III OSK 1142/25

III OSK 1142/25 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2026-01-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-06-20
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Hanna Knysiak - Sudyka /sprawozdawca/
Przemysław Szustakiewicz
Zbigniew Ślusarczyk /przewodniczący/
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
IV SAB/Wr 1095/24 - Wyrok WSA we Wrocławiu z 2025-03-11
Skarżony organ
Burmistrz Miasta i Gminy~Burmistrz Miasta i Gminy
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 902
art. 13 ust. 11, art. 14 w zw. z art. 16 ust. 1
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Dz.U. 2023 poz 57
art. 3 pkt 20
Ustawa z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne
Dz.U. 2018 poz 180
§ 14, § 15 i § 16
Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 14 września 2011 r. w sprawie sporządzania i doręczania dokumentów elektronicznych oraz  udostępniania formularzy, wzorów i kopii dokumentów elektronicznych - t.j.
Dz.U. 2022 poz 329
184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie: sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz sędzia del. WSA Hanna Knysiak-Sudyka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 8 stycznia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Burmistrza Gminy i Miasta [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 11 marca 2025 r. sygn. akt IV SAB/Wr 1095/24 w sprawie ze skargi K.J. na bezczynność Burmistrza Gminy i Miasta [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 20 lutego 2024 r. 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Burmistrza Gminy i Miasta [...] na rzecz K.J. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjnym we Wrocławiu wyrokiem z dnia 11 marca 2025 r., sygn. akt IV SAB/Wr 1095/24, po rozpoznaniu skargi K.J. (dalej: "skarżący") na bezczynność Burmistrza Gminy i Miasta [...] (dalej: "organ" lub "Burmistrz") w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 20 lutego 2024 r.: w pkt I stwierdził bezczynność organu w rozpoznaniu wniosku z dnia 20 lutego 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej, uznając, że nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa; w pkt II zobowiązał Burmistrza do rozpoznania wniosku, o którym mowa w pkt I wyroku, w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; w pkt III zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 597 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Skarżący wnioskiem z 20 lutego 2024 r. (złożonym drogą elektroniczną) wystąpił do organu o udostępnienie informacji w postaci kopii kompletnych decyzji podziałowych, które wydał organ lub jego poprzednik prawny w latach 1973 - 1990 z wszelkimi załącznikami, poddanych niezbędnej anonimizacji w zakresie ewentualnych danych osobowych, jakie wydane zostały w odniesieniu do działek położonych w obrębie S., o nr ewid.: [...], [...], [...], [...], [...] oraz [...], względnie decyzji, w wyniku których powstały powyższe działki geodezyjne. Skarżący wskazał, że odpowiedź organu ma zostać udzielona w formie elektronicznej za pośrednictwem e-PUAP na adres konta, z którego wysłał wniosek.
Pismem z 26 lutego 2024 r. organ udzielił odpowiedzi, wskazując, że nie posiada w swoim archiwum dokumentacji podziałów ww. nieruchomości. Wszystkie dokumenty podziałów nieruchomości do roku 1990 r. zostały bowiem przekazane do Urzędu Rejonowego [...], który działał w Polsce w latach 1990-1999.
Skarżący pismem z 12 marca 2024 r. ponowił wniosek o udostępnienie opisanej informacji publicznej. Wskazał jednocześnie, że ustalił ze Starostą [...], iż w odniesieniu do działek Gminy i Miasta [...] wydał decyzję administracyjną zatwierdzającą projekt podziału nieruchomości. Starosta wyjaśnił, że organem właściwym do uzyskania informacji w zakresie kopii decyzji administracyjnych zatwierdzających podziały nieruchomości na obszarze Gminy [...] jest Burmistrz Gminy i Miasta [...].
W odpowiedzi organ powielił stanowisko zawarte w piśmie z 26 lutego 2024 r.
W aktach sprawy znajduje się także pismo Starosty [...] stanowiące odpowiedź na wniosek skarżącego o udostępnienie informacji publicznej w zakresie identycznym z opisanym we wniosku skarżącego z 20 lutego 2024 r., skierowanym do organu. W piśmie tym Starosta poinformował, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej oraz że organem właściwym jest Burmistrz Gminy [...]. W odniesieniu do dokumentów stanowiących materiał zasobu geodezyjnego i kartograficznego ich udostępnienie może nastąpić na podstawie art. 40g ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne o kartograficzne. Jeśli zaś chodzi o dokumenty niestanowiące zasobu geodezyjnego i kartograficznego, udzielenie informacji może nastąpić na zasadach określonych w załączniku nr 1. Organ wskazał także, że na podstawie posiadanych dokumentów ustalono - w odniesieniu do działek ewidencyjnych oznaczonych nr [...], [...]- iż Burmistrz wydał decyzję administracyjną zatwierdzającą projekt podziału nieruchomości, zaś działka nr [...] wskazana we wniosku nie figuruje w operacie ewidencyjnym.
Skarżący pismem z dnia 17 kwietnia 2024 r. wystąpił o udostępnienie informacji publicznej w postaci kopii decyzji Naczelnika Miasta i Gminy [...] z dnia 24 października 1986 r. znak [...]. Oświadczył również, że rezygnuje z doręczania pism za pomocą środków komunikacji elektronicznej.
Pismem z 22 kwietnia 2024 r. organ wezwał skarżącego o wskazanie, w jakiej sprawie została wydana opisana decyzja. W odpowiedzi z dnia 8 maja 2024 r. skarżący wyjaśnił, że przedmiotem wniosku jest decyzja, która spowodowała, że Skarb Państwa – Państwowe Gospodarstwo Rolne – stał się właścicielem działek obręb W. Powołane nieruchomości są opisane w księdze wieczystej o podanym w piśmie oznaczeniu.
Pismem z 10 maja 2024 r. organ poinformował, że nie posiada wnioskowanej dokumentacji. Wskazał, że przekazał dokumentację osiedleńczą do Archiwum Państwowego we Wrocławiu Oddział w [...], gdzie może znajdować się ta decyzja.
W dniu 6 listopada 2024 r. skarżący wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na bezczynność organu w rozpoznaniu wniosku z dnia 20 lutego 2024 r., ponowionego wnioskiem z dnia 12 marca 2024 r. Skarżący zarzucił Burmistrzowi naruszenie art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r., poz. 922 ze zm., dalej: "u.d.i.p."), poprzez brak rozpoznania wniosku i udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej w terminie 14 dni, względnie w sposób wyznaczony w art. 13 ust. 2 ww. ustawy. Podniósł także naruszenie art. 14 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 39 i art. 39¹ § 1d k.p.a. poprzez brak dostarczenia mu odpowiedzi na wniosek dostępowy za pomocą środków komunikacji elektronicznej (przez e-PUAP i konto skarżącego, z którego wystosowano wniosek). Oświadczył jednocześnie, że żadnej odpowiedzi na swój wniosek dostępowy od Burmistrza nie otrzymał.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wskazując, że odpowiedzi na wniosek skarżącego o udzielenie informacji publicznej, podobnie jak i odpowiedzi na pismo z dnia 12 marca 2024 r., udzielono skarżącemu poprzez skrzynkę ePUAP.
W dniu 16 grudnia 2024 r. skarżący złożył replikę na odpowiedź na skargę stanowiącą uzupełnienie skargi, podtrzymując twierdzenia i zarzuty skargi. Jako dowód niedoręczenia mu odpowiedzi na wniosek dostępowy skarżący dołączył do ww. pisma wydruk z jego skrzynki ePUAP.
Jak wynika z notatki służbowej z dnia 7 marca 2025 r. (k. 41), sporządzonej przez asystenta sędziego K.S., tego dnia wykonał on telefon do organu, prosząc o przesłanie dowodu doręczenia stronie skarżącej odpowiedzi na wniosek dostępowy. Pracownik organu, po wyjaśnieniu sytuacji, zobowiązał się do niezwłocznego przesłania ww. dokumentów, co też zostało uczynione tego samego dnia. W załączeniu organ przesłał do WSA we Wrocławiu wniosek dostępowy z 20 lutego 2024 r., pismo z 26 lutego 2024 r. oraz odpowiedz organu z 28 lutego 2024 r. na wniosek dostępowy skarżącego – z potwierdzeniem wygenerowania ww. dokumentów z systemu urzędu.
W dniu 10 marca 2025 r. sporządzona została kolejna notatka służbowa pracownika WSA we Wrocławiu (k. 48), z której wynika, że w związku z nieprawidłowym wykonaniem prośby dotyczącej wysłania potwierdzenia doręczenia odpowiedzi na wniosek dostępowy skarżącego, autor notatki ponownie skontaktował się z pracownikiem organu, informując o zaistniałym problemie oraz tłumacząc, jaki dowód powinien uzyskać organ w zależności od odbioru lub też jego braku przez adresata. Pracownik organu oznajmił, że skontaktuje się z informatykiem organu, a następnie oddzwoni, co nie miało miejsca. Podjęto kolejną próbę kontaktu z organem, ale nikt po stronie urzędu nie odebrał telefonu.
Tego samego dnia organ udzielił jednak Sądowi odpowiedzi informując, że z systemu ePUAP nie można pobrać dokumentu potwierdzającego nie odczytanie wysłanej wiadomości. Dodatkowo poinformował, iż administrator ePUAP potwierdził brak możliwości pobrania wymaganego przez Sąd dokumentu, tj. potwierdzenia nie odczytania dokumentu. Jednocześnie organ poinformował, że 10 marca 2025 r. wystąpiono do administratora portalu o opinię w przedmiotowej sprawie.
Przywołanym powyżej wyrokiem z 11 marca 2025 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uwzględnił skargę.
Uzasadniając swoje stanowisko Sąd pierwszej instancji podkreślił, że w sprawie nie jest sporne, że organ jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, co wynika z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Pojęcie informacji publicznej określa art. 1 ust. 1 ww. ustawy stwierdzając, że jest nią każda informacja o sprawach publicznych, w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Zatem wskazane we wniosku skarżącego z dnia 20 lutego 2024 r. informacje niespornie taki charakter mają, co wymagało reakcji organu w prawem przewidzianej formie, sposobie i terminie.
Zgodnie z art. 13 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 (ust. 1). Jeśli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w art. 13 ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2).
Jednoczesne dalsze zapisy ustawy dostępowej wskazują, że udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.).
Z akt badanej sprawy wynika, że sporny wniosek został wniesiony przez skarżącego w dniu 20 lutego 2024 r. drogą elektroniczną przez ePUAP. W piśmie tym skarżący domagał się odpowiedzi w ten sam sposób. W aktach sprawy znajduje się odpowiedź organu, jednakże brak jest dowodu jej doręczenia skarżącemu, który w skardze kwestionuje, że taką odpowiedź uzyskał. Brak zatem dowodu potwierdzającego, że pismo organu finalnie dotarło do wnioskodawcy. Organ twierdzi, że udzielił skarżącemu odpowiedzi na wniosek dostępowy, nie potrafi jednak udowodnić tego faktu. Tymczasem nie udzielenie informacji publicznej w żądany przez wnioskodawcę sposób świadczy o nierozpatrzeniu wniosku i tym samym jego adresat pozostaje w bezczynności.
Wobec tego Sąd pierwszej instancji na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. stwierdził bezczynność organu administracji w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 20 lutego 2024 r. (pkt I sentencji wyroku). Na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał organ do jego rozpoznania, zakreślając 14 dniowy termin, liczony od dnia doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt II sentencji wyroku).
Od powyższego wyroku Burmistrz wywiódł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzucając orzeczeniu na podstawie art. 174 pkt 1 oraz pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. w zw. z art. 14 w zw. z art. 16 ust. 1 u.i.d.p., poprzez błędne ich zastosowanie skutkujące przyjęciem przez Sąd, że organ pozostaje w bezczynności w rozpoznaniu wniosku z dnia 20 lutego 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej, w sytuacji gdy organ udostępnił skarżącemu wnioskowane przez niego informacje publiczne w dniu 28 lutego 2024 r. za pośrednictwem platformy e-PUAP, zaś żaden z przepisów u.i.d.p. nie obliguje organu do doręczania informacji publicznej w zgodzie z przepisami k.p.a., tj. za potwierdzeniem doręczenia. Do skargi kasacyjnej Burmistrz dołączył pismo Centralnego Ośrodka Informatyki z dnia 29 kwietnia 2025 r.
Wobec powyższych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA we Wrocławiu oraz zasądzenie na rzecz organu od skarżącego kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ przedstawił argumentację mającą na celu wykazanie zasadności podniesionych zarzutów.
Pismem z dnia 9 maja 2025 r. organ zrzekł się rozprawy.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935; dalej: "p.p.s.a."), gdyż skarżący kasacyjnie organ zrzekł się rozprawy, a skarżący nie zażądał jej przeprowadzenia.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Przede wszystkim należy podnieść, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym. W związku z tym przy jej sporządzaniu wprowadzono tzw. przymus adwokacko-radcowski, aby nadać temu środkowi odwoławczemu charakter pisma o wysokim stopniu sformalizowania, gdy chodzi o wymagania dotyczące podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia, jako istotnych elementów konstrukcji skargi kasacyjnej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 4 sierpnia 2010 r., I FSK 1353/09; 30 marca 2010 r., II FSK 1961/08; 29 stycznia 2010 r., I FSK 2048/08). Postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym jest bowiem oparte na zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, tak jak ma to miejsce w postępowaniu przed sądem pierwszej instancji. Zakres kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego wyznaczają sformułowane przez skarżącego kasacyjnie zarzuty, oparte na ustawowych podstawach i uzasadnione w treści skargi kasacyjnej.
Podnieść należy, że art. 176 p.p.s.a. reguluje elementy składowe skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. obligatoryjnym elementem skargi kasacyjnej jest przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. W myśl zaś art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.
W skardze kasacyjnej zarzucono wyłącznie naruszenie przepisów postępowania, co wynika z treści zarzutów, jak i uzasadnienia skargi, błędnie zatem konstruując podstawę prawną zaskarżenia skarżący kasacyjnie wskazał jednocześnie na art. 174 pkt 1 p.p.s.a., który odnosi się do zarzutów naruszenia prawa materialnego.
Należy podkreślić, że dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyroki NSA z 5 maja 2004 r., FSK 6/04, z 26 lutego 2014 r., II GSK 1868/12; z 29 listopada 2022 r., I OSK 931/22).
W ramach zarzutów naruszenia przepisów postępowania strona skarżąca kasacyjnie wskazała na naruszenie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., podnosząc jego błędne zastosowanie, przejawiające się w stwierdzeniu przez Sąd pierwszej instancji bezczynności organu. Jednocześnie w ramach zarzutów strona skarżąca kasacyjnie wskazała na naruszenie przepisów art. 14 w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. jako podstawy niewłaściwego zastosowania art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.
Należy w pierwszej kolejności zauważyć, że art. 14 u.d.i.p. składa się z dwóch jednostek redakcyjnych (dwóch ustępów) o odmiennym zakresie normatywnym. Trzeba w związku z tym przypomnieć, że przez podstawę kasacyjną należy rozumieć konkretny przepis prawa, którego naruszenie przez Sąd pierwszej instancji zarzuca skarga kasacyjna. W odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyroki NSA: z 19 października 2022 r., I OSK 1407/19; z 11 października 2022 r., III OSK 5368/21; z 8 września 2022 r., II GSK 713/19). Warunek przytoczenia podstaw zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające Naczelny Sąd Administracyjny do domyślania się, który przepis skarżący kasacyjnie miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego lub procesowego. Naruszony przez Sąd pierwszej instancji przepis musi być wyraźnie wskazany, gdyż w przeciwnym razie ocena zasadności skargi kasacyjnej nie jest możliwa. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony (por. wyroki NSA: z dnia 14 marca 2013 r., I OSK 1799/12; z 23 stycznia 2014 r., II OSK 1977/12).
W realiach niniejszej sprawy uchybienie powyższe nie dyskwalifikowało jednak podniesionego zarzutu, wprawdzie bowiem sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 14 u.d.i.p. nie zawiera wskazania konkretnej jednostki redakcyjnej tego przepisu, która zdaniem autora skargi kasacyjnej została naruszona, jednak treść tego zarzutu, jak i treść uzasadnienia skargi kasacyjnej, pozwalają przyjąć, że w istocie zarzut ten odnosi się do art. 14 ust. 1 u.d.i.p. Dokonując takiej rekonstrukcji zarzutu Naczelny Sąd Administracyjny miał na uwadze, że wprawdzie zasadniczo sąd drugiej instancji nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować (por. wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2015 r., II GSK 2140/13,), jest to jednak dopuszczalne, gdy pozwala na to powołana choćby niedoskonale podstawa prawna oraz argumentacja uzasadnienia środka odwoławczego (por. wyrok NSA z dnia 22 sierpnia 2012 r., I FSK 1679/11, LEX nr 1218340).
Strona skarżąca kasacyjnie podnosi zatem zarzut naruszenia art. 14 ust. 1 u.d.i.p., który stanowi, że "[u]dostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku". Z treści tego przepisu wynika, że to w gestii wnioskodawcy leży określenie w swoim wniosku, w jakiej formie i w jaki sposób chciałby on otrzymać żądane informacje. Sposób udostępnienia należy odnosić do tego, w jaki sposób uzyska się informację, a zatem oznacza on tryb, w jakim wnioskodawca domaga się, aby udzielono mu informacji. Sposobem jest więc doręczenie na wskazany adres, wysłanie pocztą elektroniczną, wysłanie przy pomocy ePUAP, czy odebranie na miejscu w siedzibie podmiotu zobowiązanego lub wgląd do dokumentów na miejscu w siedzibie organu, a nawet telefoniczne udzielenie odpowiedzi. Z kolei przez formę udzielenia informacji publicznej należy rozumieć postać, w jakiej wnioskodawca oczekuje jej pozyskania. Forma udostępnienia informacji publicznej odnosi się zatem do wszelkich czynności o charakterze technicznym, polegających na zmianie nośnika danych. Są to czynności, które prowadzą do przekazania informacji w formie takiej, jak kopia ksero, skan, zgranie danych na nośnik zewnętrzny, skany wielkopowierzchniowe czy zmiana formatu danych. Z akt niniejszej sprawy wynika, że skarżący zwrócił się do organu o udzielenie mu odpowiedzi za pośrednictwem ePUAP na adres konta, z którego wysłano wniosek dostępowy. Jednocześnie skarżący oświadczył, że odpowiedzi na wniosek dostępowy nigdy nie otrzymał. Organ zaś zaprzecza stanowisku skarżącego podkreślając, że pismem z dnia 26 lutego 2024 r., udzielił odpowiedzi z na wniosek dostępowy. Odpowiedź została przesłana skarżącemu w dniu 28 lutego 2024 r. za pośrednictwem platformy e-PUAP.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji zasadnie uznał, że materiał zgromadzony w sprawie nie pozwala na przyjęcie, iż odpowiedź na wniosek dostępowy została skarżącemu przez Burmistrza przesłana.
W tym miejscu zgodzić się należy ze skarżącym, że postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej, poza wyjątkami wyraźnie wskazanymi w u.d.i.p., nie toczy się w trybie unormowanym w k.p.a. Przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej stanowią lex specialis względem przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, albowiem reguluje ona w sposób kompleksowy kwestie związane z prawem dostępu do informacji publicznej. Jak wynika z art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p. przepisy k.p.a. stosuje się jedynie w przypadku wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji publicznej, wobec czego przepisy k.p.a. nie mają zastosowania w zakresie pozostałych czynności podejmowanych przez organ na podstawie przepisów u.d.i.p. Jak słusznie podnosi się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego: "Sprawa o dostęp do informacji publicznej nie jest sprawą administracyjną w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a. Tryb udostępniania informacji w całości reguluje ustawa o dostępie do informacji publicznej. Zawarte w niej odesłanie do przepisów kodeksu jest bardzo wąskie i dotyczy wyłącznie wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji i decyzji o umorzeniu postępowania (art. 16 ust. 2 u.d.i.p.)".
W pierwszej kolejności należy wskazać, że z treści odpowiedzi na wniosek dostępowy z dnia 26 lutego 2024 r. wynika, iż organ oświadczył w nim, że nie jest dysponentem żądanej informacji publicznej. Oznacza to, że w realiach rozpoznawanej sprawy odpowiedź organu powinna zostać udzielona skarżącemu pisemnie w sposób przez niego wskazany we wniosku dostępowym, tj. za pośrednictwem platformy ePUAP (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.), w terminie o którym mowa w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. W tym kontekście należy podkreślić, że udzielenie informacji publicznej na wniosek z pewnością nie następuje z momentem sporządzenia stosownej odpowiedzi, lecz z chwilą jej skutecznego doręczenia wnioskodawcy, a obowiązek takiego skutecznego doręczenia spoczywa na podmiocie zobowiązanym o udostępnienie wnioskowanych informacji.
Biorąc powyższe pod uwagę, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego dla uznania, że organ nie pozostawał w niniejszej sprawie w zwłoce i rzeczywiście udzielił odpowiedzi na wniosek skarżącego w ustawowym czternastodniowym terminie, nie wystarczy samo twierdzenie Burmistrza, że odpowiedź taka została przez organ do skarżącego przesłana. Wprawdzie w aktach sprawy znajduje się odpowiedź na wniosek dostępowy z 26 lutego 2024 r. wraz pismem przewodnim z 28 lutego 2024 r., nie mniej jednak brak jest dowodu jej doręczenia skarżącemu. Należy podkreślić, że prawidłowo wysłana przez organ korespondencja zawierająca odpowiedź na wniosek o udostępnienie informacji publicznej powinna zostać doręczona w taki sposób, aby organ mógł wykazać, że dotarła ona do adresata.
Skarżący kasacyjnie niezasadnie twierdzi, że jeżeli odpowiedź na wniosek dostępowy nie była udzielana w formie decyzji (gdzie zastosowanie ma k.p.a.), nie ma on obowiązku udzielania odpowiedzi za zwrotnym potwierdzeniem odbioru, czyniąc tym samym zaskarżonemu wyrokowi zarzut naruszenia art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Umknęło jednak uwadze skarżącego kasacyjnie, że art. 16 ust. 1 u.d.i.p. zawiera jedynie normę określającą formę działania organu władzy publicznej w przypadku odmowy udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenia postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p., i nie stanowił podstawy orzekania. Ponadto zasady wymiany informacji, w tym doręczania dokumentów drogą elektroniczną za pośrednictwem platformy ePUAP, zostały określone w przepisach ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (tj. Dz.U. z 2023 r. poz. 57, ze zm.; dalej: "ustawa o i.d.p.r.z.p.") oraz rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 14 września 2011 r. w sprawie sporządzania i doręczania dokumentów elektronicznych oraz udostępniania formularzy, wzorów i kopii dokumentów elektronicznych (Dz.U. z 2018 r. poz. 180, dalej: "rozporządzenie"), wydanego w wykonaniu delegacji zawartej w art. 16 ust. 3 ww. ustawy. Przepisy tych aktów prawnych regulują szczegółowe kwestie związane m.in. z wymogami urzędowego poświadczenia odbioru, a także wytworzenia urzędowego poświadczenia doręczenia (UPD).
Według art. 3 pkt 20 ustawy o i.d.p.r.z.p. urzędowe poświadczenie odbioru to dane elektroniczne powiązane z dokumentem elektronicznym doręczonym podmiotowi publicznemu lub przez niego doręczanym w sposób zapewniający rozpoznawalność późniejszych zmian dokonanych w tych danych, określające m.in. pełną nazwę podmiotu publicznego, któremu doręczono dokument elektroniczny lub który doręcza dokument, datę i godzinę podpisania urzędowego poświadczenia odbioru przez adresata z użyciem mechanizmów, o których mowa w art. 20a ust. 1 albo 2 - w odniesieniu do dokumentu doręczanego przez podmiot publiczny.
Natomiast w § 14, § 15 i § 16 rozporządzenia uregulowano sposób tworzenia poświadczenia doręczenia (UPD). Ten drugi proces przebiega inaczej, ponieważ doręczenie wymaga świadomego przyjęcia przesyłki przez adresata i dokonania potwierdzenia odbioru przez złożenie podpisu. Podpis elektroniczny, o którym mowa w § 15 rozporządzenia, może być złożony z wykorzystaniem certyfikatu kwalifikowanego lub danych potwierdzonych profilem zaufanym ePUAP. Z chwilą opatrzenia poświadczenia doręczenia podpisem elektronicznym system teleinformatyczny służący do obsługi doręczeń bezpośrednio po zakończeniu procesu weryfikacji podpisu elektronicznego adresata: udostępnia adresatowi do pobrania doręczany dokument elektroniczny wraz z podpisanym przez niego poświadczeniem doręczenia; udostępnia organowi doręczającemu podpisane poświadczenie doręczenia (§ 16 rozporządzenia).
Dopiero bowiem po potwierdzeniu odebrania dokumentu elektronicznego przez potwierdzenie poświadczenia doręczenia w sposób określony w § 15 rozporządzenia (kwalifikowanym podpisem elektronicznym albo podpisem potwierdzonym profilem zaufanym ePUAP, albo zapewnienie możliwości potwierdzenia pochodzenia oraz integralności danych zawartych w tym poświadczeniu przy użyciu technologii, o których mowa w art. 20 ust. 2 ustawy) dokument ten udostępnia się adresatowi (por. wyrok NSA z dnia 12 lipca 2024 r., I OSK 225/23)
Z powyższych unormowań jednoznacznie wynika, że organ doręcza korespondencję w taki sposób, aby powstało urzędowe poświadczenie doręczenia, które jest udostępniane przez system informatyczny podmiotu publicznego w celu umożliwienia podpisania tego poświadczenia przez adresata dokumentu elektronicznego.
Jak już zostało opisane w części sprawozdawczej niniejszego uzasadnienia, w aktach administracyjnych zabrakło Urzędowych Poświadczeń Doręczenia odpowiedzi na wniosek dostępowy, a adresat zakwestionował fakt ich doręczenia. Z kolei na wezwanie Sądu organ nie był w stanie przedstawić UPD.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego poczynione ustalenia nakazują przyjąć niekorzystne dla Burmistrza założenie o niewywiązaniu się z obowiązku, o którym mowa w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. W tym miejscu NSA zaznacza, że ma świadomość, iż zapewne organ dokonywał prób doręczenia skarżącemu odpowiedzi na wniosek za pośrednictwem ePUAP, jednakże na organie ciąży obowiązek należytej dokumentacji swych działań. Trzeba też dodać, że nawet jeżeli adresat mógł odczytać kierowaną do niego korespondencję, to i tak nie ma to znaczenia, gdyż organ odpowiedzialny za jej doręczenie nie jest w stanie wykazać, że dochował trybu doręczenia zgodnego z prawem (w zakresie w jakim dotyczy to wysyłki elektronicznej kierowanej do osób prywatnych). To bowiem na nadawcy spoczywał ciężar dowodu w postaci wykazania, że adresat otrzymał kierowaną do niego przesyłkę, któremu ostatecznie organ nie sprostał i co w konsekwencji doprowadziło Sąd pierwszej instancji do słusznego wniosku, że podmiot ten mimo ustawowego obowiązku podjęcia odpowiedniej na gruncie u.d.i.p. reakcji na złożony wniosek, pozostawał bezczynny.
Niezależnie od powyższych uregulowań należy podkreślić, iż organy władzy publicznej zobowiązane są, udostępniając informację publiczną, zachować w zakresie doręczeń minimalny standard wymagany nie tylko przepisami proceduralnymi, ale także zasadami dobrej administracji, a standard ten obejmuje przede wszystkim dokonywanie doręczeń za zwrotnym poświadczeniem odbioru lub innym dowodem doręczenia pisma stronie postępowania lub nawet bilingiem telefonicznym w sytuacji, o której mowa w art. 10 ust. 2 u.d.i.p. Stąd dla wykazania skuteczności doręczenia konieczne jest posługiwanie się przez organ dowodem doręczenia (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 listopada 2019 r., sygn. akt I OSK 1141/18 oraz z dnia 18 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 601/15), zawsze bowiem obowiązek dowodowy spoczywa na podmiocie, który z danego faktu wywodzi skutki prawne.
Wskazane wyżej okoliczności sprawiają, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty – jako bezzasadne - nie mogły odnieść skutku.
Odnosząc się do dołączonej do skargi kasacyjnej odpowiedzi z Centralnego Ośrodka Informatyki z dnia 29 kwietnia 2025 r., należy wskazać, że zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a.: "Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie". Celem postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a., jest ocena, czy organy prawidłowo ustaliły ten stan i czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego do poczynionych ustaleń, co oznacza, że postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym nie może zmierzać do rozpatrzenia sprawy, w tym ustalania stanu faktycznego sprawy, a do tego w istocie zmierza stanowisko skarżącego kasacyjnie.
W orzecznictwie NSA zwraca się uwagę, że "Sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy, a więc sąd ten rozpatruje sprawę na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. W drodze wyjątku, zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a., Sąd może przeprowadzić dowód uzupełniający z dokumentów. Nie jest natomiast jego rolą uzupełnianie materiału dowodowego" (por. wyrok NSA z dnia 19 sierpnia 2016 r., I GSK 1792/14). Ponadto dopuszczenie nowego dowodu z dokumentu jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem sądu (por. wyrok NSA z dnia 25 września 2012 r., II OSK 840/11, LEX nr 1252207; wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2015 r., II OSK 2501/15). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w realiach niniejszej sprawy nie zachodziły podstawy do przeprowadzenia przez Sąd z urzędu (brak w tym zakresie wniosku skarżącego kasacyjnie) postępowania dowodowego mającego na celu ustalenie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, których nie dokonały organy. Po pierwsze pismo zostało przedstawione dopiero na etapie postępowania międzyinstancyjnego. Po drugie z jego treści wynika jedynie, że wysłany z konta organu na adres skarżącego w dniu 28 lutego 2024 r. o godz. 10:06:50 dokument został odczytany przez adresata 28 lutego 2024 r. o godz. 10:44:32, "[p]ismo zostało wysłane w trybie UPP, skrzynki kont osób fizycznych nie generują dokumentów UPP". Powyższe nie pozwala jednak na ustalenie, jakie pismo zostało skarżącemu doręczone i przez niego odczytane.
Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną, nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z zasadą odpowiedzialności za wynik postępowania.