III OSK 1128/23

III OSK 1128/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-02-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-05-22
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Ireneusz Dukiel
Przemysław Szustakiewicz /przewodniczący/
Zbigniew Ślusarczyk /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6145 Sprawy dyrektorów szkół
Hasła tematyczne
Oświata
Sygn. powiązane
II SA/Bk 863/22 - Wyrok WSA w Białymstoku z 2023-02-14
Skarżony organ
Dyrektor Szkoły
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 1082
art. 64 ust. 1
Ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędziowie sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) sędzia del. WSA Ireneusz Dukiel po rozpoznaniu w dniu 25 lutego 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Łapy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 14 lutego 2023 r. sygn. akt II SA/Bk 863/22 w sprawie ze skargi Gminy Łapy na zarządzenie Dyrektora Szkoły Podstawowej nr 1 z Oddziałami Integracyjnymi im. Świętego Jana Pawła II w Łapach z dnia 21 października 2022 r. nr 16/2022 w przedmiocie powierzenia stanowiska wicedyrektora szkoły oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z 14 lutego 2023 r. sygn. akt II SA/Bk 863/22, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) dalej "p.p.s.a." oddalił skargę Gminy Łapy na zarządzenie Dyrektora Szkoły Podstawowej nr 1 z Oddziałami Integracyjnymi im. Świętego Jana Pawła II w Łapach z 21 października 2022 r. nr 16/2022 w przedmiocie powierzenia stanowiska wicedyrektora szkoły.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że zaskarżonym zarządzeniem z 21 października 2022 r. nr 16/2022 (dalej zwanym "Zarządzeniem") powierzono E. N. i D. R. stanowiska wicedyrektorów Szkoły Podstawowej nr 1 z Oddziałami Integracyjnymi im. Świętego Jana Pawła II w Łapach (dalej zwanej "Szkołą") na okres od 5 października 2022 r. do 31 sierpnia 2027 r. Przed wydaniem Zarządzenia Dyrektor Szkoły zwrócił się do Burmistrza Łap jako do organu prowadzącego Szkołę o wydanie opinii w sprawie powołania ww. osób, jednakże nie uzyskał odpowiedzi na te wystąpienie.
Oddalając skargę Gminy Sąd wskazał, że Gmina nie posiada interesu prawnego w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a. Zarządzenie o powierzeniu stanowisk dwóch wicedyrektorów szkoły zostało wydane na podstawie art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz. U. z 2021 r., poz. 1082 ze zm., dalej: "p.o.") zgodnie z którym "jeżeli w szkole utworzono stanowisko wicedyrektora lub inne stanowiska kierownicze, powierzenia tych stanowisk i odwołania z nich dokonuje dyrektor szkoły, po zasięgnięciu opinii organu prowadzącego, rady szkoły oraz rady pedagogicznej". Zdaniem Sądu gmina jako organ prowadzący szkołę nie posiada legitymacji skargowej opartej na kategorii interesu prawnego. W wąskim rozumieniu pojęcia interesu prawnego Zarządzenie to, powołujące określone osoby na stanowiska wicedyrektorów szkoły, nie odnosi się do sytuacji prawnej Gminy. W ujęciu szerokim, interesu Gminy można poszukiwać w jej sytuacji jako organu prowadzącego, nadzorującego i finansującego działalność szkoły. Jednak zdaniem Sądu I instancji rolą organu prowadzącego na gruncie p.o. jest m.in. wyrażanie zgody na tworzenie dodatkowych stanowisk wicedyrektorów. Pozycja organu prowadzącego szkołę jest zatem podobna do pozycji organu współdziałającego w rozumieniu art. 106 k.p.a., współuczestniczącego w wydaniu rozstrzygnięcia. W takiej sytuacji organowi współuczestniczącemu nie przysługują uprawnienia strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Sąd Wojewódzki odwołał się do reguły, wedle której w tym samym postępowaniu ten sam organ nie może występować zarazem jako strona postępowania i jako organ współdziałający, w trybie art. 106 k.p.a., gdyż te role procesowe wzajemnie się wykluczają.
Niezależnie od powyższego, w ocenie Sądu I instancji zaskarżone Zarządzenie odpowiadało prawu. Jakkolwiek rację ma Gmina, że na utworzenie drugiego stanowiska wicedyrektora należało uzyskać jej zgodę, to udzielenie zgody może być wywodzone na podstawie całokształtu okoliczności sprawy. Z arkuszy organizacyjnych Szkoły na rok 2019/2020, 2020/2021, 2021/2022 wynika, że począwszy od roku szkolnego 2019/2020 organ prowadzący wyrażał jednoznaczną zgodę na stan kadry pracowniczej w Szkole, w tym na liczbę i rodzaj stanowisk kierowniczych, także wicedyrektorów. Na każdym z ww. dokumentów widnieje pieczątka imienna osoby pełniącej funkcję organu wykonawczego Gminy z podpisem oraz datą zatwierdzenia. Sąd podkreślił, że zatwierdzenie arkusza organizacyjnego szkoły wywołuje skutki prawne, stanowi akceptację organu prowadzącego dla struktury szkoły, w tym liczby stanowisk nauczycielskich i kierowniczych, a więc także w zakresie liczby stanowisk wicedyrektorskich. Tym samym Gmina wprost wyraziła zgodę na utworzenie drugiego stanowiska wicedyrektora szkoły.
Skargę kasacyjną wniosła Gmina Łapy, zaskarżając powyższy wyrok w całości. Zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy (pkt I), tj.:
1. art. 146 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. w związku z art. 97 ust. 2 p.o., przez ich niezastosowanie i nieuwzględnienie skargi na Zarządzenie Dyrektora Szkoły Podstawowej Nr 1 z Oddziałami Integracyjnymi im. Świętego Jana Pawła II w Łapach z 21 października 2022 r, nr 16/2022 w sprawie powierzenia stanowiska wicedyrektora Szkoły Podstawowej Nr 1 z Oddziałami Integracyjnymi im. Świętego Jana Pawła II w Łapach mimo wadliwości zarządzenia i naruszeniu norm p.o. tj. nieuzyskanie zgody organu prowadzącego szkołę na utworzenie drugiego stanowiska wicedyrektora szkoły zgodnie z art. 97 ust. 2 p.o.,
2. art. 50 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 106 k.p.a. przez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie przez uznanie, iż skarżąca nie posiada interesu prawnego w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a. z uwagi na brak zdaniem sądu przepisu prawa materialnego, który kwestionowane zarządzenie Dyrektora Szkoły czyniłby aktem na tyle konkretyzującym, iż dotykałby w sposób bezpośredni normatywnie ukształtowanej sytuacji prawnej Gminy jako organu prowadzącego szkołę. Sąd niewłaściwie przyjął, iż pozycja organu prowadzącego szkołę w procedurze prowadzącej do powierzenia stanowiska wicedyrektora szkoły jest podobna do pozycji organu współdziałającego w procesie podejmowania rozstrzygnięcia na zasadzie art. 106 k.p.a.,
3. art. 50 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 97 ust. 2, art. 64 ust. 1, art. 10 p.o., w związku z art. 3 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych oraz § 5 rozporządzenia z 31 stycznia 2005 r. Ministra Edukacji Narodowej i Sportu w sprawie wysokości minimalnych stawek wynagrodzenia zasadniczego nauczycieli, ogólnych warunków przyznawania dodatków do wynagrodzenia zasadniczego oraz wynagradzania za pracę w dniu wolnym od pracy (t.j. Dz. U. z 2014 r. poz. 416) oraz w związku z art. 7 ust. 1 pkt 8 ustawy o samorządzie gminnym przez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż wskazane przepisy prawa materialnego nie stanowią podstawy uznania, iż kwestionowane zarządzenie Dyrektora Szkoły dotyczy w sposób bezpośredni interesu prawnego Gminy jako organu prowadzącego szkołę,
4. art. 106 § 3 p.p.s.a. przez nieprzeprowadzenie z urzędu dowodu z dokumentów niezbędnych do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w postaci:
a) pisma Burmistrza Łap z 11 września 2019 r.,
b) zarządzenia Dyrektora Szkoły nr 4- 19/20 z 11 września 2019 r.,
na fakt wyrażenia zgody przez organ prowadzący szkołę na utworzenie drugiego stanowiska wicedyrektora szkoły w 2019 r. na okres od 1 września 2019 r. do 31 sierpnia 2022 r.
Brak przeprowadzenia wskazanych wyżej dowodów z dokumentów przez Sąd, w ocenie skarżącej kasacyjnie skutkował błędnymi ustaleniami faktycznymi, a w konsekwencji doprowadził do błędnego wniosku, że drugie stanowisko wicedyrektora szkoły zostało utworzone w 2019 r. przez akceptację ówcześnie obowiązującego arkusza organizacyjnego szkoły.
Ponadto skarżąca kasacyjnie Gmina zarzuciła naruszenie prawa materialnego (pkt II), tj. art. 97 ust. 2 w zw. z art. 110 ust. 2 i 3 p.o. przez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż zatwierdzenie arkusza organizacyjnego przez organ prowadzący szkołę stanowi wyrażenie zgody na utworzenie przez dyrektora szkoły dodatkowego stanowiska wicedyrektora. Arkusz organizacyjny jest jedynie dokumentem programowym, o charakterze wewnętrznym, jest aktem organizacyjnym opracowywanym przez dyrektora szkoły, skierowanym do wewnątrz struktury placówki oświatowej, zaś jego adresatami są podmioty pozostające w strukturze szkoły (wyrok z 14 lipca 2020 r.. II SA/Wa 2609/19). Organ prowadzący szkołę nie pozostaje wewnątrz struktury szkoły, wręcz przeciwnie sprawuje nadzór nad jej działalnością w zakresie spraw finansowych i administracyjnych, z uwzględnieniem odrębnych przepisów art. 57 ust. 1 i 2 p.o.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a w przypadku uznania, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, a skarga winna być uwzględniona, o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i rozpoznanie skargi co do istoty przez uchylenie zaskarżonego aktu.
Ponadto wniosła o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów, w postaci pisma Burmistrza Łap z 11 września 2019 r., i zarządzenia Dyrektora Szkoły nr 4- 19/20 z 11 września 2019 r., na fakt wyrażenia zgody przez organ prowadzący szkołę na utworzenie drugiego stanowiska wicedyrektora szkoły w 2019 r. na okres od 1 września 2019 r. do 31 sierpnia 2022 r.
W piśmie z 18 października 2024 r. Dyrektor Szkoły Podstawowej nr 1 z Oddziałami Integracyjnymi im. Świętego Jana Pawła II w Łapach wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej Gminy, gdyż w jego ocenie zaskarżony wyrok odpowiada prawu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935) zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.
W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania numer 2 i 3, podważających stanowisko Sądu I instancji, że skargę należało oddalić z uwagi na brak interesu prawnego po stanie Gminy Łapy, od oceny których zależy potrzeba oceny pozostałych zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
W zarzucie numer 2 skarżąca kasacyjnie Gmina wskazuje na naruszenie art. 50 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 106 k.p.a., przez ich błędną wykładnię a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, przez uznanie, że skarżąca nie posiada interesu prawnego z uwagi na brak przepisu prawa materialnego, który kwestionowane zarządzenie czyniłby aktem na tyle konkretyzującym, iż dotykałyby w sposób bezpośredni normatywnie ukształtowanej sytuacji prawnej Gminy jako organu prowadzącego szkołę. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut ten jest niezasadny, ponieważ Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 50 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 1 k.p.a. i właściwie je zastosował. W tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny w całości podziela stanowisko Sądu I instancji, którego argumentacja skarżącej gminy nie zdołała podważyć.
Niekwestionowane jest w sprawie, że zaskarżone zarządzenie o powierzeniu stanowiska wicedyrektora szkoły, jest aktem z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. podlegającym zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Podmiot, który chce skutecznie zaskarżyć owy akt powinien zgodnie z art. 50 § 1 p.p.s.a. mieć interes prawny we wniesieniu takiej skargi. Jak to obszernie, prawidłowo i wyczerpująco wskazał Sąd I instancji, kategoria interesu prawnego jest kategorią materialnoprawną, jednak pozostającą niezdefiniowaną normatywnie na poziomie ogólnym. Definicję strony postępowania administracyjnego zawiera np. przepis art. 28 k.p.a., zgodnie z którym stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Co prawda przepis ten nie ma zastosowania w sprawie niniejszej, bowiem nie toczyło się postępowanie administracyjne jurysdykcyjne w rozumieniu k.p.a., jednak interpretacja tego przepisu w orzecznictwie sądów administracyjnych ma wymiar uniwersalny, do którego można nawiązać tłumacząc pojęcie interesu prawnego in genere. Jak wskazał przykładowo Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 22 lutego 1984 r., I SA 1748/83 (pub. E. Smoktunowicz, Orzecznictwo Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego, Kodeks postępowania administracyjnego – Warszawa 1994, s. 109): "Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby". Interes prawny nie jest zatem interesem faktycznym, a dla ustalenia interesu prawnego musi występować bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy sytuacją prawną strony a rozstrzygnięciem zawartym w konkretnym, kwestionowanym przez nią akcie, czynności, decyzji czy postanowieniu. O posiadaniu przymiotu strony decyduje to, czy istnieje obiektywna potrzeba ochrony prawnej jednostki żądającej takiej ochrony. Do cech interesu prawnego zalicza się jego realność, co powoduje wykluczenie interesów przewidywalnych w przyszłości, interesów czysto hipotetycznych, nieistniejących w chwili wydawania decyzji. Interes prawny to rzeczywiście a nie potencjalnie istniejąca potrzeba ochrony prawnej określonego podmiotu. O istnieniu tak rozumianego interesu możemy mówić wówczas, kiedy działanie organu administracji o wymiarze konkretyzującym dotyka w sposób bezpośredni normatywnie ukształtowaną sytuację konkretnego podmiotu. Istnienie interesu prawnego to istnienie bezpośredniego związku sytuacji prawnej określonego podmiotu prawa z określoną normą prawa materialnego (por. np. wyrok NSA z 7 grudnia 2016 r., II OSK 1201/16).
Zaskarżone w sprawie niniejszej Zarządzenie Dyrektora SP o powierzeniu stanowisk dwóch wicedyrektorów kierowanej przez niego Szkoły Podstawowej zostało podjęte na podstawie art. art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe, zgodnie z którym jeżeli w szkole utworzono stanowisko wicedyrektora lub inne stanowiska kierownicze, powierzenia tych stanowisk i odwołania z nich dokonuje dyrektor szkoły, po zasięgnięciu opinii organu prowadzącego, rady szkoły oraz rady pedagogicznej. Skargę na to zarządzenie wniosła Gmina Łapy, która jest organem prowadzącym Szkołę Podstawową Nr 1 w Łapach. Zgodnie bowiem z art. 4 pkt 16 Prawa oświatowego przez organ prowadzący szkołę lub placówkę należy rozumieć ministra, jednostkę samorządu terytorialnego, inne osoby prawne lub fizyczne. Słuszne jest stanowisko Sądu I instancji, że tak określony podmiot skarżący w sprawie niniejszej nie posiada legitymacji skargowej opartej na kategorii interesu prawnego, o którym mowa w art. 50 § 1 p.p.s.a., w znaczeniu jak wyżej wyjaśniono.
Jak to dalej trafnie przyjął Sąd I instancji, pierwszej kolejności, wąsko rzecz ujmując, to przede wszystkim trudno jest powiązać sytuację prawną Gminy Łapy z samym faktem powierzenia stanowiska wicedyrektora określonej osobie, co jest przedmiotem zaskarżonego zarządzenia. Powierzenie w trybie art. 64 ust. 1 Prawa oświatowego, dotyczy bowiem umożliwienia pełnienia przez określoną imiennie osobę stanowiska kierowniczego w szkole podstawowej. Nie ulega tymczasem wątpliwości, że polityka kadrowa szkoły jest prerogatywą dyrektora placówki a nie organu prowadzącego szkołę (niezależnie od tego, czy w imieniu organu prowadzącego występuje w konkretnej sprawie rada gminy czy wójt (burmistrz, prezydent miasta) na zasadzie art. 29 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa oświatowego. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie II SA 1735/99, który to wyrok w omawianej tu kwestii zachowuje aktualność, zatrudnianie i zwalnianie dyrektora szkoły a następnie jego powołanie przez uprawniony organ gminy nie oznacza, że przez powołanie to organ ten uzyskuje kompetencje w zakresie, w jakim przepisy prawa pracy upoważniają pracodawcę do kierowania pracą podporządkowanych mu pracowników. "Dyrektor zajmuje najwyższą pozycję w strukturze organizacyjnej szkoły i z tego względu jego pracownicze podporzadkowanie ma inną treść, niż podporządkowanie pozostałych pracowników. Nie ma nad sobą bezpośredniego przełożonego, kierującego jego pracą" (tak w ww. wyroku NSA). W konsekwencji, w sprawie niniejszej, w zakresie doboru pracowników dyrektor szkoły jest samodzielny, bez możliwości ingerencji organu prowadzącego szkołę w tę aktywność dyrektora. Tym bardziej, że to nie kto inny jak dyrektor szkoły kieruje działalnością szkoły i na bieżąco, przy współudziale i pomocy wykwalifikowanej kadry, podejmuje na bieżąco decyzje dotyczące placówki (art. 68 ust. 1 pkt 1 P.o.).
Szerzej natomiast ujmując kwestię interesu prawnego Gminy Łapy w zaskarżeniu zarządzenia o powierzeniu stanowiska wicedyrektora w sprawie niniejszej - można poszukiwać związku między sytuacją prawną organu prowadzącego szkołę a ww. powierzeniem przez odwołanie się do roli organu prowadzącego jako organu nadzorującego, finansującego czy mającego wpływ na kształt organizacyjny szkoły. Jednak i w tym zakresie, tego interesu prawnego w sprawie niniejszej w sposób pozytywny przesądzić nie sposób.
Jak to bowiem wyjaśnił Sąd I instancji, wyklucza to rola organu prowadzącego w całokształcie czynności (procedury) prowadzącej do powierzenia stanowiska wicedyrektora. Ponieważ organ prowadzący - wyraża zgodę na tworzenie dodatkowych stanowisk wicedyrektorów lub innych stanowisk kierowniczych (art. 97 ust. 2 Prawa oświatowego przy uwzględnieniu ust. 1 tego przepisu, że w szkole, która liczy co najmniej 12 oddziałów, tworzy się (a więc z urzędu, z mocy prawa) stanowisko wicedyrektora (ust. 1). Dodać należy, że choć w przepisie art. 29 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa oświatowego nie wymieniono, który organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje tę kompetencję (organ stanowiący czy wykonawczy gminy), w doktrynie wskazuje się, iż przynależy ona organowi wykonawczemu, z czym należy się zgodzić; - zatwierdza arkusz organizacyjny szkoły, który określa szczegółową organizację nauczania, wychowania i opieki w danym roku szkolnym, po zasięgnięciu opinii organu sprawującego nadzór pedagogiczny (art. 110 ust. 3 Prawa oświatowego. Arkusz ten, wskazuje ile nauczycieli, w tym nauczycieli zajmujących stanowiska kierownicze, zatrudnionych będzie w danym roku szkolnym, na który dany arkusz jest zatwierdzany. Jak wynika z art. 29 ust. 1 pkt 3 Prawa oświatowego, kompetencję w tym zakresie posiada wójt, burmistrz, prezydent miasta; - formułuje opinię w sprawie powierzenia lub odwołania ze stanowiska wicedyrektora szkoły, przy czym czyni to podobnie jak rada pedagogiczna oraz rada szkoły (art. 64 ust. 1 prawa oświatowego). Jak wynika z art. 29 ust. 1 pkt 3 prawa oświatowego, jest to kompetencja wójta, burmistrza, prezydenta miasta; - sprawuje nadzór nad działalnością szkoły w zakresie spraw finansowych i administracyjnych, z uwzględnieniem przepisów odrębnych (art. 57 ust. 1 prawa oświatowego), w tym w szczególności w zakresie prawidłowości dysponowania przyznanymi szkole środkami budżetowymi oraz pozyskanymi przez szkołę lub placówkę środkami pochodzącymi z innych źródeł, a także nad gospodarowaniem mieniem (ust. 2 pkt 1 tego przepisu) oraz w zakresie przestrzegania przepisów dotyczących organizacji szkoły (ust. 2 pkt 3). Jak zaś stanowi art. 58 zdanie pierwsze prawa oświatowego, organ prowadzący szkołę lub placówkę, a w zakresie działalności dydaktyczno-wychowawczej i opiekuńczej również organ sprawujący nadzór pedagogiczny, mogą ingerować w działalność szkoły lub placówki wyłącznie w zakresie i na zasadach określonych w ustawie.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, słusznie stwierdził Sąd I instancji, że powyższe uprawnia do wniosku, że: - Po pierwsze, pozycja organu prowadzącego szkołę w procedurze prowadzącej do powierzenia stanowiska wicedyrektora szkoły jest podobna do pozycji organu współdziałającego w procesie podejmowania rozstrzygnięcia na zasadzie art. 106 § 1 k.p.a. Wyraża on bowiem zgodę na utworzenie drugiego i kolejnych stanowisk wicedyrektorów oraz istnieje obowiązek "zasięgnięcia opinii" organu prowadzącego przed podjęciem aktu powierzenia tego stanowiska imiennie określonej osobie. Zatem organ prowadzący szkołę współuczestniczy na różnych etapach w procedurze powstawania i powierzania stanowiska drugiego i kolejnych wicedyrektorów. Odwołując się, na zasadzie analogii w ramach systemu prawa, można wskazać, że – podobnie jak w przypadku art. 106 § 1 k.p.a., organ współdziałający przy podejmowaniu decyzji przez organ właściwy do rozpatrzenia sprawy głównej, nie staje się przez to stroną tego postępowania administracyjnego, bowiem sprawa administracyjna nie dotyczy jego praw i obowiązków (zob. A. Wróbel w: M. Jaśkowska, A. Wróbel Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, LEX/el. 2023, art. 106). Jeśli bowiem organ gminy jest uczestnikiem procesu decyzyjnego jako organ, od stanowiska którego zależy treść decyzji (art. 106 § 1 k.p.a.), to nie przysługują mu w tej sprawie uprawnienie strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Innymi słowy, gdy organ uczestniczy w postępowaniu administracyjnym (głównym) na zasadach określonych w art. 106 § 1 k.p.a., to wykluczony jest jego jednoczesny udział jako strony w tym postępowaniu, zgodnie z przyjętą regułą, że w tym samym postępowaniu ten sam organ nie może występować zarazem jako strona postępowania i jako organ współdziałający, w trybie art. 106 § 1 k.p.a., gdyż te role procesowe wzajemnie się wykluczają (vide wyroki NSA z 12 stycznia 1994 r., II SA 1971/93 oraz z 15 lipca 2008r., sygn. II GSK 246/08). Oczywiście należy mieć na uwadze, że konstrukcja art. 106 k.p.a. dotyczy jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego, które nie toczyło się w sprawie niniejszej. Niemniej jednak argumentacja wypracowana na tle tego przepisu ma pewien wymiar uniwersalny, możliwy do wykorzystania wspomagająco do oceny interesu prawnego skarżącej Gminy w niniejszej sprawie.
Po drugie, pozycja organu prowadzącego szkołę w kształtowaniu organizacji szkoły (zatwierdzenie arkusza organizacyjnego) oraz w prowadzeniu jej bieżącej działalności administracyjnej i finansowej (nadzór uregulowany w art. 57 i art. 58 Prawa oświatowego) – wyklucza istnienie interesu prawnego organu prowadzącego w pełnieniu przez ten organ innej, zaledwie procesowej roli, polegającej na zaskarżeniu aktu powierzenia stanowiska wicedyrektora szkoły.
W rezultacie stwierdzić należy, że Gmina Łapy występująca w niniejszej sprawie w roli organu prowadzącego placówkę kierowaną przez skarżony organ (Dyrektora Szkoły Podstawowej Nr 1 w Łapach) nie posiada interesu prawnego w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a. do zaskarżenia aktu tego organu o powierzeniu stanowisk wicedyrektorów szkoły. Jak to prawidłowo przyjął Sąd I instancji, brak jest bowiem przepisu prawa materialnego, który kwestionowane zarządzenie Dyrektora Szkoły Podstawowej czyniłby aktem na tyle konkretyzującym, że dotykałby w sposób bezpośredni normatywnie ukształtowanej sytuacji prawnej Gminy jako organu prowadzącego szkołę. Innymi słowy, w zaistniałej konfiguracji procesowo-materialnej Gmina Łapy reprezentowana przez Burmistrza nie może skutecznie zaskarżyć zarządzenia Dyrektora ww. Szkoły w przedmiocie powierzenia stanowiska wicedyrektora, bowiem ani Gmina Łapy, ani Burmistrz jako jej reprezentant, nie posiadają w sprawie interesu prawnego.
W uzasadnieniu do omawianego zarzutu przedstawiono argumentację zmierzającą do podważenia tylko jednego z powyżej przedstawionych przez Sąd I instancji argumentów a i on okazał się nietrafiony. Należy podkreślić, że Sąd I instancji wskazał, iż "oczywiście ma na uwadze, że konstrukcja art. 106 k.p.a. dotyczy jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego, które nie toczyło się w sprawie niniejszej. Niemniej jednak argumentacja wypracowana na tle tego przepisu ma pewien wymiar uniwersalny, możliwy do wykorzystania wspomagająco do oceny interesu prawnego skarżącej Gminy w sprawie niniejszej". Zatem Sąd powołał się na uniwersalność przedstawionego poglądu związanego zastosowaniem konstrukcji art. 106 k.p.a. do oceny interesu prawnego skarżących w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a. Uniwersalności tego poglądu nie przeczy też podnoszona w skardze kasacyjnej okoliczność, że norma art. 106 k.p.a. nie dotyczy organów powiązanych ze sobą zależnością służbową, pozostających ze sobą w stosunku nadrzędności i podporządkowania organizacyjnego. Oczywiście zgodnie z art. 10 ust. 1 pkt 6 Prawa oświatowego organ prowadzący szkołę lub placówkę odpowiada za jej działalność a do zadań organu prowadzącego szkołę lub placówkę należy w szczególności wykonywanie czynności w sprawach z zakresu prawa pracy w stosunku do dyrektora szkoły lub placówki. Jednak jak to wskazał już Sąd I instancji w zakresie doboru pracowników dyrektor szkoły jest samodzielny, bez możliwości ingerencji organu prowadzącego szkołę w tę aktywność dyrektora szkoły. Sąd przedstawił w tym względzie stosowaną argumentację, której tu nie trzeba ponownie powtarzać. Ogół przedstawionych przez Sąd I instancji przepisów regulujących uprawnienia organu prowadzącego szkołę w stosunku do dyrektora szkoły i jego uprawnienia, nie upoważniają do zakwalifikowania zależności tych dwóch podmiotów jako zależności służbowej, która stałaby na przeszkodzie odpowiedniemu zastosowaniu konstrukcji art. 106 k.p.a. do oceny interesu prawnego organu prowadzącego szkołę w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a. w zaskarżeniu zarządzenia o powierzeniu stanowiska wicedyrektora szkoły. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest to sytuacja zgoła odmienna od relacji zachodzącej pomiędzy izbą komorniczą mającą interes prawny w występowaniu w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym dotyczącym powołania na stanowisko komornika sądowego, na którą to okoliczność powołuje się skarżąca kasacyjnie gmina w oparciu o wyrok NSA z 20 stycznia 2022 r. sygn. akt II GSK 1565/18.
W konsekwencji, skarżąca kasacyjnie nie podważyła prawidłowości stanowiska Sądu I instancji co do braku interesu prawnego Gminy w zaskarżeniu zarządzenia o powierzeniu stanowiska wicedyrektora szkoły.
Niezasadny okazał się również zarzut numer 3 naruszenia art. 50 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 97 ust. 2, art. 64 ust. 1, art. 10 Prawa oświatowego w zw. z art. 3 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych oraz § 5 rozporządzenia z 31 stycznia 2005 r Ministra Edukacji Narodowej i Sportu w sprawie minimalnych stawek wynagrodzenia zasadniczego nauczycieli (...) oraz w związku z art. 7 ust. 1 pkt 8 ustawy o samorządzie gminnym przez ich błędną wykładnię.
Przede wszystkim należy wskazać na niedostatki konstrukcyjne zarzutu nr 3 w postaci nieprecyzyjnego określenia przepisów (brak wskazania konkretnych jednostek redakcyjnych), które zostały naruszone tj. art. 10 Prawa oświatowego, art. 3 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych oraz § 5 rozporządzenia z 31 stycznia 2005 r Ministra Edukacji Narodowej i Sportu w sprawie minimalnych stawek wynagrodzenia zasadniczego nauczycieli (...), które to przepisy składają się z kilku jednostek redakcyjnych normujących rożne stany prawne. To uniemożliwia Sądowi kasacyjnemu odniesienie się do zarzucanego naruszenie tych przepisów i już z tej przyczyny czyni omawiane zarzuty w tym zakresie, za bezskuteczne. Ponadto należy wyjaśnić, że w omawianych zarzutach wskazano błędną ich wykładnię dokonaną przez Sąd I instancji. Tymczasem zauważyć należy, że Sąd I instancji nie dokonywał wykładni przepisów art. 10 Prawa oświatowego, art. 3 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych oraz § 5 rozporządzenia z 31 stycznia 2005 r Ministra Edukacji Narodowej i Sportu w sprawie minimalnych stawek wynagrodzenia zasadniczego nauczycieli (...), oraz art. 7 ust. 1 pkt 8 ustawy o samorządzie gminnym, zatem nie mógł dopuścić się ich naruszenia w zarzucanej im formie. Skarżąca kasacyjnie Gmina odwołuje się do argumentacji opartej na wadliwym "przyjęciu" przez Sąd, że wskazane przepisy prawa materialnego nie stanowią podstawy uznania, iż kwestionowane zarządzenie dotyczy w sposób bezpośredni interesu prawnego Gminy jako organu prowadzącego szkołę". Tymczasem wykładnia jest procesem odczytania treści abstrakcyjnej normy prawnej. "Przyjęcie przez Sąd, że wskazane przepisy prawa materialnego nie stanowią podstawy uznania, iż kwestionowane zarządzenie dotyczy w sposób bezpośredni interesu prawnego Gminy" jest procesem stosowania prawa, dotyczy wątpliwości czy ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada określonej normie prawa materialnego a nie wykładni tego prawa. Wnosząca kasację nie podniosła w omawianym zarzucie niewłaściwego zastosowania norm art. 50 § 1 p.p.s.a. w zw. z wskazanymi wyżej przepisami prawa. Ponadto Sąd I instancji nie stwierdził aby wskazane w omawianym zarzucie przepisy art. 64 ust. 1, art. 10 Prawa oświatowego w zw. z art. 3 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych oraz § 5 rozporządzenia z 31 stycznia 2005 r Ministra Edukacji Narodowej i Sportu w sprawie minimalnych stawek wynagrodzenia zasadniczego nauczycieli (...) oraz w związku z art. 7 ust. 1 pkt 8 ustawy o samorządzie gminnym nie stanowiły podstawy uznania, iż kwestionowane zarządzenie dotyczy w sposób bezpośredni interesu prawnego Gminy, ponieważ tych przepisów nie stosował.
Argumentacja skarżącej kasacyjnie Gminy w istocie opiera się na twierdzeniu, że jej interes prawny wynika z przepisów, które nakładają na nią obowiązek zagwarantowania szkole środków finansowych na dodatek funkcyjny dla wicedyrektora szkoły. Tymczasem właśnie to pozycja organu prowadzącego szkołę w kształtowaniu organizacji szkoły (zatwierdzenie arkusza organizacyjnego) oraz w prowadzeniu jej bieżącej działalności administracyjnej i finansowej (nadzór uregulowany w art. 57 i art. 58 prawa oświatowego) – wyklucza istnienie interesu prawnego organu prowadzącego w pełnieniu przez ten organ innej, zaledwie procesowej roli, polegającej na zaskarżeniu aktu powierzenia stanowiska wicedyrektora szkoły. Organ prowadzący ma inne środki niż skarga do sądu, umożliwiające mu zapobieżeniu swobodzie i pełnej uznaniowości dyrektorów szkół w powoływaniu wicedyrektorów, w tym powoływaniu ich wbrew przepisom ustawy (takie obawy wskazano w skardze kasacyjnej). Potwierdzeniem tego jest wskazane w odpowiedzi na skargę kasacyjną zatwierdzenie przez Burmistrza Gminy Łapy arkusza organizacyjnego szkoły na rok szkolny 2023/2024, w którym zamieszczono tylko jedno stanowisko wicedyrektora szkoły, co w konsekwencji spowodowało konieczność odwołania jednego z wicedyrektorów. Wskazane w tym zarzucie przepisy prawa materialnego nie uprawniają organu prowadzącego szkołę do roszczeń finansowych wobec szkoły. Z przepisów tych nie wynika również aby organ prowadzący miał uprawnienie stwierdzania nieważności uchylania lub do zaskarżania zarządzeń dyrektora szkoły o powierzeniu stanowiska wicedyrektora szkoły.
Dodatkowo, odnosząc się do zarzucanego naruszenia art. 97 ust. 2, art. 64 ust. 1, prawa oświatowego stwierdzić należy, że w uzasadnieniu omawianego zarzutu (błędnej wykładni tych przepisów) wskazano jedynie, że uprawnia gminy wynikające z tych przepisów dają jej legitymację do występowania w postępowaniu administracyjnym i w konsekwencji sądowym, w tego rodzaju sprawach. Zatem w skardze kasacyjnej nie przytoczono wykładni tych przepisów, która według Gminy jest prawidłowa, co de facto uniemożliwia odniesienie się do takiego gołosłownego stanowiska o naruszeniu tych przepisów. Pierwszy z tych przepisów, tj. art. 64 ust. 1 Prawa oświatowego daje uprawnienie dyrektorowi szkoły do powierzenia stanowiska wicedyrektora po zasięgnięciu opinii organu prowadzącego, rady szkoły oraz rady pedagogicznej. Drugi z tych przepisów tj. art. 97 ust. 2 Prawa oświatowego uprawnia dyrektora szkoły do tworzenia dodatkowych stanowisk wicedyrektorów za zgodą organu prowadzącego szkołę. Są to przepisy ustanawiające kompetencje Dyrektora szkoły. A jak już wskazano odnosząc się do zarzutu numer 2, uprawnienia opiniodawcze czy wyrażanie zgody na powołanie dyrektora szkoły nie czynią zarządzenia dyrektora o powierzeniu stanowiska wicedyrektora szkoły aktem, który dotykałaby w sposób bezpośredni normatywnie ukształtowanej sytuacji prawnej Gminy jako organu prowadzącego szkołę, co w okolicznościach niniejszej sprawy było warunkiem koniecznym do przyjęcia, że Gmina ma interes prawny do wniesienia skargi w niniejszej sprawie. Na taką konstatację nie ma wpływu to, że do zadań własnych gminy należy zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty w tym sprawy edukacji publicznej, co wynika z art. 7 ust. 1 pkt 8 ustawy o samorządzie gminnym, a autor skargi kasacyjnej nie przedstawił żadnej argumentacji w tym zakresie.
W konsekwencji, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z przepisów art. 97 ust. 2, art. 64 ust. 1, art. 10 Prawa oświatowego, art. 3 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych, § 5 rozporządzenia z 31 stycznia 2005 r Ministra Edukacji Narodowej i Sportu w sprawie minimalnych stawek wynagrodzenia zasadniczego nauczycieli (...) oraz art. 7 ust. 1 pkt 8 ustawy o samorządzie gminnym wynika co najwyżej interes faktyczny w podważaniu zaskarżonego zarządzenia dyrektora szkoły, co jednak nie uprawnia gminy do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na te zarządzenie na podstawie art. 50 § p.p.s.a.
Nietrafność zarzutów zmierzających do podważenia stanowiska Sądu I instancji co do braku interesu prawnego Gminy w zaskarżeniu zarządzenia Dyrektora szkoły o powierzeniu stanowiska wicedyrektora szkoły, która to okoliczność była zasadniczą podstawą oddalenia skargi, czyniła zbytecznym odnoszenie się do pozostałych zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej oraz rozpoznanie wniosków dowodowych zawartych w skardze kasacyjnej.
Mając na uwadze powyższe wywody, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, dlatego na mocy art. 184 p.p.s.a. ją oddalił.