III OSK 1142/22

III OSK 1142/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-09-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-05-06
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jerzy Stelmasiak /przewodniczący/
Sławomir Pauter
Teresa Zyglewska /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6130 Pozwolenie na wprowadzenie do środowiska substancji lub energii
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
IV SA/Wa 1672/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-01-21
Skarżony organ
Minister Środowiska
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 589
art. 54 ust. 2 pkt 1, art. 55 ust. 1 pkt 5
Ustawa z dnia 12 czerwca 2015 r. o systemie handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych (t.j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie: Sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) Sędzia del. WSA Sławomir Pauter Protokolant: starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 9 września 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Fundacji F. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 stycznia 2022 r., sygn. akt IV SA/Wa 1672/21 w sprawie ze skargi Fundacji F. z siedzibą w K. na decyzję Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 19 sierpnia 2021 r., nr DSP-WZE.4220.67.2021.MZ w przedmiocie zmiany zezwolenia na emisję gazów cieplarnianych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Fundacji F. z siedzibą w K. na rzecz Ministra Klimatu i Środowiska kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 21 stycznia 2022 r., sygn. akt IV SA/Wa 1672/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: Sąd I instancji, WSA) oddalił skargę Fundacji F. z siedzibą w K. na decyzję Ministra Klimatu i Środowiska (dalej: organ, Minister) z 19 sierpnia 2021 r., nr DSP-WZE.4220.67.2021.MZ w przedmiocie zmiany zezwolenia na emisję gazów cieplarnianych.
Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodziła się Fundacja F. z siedzibą w K. (dalej: skarżąca kasacyjnie, fundacja) i w skardze kasacyjnej zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. przepisów:
I. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 w zw. z art. 141 § 4 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez rozstrzygnięcie sprawy wyłącznie w granicach zarzutów skargi i powołanej podstawy prawnej i oparcie się przez Sąd na stanie faktycznym, który nie został wyjaśniony przez organy w sposób pełny, podczas gdy konieczne było podjęcie analizy, czy nie doszło do naruszenia przez organ przepisów dotyczących postępowania dowodowego ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.; dalej: k.p.a.), to jest w szczególności art. 7 k.p.a., co doprowadziło do uznania, że nie doszło w sprawie do naruszenia prawa mogącego mieć wpływ na wynik sprawy i do błędnego zastosowania środka w postaci oddalenia skargi zamiast zastosowania środka w postaci uwzględnienia skargi i uchylenia decyzji organów pierwszej i drugiej instancji w całości;
II. art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i art. 151 p.p.s.a w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 54 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 12 czerwca 2015 r. o systemie handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych (Dz.U. z 2021 r., poz. 332 ze zm.; dalej: ustawa ETS), art. 7 k.p.a. i art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a. przez błędne uznanie, że ww. przepisy ustawy ETS zwalniały organy z wystąpienia o ponowną opinię Krajowego Ośrodka Bilansowania i Zarządzania Emisjami (dalej: KOBiZE) po uzyskaniu aktualizacji planu monitorowania wielkości emisji gazów cieplarnianych, której celem byłoby zweryfikowanie, czy ww. plan monitorowania spełnia wymagania KOBiZE, co w efekcie doprowadziło do uznania za prawidłowe pominięcie unikalnych merytorycznych kompetencji KOBiZE w procesie uzyskiwania zezwolenia, przyjęcie zaktualizowanego planu monitorowania wielkości emisji oraz wydanie zezwolenia określającego sposób monitorowania emisji zbieżny z planem monitorowania emisji, który nie był przedmiotem opinii KOBiZE jako organu o specjalnych kompetencjach, a zatem wydanie decyzji bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu i na tej podstawie do błędnego zastosowania środka w postaci oddalenia skargi zamiast uwzględnienia skargi i uchylenia decyzji organów pierwszej i drugiej instancji w całości;
III. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 w zw. z art. 135 p.p.s.a. przez błędne uznanie, że w stanie faktycznym sprawy przepis art. 54 ust. 6 w związku z art. 54 ust. 2 pkt 1 ustawy o ETS umożliwiał załączenie do zezwolenia planu monitorowania wielkości emisji w wersji niebędącej przedmiotem opinii KOBiZE, co doprowadziło do błędnego uznania, że wydane zezwolenie było poprawne i na tej podstawie do błędnego zastosowania środka w postaci oddalenia skargi, podczas gdy załącznikiem może być tylko taki plan monitorowania wielkości emisji, do którego KOBiZE miało możliwość wyrażenia opinii;
IV. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 w zw. z art. 134 § 1, art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że gdyby uzyskano ponownie opinię KOBiZE, plan monitorowania wielkości emisji nie zostałby zmieniony, podczas gdy nie można arbitralnie wykluczyć, że KOBiZE wniosłoby dalsze uwagi lub zastrzeżenia do przedstawionego planu monitorowania zobowiązując do zmiany planu, a w efekcie obowiązki wnioskodawcy wynikające z załączenia zaopiniowanego planu monitorowania wielkości emisji do zezwolenia byłyby ukształtowane odmiennie;
V. art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i art. 151 w zw. z art. 134 § 1, art. 135 p.p.s.a. w zw. art. 80 k.p.a. i z art. 62 ust. 1, art. 86 i art. 91 ustawy ETS w zw. z art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a. poprzez uznanie, że normy przywołanych przepisów ustawy ETS wyłączają potrzebę zaopiniowania przez KOBiZE zaktualizowanego planu monitorowania wielkości emisji oraz że ponowne przedłożenie nowego planu do zaopiniowania czyni z opinii będącej niewiążącą formą konsultacji formę wiążącą, taką jak zgoda lub uzgodnienie, podczas gdy niezbędne było uznanie, że decyzje wydane przez organy zostały wydane bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska KOBiZE.
Wobec tak sformułowanych zarzutów skarżąca kasacyjnie na podstawie art. 185 § 1 oraz art. 203 pkt 2 p.p.s.a. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do Sądu I instancji celem ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych za pierwszą i drugą instancję. Na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a., fundacja zrzekła się rozprawy.
W uzasadnieniu przedstawiono argumentację przemawiającą za zasadnością skargi kasacyjnej.
Skarżąca kasacyjnie w uzasadnieniu skargi podniosła, że Sąd I instancji wskazał, iż skarżąca ograniczyła zarzuty skargi do "aktualności opinii" a nie wykazała, że stan faktyczny sprawy nie został dokładnie wyjaśniony, tym samym Sąd dopatrzył się braków w postępowaniu administracyjnym w zakresie przeprowadzonych ustaleń stanu faktycznego. Sąd I instancji dał wyraz przekonaniu, że to rolą skarżącej było takie sformułowanie zarzutów skargi, by podważyć ustalenia faktyczne dokonane przez organy administracji, co jak uważa skarżąca kasacyjnie nie odpowiada prawu, w tym normie art. 134 § 1 p.p.s.a. Co więcej fundacja podniosła, że naruszenie art. 7 k.p.a. wskazała w piśmie procesowym z 12 stycznia 2022 r., a sąd powinien był odnieść się nie tylko do zarzutów podnoszonych w skardze, ale i tych wynikających z pism procesowych. Wobec powyższego Sąd I instancji dochodząc do wniosku, że możliwe było postawienie zarzutu w zakresie ustalenia stanu faktycznego, był jednocześnie zobowiązany do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia.
Dalej zdaniem skarżącej kasacyjnie, wyrok Sądu nie odpowiada prawu także w zakresie, w jakim uznano, że jest możliwe i prawem dopuszczalne wydanie przez organ decyzji bez ponownego zwrócenia się o opinię KOBiZE po uzyskaniu aktualizacji planu monitorowania wielkości emisji, nawet w obliczu uznania przez organ drugiej instancji, że zmiany planu monitorowania emisji nie miały charakteru wyłącznie edytorskiego, poprzez zastąpienie wyłącznych i unikalnych kompetencji KOBiZE do wydania opinii oceną organu rozstrzygającego sprawę co do istoty o tym, że przedłożony plan monitorowania wielkości emisji "odpowiada prawu".
Skarżąca kasacyjnie podniosła także, że w jej ocenie, poprawna wykładnia przepisu art. 54 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 54 ust. 6 ustawy ETS prowadzi do wniosku, że załącznikiem do zezwolenia, może być tylko taki plan monitorowania wielkości emisji, który uprzednio został przedłożony KOBiZE do zaopiniowania. Świadczy o tym literalne brzmienie ww. przepisu, wskazujące, że zezwolenie zatwierdzane jest w zezwoleniu po zasięgnięciu opinii Krajowego ośrodka. W niniejszej sprawie zaopiniowaniu przez KOBiZE poddano plan monitorowania w brzmieniu wynikającym z pism P. z 26 marca oraz 19, 20 21 i 22 kwietnia 2021 r., natomiast decyzję oparto i załączono do niej plan monitorowania z 10 maja 2021 r. Oznacza, to, że do zezwolenia załączono plan monitorowania niepoddany procedurze opiniowania, a okoliczność dokonania przez organ II instancji analizy zgodności przedstawionego planu z prawem powinna być interpretowana jako nieistotna z puntu widzenia obowiązku wyczerpania ustawowej ścieżki współdziałania organów. Organ w przypadku wpływu zaktualizowanej wersji planu monitorowania powinien był przedstawić ja do KOBIZE celem analizy, czy zmiany mają charakter istotny i ponownego zaopiniowania zmienionego dokumentu, jak już wykazywano wyżej, Organ nie posiada w tym zakresie żadnych kompetencji.
Zdaniem skarżącej stanowi naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego, to że Sąd zaakceptował stanowisko organu, który zakładał z góry, czemu dał wyraz w odpowiedzi na skargę, że bez względu na stanowisko KOBIZE decyzja byłaby w każdym przypadku taka sama. Zgodnie z art. 54 ust. 6 ustawy o ETS plan monitorowania wielkości emisji stanowi załącznik do zezwolenia. Nie można arbitralnie wykluczyć, że gdyby organ prawidłowo przekazał nową wersję planu do KOBIZE, nie doszłoby do dalszych zmian w planie monitorowania.
Skarżąca kasacyjnie wskazała, że sprzeciwia się traktowaniu "opinii", jako formy współdziałania organów administracji pozbawionej realnego wpływu na wynik postępowania. Nie bez przyczyny ustawodawca przewidział tego rodzaju niewiążącą formę współpracy organów. W tym zakresie Sąd w przedmiotowej sprawie nieprawidłowo zastosował także art. 80 k.p.a., bo o ile opinia podlega swobodnej ocenie organu, to nie może być pomijana w takim zakresie, w jakim kształtuje ona obowiązki wnioskodawcy wynikające z dokumentu stanowiącego jednocześnie przedmiot opinii i załącznik do zezwolenia.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o oddalenie ww. skargi kasacyjnej w całości jako bezzasadnej oraz zasądzenie od skarżącej kasacyjnie na rzecz Ministra Klimatu i Środowiska kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Odpowiedź na skargę kasacyjną wniósł także uczestnik postępowania P. S.A. z siedzibą w B. wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie na rzecz P. S.A. od skarżącej kasacyjnie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przewidzianych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd II instancji, który w odróżnieniu od sądu I instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.
Nie jest oparty na usprawiedliwionych podstawach zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 w zw. z art. 141 § 4 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez rozstrzygnięcie sprawy wyłącznie w granicach zarzutów skargi i powołanej podstawy prawnej i oparcie się przez Sąd na stanie faktycznym, który nie został wyjaśniony przez organy w sposób pełny, podczas gdy konieczne było podjęcie analizy, czy nie doszło do naruszenia przez organ przepisów dotyczących postępowania dowodowego - k.p.a., to jest w szczególności art. 7 k.p.a., co doprowadziło do uznania, że nie doszło w sprawie do naruszenia prawa mogącego mieć wpływ na wynik sprawy i do błędnego zastosowania środka w postaci oddalenia skargi zamiast zastosowania środka w postaci uwzględnienia skargi i uchylenia decyzji organów pierwszej i drugiej instancji w całości.
Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu w pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. określa zatem granice rozpoznania skargi przez sąd administracyjny pierwszej instancji, zaś granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego działania organu administracji publicznej. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby sąd wyszedł poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo - mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku - nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które Sąd I instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu. Takich poważnych uchybień, które sąd pierwszej instancji był zobowiązany wziąć pod uwagę z urzędu, a jednak je pominął, w skardze kasacyjnej nie wskazano.
Wbrew twierdzeniom zawartym w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, aby Wojewódzki Sąd Administracyjny dopatrzył się braków w postępowaniu administracyjnym.
Podkreślić należy, że skarżąca kasacyjnie stawiając powyższy zarzut powinna wykazać na czym polegały powyższe uchybienia w zakresie postępowania dowodowego przeprowadzonego przez organ oraz wskazać jak powyższe uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Takich elementów w skardze kasacyjnej zabrakło, co czyni powyższy zarzut nieuprawnionym.
Nie jest oparty na usprawiedliwionych podstawach także zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.
Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić skuteczną podstawę kasacyjną wówczas, gdy uzasadnienie kontrolowanego wyroku nie zawiera obligatoryjnych elementów, wskazanych w tym przepisie albo zostało sporządzone w ten sposób, że nie pozwala na kasacyjną kontrolę orzeczenia (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 października 2022 r., sygn. akt II OSK 1462/21, CBOSA). Równocześnie należy podkreślić, że za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można kwestionować ocen prawnych zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. W szczególności, okoliczność, że stanowisko zajęte przez Sąd I instancji jest odmienne od prezentowanego przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną, nie oznacza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wady konstrukcyjne, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz nie poddaje się kontroli kasacyjnej (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 grudnia 2022 r., sygn. akt II OSK 2315/21, CBOSA). Przenosząc te uwagi na grunt niniejszej sprawy należy, po pierwsze, stwierdzić, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zawiera wszystkie obligatoryjne elementy, wskazane w art. 141 § 4 p.p.s.a. Po drugie, na podstawie uzasadnienia tego wyroku można ustalić, czym kierował się Sąd I instancji oddalając skargę. Spełniona została zatem podstawowa funkcja, jaką ma pełnić uzasadnienie wyroku (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 sierpnia 2023 r. sygn. akt II OSK 2905/20, CBOSA).
Skarżąca kasacyjnie za pomocą zarzutu naruszenia powyższego przepisu kwestionuje prawidłowość ustaleń stanu faktycznego sprawy, czemu nie może skutecznie służyć zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.
Pozostałe zarzuty naruszenia przepisów postępowania zmierzają do wykazania, że w sprawie doszło do naruszenia art. 54 ust. 2 pkt 1 ustawy o ETS poprzez przyjęcie braku konieczności ponownego wystąpienia o opinię Krajowego Ośrodka Bilansowania i Zarządzania Emisjami (KOBiZE) po zaktualizowaniu planu monitorowania wielkości emisji gazów cieplarnianych, która to aktualizacja nastąpiła po uzyskaniu negatywnej opinii KOBiZE dla pierwotnego zaktualizowanego planu.
Przypomnieć należy, że organ wystąpił o opinię do przedłożonej zmiany planu monitorowania wielkości opinii. KOBiZE wydał negatywną opinię, która została przesłana uczestnikowi postępowania celem ustosunkowania się do powyższej opinii i złożenia wyjaśnień. W odpowiedzi na powyższe uczestnik dokonał poprawek w planie monitorowania, który podlegał zatwierdzeniu.
Istota zarzutów skargi kasacyjnej sprowadza się stwierdzenia, że w takiej sytuacji w świetle art. 54 ust. 2 pkt 1 ustawy ETS konieczne było zasięgnięcie kolejnej opinii do przedłożonego zmienionego planu monitorowania wielkości opinii.
Zgodnie z art. 55 ust. 1 pkt 5 ustawy o ETS prowadzący instalację jest obowiązany wystąpić z wnioskiem o zmianę zezwolenia w przypadku zaistnienia zdarzenia powodującego konieczność zmiany planu monitorowania wielkości emisji, jeżeli zmiana ta ma charakter zmiany istotnej w rozumieniu art. 15 ust. 3 rozporządzenia Komisji (UE) 2018/2066. Do wniosku tego dołącza się plan monitorowania wielkości emisji, o którym mowa w art. 12 rozporządzenia Komisji (UE) 2018/2066, zwany dalej "planem monitorowania wielkości emisji", wraz z dokumentami uzupełniającymi i informacjami, o których mowa w tym przepisie, na piśmie utrwalonym w postaci papierowej i w postaci elektronicznej. Plan monitorowania wielkości emisji stanowi załącznik do zezwolenia i podlega zatwierdzeniu przez organ po zasięgnięciu opinii KOBiZE (art. 54 ust. 2 pkt 1 ustawy o ETS). Krajowy ośrodek wydaje opinię w terminie 30 dni od dnia otrzymania kompletnego wniosku o wydanie zmiany zezwolenia. Opinia jest wydawana na piśmie utrwalonym w postaci elektronicznej lub w postaci papierowej i zawiera ocenę przedłożonego planu (art. 54 ust. 4 ustawy o ETS). Przy zasięganiu opinii nie stosuje się przepisu art. 106 k.p.a. (art. 54 ust. 3 ustawy o ETS). Brak wydania opinii w terminie uważa się za wyrażenie opinii pozytywnej (art. 54 ust. 5 ustawy o ETS).
Zauważyć należy, że zajęcie stanowiska przez organ współdziałający może nastąpić w różnych formach, w tym w drodze opinii lub uzgodnienia. Opinia, o ile inny jej charakter nie wynika z przepisu szczególnego, jest tylko oceną faktów dokonaną przy użyciu ustawowych lub subiektywnych kryteriów podmiotu opiniującego. Opinia nie wiąże organu rozstrzygającego sprawę. Organ powinien jedynie rozważyć argumenty zawarte w opinii i dokonać ich oceny. Uzgodnienie, w przeciwieństwie do opinii, ma charakter stanowczy. Wiąże organ administracji publicznej decydujący w postępowaniu głównym, Posłużenie się przez ustawodawcę pojęciem "w uzgodnieniu" należy rozumieć jak wymóg uzyskania zgody. Stanowisko organu uzgadniającego może przesądzić o treści rozstrzygnięcia podejmowanego przez organ główny. Organ ten związany jest bowiem stanowiskiem organu uzgadniającego (por. M. Dyl [w:] M. Wierzbowski, A. Wiktorowska, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2013 r., s. 585 i 586 oraz B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2019, s. 621).
W rozpoznawanej sprawie obowiązkiem organu wydającego decyzję, co wynika wprost z art. 54 ust. 2 ustawy o ETS jest zasięgnięcie opinii KOBiZE co do przedłożonego projektu zmiany planu monitorowania wielkości emisji. Przepisy ustawy ETS w odniesieniu do tej opinii nie nadają jej szczególnego charakteru ani też nie zakreślają zakresu uzgodnienia. Szczegółowy zakres opinii przewidziany jest w art. 26f ust. 4 i 32 ust. 6 ustawy o ETS. W pierwszym przypadku chodzi o wydanie przez KOBiZE opinii w postępowaniu dotyczącym wydania zezwolenia do zatwierdzenia planu metodyki monitorowania dla prowadzącego instalacje nową, która kwalifikuje się do przydziału uprawnień do emisji. Wówczas opinia taka zawiera ocenę przedłożonego planu w zakresie zgodności z wymaganiami określonymi w przepisach rozporządzenia Komisji (UE) 2019/331, a także w zakresie kompletności i przejrzystości zawartych w nim informacji i danych.
W drugim zaś przypadku chodzi o zatwierdzenie wskaźników zgodności realizacji danego zadania inwestycyjnego. Wówczas minister właściwy do spraw klimatu przekazuje Krajowemu ośrodkowi wniosek w celu wydania opinii na temat prawidłowości doboru wskaźnika lub wskaźników zgodności proponowanych w tym wniosku.
Przepis art. 54 ust. 2 pkt 1 ustawy o ETS nie zakreśla zakresu wydania opinii, ani nie wskazuje na kryteria jej wydania. Koniecznym jednak jest zwrócenie się o taką opinię do KOBiZE, która nie ma jednak charakteru wiążącego dla organu wydającego zezwolenie, a ma jedynie charakter pomocniczy.
W rozpoznawanej sprawie organ główny zwrócił się do Krajowego ośrodka o wydanie takiej opinii. Warunek z art. 54 ust. 2 pkt 1 ustawy o ETS został więc spełniony, co więcej zmiana planu monitorowania została w wyniku wydania opinii przez KOBiZE zmieniana, ale co istotne z uwzględnieniem tych uwag. Podkreślenia także wymaga, że organowi uzgadniającemu został przesłany kompletny projekt zmiany planu monitorowania, albowiem wszelkie braki formalne tego wniosku zostały uzupełnione zgodnie z żądaniem KOBiZE i przesłane temu organowi przed wydaniem opinii. Dotyczy to między innymi braku świadectwa legalizacji eksploatowanych urządzeń i ich fotografii, cech legalizacji wag i tabliczek znamionowych.
Ponownego podkreślenia wymaga, że opinia wydana przez organ współdziałający ma charakter niewiążący i nie musi zostać uwzględniona przez organ główny. Jest to istotny element odróżniający opinię od uzgodnienia organu współdziałającego. Oznacza to, że odmiennie niż w przypadku uzgodnienia wystarczy zajęcie przez organ współdzielący stanowiska, przy czym może mieć ono zarówno charakter pozytywny, jak i negatywny, a okoliczność ta nie przesądza o możliwości wydania pozytywnej opinii kończącej sprawę główną. W przypadku zaś uzgodnienia każdy element musi zostać zaakceptowany i uzgodniony przez organ współdziałający przy wydaniu decyzji.
Rację ma więc Wojewódzki Sąd Administracyjny, że w rozpoznanym przypadku żądanie skarżącej kasacyjnie, aby ponownie projekt zmian planu monitorowania został zaopiniowany przez KOBiZE faktycznie skutkowałby nie wyrażeniem opinii w sprawie, lecz wskazywał na konieczność podjęcia nieprzewidzianego ustawą o ETS współdziałania, jakim jest uzgodnienie. Dodać należy, że przepisy ustawy o ETS nie przewidują w takiej sytuacji ponownego opiniowania projektu zmian planu monitorowania, brak jest więc podstaw nałożenia takiego obowiązku na organ prowadzące sprawę w przedmiocie wydania zezwolenia.
Okoliczność ta wskazuje na bezpodstawność zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i art. 151 w zw. z art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a. i art. 62 ust. 1, art. 86 i art. 91 ustawy o ETS w zw. z art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a.
W związku z powyższym jako niezasadne należało uznać pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów postępowania, to jest zarzut dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 54 ust. 2 pkt 1 ustawy o ETS oraz art. 7 i art. 6 k.p.a.
Organ nie pominął bowiem wiadomości specjalnych, którymi dysponowało KOBiZE, albowiem zostały one uwzględnione w toku postępowania, a wymagane prawem stanowisko organu zostało uzyskane.
Wbrew twierdzeniom zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. i art. 54 ust. 6 i ust. 2 pkt 1 ustawy o ETS przedmiotem opinii KOBiZE był projekt zmiany planu monitorowania załączony do wniosku, co zostało omówione uprzednio. W odniesieniu do tego zarzutu przypomnieć należy, że art. 174 pkt 2 p.p.s.a. dla skuteczności zarzutu naruszenia przepisów postępowania wymaga, aby uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Skarżąca kasacyjnie wbrew twierdzeniom zawartym w tym zarzucie nie wykazała, aby zachodziła konieczność ponownego zaopiniowania projektu zmiany planu monitorowania i aby miało to jakikolwiek wpływ na wynik sprawy. Poza ogólnymi stwierdzeniami zawartymi w skardze kasacyjnej nie wskazano na żadne konkretne okoliczności przemawiające za takim stanowiskiem.
W podobny sposób należy ocenić jako niezasadny zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 151 w zw. z art. 134 § 1 i art. 135 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Po pierwsze nie zachodziła bowiem konieczność przeprowadzenia ponownego zaopiniowania projektu zmiany planu monitorowania wielkości emisji w toku tego samego postępowania, a po drugie poza ogólnikowym stwierdzeniem, że plan monitorowania wielkości emisji nie zostałby zmieniony, nie wskazano na konkretne okoliczności przemawiające za takim stanowiskiem, zgodnie z treścią art. 174 pkt 2 p.p.s.a.
Mając na względzie powyższe skarga kasacyjna jako nieoparta na usprawiedliwionych podstawach prawnych została oddalona w oparciu o art. 184 p.p.s.a.
O kosztach orzeczono w oparciu o art. 204 pkt 1 p.p.s.a.
Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił natomiast wniosku o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania na rzecz uczestnika postępowania, bowiem art. 204 p.p.s.a., dotyczący obowiązków stron w zakresie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w razie oddalenia skargi kasacyjnej, nie przewiduje zwrotu kosztów na rzecz uczestnika postępowania.