która w części służy do użytku publicznego, a w przypadku jego braku - właściciel, był zobowiązany do uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z terenów stanowiących ciągi komunikacyjne.
Wadliwe zastosowanie art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. wynika stąd, że przepis ten dotyczy uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości. Pojęcie "nieruchomość dłużąca do użytku publicznego" nie stanowi synonimu chodnika położonego wzdłuż nieruchomości jako wydzielonej części drogi publicznej. Dotyczy to innych nieruchomości służących do publicznego użytku niż chodniki stanowiące wydzieloną część drogi publicznej służące dla ruchu pieszego i położone bezpośrednio przy granicy nieruchomości. Tym samym skoro Regulamin utrzymania czystości i porządki na terenie Miasta Stołecznego Warszawy nie powtarza treści art. 5 ust. 1 pkt 4, ust. 2, ust. 3, ust. 4 pkt 2 i 3 i ust. 5 u.c.p.g. w których ustawodawca nałożył obowiązki na właścicieli sąsiednich nieruchomości położonych bezpośrednio przy chodnikach stanowiących wydzieloną część drogi publicznej i służących dla ruchu pieszego, wykonawców robót budowlanych, przedsiębiorców użytkujących torowiska pojazdów szynowych, zarządców dróg i gminę – to nie stanowiło to naruszenia prawa. W orzecznictwie sądowym jednoznaczne wskazuje się, że istotne naruszenie prawa polega w tym zakresie właśnie na tym, że mimo treści art. 5 u.c.p.g. regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie danej gminy powtarza tą regulację (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2017 r. sygn. akt II OSK 991/17; wyrok NSA z 27 czerwca 2017 r. sygn. akt II OSK 2866/15).
Natomiast treść § 2 ust. 1 Regulaminu stanowi w istocie przepis wprowadzający zgodnie z którym właściciele nieruchomości oraz podmioty odpowiedzialne za zarządzanie lub administrowanie terenami przeznaczonymi do użytku publicznego zobowiązani są do zbierania i pozbywania się odpadów komunalnych, odpowiednio z terenu nieruchomości oraz terenów przeznaczonych do użytku publicznego, w sposób systematyczny, gwarantujący zachowanie czystości i porządku na nieruchomości lub terenie przeznaczonym do użytku publicznego, zgodnie z wymaganiami określonymi w niniejszym regulaminie. Przepis ten nie zawiera ani wyczerpującego katalogu adresatów tego Regulaminu, ani też nie reguluje precyzyjnie obowiązków związanych ze zbieraniem i pozbywaniem się odpadów komunalnych. Należy uznać, że ma on charakter wprowadzający do pozostałej treści Regulaminu i tym samym można stwierdzić, że zawiera on nieistotne naruszenie prawa. Nie jest to jednak naruszenie art. 5 ust. 1-5 u.c.p.g.
Zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego poprzez przez niewłaściwe zastosowanie art. 1 pkt 3 ustawy o bateriach i akumulatorach oraz niewłaściwym zastosowaniu art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a i pkt 3 u.c.p.g. skutkujące stwierdzeniem nieważności § 20 ust. 3 i 4 Regulaminu, są bezzasadne.
Bezzasadność ta wynika z dwóch powodów. Po pierwsze strona skarżąca kasacyjnie skarżąc część rozstrzygnięcia zawartego w punkcie pierwszym zaskarżonego wyroku nie wskazała, aby objęła skargą kasacyjną § 20 ust. 3 i 4 Regulaminu. Po drugie zaś, i to jest istotniejsze, zaskarżony wyrok w punkcie pierwszym w ogóle nie zawiera stwierdzenia nieważności § 20 ust. 3 i 4 Regulaminu. Nie można skutecznie zaskarżyć wyroku w tej części, w której wyrok ten w swojej sentencji nie zawiera zarzucanej w skardze kasacyjnej treści.
Podobna, aczkolwiek nie analogiczna sytuacja dotyczy zarzutu zawartego w skardze kasacyjnej i dotyczącego naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie skutkujące unieważnieniem w § 12 ust. 1 pkt 1 Regulaminu. Także i tego przepisu nie zawarła w swojej skardze kasacyjnej strona skarżąca kasacyjnie. Jeszcze raz należy podnieść, że w przypadku, gdy skarżony jest tylko fragmentarycznie konkretny punkt zaskarżonego wyroku i wskazuje się dokładnie, jakie są granice skargi kasacyjnej, to nawet w przypadku, gdy sama skarga zawiera dodatkową argumentację dotyczącą zakresu nie objętego tą skargą, to nie może to spowodować rozszerzenia granic tego środka zaskarżenia. Naczelny Sąd Administracyjny podziela wyrażany w orzecznictwie sądowym pogląd, zgodnie z którym regulamin utrzymania czystości i porządku w gminach ma określać tylko minimalną wielkość takich pojemników, a nie maksymalną (por. wyrok NSA z 18 stycznia 2022 r. sygn. akt III OSK 4479/212; wyrok NSA z 7 października 2020 r. sygn. akt II OSK 1610/18; wyrok NSA z 3 kwietnia 2019 r. sygn. akt II OSK 1481/17; wyrok NSA z 9 lutego 2022 r. sygn. akt III OSK 4644/21; wyrok NSA z 6 września 2022 r. sygn. akt III OSK 1120/21; wyrok NSA z 8 maja 2024 r. sygn. akt III OSK 1804/22).
Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że skoro zarzuty skargi kasacyjnej okazały się zasadne, to Sąd pierwszej instancji naruszył prawo stwierdzając nieważność zaskarżonego Regulaminu w części dotyczącej § 2 ust. 1, § 3, § 8 ust. 1 i 2, § 9 ust. 1 pkt 2 w zakresie słów "nie przeznaczonych do użytku publicznego", § 19 ust. 3 i 4 oraz § 20 ust. 1 pkt 3 i 4 Regulaminu.
Tym samym brak było podstaw do unieważniania ww. przepisów na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g. Przepisy te bowiem nie zawierały istotnego naruszenia prawa, a tylko taka sytuacja uzasadniała ich unieważnienie.
Wskazane wyżej przez Naczelny Sąd Administracyjny motywy i przyjęte oceny stanowią wystarczającą podstawę do uwzględnienia skargi kasacyjnej i uchylenia zaskarżonego w zakresie objętym jej granicami. Ponieważ sama istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, to działając na podstawie art. 188 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę Prokuratora Okręgowego w Warszawie na uchwałę Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 8 lutego 2018 r. nr LXI/1631/2018 w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie m.st. Warszawy.
Kontrolując zaskarżoną uchwałę w granicach wyznaczonych skargą kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie jest ona zasadna.
Przeprowadzona w granicach skargi kasacyjnej kontrola zaskarżonego wyroku wykazała, że zaskarżona uchwała w zakresie obejmującym § 2 ust. 1, § 3, § 8 ust. 1 i 2, § 9 ust. 1 pkt 2 w zakresie słów "nie przeznaczonych do użytku publicznego", § 19 ust. 3 i 4 oraz § 20 ust. 1 pkt 3 i 4 Regulaminu nie zawiera regulacji naruszającej prawo w istotnym zakresie.
W związku z powyższym, działając na podstawie art. 188 P.p.s.a. i art. 151 w związku z art. 193 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny w punkcie pierwszym wyroku uchylił punkt pierwszy zaskarżonego wyroku w zakresie, w jakim wyrok ten stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 2 ust. 1, § 3, § 8 ust. 1 i 2, § 9 ust. 1 pkt 2 w zakresie słów "nie przeznaczonych do użytku publicznego", § 19 ust. 3 i 4 oraz § 20 ust. 1 pkt 3 i 4 Regulaminu i w tej części skargę tę oddalił.
W punkcie drugim Naczelny Sąd Administracyjny oddalił w pozostałym zakresie skargę kasacyjną na podstawie art. 184 P.p.s.a.
Zgodnie z uchwałą składu 7 sędziów NSA z 3 lipca 2017 r. sygn. I OPS 1/17, opubl. w ONSAiWSA 2017/6/95 prokurator, który działając na prawach strony na podstawie art. 8 § 1 P.p.s.a. zainicjował postępowanie sądowoadministracyjne lub zgłosił w nim udział w interesie ogólnym w celu ochrony praworządności, nie może zostać obciążony kosztami postępowania sądowoadministracyjnego. W związku z tym w punkcie drugim wyroku wniosek Rady Miasta Stołecznego Warszawy dotyczący zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego od prokuratora został oddalony.