III OSK 1144/22

III OSK 1144/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-07-01
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-05-09
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jerzy Stelmasiak /przewodniczący sprawozdawca/
Maciej Kobak
Teresa Zyglewska
Symbol z opisem
6132 Kary pieniężne za naruszenie wymagań ochrony środowiska
Hasła tematyczne
Kara administracyjna
Ochrona środowiska
Sygn. powiązane
IV SA/Wa 1456/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-01-28
Skarżony organ
Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 1454
art. 9z ust. 2a. art. 9z ust. 2a, art. 9z ust. 3, art. 3c ust. 1
Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędziowie sędzia NSA Teresa Zyglewska sędzia del. WSA Maciej Kobak protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 1 lipca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 stycznia 2022 r. sygn. akt IV SA/Wa 1456/21 w sprawie ze skargi Gminy [...] na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 4 sierpnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 28 stycznia 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Gminy [...] (dalej: skarżąca lub Gmina) oddalił skargę na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z 4 sierpnia 2021 r. w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że pismem z 17 stycznia 2019 r. Śląski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska (organ I instancji) wszczął postepowanie administracyjne w sprawie wymierzenia skarżącej kary pieniężnej za nieosiągnięcie w 2017 r. wymaganego poziomu ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania. Nastąpiło to w następstwie analizy rocznego sprawozdania z zakresu gospodarki odpadami komunalnymi za 2017 r., z której wynika, że Gmina osiągnęła w tym roku poziom równy 131,0% ograniczenia masy odpadów komunalnych. Wymagany poziom został określony w załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Środowiska z 15 grudnia 2017 r. w sprawie poziomów ograniczenia składowania masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji (Dz.U. z 2017 r., poz. 2412, dalej: rozporządzenie), który wskazuje, że gminy były obowiązane osiągnąć w 2017 r. poziom 45% ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania w stosunku do masy tych odpadów wytworzonych w 1995 r.
Decyzją z 3 kwietnia 2019 r. organ I instancji wymierzył skarżącej karę pieniężną w wysokości 99 968,00 zł, za niewykonanie obowiązku osiągnięcia w 2017 r. wymaganego poziomu ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania. Jako podstawę decyzji organ powołał art. 9z ust. 2 pkt 2, art. 9zb ust. 2 w związku z art. 3c ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2018 r., poz. 1454 ze zm., dalej: u.c.p.g.).
Gmina wniosła odwołanie od powyższej decyzji.
Decyzją z 4 sierpnia 2021 r. Główny Inspektor Ochrony Środowiska utrzymał w mocy decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z 3 kwietnia 2019 r.
Spółka wniosła skargę na decyzję z 4 sierpnia 2021 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
Oddalając skargę Sąd I instancji wskazał, że analiza akt administracyjnych, w szczególności sprawozdania z realizacji zadań z zakresu gospodarowania odpadami komunalnymi za 2017 r. i dokumentacji z czynności kontrolnych, pozwala jednoznacznie stwierdzić, że Gmina nie wywiązała się z ciążącego na niej obowiązku ograniczenia masy odpadów ulegających biodegradacji przekazanych do składowania do poziomu 45% w 2017 r. Gmina osiągnęła bowiem poziom ograniczenia tych odpadów równy 131%. Brak wykonania przez Gminę obowiązku ograniczenia masy odpadów do odpowiedniego poziomu skutkuje obligatoryjnym wymierzeniem kary pieniężnej, a organ nie ma możliwości uznaniowego rozstrzygnięcia tej kwestii. Regulacja z art. 9z ust. 2a pkt 2 u.c.p.g. ma charakter związany. Ponadto, wyliczenie wysokości kary pieniężnej zostało dokonane w oparciu o obowiązujące w tym zakresie przepisy rozporządzenia.
Sąd I instancji wyjaśnił, że po wydaniu decyzji organu I instancji nastąpiła nowelizacja przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Zmianie uległo jedynie usytuowanie dotychczasowego przepisu, który został przeniesiony do innej jednostki redakcyjnej. To samo dotyczy przepisu dotyczącego sposobu wyliczenia kary pieniężnej. Obowiązkiem organu odwoławczego było uwzględnienie zmienionych przepisów.
Sąd I instancji wskazał także, że rozporządzenie Ministra Środowiska z 15 grudnia 2017 r. w sprawie poziomów ograniczenia składowania masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji, w oparciu o które organ wyliczył masę odpadów ulegających biodegradacji, nie nakładało na skarżącą nowych obowiązków oraz nie określało nowego poziomu ograniczenia odpadów. Zmieniało jedynie wzór do obliczenia masy odpadów ulegających biodegradacji, w którym zmieniono współczynnik liczby mieszkańców korzystniejszy dla gminy w stosunku do wzoru obowiązującego w 2016 r. W rozporządzeniu obowiązującym w 2016 r. również określono poziom ograniczenia składowania masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji na 2017 r. na poziom 45 %.
Sąd I instancji nie podzielił także zarzutu naruszenia art. 189f § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: k.p.a.). W tej sprawie nie zachodziły przesłanki do odstąpienia od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej. Nie można uznać, że naruszenie prawa miało charakter znikomy oraz, że gmina zaprzestała naruszenia prawa. Jak wynika z akt sprawy naruszenie trwało przez cały 2017 r. i z oczywistych względów zaprzestanie tego naruszenia z uwagi na upływ czasu jest niemożliwe. Dodatkowo Sąd I instancji orzekł, że w tej sprawie nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, a postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone prawidłowo.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina.
W pierwszej kolejności Gmina zarzuciła naruszenie przepisów postępowania.
Po pierwsze, art. 141 § 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 151 p.p.s.a., przez ich nieprawidłowe zastosowanie, polegające na braku pełnego uzasadnienia zaskarżonego wyroku, co utrudnia kontrolę instancyjną orzeczenia. Brak jest przeanalizowania charakteru i przesłanek kary administracyjnej z art. 9z ust. 2a pkt 2 i ust. 3 w związku z art. 3c ust. 1 u.c.p.g. w kontekście jej zgodności z zasadą proporcjonalności. Sąd I instancji nie wyjaśnił także istotnych okoliczności w sprawie, w szczególności przez brak pełnej analizy kwestii zmiany metody obliczania w 2017 r. poziomów ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania i powtórzeniu w tym zakresie niezweryfikowanych twierdzeń organu odwoławczego. W ocenie skarżącej, Sąd I instancji pominął, że kara pieniężna nałożona na skarżącą nie dotyczy odpowiedzialności za zachowanie, bądź zaniechanie, ale za zdarzenie, na które skarżąca nie ma bezpośredniego wpływu.
Po drugie, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 133 § 1 p.p.s.a. przez niewłaściwe zastosowanie, pomimo naruszenia przez organ administracji publicznej przepisów postępowania (art. 7, art. 15, art. 77 § 1, art. 80, art. 84 § 1 k.p.a.). Skarżąca wskazała, że organ odwoławczy nie uchylił zaskarżonej decyzji, pomimo że, że doszło do zmiany stanu prawnego i materialnoprawnej podstawy rozstrzygnięcia w toku postępowania. Ponadto organ nie uwzględnił, że do końca grudnia 2017 r. jednostki samorządu terytorialnego, w tym skarżąca, trwały w niepewności na jakim poziomie Minister Środowiska określi poziom ograniczenia odpadów ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania i jaką przyjmie metodę obliczania tego poziomu. Organ zaniechał także ustalenia jakie czynności składają się na ograniczenie masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania i nie przeprowadził analizy czynności podjętych w Gminie [...] w 2017 r. w przedmiocie ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania. Dodatkowo organ w sposób nieuzasadniony przyjął, że zastosowanie rozporządzenia Ministra Środowiska z 15 grudnia 2017 r. było korzystniejsze dla strony w stosunku do poprzednio obowiązujących przepisów, to jest "rozporządzenia Ministra Środowiska z 25 maja 2012r wydanego w tym przedmiocie".
Ponadto Gmina zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 9z ust. 2a pkt 2 i ust. 3 pkt 1 w związku z art. 3c ust. 1 w związku z art. 9x ust. 3 u.c.p.g. w związku z przepisami rozporządzenia Ministra Środowiska z 15 grudnia 2017 r. przez ich nieprawidłową wykładnię i zastosowanie w związku z art. 2, art. 31 ust. 3 Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) oraz art. 5 ust. 4 Traktatu o Unii Europejskiej. Polegało to na braku uwzględnienia, że nałożona na skarżącą kara pieniężna dotyczy zdarzenia, a nie zachowania bądź zaniechania skarżącej, pozostającego w adekwatnym związku przyczynowym z określonym skutkiem. Organ pominął, że przewidziany w art. 9z ust. 2a pkt 2 u.c.p.g. delikt administracyjnoprawny nie jest zgodny z zasadą proporcjonalności. Ponadto zastosowanie wobec Gminy sankcji nastąpiło z naruszeniem zasady lex retro non agit, a organ pominął, że w stosunku do 2017 r. nie było podstaw do zastosowania wobec skarżącej administracyjnej kary pieniężnej, skoro akt prawny określający poziom ograniczenia masy odpadów ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania oraz sposób obliczania tego poziomu, a więc także przesłanki deliktu administracyjnego wszedł w życie dopiero 31 grudnia 2017 r. W ocenie skarżącej, organ nie dokonał wykładni pojęcia ograniczenia składowania masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji w zakresie wyróżnienia obowiązków spoczywających na gminach i określania granic odpowiedzialności.
Gmina wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz uchylenie w całości decyzji Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z 4 sierpnia 2021 r., jak i poprzedzającej ją decyzji Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z 3 kwietnia 2019 r.
Gmina wniosła także o zasądzenie od organu administracji publicznej na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Po pierwsze, zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. został nieprawidłowo sformułowany. Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Wszystkie te elementy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera, w tym podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz szczegółowe wyjaśnienie powodów, dla których Sąd I instancji oddalił skargę. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowisko Sądu I instancji wyrażone w tym zakresie jest wystarczające i pozwala na poddanie zaskarżonego wyroku kontroli instancyjnej. Natomiast zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można kwestionować oceny prawnej wojewódzkiego sądu administracyjnego. Ponadto, w świetle uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09, przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, co w tej sprawie oczywiście nie nastąpiło. Należy mieć również na uwadze, że Sąd I instancji ma obowiązek jedynie przedstawić zarzuty skargi (co w tej sprawie miało miejsce), co nie oznacza obowiązku szczegółowego odniesienia się do każdego twierdzenia skargi, lecz obowiązek rozstrzygnięcia istoty sprawy (a więc wskazania podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienia). Te warunki zaskarżony wyrok spełnia. Z kolei powołana norma z art. 151 p.p.s.a. jest normą o charakterze procesowym i może być powołana wyłącznie w związku z konkretnymi przepisami administracyjnego prawa materialnego lub procesowego, które w ocenie strony zostały błędnie zastosowane lub błędnie zinterpretowane przez właściwy w sprawie organ administracji publicznej. Ponadto, norma ta nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, ponieważ określa wyłącznie sposób rozstrzygnięcia danej sprawy przez Sąd I instancji. Nie jest więc możliwe skuteczne podważenie wyroku Sądu I instancji wyłącznie w oparciu o zarzut naruszenia normy o charakterze wynikowym. W szczególności zarzut naruszenia tego przepisu, nie może służyć podważeniu oceny Sądu I instancji wyrażonej w zaskarżonym wyroku.
Po drugie, zamierzonego skutku nie mógł odnieść zarzut podnoszący naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 133 § 1 p.p.s.a. przez niewłaściwe zastosowanie, pomimo naruszenia przez organ administracji publicznej przepisów postępowania (art. 7, art. 15, art. 77 § 1, art. 80, art. 84 § 1 k.p.a.), przy czym dopiero w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzut ten został dodatkowo powiązany z zarzutem naruszenia art. 189f § 1 i § 2 k.p.a.
Zarzuty podnoszące naruszenie art. 7, art. 15, art. 77 § 1, art. 80, art. 84 § 1 k.p.a. dotyczą nieprawidłowego przeprowadzenia przez organ postępowania dowodowego, ale w istocie ich uzasadnienie dotyczy analizy obowiązującego w tej sprawie stanu prawnego, czyli z jednej strony utrzymania w mocy przez organ odwoławczy decyzji organu I instancji, pomimo zmiany stanu prawnego, który nastąpił po wydaniu decyzji organu I instancji, natomiast z drugiej strony daty wejścia w życie rozporządzenia Ministra Środowiska z 15 grudnia 2017 r. Są to zatem w całości argumenty, które odnoszą się w istocie do naruszenia przepisów prawa materialnego, a nie prawa procesowego. Z kolei zarzut naruszenia art. 84 § 1 k.p.a., a więc dotyczący powołania biegłego w ogóle nie został uzasadniony. Dotyczy to również zarzutu naruszenia art. 189f § 1 i § 2 k.p.a. Jedynie ubocznie należy podzielić stanowisko Sądu I instancji w zakresie konieczności uwzględnienia przez organ odwoławczy stanu prawnego z daty wydania przez ten organ decyzji (wobec braku przepisów intertemporalnych odmiennie regulujących tę kwestię). Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, brak jest sprzeczności polegającej na tym, że organ odwoławczy utrzymuje w mocy decyzję organu I instancji, pomimo, że jednocześnie orzeka na innej podstawie prawnej. Rodzaje rozstrzygnięć, jakie może wydać organ odwoławczy uregulowane są w art. 138 k.p.a. Organ ten nie ma możliwości uchylenia decyzji organu I instancji i orzeczenia samodzielnie w ten sam sposób. Utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji oznacza jedynie, że organ odwoławczy podziela przyjęte przez organ I instancji rozstrzygnięcie sprawy, ale jednocześnie zasadą jest, że organ odwoławczy rozstrzyga sprawę samodzielnie w jej całokształcie, obejmującym również zmieniony ewentualnie stan prawny. Sąd I instancji prawidłowo przy tym wyjaśnił, że zmiana ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach miała w odniesieniu do tej konkretnej sprawy przede wszystkim charakter redakcyjny (nastąpiła zmiana jednostki redakcyjnej, bez wpływu na sposób ukształtowania przez ustawodawcę przesłanek wymierzenia kary pieniężnej). Należy także zauważyć, że nie może odnieść zamierzonego skutku zarzut wskazujący na błędne przyjęcie przez organ (a następnie Sąd I instancji), że zastosowanie rozporządzenia Ministra Środowiska z 15 grudnia 2017 r. było korzystniejsze dla strony w stosunku do poprzednio obowiązujących przepisów, to jest "rozporządzenia Ministra Środowiska z 25 maja 2012r wydanego w tym przedmiocie". Brak jest bowiem prawidłowego powołania poprzednio obowiązującego rozporządzenia w tym przedmiocie, a w szczególności jego pełnej nazwy, publikatora oraz nawet właściwej jednostki redakcyjnej. Brak jest również wyjaśnienia w ramach tego zarzutu (który powinien być sformułowany jako zarzut naruszenia prawa materialnego), na czym polegała różnica w treści przepisów poszczególnych rozporządzeń i jaki to miało wpływ na wynik sprawy.
Po trzecie, zarzuty naruszenia prawa materialnego nie zasługiwały na uwzględnienie. Wynika to z tego, że Gmina nie tyle kwestionuje zgodność z prawem nałożenia na nią kary pieniężnej, ale samo uregulowanie przesłanek jej wymierzenia. Są to zatem zarzuty wykraczające poza zakres kognicji sądów administracyjnych, które rozstrzygają o zgodności z prawem działalności organów administracji publicznej, a nie o zgodności przepisów aktów prawnych z aktami wyższego rzędu lub o celowości ich wprowadzenia. Jedynie ubocznie zauważyć należy, że norma z art. 31 ust. 1 Konstytucji RP, z której wynika zasada proporcjonalności, dotyczy wolności, praw i obowiązków człowieka i obywatela (norma ta znajduje się w Rozdziale II Konstytucji RP) i nie ma zastosowania względem obowiązków jednostek samorządu terytorialnego. Sąd I instancji prawidłowo także orzekł, że w tej sprawie nie doszło do naruszenia zasady lex retro non agit. Zarówno w dacie wydania zaskarżonej decyzji, jak i decyzji organu I instancji, rozporządzenie Ministra Środowiska z 15 grudnia 2017 r. niewątpliwie obowiązywało. Podstawę wymierzenia kary pieniężnej stanowił natomiast art. 9z ust. 2a pkt 2 u.c.p.g., który również obowiązywał w dacie wydania decyzji przez organy obu instancji. Co więcej, przed wejściem w życie rozporządzenia Ministra Środowiska z 15 grudnia 2017 r. obowiązywało rozporządzenie Ministra Środowiska z 25 maja 2012 r. w sprawie poziomów ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania oraz sposobu obliczania poziomu ograniczania masy tych odpadów (Dz.U. z 2012 r., poz. 676), które w załączniku nr 1 również określały poziom ograniczenia masy odpadów komunalnych w 2017 r. na 45%. Nie można więc przyjąć, że do wydania rozporządzenia z 15 grudnia 2017 r. Gmina "pozostawała w niepewności" albo, że doszło w tym przypadku do obowiązywania prawa wstecz.
Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.