III OSK 113/25

III OSK 113/25 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-09-02
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-01-17
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Maciej Kobak /sprawozdawca/
Małgorzata Pocztarek /przewodniczący/
Zbigniew Ślusarczyk
Symbol z opisem
6480
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
II SA/Wa 816/24 - Wyrok WSA w Warszawie z 2024-10-10
Skarżony organ
Geodeta
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 902
art. 14 ust. 2, art. 16 ust. 2
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Dz.U. 2024 poz 572
w art. 64 § 2, art. 156 § 1 pkt 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk sędzia del. WSA Maciej Kobak (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 2 września 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Głównego Geodety Kraju od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 października 2024 r. sygn. akt II SA/Wa 816/24 w sprawie ze skargi D. C. na decyzję Głównego Geodety Kraju z dnia 26 marca 2024 r. nr SWZ-PW-0133.9.2024 w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 10 października 2024 r. sygn. akt II SA/Wa 816/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi D. C. (dalej: "skarżący") na decyzję Głównego Geodety Kraju (dalej: "organ") z dnia 26 marca 2024 r. nr SWZ-PW.0133.9.2024 w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia 1 marca 2024 r. nr SWZ-PW.0133.9.2024 (pkt 1) oraz zasądził zwrot kosztów.
Powyższy wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.
W dniu 19 lutego 2024 r. skarżący za pośrednictwem poczty elektronicznej złożył wniosek o udostępnienie treści pytań z egzaminów pisemnych na uprawnienia zawodowe w dziedzinie geodezji i kartografii przeprowadzonych w 2023 r.
W odpowiedzi na wniosek organ w dniu 1 marca 2024 r. wydał decyzję, w której odmówił udostępnienia informacji publicznej we wnioskowanym zakresie.
Skarżący złożył wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy. Decyzją z 26 marca 2024 r. organ utrzymał w mocy decyzję wydaną w I instancji.
Z tym rozstrzygnięciem nie zgodził się skarżący i wywiódł skargę do sądu administracyjnego.
Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Warszawie uznał, że decyzja z 1 marca 2024 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, co skutkować musi wyeliminowaniem jej z obrotu prawnego, w efekcie czego, zaskarżona decyzja organu z 26 marca 2024 r., która została wydana w wyniku rozpatrzenia odwołania od decyzji organu I instancji, również została wydana z rażącym naruszeniem prawa.
W uzasadnieniu wyroku wskazano, że wniosek z 19 lutego 2024 r. został wysłany pocztą elektroniczną w formie wiadomości e-mail, więc z oczywistych względów, nie został własnoręcznie podpisany przez skarżącego ani również opatrzony kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym albo podpisem osobistym.
Biorąc pod uwagę powyższe, WSA wyjaśnił, że wszystkie te przypadki, w których ma dojść do podjęcia przez organ aktu administracyjnego, w tym zwłaszcza kwalifikowanego, jakim jest decyzja administracyjna (odmowna oraz umorzenie postępowania), bezwzględnie wymagać będą własnoręcznego podpisu wnioskodawcy (podpisu elektronicznego) na wniosku o udostępnienie informacji publicznej, a jego brak powinien być usuwany w postępowaniu naprawczym, regulowanym w art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572, ze zm., dalej: "k.p.a."). Zastosowanie art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902, dalej: "u.d.i.p.") do decyzji odmownej oraz o umorzeniu postępowania oznacza, że Kodeks ten ma zastosowanie do całego procesu wydawania decyzji, a więc także do kwestii usuwania braków formalnych wniosku o dostęp do informacji publicznej, o ile zobowiązany organ zmierza do wydania takiej decyzji. Podjęcie decyzji administracyjnej w sytuacji niepodpisania wniosku o udostępnienie informacji publicznej wykazuje natomiast cechy działania organu z urzędu, co w przypadku postępowania wszczynanego jedynie na wniosek oznacza wydanie decyzji dotkniętej wadą nieważności - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Skład orzekający przyjął, że jeżeli organ zamierzał wydać decyzję, to wniosek o udostępnienie informacji publicznej stanowił podanie, o którym mowa w art. 63 § 1 k.p.a., które to podanie (niezależnie od tego, czy utrwalone w postaci papierowej, czy elektronicznej) powinno zostać podpisane zgodnie z art. 63 § 3 k.p.a. podpisem własnoręcznym, kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym albo podpisem osobistym (art. 14 § 1a i § 1d k.p.a.).
Stwierdzone przez Sąd rażące naruszenie prawa uniemożliwiło dokonanie oceny merytorycznej zaskarżonej decyzji, a tym samym odniesienie się do zarzutów skargi, przedwczesna jest bowiem ocena, czy prawidłowo organ odmówił udostępnienia informacji publicznej z powodów wskazanych w zaskarżonej decyzji.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył organ, zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie:
1) prawa procesowego, mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2024 r., poz. 935, dalej: "p.p.s.a.") na skutek przyjęcia, że zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. uznania, że zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.);
2) naruszenie prawa materialnego:
a) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. w art. 16 ust. 2 u.d.i.p. i w zw. z art. 64 § 2 k.p.a., poprzez jego błędne zastosowanie w sprawie - przyjęcie, że organ naruszył normę stanowioną tym przepisem;
b) art. 16 ust. 2 u.d.i.p. poprzez błędną jego wykładnię polegająca na przyjęciu, że nakazuje on stosowanie przepisów k.p.a. o wszczęciu postępowania, w tym art. 64 § 2 k.p.a. i jego błędne zastosowanie w sprawie polegające na przyjęciu, że organ naruszył normę stanowioną tym przepisem;
c) art. 64 § 2 k.p.a. w zw. z art. 16 ust. 2 u.d.i.p. poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że norma stanowiona tym przepisem znajduje zastosowanie w sprawie i jego błędne zastosowanie w sprawie polegające na przyjęciu, że organ naruszył normę stanowioną tym przepisem.
Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania według obowiązujących w tym zakresie norm. Ponadto wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna
z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.
Skarga kasacyjna jest niezasadna i jako taka podlega oddaleniu. Wszystkie zarzuty kasacyjne, niezależnie od ich normatywnej stylizacji zmierzają do podważenia oceny prawnej sformułowanej przez WSA na gruncie art. 16 ust. 2 u.d.i.p. Nie zostały one również rozwinięte i uargumentowane oddzielnie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. W przekonaniu skarżącego kasacyjnie organu Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, iż wydanie decyzji administracyjnej w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej wymaga uprzedniego podpisania wniosku złożonego poprzez pocztę elektroniczną (e-mail), a zatem, w razie braku wymaganego podpisu, niezbędne jest wdrożenie procedury przewidzianej w art. 64 § 2 k.p.a.
Przedmiotowa kwestia była już przedmiotem ocen prawnych sądów administracyjnych i aktualnie jest bezsporna. Zwrócono uwagę, że ustawa o dostępie do informacji publicznej w kwestii procedury załatwiania wniosku o udostępnienie informacji publicznej w bardzo organicznym zakresie odsyła do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (zob. art. 16 ust. 2 u.d.i.p.), stanowiąc, że mają one zastosowanie jedynie do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz decyzji o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji publicznej w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. To oznacza wyłączenie stosowania Kodeksu postępowania administracyjnego do etapów postępowania poprzedzających etap zmierzający do wydania decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej lub umarzającej postępowanie w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. - a także postępowania, które finalizuje się udostępnieniem żądanej informacji publicznej. Użyte przez prawodawcę w art. 16 ust. 2 u.d.i.p. sformułowanie "do decyzji, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego" oznacza nie tylko konieczność stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego odnoszących się expressis verbis do decyzji administracyjnej jako formy działania administracji (np. art. 107 § 1 k.p.a.), ale także nakaz stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego regulujących proces wydawania decyzji.
Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego znajdują zatem zastosowanie tylko wówczas, gdy tak stanowią przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż to uregulowania tego aktu normatywnego decydują o trybie postępowania w tego rodzaju sprawach. Na gruncie regulacji zawartych w u.d.i.p. istotne jest wyróżnienie dwóch etapów postępowania o różnym charakterze. W pierwszym rzędzie, jeżeli organ (lub inny zobowiązany podmiot) dysponuje żądaną informacją publiczną i istnieje podstawa do jej udostępnienia bez opłat, to w postępowaniu tym nie mają w ogóle zastosowania przepisy k.p.a., bowiem informacja publiczna jest wtedy po prostu udostępniana, co przybiera postać czynności materialno-technicznej. Dla wszczęcia takiego postępowania wystarczy wniosek ustny bądź złożony w innej niesformalizowanej formie - wniosek ten nie musi być poparty żadnym uzasadnieniem ani wskazaniem szczególnego interesu. Sytuacja wygląda inaczej, gdy w sprawie chociażby potencjalnie zachodzi możliwość podjęcia decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej lub decyzji o umorzeniu postępowania, albo też jakiegokolwiek innego aktu administracyjnego, który wiązałby się ustaleniem podmiotu, od którego pochodzi wniosek. Wówczas, zgodnie z art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p., konieczne jest zastosowanie formy decyzji administracyjnej. Należy przyjąć, że powyższa regulacja ma charakter gwarancyjny, zobowiązujący organy do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenie całego materiału dowodowego zgodnie z przepisami k.p.a., tj. w sposób pozwalający stronie niezadowolonej z decyzji złożyć od niej odwołanie, a tym samym spowodować przeprowadzenie rzetelnego postępowania odwoławczego.
Jak podkreślił NSA w wyroku z 16 grudnia 2009 r., I OSK 1002/09, wszystkie te przypadki, w których ma dojść do podjęcia przez organ aktu administracyjnego,
w tym zwłaszcza kwalifikowanego, jakim jest decyzja administracyjna (odmowna oraz o umorzeniu postępowania), bezwzględnie wymagać będą własnoręcznego podpisu wnioskodawcy (podpisu elektronicznego) na wniosku o udostępnienie informacji publicznej, a jego brak winien być usuwany w postępowaniu naprawczym, regulowanym w art. 64 § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 16 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, do decyzji odmownej oraz o umorzeniu postępowania stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, co oznacza, że Kodeks ten ma zastosowanie do całego procesu wydawania decyzji, a więc także do kwestii usuwania braków formalnych wniosku o dostęp do informacji publicznej, o ile zobowiązany organ zmierza do wydania takiej decyzji. Podjęcie decyzji administracyjnej w sytuacji niepodpisania wniosku wykazuje cechy działania organu z urzędu, co w przypadku postępowania wszczynanego jedynie na wniosek oznacza wydanie decyzji nieważnej - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Stanowisko to zostało zaakceptowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. wyroki NSA: z 4 lutego 2016 r., I OSK 873/15; z 26 maja 2017 r., I OSK 2534/16; z dnia 27 września 2017 r., I OSK 7/17; z 12 października 2017 r., I OSK 430/17; z 18 stycznia 2018 r., I OSK 758/16, z 22 czerwca 2018 r., I OSK 2957/17; z12 kwietnia 2023 r., III OSK 2093/21).
Z wyłożonych względów nie można zasadnie twierdzić, iż wyrok Sądu pierwszej instancji narusza powołane w skardze kasacyjnej przepisy prawa, tj. art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. w art. 16 ust. 2 u.d.i.p. i w zw. z art. 64 § 2 k.p.a.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie
art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.