III OSK 114/24

III OSK 114/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-03-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-01-16
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Paweł Mierzejewski /sprawozdawca/
Rafał Stasikowski /przewodniczący/
Zbigniew Ślusarczyk
Symbol z opisem
6219 Inne o symbolu podstawowym 621
658
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
III SAB/Kr 53/23 - Wyrok WSA w Krakowie z 2023-06-06
Skarżony organ
Prezydent Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 184, art. 207 par 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędziowie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. WSA Paweł Mierzejewski (spr.) Protokolant: Asystent sędziego Antoni Cypryjański po rozpoznaniu w dniu 20 marca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 6 czerwca 2023 r. sygn. akt III SAB/Kr 53/23 w sprawie ze skargi M. O. na bezczynność Prezydenta Miasta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o przyznanie lokalu mieszkalnego z zasobów Gminy Miejskiej [...] 1. oddala skargę kasacyjną; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (dalej: "WSA w Krakowie" albo "Sąd pierwszej instancji") wyrokiem z dnia 6 czerwca 2023 r., sygn. akt III SAB/Kr 53/23, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. O. (dalej "skarżący" i "skarżący kasacyjnie") na bezczynność Prezydenta Miasta [...] (dalej: "Prezydent" albo "organ") w przedmiocie rozpoznania wniosku o przyznanie lokalu mieszkalnego z zasobów Gminy Miejskiej [...] oddalił skargę (pkt I sentencji wyroku) oraz przyznał od Skarbu Państwa – WSA w Krakowie na rzecz adwokata [...] kwotę 390 złotych powiększoną o należną stawkę podatku od towarów i usług tytułem zwrotu nieopłaconych kosztów pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu (pkt II sentencji wyroku).
Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
Wnioskiem z dnia [...] marca 2022 r. skarżący zwrócił się do Prezydenta Miasta [...] o przyznanie pomocy mieszkaniowej z tytułu niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych oraz osiągania niskich dochodów. Wskazał, że utrzymuje się z zasiłku stałego z Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...], a jego łączny dochód za trzy miesiące poprzedzające miesiąc złożenia wniosku wyniósł [...] zł. Skarżący przedłożył także zaświadczenie z MOPS obrazujące, że w okresie od grudnia 2021 r. do lutego 2022 r. był objęty pomocą w formie zasiłku celowego na zakup żywności w wysokości [...] zł miesięcznie, zasiłku stałego, zasiłku okresowego oraz zasiłku celowego.
Pismem z dnia [...] kwietnia 2022 r. organ wezwał skarżącego do przedłożenia następujących dokumentów:
- kserokopii prawomocnego wyroku sądu orzekającego rozwód wraz z orzeczeniem o podziale majątku, ewentualnie złożenie stosownego oświadczenia o braku majątku dorobkowego lub orzeczenia;
- prawomocnego postanowienia sądu o nabyciu spadku wraz z działem spadku po zmarłych rodzicach, a w przypadku braku tych dokumentów o złożenie stosownego oświadczenia;
- zaświadczenia Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o wysokości pobranych świadczeń za miesiąc grudzień 2021 r., styczeń i luty 2022 r. lub zaświadczenia Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o braku uprawnień do otrzymywania emerytury;
- prawidłowo wypełnionej deklaracji o otrzymanych dochodach za grudzień 2021 r., styczeń i luty 2022 r. oraz
- orzeczenia o stopniu niepełnosprawności.
Skarżący został przy tym pouczony, że nieuzupełnienie braków w terminie spowoduje pozostawienie złożonego wniosku bez rozpoznania.
W odpowiedzi skarżący przedłożył orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności oraz złożył oświadczenie z dnia [...] kwietnia 2022 r., że nie pobiera żadnych świadczeń z ZUS i utrzymuje się z zasiłku stałego z MOPS. Ponadto pismem z dnia [...] kwietnia 2022 r. skarżący zwrócił się o przedłużenie terminu do uzyskania określonych w wezwaniu dokumentów ze względu na konieczność ich uzyskania z sądu.
Organ pismem z dnia [...] kwietnia 2022 r. przedłużył skarżącemu do dnia [...] maja 2022 r. termin na złożenie dokumentów niezbędnych do rozpatrzenia wniosku. W terminie tym skarżący przedłożył wyłącznie wyrok Sądu Okręgowego [...] z dnia [...] lutego 1995 r. orzekający rozwód skarżącego z B. O.
Pismem z dnia [...] czerwca 2022 r. Prezydent Miasta [...] pozostawił wniosek skarżącego z dnia [...] marca 2022 r. w sprawie udzielenia pomocy mieszkaniowej bez rozpoznania w związku z nieuzupełnieniem dokumentów niezbędnych do jego rozpatrzenia. W uzasadnieniu pisma organ wskazał, że podstawę rozpatrzenia sprawy stanowi wniosek z pełną dokumentacją, która jest niezbędna do oceny, czy wnioskodawca spełnia kryteria przyznania pomocy mieszkaniowej. Wobec tego, że złożony przez skarżącego wniosek nie spełniał wymagań formalnych, organ pismem z dnia [...] kwietnia 2022 r. wezwał skarżącego do uzupełnienia akt m. in. o zaświadczenie z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o wysokości pobranych przez stronę świadczeń za miesiące grudzień 2021 r. oraz styczeń i luty 2022 r. lub zaświadczenia o braku uprawnień do otrzymywania emerytury, w terminie 14 dni od doręczenia pisma pod rygorem pozostawienia sprawy bez rozpoznania. Termin na uzupełnienie dokumentacji został przedłużony do [...] maja 2022 r., jednak do dnia [...] czerwca 2022 r. skarżący nie przedłożył wspomnianego zaświadczenia z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, a oświadczenie złożone przez niego w tej sprawie jest niewystarczające. Jednocześnie organ podkreślił, że osoba wnioskująca o udzielenie pomocy mieszkaniowej powinna przedstawić wszelkie dane dotyczące swojej sytuacji finansowej zgodnie ze stanem rzeczywistym. W ocenie organu na podstawie złożonych przez skarżącego dokumentów nie można było ustalić, czy spełnia on kryteria niezbędne do ubiegania się o najem lokalu mieszkalnego z zasobu Gminy [...].
W piśmie z dnia [...] czerwca 2022 r. skarżący wskazał, że nie zgadza się z pozostawieniem jego wniosku bez rozpoznania, gdyż bezpodstawne jest żądanie od niego zaświadczeń z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych.
W odpowiedzi Prezydent Miasta [...] wyjaśnił, że skarżący nie przedłożył w terminie jednego z dokumentów wymaganych § [...] załącznika nr [...] do uchwały nr [...] w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miejskiej [...]. Złożone przez skarżącego oświadczenie z dnia [...] kwietnia 2022 r. organ uznał za niewystraczające.
Kolejnym pismem z dnia [...] sierpnia 2022 r. skarżący zarzucił, że nie wnioskował o lokal socjalny tylko lokal z zasobu Gminy Miejskiej [...], a powołane przez organ przepisy nie stanowią, że skarżący nie może go otrzymać, tylko stanowią, kto otrzyma go w pierwszej kolejności.
W odpowiedzi z dnia [...] września 2022 r. Prezydent Miasta [...] wskazał na zasady wynajmu lokali socjalnych i podniósł, że złożony przez skarżącego wniosek dotyczył przyznania lokalu socjalnego z zasobu Gminy Miejskiej [...].
W konsekwencji skarżący wystąpił do WSA w Krakowie ze skargą na bezczynność organu, zarzucając, że działania Prezydenta Miasta [...] są bezprawne, karygodne, mają charakter działań zamierzonych i celowych, zmierzają do pozbawienia skarżącego należnej mu pomocy mieszkaniowej.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał zasadność pozostawienia wniosku skarżącego bez rozpoznania.
Wnioskiem dowodowym z dnia 2 czerwca 2023 r. pełnomocnik skarżącego wniósł o dołączenie do akt postępowania i przeprowadzenie dowodu z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy o sygn. [...].
Na rozprawie w dniu 6 czerwca 2023 r. pełnomocnik skarżącego wniósł o stwierdzenie, że Prezydent Miasta [...] dopuścił się bezczynności, o zobowiązanie organu do wydania aktu w terminie 30 dni od dnia wydania wyroku, o przyznanie na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 25.000 złotych oraz o przyznanie kosztów pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu, ponieważ nie zostały one uiszczone w całości, ani w części przez skarżącego. Pełnomocnik podniósł, że celowe byłoby uzyskanie dokumentów przez organ, a niecelowe było wzywanie o ich przedłożenie przez skarżącego.
Powołanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji oddalił wniesioną skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.), dalej: "P.p.s.a.".
W uzasadnieniu wydanego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2013 r. (sygn. akt I OPS 2/13) na pozostawienie podania bez rozpoznania przysługuje skarga na bezczynność organu stosownie art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. Z przepisu art. 149 P.p.s.a. wynika zaś, że istota skargi na bezczynność polega na tym, iż sąd, uwzględniając taką skargę, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Stan bezczynności organu administracji publicznej występuje wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Uwzględnienie skargi na bezczynność wymaga uprzedniego ustalenia, że istnieje określony przepis prawa, który w konkretnej sprawie zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub podjęcia czynności. Badając wymogi formalne skargi na bezczynność organu Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w niniejszej sprawie zostały one spełnione. Przed wniesieniem skargi skarżący złożył bowiem do Prezydenta Miasta [...] pisma zatytułowane "skargi", w których kwestionował dopuszczalność pozostawienia jego wniosku bez rozpoznania. Sąd pierwszej instancji uznał, że w ten sposób skarżący wypełnił wymóg złożenia ponaglenia, zgodnie z regulacją art. 52 § 1 P.p.s.a. Sąd meriti podkreślił nadto, że organ nie pouczył skarżącego o tym obowiązku, jak również nie przekazał ponaglenia do organu właściwego.
Zdaniem Sądu pierwszej instancji dokonując oceny, czy Prezydent Miasta [...] pozostawiając wniosek skarżącego o przyznanie pomocy mieszkaniowej bez rozpoznania dopuścił się bezczynności należało ocenić, czy w świetle znajdujących zastosowanie w sprawie przepisów prawa dopuszczalne było wezwanie skarżącego o przedłożenie zaświadczenia z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o niepobieraniu świadczeń emerytalnych oraz, czy w świetle przepisów prawa dopuszczalne było - w braku przedłożenia żądanego dokumentu - pozostawienie wniosku o przyznanie pomocy mieszkaniowej bez rozpoznania.
WSA w Krakowie stwierdził, że niesporną okolicznością w niniejszej sprawie było, że skarżący zwrócił się do Prezydenta Miasta [...] o przyznanie pomocy mieszkaniowej w postaci prawa do zawarcia umowy najmu lokalu z zasobów Gminy Miejskiej [...] z tytułu braku prawa do lokalu mieszkalnego oraz osiągania niskich dochodów. Bezsporne jest również, że skarżący został wezwany przez Prezydenta Miasta [...] do przedłożenia zaświadczenia z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o wysokości otrzymywanych świadczeń emerytalnych, ewentualnie o braku świadczeń z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Skarżący został pouczony, że brak przedłożenia żądanego dokumentu będzie stanowił podstawę pozostawienia wniosku o przyznanie pomocy mieszkaniowej bez rozpoznania. Bezsporne jest również, że skarżący złożył oświadczenie, że nie pobiera żadnych świadczeń z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych.
Sąd pierwszej instancji zaznaczył, że materialnoprawną podstawę orzekania o przyznaniu pomocy mieszkaniowej mieszkańcom Gminy Miejskiej [...] stanowią przepisy uchwały nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2019 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miejskiej [...] oraz tymczasowych pomieszczeń ([...]), dalej "uchwała", oraz przepisy ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 725 ze zm.). Przyznanie pomocy mieszkaniowej w postaci najmu lokalu socjalnego wymaga wykazania przez wnioskodawcę, że skarżący spełnia kryterium dochodowe, nie posiada tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego oraz jego centrum życiowe znajduje się w Gminie Miejskiej [...]. Zgodnie z § [...] załącznika Nr [...] do uchwały podstawą rozpatrzenia sprawy jest złożony przez osobę zainteresowaną wniosek wraz z pełną dokumentacją, niezbędną do stwierdzenia spełnienia przez wnioskodawcę kryteriów określonych niniejszą uchwałą. W myśl § [...] załącznika Nr [...] do uchwały, w celu stwierdzenia spełnienia kryteriów określonych niniejszą uchwałą, w toku postępowania Wydział może wezwać wnioskodawcę lub każdą pełnoletnią osobę do przedłożenia wszelkich niezbędnych dowodów, a w szczególności dokumentów umożliwiających uzyskanie informacji o dochodach osiągniętych przez wnioskodawcę oraz wszystkie osoby pełnoletnie objęte wnioskiem. Stosownie natomiast do § [...] załącznika Nr [...] wezwanie powinno określać przedmiot i termin, liczony od dnia jego doręczenia, wraz z pouczeniem, że nieusunięcie braków formalnych lub niestawiennictwo w zakreślonym terminie bez uzasadnionej przyczyny, spowoduje pozostawienie wniosku bez rozpoznania. Jednocześnie zgodnie z § [...] wnioski niespełniające wymogów pozostają bez rozpoznania, po uprzednim pisemnym powiadomieniu wnioskodawcy. W przypadku ponownego ubiegania się przez wnioskodawcę o najem socjalny lokalu, konieczne jest złożenie nowego wniosku. Zgodnie natomiast z § [...] załącznika Nr [...] do uchwały podstawą weryfikacji dochodu są dokumenty dostarczone przez wnioskodawcę, które umożliwiają określenie dochodu wszystkich pełnoletnich osób objętych wnioskiem. Dochody powinny być wykazane ze wszystkich źródeł ich uzyskiwania i udokumentowane w szczególności przez pracodawcę, Zakład Ubezpieczeń Społecznych, [...] Urząd Pracy, Urząd Skarbowy, Ośrodki Pomocy Społecznej, Urząd Miasta [...].
WSA w Krakowie, mając na względzie powyższe postanowienia uchwały oraz stanowiących jej część załączników stwierdził, że dążąc do ustalenia istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności - tj. spełnienia przez skarżącego kryteriów przyznania pomocy mieszkaniowej w postaci lokalu socjalnego - określonego uchwałą kryterium dochodowego oraz kryterium braku tytułu prawnego do lokalu, organ może żądać od osoby wnioskującej przyznanie pomocy mieszkaniowej wykazania dochodu poprzez zaświadczenie z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Co więcej, tylko kompletny wniosek zawierający konieczne dokumenty może być podstawą orzekania w sprawie przyznania pomocy mieszkaniowej. Wobec tego, w ocenie Sądu pierwszej instancji, organ dążąc do weryfikacji dochodów skarżącego miał możliwość zażądania od skarżącego wszystkich dokumentów niezbędnych do ustalenia tej okoliczności. Przy czym, zdaniem Sądu pierwszej instancji, skarżący miał obiektywną możliwość przedstawienia zażądanego dokumentu z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Co więcej, organ przedłużył skarżącemu termin do przedstawienia przedmiotowego zaświadczenia.
WSA w Krakowie podkreślił, że na wnioskodawcy ciąży obowiązek wykazania przesłanek przyznania lokalu mieszkalnego z zasobów Gminy Miejskiej [...], a w szczególności przedłożenia żądanych przez organ dokumentów, z których wynikać będzie spełnienie przez skarżącego kryterium dochodowego jej udzielenia. Zwrócił ponadto uwagę, że ani przepisy stawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, ani przepisy powołanej uchwały nie zawierają odsłania do zastosowania przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 775), dalej: "k.p.a.", a zatem brak było możliwości zastosowania wprost art. 75 § 2 k.p.a., w świetle którego jeżeli przepis prawa nie wymaga urzędowego poświadczenia określonych faktów lub stanu prawnego w drodze zaświadczenia właściwego organu administracji publicznej, organ może odebrać oświadczenie od strony złożone pod rygorem odpowiedzialności karnej. W ocenie Sądu pierwszej instancji niezasadne są zatem twierdzenia skarżącego, że jego oświadczenie o niepobieraniu świadczeń z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych było wystarczające, ponieważ sama uchwała wskazuje na dokumenty, na podstawie których następuje ustalenie dochodów wnioskodawcy, a nadto daje organom możliwość decydowania jakie dokumenty przedłożyć ma wnioskodawca, aby wykazać spełnienie kryteriów udzielenia pomocy mieszkaniowej. Co więcej, ze względu na brak odesłania do zastosowania przepisów k.p.a. oraz fakt, że norma wynikająca z art. 75 § 2 k.p.a. nie stanowi normy wspólnej dla całego systemu prawa brak jest podstaw do zastosowania powołanego przepisu w postępowaniu o udzielenie pomocy mieszkaniowej, a zatem brak było podstaw do uznania, że złożone przez skarżącego oświadczenie zastępowało żądane przez organ dokumenty.
W odniesieniu do przyznania wynagrodzenia pełnomocnikowi skarżącego za zastępstwo prawne wykonane na zasadzie prawa pomocy WSA w Krakowie zacytował treść art. 250 § 1 P.p.s.a. oraz § 2 - 4 ust. 3 i § 21 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (tekst jedn. Dz. U. z 2019, poz. 18). Wskazał również na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2022 r. (sygn. SK 78/21) podnosząc, że stawka wynagrodzenia pełnomocnika z urzędu została w niniejszej sprawie ustalona analogicznie do stawek przewidzianych w § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokatów (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800).
Sąd pierwszej instancji oddalił wniosek dowodowy skarżącego z dnia 2 czerwca 2023 r., ponieważ uznał, że przeprowadzenie wnioskowanych dowodów nie było w sprawie konieczne. Zgodnie bowiem z art. 106 § 3 P.p.s.a. sąd może przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Istota uzupełniającego postępowania dowodowego polega na jego przeprowadzeniu w sytuacji, gdy brak dowodu z dokumentu uniemożliwia lub znacznie utrudnia ocenę zgodności z prawem stanu faktycznego ustalonego przez organ, natomiast w niniejszej sprawie okoliczność taka nie zachodziła.
WSA w Krakowie stwierdził finalnie, że w sprawie brak było podstaw do stwierdzenia, że organ pozostaje w bezczynności ze względu na pozostawienie wniosku skarżącego bez rozpoznania.
Skargę kasacyjną od zapadłego w dniu 6 czerwca 2023 r. wyroku o sygn. akt III SAB/Kr 53/23 wniósł skarżący zaskarżając to orzeczenie w całości.
Wskazanemu powyżej orzeczeniu skarżący kasacyjnie zarzucił:
1. naruszenie prawa materialnego, a to:
- § [...] załącznika nr [...] do uchwały nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2019 r., poprzez błędną wykładnię prowadzącą do wniosku, iż przykładowe wyliczenie źródeł dochodu regulacji jest podstawą do żądania przez organ wskazanych dokumentów;
- § [...] w zw. z § [...] i w zw. z § [...] załącznika nr [...] do uchwały nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2019 r., poprzez błędną wykładnię prowadzącą do wniosku, iż brak zaświadczenia ZUS stanowił brak formalny wniosku skarżącego;
2. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to:
- art. 149 § 1 i § 2 P.p.s.a., poprzez oddalenie skargi, pomimo jej zasadności i zaakceptowanie w ten sposób naruszeń procedury, w tym art. 35 § 1 k.p.a., do których doszło w toku rozpoznania sprawy przed organem administracji;
- art. 106 § 3 P.p.s.a., poprzez ograniczenie prawa strony do realizowania wniosków dowodowych, a to wskutek oddalenia przez Sąd I instancji wniosków dowodowych skarżącego, zmierzających do wykazania bezczynności organu w toku postępowania;
- przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów, ich błędną i dowolną ocenę oraz przyjęcie wadliwych wniosków płynących z materiału dowodowego - co do tego, że skarżący zobowiązany był do złożenia dokumentów z ZUS, pomimo złożenia stosownego oświadczenia o źródłach dochodu (w tym o braku dochodu z ZUS);
- art. 141 § 4 P.p.s.a., poprzez wewnętrzną sprzeczność uzasadnienia - a to wobec oddalenia skargi na bezczynność, przy jednoczesnym ustaleniu, iż organ zaniedbał m.in przesłania ponaglenia do organu wyższego rzędu;
- art. 77 § 1 i § 2 k.p.a., poprzez nierozpatrzenie przez organ administracji całości materiału dowodowego oraz przyjęcie wadliwych ocen i wniosków, jakoby brak zaświadczenia ZUS stanowił brak formalny wniosku;
- art 80 k.p.a., poprzez nierozpoznanie przez organ administracji - w oparciu o istniejący i zebrany materiał dowodowy - czy i jaki dochód wykazał skarżący;
- art. 7 k.p.a. i art. 9 k.p.a. na skutek naruszenia zasady praworządności i zaufania do organów administracji - a to poprzez brak pouczenia skarżącego przez organ administracji o zasadach składania skargi na bezczynność, jak również ponaglenia do organu właściwego; poprzez brak przekazania podczas gdy prawidłowe zastosowanie wskazanych przepisów postępowania powinno skutkować uwzględnieniem skargi oraz wniosków skarżącego.
W związku z przedstawionymi zarzutami pełnomocnik skarżącego kasacyjnie wniósł o zmianę zaskarżonego orzeczenia poprzez stwierdzenie bezczynności Prezydenta Miasta [...], zobowiązanie organu do wydania aktu w terminie 30 dni oraz przyznanie na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 25.000 zł, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA w Krakowie do ponownego rozpoznania. Skarga kasacyjna zawiera ponadto wniosek o zasądzenie kosztów pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu oraz oświadczenie pełnomocnika z urzędu skarżącego, że koszty te nie zostały uiszczone w całości ani w części.
Na zasadzie art 176 § 2 P.p.s.a. pełnomocnik skarżącego kasacyjnie wniósł nadto o rozpoznanie wniesionej skargi kasacyjnej na rozprawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesione zarzuty szerzej umotywowano.
Odpowiadając na skargę kasacyjną Prezydenta Miasta [...] wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych, a także o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), dalej "P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Rozpoznawszy skargę kasacyjną z uwzględnieniem powyższych uwarunkowań Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw i tym samym podlega oddaleniu.
Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych, podniesiono w niej bowiem zarzuty naruszenia prawa materialnego, jak i zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W takiej sytuacji - co do zasady - w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Uchybienia przepisom postępowania mogą być skutecznie podnoszone, jeśli jednocześnie strona skarżąca kasacyjnie wykaże, że mogły mieć one istotny wpływ na wynik sprawy (zob. w tej materii m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 marca 2023 r.; sygn. akt III OSK 1167/22).
Przechodząc do omówienia zarzutów naruszenia prawa procesowego w kolejności podanej w skardze kasacyjnej wskazać należy, że pierwszy z tych zarzutów, to jest zarzut naruszenia art. 149 § 1 i § 2 P.p.s.a został częściowo sformułowany w sposób niestaranny. W sytuacji, gdy określona jednostka redakcyjna aktu prawnego (np. artykuł) dzieli się na kilka mniejszych jednostek (np. paragrafy, ustępy, punkty, litery), to przez przytoczenie podstaw kasacyjnych rozumieć należy dokładne wskazanie tych przepisów prawa, które - zdaniem strony wnoszącej skargę kasacyjną - zostały naruszone przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie. Wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest bowiem spełniony, gdy wskazuje ona jako naruszony konkretny przepis, z podaniem numeru konkretnej jednostki redakcyjnej aktu prawnego. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest w związku z tym pogląd, że tylko tak sprecyzowany zarzut pozwala bowiem ustalić granice zaskarżenia (zob. w tej materii m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 29 stycznia 2008 r.; sygn. akt I OSK 2034/06; z dnia 10 maja 2011 r.; sygn. akt II OSK 2520/10; z nowszego orzecznictwa zob. m.in. wyroki: z dnia 29 września 2023 r.; sygn. akt III OSK 5517/21 oraz z dnia 16 stycznia 2024 r.; sygn. akt I OSK 152/21). W powołanym zarzucie naruszenia prawa procesowego autor skargi kasacyjnej zarzucił naruszenie art. 149 § 1 i § 2 P.p.s.a., pomijając, że art. 149 § 1 P.p.s.a. dzieli się dalej na mniejsze jednostki redakcyjne w postaci punktów (pkt), tj. pkt 1 (zobowiązuje organ do wydania [...]), pkt 2 (zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania [...]) oraz pkt 3 (stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania). Już tylko z tego względu nie mogłoby dojść zasadniczo do uwzględnienia tak postawionego zarzutu, skoro nie wskazano w istocie normy prawnej, do której naruszenia doszło w wyniku wydania rozstrzygnięcia przez Sąd pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, będącym profesjonalnym pełnomocnikiem strony (zob. w tej materii m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 20 sierpnia 2008 r.; sygn. akt II FSK 557/07; z dnia 6 lutego 2014 r.; sygn. akt II GSK 1669/12 oraz z dnia 23 stycznia 2014 r.; sygn. akt II OSK 1977/12). Przyjmując jednakże w oparciu o argumentację skargi kasacyjnej, że skarżący kasacyjnie zarzucił Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 149 § 1 pkt 3 i § 2 P.p.s.a. – zarzut ten nie mógł być uznany za skuteczny. Przepisy ujęte w jego warstwie opisowej mają bowiem charakter wynikowy i jako takie nie mogą samodzielnie stanowić skutecznej podstawy kasacyjnej (tak m.in. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 listopada 2020 r.; sygn. akt I OSK 1343/20). Wyrażają on wyłącznie formę kompetencji jurydycznej sądu administracyjnego w razie pozytywnego zweryfikowania zarzutu bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Zarzut może więc odnieść oczekiwany skutek jedynie w razie jednoczesnego zakwestionowania podstaw faktycznych, bądź prawnych, w oparciu o które Sąd pierwszej instancji rozstrzygnął o bezczynności organu lub o przewlekłym prowadzeniu postępowania przez organ. W rozpoznawanej sprawie tego nie uczyniono. Ponadto jeśli z wyroku wynika, że Sąd pierwszej instancji stwierdził, że skarga na bezczynność nie zasługuje na uwzględnienie, to nie można Sądowi temu zarzucić naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 – 3 i § 2 P.p.s.a. W przedmiotowej sprawie podstawą prawną zaskarżonego wyroku był art. 151 P.p.s.a., zgodnie z którym w razie nieuwzględniania skargi sąd skargę oddala. Okoliczność oddalenia skargi nie mogła więc stanowić bezpośrednio argumentu mającego świadczyć o naruszeniu art. 149 § 1 pkt 3 i § 2 P.p.s.a., który w ogóle nie był w niniejszej sprawie przez Sąd pierwszej instancji stosowany, toteż w założeniu nie mógł on być naruszony.
Nieuzasadniony jest także zarzut naruszenia art. 106 § 3 P.p.s.a. poprzez ograniczenie prawa strony do realizowania wniosków dowodowych na skutek oddalenia przez Sąd pierwszej instancji wniosku dowodowego skarżącego. Wskazany przepis w postępowaniu przed sądami administracyjnymi wyznacza zakres postępowania dowodowego, które ma charakter wyłącznie uzupełniający, ograniczający się do dowodów z dokumentów i co więcej, nie służy ustalaniu stanu faktycznego sprawy administracyjnej, albowiem rolą i zadaniem Sądu pierwszej instancji jest kontrola prawidłowości jego ustalenia przez organ. Przepis ten wprowadza odstępstwo od zasady orzekania przez wojewódzki sąd administracyjny na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 zd. pierwsze P.p.s.a.), a więc na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego przez organy administracji publicznej w toku całego postępowania toczącego się przed tymi organami. Zgodnie z art. 106 § 3 P.p.s.a. sąd może bowiem z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Dyspozycja art. 106 § 3 Pa.p.s.a. nie daje zatem podstaw, by żądać przeprowadzenia przed sądem administracyjnym postępowania dowodowego wskazującego na istnienie nowych okoliczności faktycznych, których strona nie podniosła w toku postępowania przed organem administracji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 października 2009 r.; sygn. akt II FSK 615/08). Ponadto posłużenie się w tym przepisie stwierdzeniem "sąd może" wyraźnie wskazuje na uprawnienie sądu, a nie jego obowiązek. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego już tylko to stwierdzenie wyklucza możliwość skutecznego postawienia Sądowi pierwszej instancji zarzutu naruszenia art. 106 § 3 P.p.s.a. Nieprzeprowadzenie dowodu z dokumentu, tak jak wskazuje to ww. przepis, nie może być oceniane jako naruszenie prawa procesowego i to naruszenie, mające istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych względów zarzut naruszenia art. 106 § 3 P.p.s.a. nie został uwzględniony. Jednocześnie Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, dlaczego w niniejszej sprawie nie zachodziła konieczność przeprowadzenia dowodu ze wskazanych przez skarżącego dokumentów. Wskazał bowiem, że istota uzupełniającego postępowania dowodowego polega na jego przeprowadzeniu w sytuacji, gdy brak dowodu z dokumentu uniemożliwia lub znacznie utrudnia ocenę zgodności z prawem stanu faktycznego ustalonego przez organ, natomiast w niniejszej sprawie okoliczność taka nie zachodziła. Naczelny Sąd Administracyjny przypomina jednocześnie, że art. 106 § 3 P.p.s.a. nie służy do zwalczania ustaleń faktycznych, z którymi strona się nie zgadza (zob. w tej materii wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 25 lutego 2016 r.; sygn. akt II OSK 1592/14 oraz z dnia 25 października 2015 r.; sygn. akt I OSK 300/14).
Kolejny zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przepisów postępowania sformułowany jako "przekroczenie swobodnej oceny dowodów, ich błędną ocenę i dowolną ocenę oraz przyjęcie wadliwych wniosków płynących z materiału dowodowego" w ogóle nie poddaje się kontroli ze strony Naczelnego Sądu Administracyjnego, gdyż został skonstruowany bez podania jakiegokolwiek przepisu prawa, który miałby zostać naruszony przez Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku.
Chybiony okazał się również zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., który może być skutecznie postawiony jedynie w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09; publ. ONSAiWSA 2010; nr 3, poz. 39 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 sierpnia 2009 r.; sygn. akt II FSK 568/08). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a samo uchybienie musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie posiada takich wad, które uzasadniałyby uwzględnienie skargi kasacyjnej. Zawiera ono wszystkie niezbędne elementy określone w ww. przepisie, a przedstawiony w nim wywód prawny w toku kontroli instancyjnej pozwala na ocenę, jakie znaczenie Sąd pierwszej instancji nadał zastosowanym normom prawnym i co stanowiło podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w sentencji. Zaskarżony wyrok nie uchyla się więc spod kontroli instancyjnej, a zatem z tego powodu nie podlegał wzruszeniu. Zauważyć przy tym należy, że za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd meriti stanu faktycznego, czy też stanowiska co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego, a w konsekwencji trafności rozstrzygnięcia. Poza tym przepis ten nie może z zasady stanowić samodzielniej podstawy kasacyjnej, bowiem - jak wskazano powyżej - może on być samodzielną podstawą kasacyjną tylko wówczas, gdy motywy wyroku nie zawierają stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, co w tej sprawie nie miało miejsca.
Odnosząc się z kolei do zarzutów naruszenia art. 77 § 1 i 2, art. 80 oraz art. 7 i 9 k.p.a. nie sposób nie zauważyć, że sąd administracyjny orzeka na podstawie P.p.s.a. Wobec tego oczywistym jest, że wyrok Sądu pierwszej instancji nie może naruszać ww. przepisów k.p.a. wskazanych w skardze kasacyjnej jako samoistne podstawy naruszenia prawa. Dlatego też dla sformułowania zarzutu skargi kasacyjnej opartego na przesłance z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. wymagane jest w pierwszej kolejności wskazanie odpowiednich przepisów tej ustawy, których naruszenia dopuścił się Sąd pierwszej instancji. Prawidłowo sformułowany zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przepisów postępowania powinien zatem przywoływać odpowiednie przepisy procedury sądowoadministracyjnej w powiązaniu z przepisami k.p.a. i ewentualnie innymi przepisami dotyczącymi postępowania, o ile miały one w danej sprawie zastosowanie (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 września 2022 r.; sygn. akt I OSK 1769/19), lub z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynikałoby o jakie przepisy P.p.s.a. chodzi stronie wnoszącej taką skargę. W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna nie spełnia tych wymogów, zatem te zarzuty skargi kasacyjnej w powyższym zakresie nie mogły odnieść zamierzonego przez autora skargi kasacyjnej skutku. Niemniej analiza ich treści prowadzi do uznania, że – zdaniem skarżącego kasacyjnie – Sąd pierwszej instancji zaakceptował ustalenia faktyczne organu, a powinien był je zakwestionować jako poczynione z naruszeniem powołanych przepisów k.p.a. statuujących zasadę prawdy materialnej i regulujących sposób oceny dowodów. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego taki zarzut skargi kasacyjnej jest niezasadny. W całości podzielić należy bowiem argumentację Sądu pierwszej instancji prowadzącą do konkluzji, że ustalenia faktyczne poczynione przez organ były prawidłowe. Całokształt materiału dowodowego nie pozostawia wątpliwości co do tego, że skarżący kasacyjnie nie uzupełnił - pomimo zgodnego z przepisami wezwania organu - niezbędnej dokumentacji wniosku poprzez przedłożenie zaświadczenia z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o wysokości otrzymywanych świadczeń, ewentualnie o braku tych świadczeń.
W konsekwencji powyższego należało stwierdzić, że zarzuty skargi kasacyjnej oparte na naruszeniu prawa procesowego nie są usprawiedliwione.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie mogły również zostać uwzględnione postawione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego. W związku z tymi zarzutami zauważyć należy, że Sąd pierwszej instancji prawidłowo wskazał, że organ, po złożeniu przez skarżącego kasacyjnie wniosku z dnia [...] marca 2022 r. o przyznanie lokalu mieszkalnego z zasobu Gminy Miejskiej [...], miał obowiązek zbadać, czy skarżący spełnia kryteria do ubiegania się o wnioskowaną pomoc, określone w przepisach uchwały Rady Miasta [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2019 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miejskiej [...] oraz tymczasowych pomieszczeń. Stosownie do § [...] powołanej uchwały osoby wnioskujące o pomoc mieszkaniową są uprawnione do ubiegania się o najem lokalu w przypadku braku tytułu prawnego do lokalu oraz udokumentowania faktu osiągania niskich dochodów w rozumieniu niniejszej uchwały. Przy czym stosownie do § [...] uchwały tryb rozpatrywania wniosków o zawarcie umowy najmu lokalu określa załącznik Nr [...] do niniejszej uchwały. Natomiast według § [...] tego załącznika podstawą rozpatrzenia sprawy jest złożony przez osobę zainteresowaną wniosek wraz z pełną dokumentacją, niezbędną do stwierdzenia spełnienia przez wnioskodawcę kryteriów określonych niniejszą uchwałą. Jednocześnie w myśl § [...] wnioski niespełniające wymogów pozostają bez rozpoznania, po uprzednim pisemnym powiadomieniu wnioskodawcy. Sąd pierwszej instancji przytaczając treść § [...], § [...] oraz § [...] załącznika Nr [...] do uchwały, prawidłowo uznał, że dążąc do ustalenia istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności, w tym spełnienia przez skarżącego określonego uchwałą kryterium dochodowego, organ był uprawniony do żądania od skarżącego wykazania dochodu poprzez zaświadczenie z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Organ dążąc do weryfikacji dochodów skarżącego miał bowiem prawną możliwość żądania od wnioskodawcy wszystkich dokumentów niezbędnych do ustalenia tej kwestii. Jednocześnie stosownie do § [...] załącznika nr [...] do uchwały podstawą weryfikacji dochodu są dokumenty dostarczone przez wnioskodawcę, które umożliwiają określenie dochodu wszystkich pełnoletnich osób objętych wnioskiem. Dochody powinny być wykazane ze wszystkich źródeł ich uzyskiwania i udokumentowane w szczególności przez pracodawcę, Zakład Ubezpieczeń Społecznych, Grodzki Urząd Pracy, Urząd Skarbowy, Ośrodki Pomocy Społecznej, Urząd Miasta [...]. Ponadto w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego – wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej – Sąd pierwszej instancji nie dokonał błędnej wykładni ww. przepisu. Z przepisu tego wynika bowiem, że organ celem ustalenia kryterium dochodowego wnioskodawcy był uprawniony do żądania od niego przedłożenia stosownego zaświadczenia z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych dotyczącego wysokości pobranych przez stronę świadczeń za miesiące grudzień 2021 r. oraz styczeń i luty 2022 r. lub zaświadczenia o braku uprawnień do otrzymywania emerytury. Jednocześnie z § [...] w zw. z § [...] załącznika Nr [...] do uchwały wynika, iż organ nie miał obowiązku pozyskania stosownego zaświadczenia we własnym zakresie, a zatem prawidłowo wezwał skarżącego do jego przedłożenia. W konsekwencji, przedłożenie stosownego zaświadczenia wydanego przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych było obowiązkiem skarżącego kasacyjnie, którego organ słusznie pouczył o tym, że w przypadku braku dokumentu wniosek o przyznanie pomocy mieszkaniowej zostanie pozostawiony bez rozpoznania. Tylko kompletny wniosek zawierający konieczne dokumenty może być podstawą orzekania w sprawie przyznania pomocy mieszkaniowej. Na skarżącym ciążył bowiem obowiązek wykazania przesłanek przyznania lokalu mieszkalnego z zasobów Gminy Miejskiej [...], a w szczególności przedłożenia żądanych przez organ dokumentów, z których wynikać będzie spełnienie przez skarżącego kryterium dochodowego do udzielenia wnioskowanej pomocy. Wobec tego organ dążąc do weryfikacji dochodów wnioskodawcy miał możliwość, jak już wcześniej zostało wyjaśnione, zażądania od skarżącego kasacyjnie wszystkich dokumentów niezbędnych do ustalenia tej okoliczności. Przy czym w przypadku osób w wieku emerytalnym, czyli takich jak skarżący kasacyjnie, zasadne jest wymaganie zaświadczenia z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o wysokości pobieranych świadczeń lub o ich braku, a także czy wnioskodawcy przysługuje prawo do emerytury i czy osiąga dochód. Dodatkowo Sąd pierwszej instancji słusznie zauważył, że skarżący kasacyjnie miał obiektywną możliwość przedstawienia zażądanego dokumentu z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Co więcej, organ przedłużył skarżącemu kasacyjnie termin do przedstawienia tego zaświadczenia. Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla również, że - wbrew wskazaniu skargi kasacyjnej - Sąd pierwszej instancji nie stwierdził, iż przykładowe wyliczenie źródeł dochodu zawarte w we wskazanym § [...] regulacji jest podstawą do żądania przez organ wszystkich wskazanych tam dokumentów. Wyjaśnił jedynie, że organ może wystąpić o dokument, który uzna za niezbędny, a w konsekwencji brak przedłożenia przez stronę tego dokumentu uprawniał organ do pozostawienia wniosku skarżącego bez rozpoznania - co też organ uczynił pismem z dnia [...] czerwca 2022 r. Tym samym słuszną była konstatacja ze strony Sądu pierwszej instancji, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy organ nie pozostawał w bezczynności, postępując w sposób uprawniony. Przy czym Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia w tym miejscu, iż użyty w § [...] załącznika Nr [...] do uchwały zwrot "w szczególności" wskazuje przykładowe wyliczenie dokumentów, a zatem regulacja tego przepisu stanowi katalog otwarty w zakresie uznania przez organ dokumentów niezbędnych do rozpoznania wniosku. To do organu należy bowiem ocena, czy wnioskodawca spełnia kryteria do uzyskania pomocy mieszkaniowej. Tak więc zwrot "w szczególności" oznacza "zwłaszcza", "ze szczególnym uwzględnieniem" i oznacza możliwość wyjścia poza ramy wskazane w ww. przepisie. W analizowanej regulacji normodawca wskazał zatem szczególnie istotne dokumenty nie określając ich katalogu w formule katalogu enumeratywnego. Wskazane w tym przepisie dokumenty są przykładowe i to do organu należy wybór jaki dokument w okolicznościach sprawy znajdzie zastosowanie. W pełni logicznym jest bowiem, że organ nie będzie wzywał emeryta o przedłożenie zaświadczenia z Grodzkiego Urzędu Pracy, lecz do przedłożenia stosownego zaświadczenia z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych.
Odnosząc się z kolei do zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego dokonania przez Sąd pierwszej instancji błędnej wykładni prowadzącej do wniosku, że brak zaświadczenia z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych stanowił brak formalny wniosku skarżącego zauważyć należy, iż Sąd pierwszej instancji w tonie takim się nie wypowiedział. Stwierdził jedynie, że skarżący kasacyjnie został prawidłowo wezwany przez organ do przedłożenia stosownego zaświadczenia z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, będąc jednocześnie pouczonym, iż brak przedłożenia dokumentu będzie stanowił podstawę pozostawienia wniosku o pomoc mieszkaniową bez rozpoznania. W tym miejscu zauważyć należy, że w myśl cytowanego wcześniej § [...] powołanej uchwały osoba wnioskująca o pomoc mieszkaniową jest obowiązana udokumentować m.in. fakt osiągania niskich dochodów w rozumieniu niniejszej uchwały. Zgodnie bowiem z § [...] załącznika Nr [...] do tej uchwały podstawą rozpatrzenia sprawy jest złożony przez osobę zainteresowaną wniosek wraz z pełną dokumentacją, niezbędną do twierdzenia przez wnioskodawcę kryteriów określonych niniejszą uchwałą. Nadto w myśl § [...] wnioski niespełniające wymogów pozostają bez rozpoznania, po uprzednim pisemnym powiadomieniu wnioskodawcy. Co prawda przyznać należy rację skarżącemu kasacyjnie, że § [...] załącznika Nr [...] do uchwały jako wymóg formalny wniosku nie wskazuje zaświadczenia z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, jednak na uwadze należy mieć, że ustalenie przez organ sytuacji dochodowej wnioskodawcy stanowi, w rozumieniu uchwały, jedno z niezbędnych kryteriów, od którego zależy udzielenie wnioskowanej pomocy, a więc wykazanie odpowiednich dokumentów przez stronę jest konieczne do rozpoznania tego wniosku w ogóle. Tym samym brak określonych dokumentów stanowi zasadniczy brak wniosku tak samo jak brak formalny, bez których usunięcia wniosek nie może zostać rozpoznany. Jednocześnie dokumenty, na podstawie których organ bada kryterium dochodowe wnioskodawcy to dokumenty urzędowe, wskazane przykładowo w § [...] załącznika Nr [...] do uchwały. Natomiast w § [...] jest mowa o oświadczeniach złożonych przez wnioskodawcę w zakresie np. kryterium posiadania lub braku posiadania jakiegokolwiek tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego lub innej nieruchomości. Taka konstrukcja ww. przepisów wydaje się zasadna wobec tego, że dany wnioskodawca posiada najlepszą wiedzę w zakresie przysługujących mu tytułów prawnych do nieruchomości. Z kolei sytuacja dochodowa potencjalnego beneficjenta bez wątpliwości może być najlepiej zobrazowana dokumentami wydanymi przez instytucje publiczne. W konsekwencji brak złożenia wraz z wnioskiem odpowiedniej dokumentacji w tym zakresie skutkował prawidłowym wezwaniem przez organ skarżącego kasacyjnie do uzupełnienia tego braku, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania – co ma odzwierciedlenie we wcześniej omówionych przepisach uchwały i załącznika Nr [...] do tej uchwały. Niezależnie od tego, że skarga kasacyjna poddaje w wątpliwość, czy niezłożenie zaświadczenia z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych jest brakiem formalnym wniosku, uznać bezsprzecznie należy, że jest to brak identyczny z ogólnie rozumianym brakiem formalnym, który uniemożliwia nadanie złożonemu wniosku dalszego biegu i skutkującym pozostawieniem go bez rozpoznania. Innymi słowy, wskazany brak niezależnie od tego, czy stanowiłby brak formalny, czy tez inny brak wniosku skutkował w każdej z tych sytuacji pozostawieniem wniosku bez rozpoznania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadnie zatem Sąd pierwszej instancji uznał, że w przedstawionych okolicznościach sprawy nie było podstaw do stwierdzenia, iż organ pozostaje w bezczynności ze względu na uprawnione pozostawienie wniosku skarżącego kasacyjnie z dnia [...] marca 2022 r. bez rozpoznania. Jednocześnie należy zauważyć, ze skarżący kasacyjnie, stosownie do § [...] zdanie drugie załącznika Nr [...] do uchwały, może ponownie ubiegać się o najem socjalny lokalu składając nowy wniosek z pełną, niezbędną dokumentacją.
Jak wskazano na wstępie, przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych we wniesionym środku odwoławczym. W realiach rozpatrywanej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, w związku z czym, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku, o jej oddaleniu.
Na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia od skarżącego kasacyjnie na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości (orzeczenie jak w punkcie drugim sentencji wyroku) mając na względzie stan majątkowy i sytuację dochodową skarżącego kasacyjnie.
Wniosek o przyznanie pełnomocnikowi skarżącego kasacyjnie wynagrodzenia za pomoc prawną wykonaną na zasadzie prawa pomocy w postępowaniu kasacyjnym Naczelny Sąd Administracyjny pozostawił do rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie. Wskazać w tym miejscu należy, że przepisy art. 209 i 210 P.p.s.a. mają zastosowanie tylko do rozliczania kosztów postępowania pomiędzy stronami. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.), przyznawane jest z kolei przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 - 261 P.p.s.a.