III OSK 1125/23

III OSK 1125/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-04-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-05-22
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Małgorzata Pocztarek /przewodniczący/
Mariusz Kotulski /sprawozdawca/
Rafał Stasikowski
Symbol z opisem
6480
658
Sygn. powiązane
II SAB/Op 3/23 - Wyrok WSA w Opolu z 2023-03-09
III OSK 125/23 - Wyrok NSA z 2025-05-14
IV SA/Wa 1002/22 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-08-31
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok w części i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie: Sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 kwietnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] i P. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 9 marca 2023 r. sygn. akt II SAB/Op 3/23 w sprawie ze skargi P. L. na bezczynność [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla pkt 2 i 3 zaskarżonego wyroku i w tym zakresie przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu, 2. oddala skargę kasacyjną [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...], 3. zasądza od [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na rzecz P. L. kwotę 477 (czterysta siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 9 marca 2023 r. sygn. akt II SAB/Op 3/23, po rozpoznaniu sprawy ze skargi P. L. na bezczynność [...] Sp. z o.o. w [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, zobowiązał [...] Sp. z o.o. w [...] do załatwienia wniosku skarżącego P. L. z dnia [...] listopada 2022 r. o udzielenie informacji publicznej w części pkt II ppkt 1 w zakresie dotyczącym informacji kiedy został usunięty artykuł pt.: "Zawyżone pensje w WiK znajdą finał w Sądzie" w terminie 14 dni od dnia otrzymania akt (pkt 1), stwierdził, że bezczynność organu w załatwieniu wniosku z dnia [...] listopada 2022 r. o udzielenie informacji publicznej nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2), oddalił skargę w pozostałym zakresie (pkt 3), a także zasądził od [...] Sp. z o.o. w [...] na rzecz skarżącego P. L. kwotę 597 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 4).
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
P. L. (dalej: "wnioskodawca", "skarżący") wnioskiem z [...] listopada 2022 r. zwrócił się do [...] Sp. z o.o. w [...] o:
po pierwsze – udostępnienie wersji elektronicznej
a) artykułu w Czasie na Opole z dnia 5 maja 2022 r. pt. "Zawyżone pensje w WiK znajdą finał w sądzie";
b) nr 64 Czas na Opole w wersji z dnia 12 maja 2022 roku, tj. bez usuniętych artykułów na mocy postanowienia SO w O. [...] (m.in. s. 5-11) ;
po drugie – informacji kiedy artykuł w Czasie na Opole pt. "Zawyżone pensje w WiK znajdą finał w sądzie" został opublikowany na stronie https://czasnaopole.pl/, pod jakim linkiem i kiedy został usunięty;
po trzecie – udostępnienie artykułu, który na wskazanej we wniosku stronie, z podanym linkiem https://czasnaopole.pl/zawyzone-pensie-w-wik-znajda-final-w-sadzie/ był zamieszczony;
po czwarte – wskazanie pod jakim linkiem artykuł "Zawyżone pensje w WiK znajdą finał w sądzie" był w dniu 5 maja 2022 roku zamieszczony.
Jednocześnie wskazał wnioskodawca, że informację i dokumenty prosi o udostępnienie w wersji elektronicznej.
Po wpłynięciu do organu wniosku skarżącego z [...] listopada 2022 r., złożonego pocztą email z adresu: [...], organ odpowiadając – w wiadomości e-mail z dnia 14 grudnia 2022 r. – oświadczył, że nie potwierdza istnienia materiałów, o które strona wnioskuje. Zaznaczył nadto organ, że część treści dotyczących tzw. "afery Jakiego" została usunięta na mocy postanowienia Sądu Okręgowego w O. Wydział I Cywilny z dnia 25 maja 2022 r. w sprawie o sygnaturze akt [...] - zarówno w wersji papierowej jak i elektronicznej, a więc treści te nie być rozpowszechniane.
Pismem z dnia 9 grudnia 2022 r. P. L. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie ewentualnie o jej oddalenie.
Strona skarżąca w złożonym piśmie procesowym z 16 lutego 2023 r. podtrzymała skargę oraz powtórzyła dotychczas prezentowane stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w powołanym wyżej wyroku uznał, że skarga była zasadna i zasługiwała na uwzględnienie.
Uzasadniając swoje stanowisko Sąd I instancji wskazał, że unormowanie ustanowione w art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902 z późn. zm., zwana dalej: "u.d.i.p."), nie budzi wątpliwości to, że spółka komunalna tu: [...] jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Zgodnie z tym przepisem obowiązane do udostępniania informacji publicznej są bowiem organy władzy publicznej, a spółka komunalna niewątpliwie jest takim podmiotem. Stosownie do treści art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p., zdaniem Sądu nie było również wątpliwości co do tego, że informacje wnioskowane przez skarżącego do udostępnienia, mieszczą się w zakresie informacji publicznej podlegającej udostępnieniu w trybie u.d.i.p.
W ocenie Sądu skarżący nie uzyskał, na złożony wniosek, pełnej odpowiedzi, albowiem o ile organ w e-mailu z dnia 14 grudnia 2022 r., oświadczając de facto, że na czas kierowania wniosku czyli na dzień [...] listopada 2022 r. nie posiadał wnioskowanych informacji, o tyle nie podał już kiedy został usunięty opublikowany tekst pt.: "Zawyżone pensje w WiK znajdą finał w sądzie". Odpowiedzi w tej części zakreślonego jasno żądania nie czyni, w ocenie Sądu, wskazanie organu, iż część treści dotyczących tzw. "afery Jakiego" została usunięta na mocy postanowienia Sądu Okręgowego w O. Wydział I Cywilny z dnia 25 maja 2022 r. w sprawie o sygnaturze akt [...] - zarówno w wersji papierowej jak i elektronicznej, albowiem odwołanie się do daty wyroku i jego wykonania nie czyni odpowiedzi co do czasu, czyli "kiedy" nastąpiło usunięcie tych treści. Z lektury odpowiedzi nie sposób bowiem wskazać chociażby daty usunięcia tekstu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie organ nie udzielił odpowiedzi na wszystkie pytania z wniosku skarżącego w wymaganym terminie 14 dni, który rozpoczął bieg po wpłynięciu wniosku do organu - co miało miejsce w dniu [...] listopada 2022 r. W konsekwencji więc dopuścił się bezczynności w zakresie udostępnienia informacji publicznej. Za prawidłowe wywiązanie się z obowiązku rozpoznania wniosku w terminie określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. nie można uznać pisma organu z dnia 14 grudnia 2022 r., gdyż nie odpowiada na pytanie, kiedy usunięto opublikowany tekst pt.: "Zawyżone pensje w WiK znajdą finał w sądzie". Nadto za załatwienie tej części wniosku nie można uznać oświadczenia organu, iż część treści dotyczących tzw. "afery Jakiego" została usunięta na mocy postanowienia Sądu Okręgowego w O. Wydział I Cywilny z dnia 25 maja 2022 r. w sprawie o sygn. akt [...] - zarówno w wersji papierowej jak i elektronicznej, albowiem brak jest danych pozwalających na odtworzenie, czy ustalenie "kiedy" nastąpiło usunięcie tych treści.
Ponieważ w części żądań objętych wnioskiem, zdaniem Sądu I instancji organ nie posiadał, to nie mógł ich udostępnić, i to bez względu na stanowisko wnioskodawcy, że organ powinien dysponować tymi dokumentami. Stąd też Sąd nie mogąc zobowiązać organu do udostępnienia czegoś czego, jak ten twierdzi, nie posiada w związku z wykonaniem wyroku sądu powszechnego, w pozostałym zakresie skargę oddalił. Zatem organ nie pozostawał bezczynnym w zakresie objętym żądaniem co do materiałów, którymi – jak oświadcza – nie dysponuje. Organ w emailu z 14 grudnia 2022 r. poinformował stronę o niemożności przedstawienia wnioskowanych informacji i wyjaśnił okoliczności sprawy. Zwłaszcza eksponując konieczność ich usunięcia mocą wyroku sądu powszechnego jak i zakaz ich rozpowszechniania.
Sąd I instancji stwierdził na podstawie materiału dokumentacyjnego sprawy, że organ uchybił ustawowemu terminowi do udostępnienia wnioskowanej przez stronę informacji w kształcie i zakresie wskazanym we wniosku z [...] listopada 2022 r. Wnioskowana informacja, zdaniem Sądu, została udostępniona skarżącemu przez organ w sposób niepełny, niekompletny.
Tym samym na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 z późn. zm., zwana dalej: "p.p.s.a.") Sąd I instancji stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności. Jednocześnie Sąd uznał na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., że bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, gdyż działanie organu nie miało cech lekceważącego traktowania obowiązków nałożonych przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu zostały wniesione dwie skargi kasacyjne.
Pierwszą skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...], zaskarżając wyrok w części w zakresie punktu 1 i 4 oraz zarzucając mu naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. b i d u.d.i.p., poprzez niewłaściwą wykładnię art. 1 ust. 1 u.d.i.p. skutkującą nieuprawnionym przyjęciem przez WSA w Opolu stanowiska, zgodnie z którym informacja o tym kiedy został usunięty artykuł prasowy stanowi informację publiczną w rozumieniu ww. ustawy, a zatem podlega udostępnieniu w trybie przewidzianym w tej ustawie, przy jednoczesnym braku dostrzeżenia przez WSA w Opolu okoliczności, na którą zwracał uwagę skarżący, iż informacje, których udostępnienia domagał się we wniosku z dnia [...] listopada 2022 r., miały zostać przez niego wykorzystane w toku postępowania prowadzonego przed Sądem Okręgowym w O. pod sygn. akt [...], w którym skarżący występował w roli powoda, który pozwał redakcję Czas na Opole, gazety wydawanej przez [...] Sp. z o.o.
Mając powyższe na uwadze skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w części wyroku WSA w Opolu z dnia 9 marca 2023 r., sygn. akt II SAB/Op 3/23, tj. w zakresie pkt 1 i 4 sentencji ww. wyroku oraz rozpoznanie skargi P. L. na bezczynność [...] Sp. z o.o. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej i jej oddalenie w całości. Jednocześnie organ wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, a także zrzekł się przeprowadzenia rozprawy.
Powyższe zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
Drugą skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł P. L., zaskarżając wyrok w części tj. w zakresie punktu 2 i 3 oraz zarzucając mu naruszenie:
1. przepisów prawa materialnego, tj.: art. 14 ust. 2 i art. 16 ust. 1 u.d.i.p. - poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i bezzasadne przyjęcie, że zostały spełnione przesłanki przewidziane w tych przepisach, umożliwiające organowi odmowę udzielenia informacji publicznej, tj.:
I. udostępnienia wersji elektronicznej:
1) artykułu w Czasie na Opole z dnia 5 maja 2022 roku pt. "Zawyżone pensje w WiK znajdą finał w sądzie",
2) Czas na Opole nr 64 - Czas na Opole w wersji z dnia 12 maja 2022 roku, tj. bez usuniętych artykułów na mocy postanowienia SO w O. [...] (m.in. s. 5-11);
II. udzielenia informacji kiedy artykuł w Czasie na Opole pt. "Zawyżone pensje w WiK znajdą finał w sądzie" został opublikowany na stronie https://czasnaopole.pl/ i pod jakim linkiem;
III. udostępnienia artykułu, który na stronie https://czasnaopole.pl/zawyzone-pensie-w-wik- znajda-final-w-sadzie/ był zamieszczony;
IV. wskazania pod jakim linkiem artykuł "Zawyżone pensje w WiK znajdą finał w sądzie" był w dniu 5 maja 2022 roku zamieszczony;
oraz nieprawidłowe uznanie przez Sąd, że organ wnioskowaną informacją publiczną nie dysponuje i nie może jej udostępnić, podczas gdy organ w żaden sposób nie uwiarygodnił swoich twierdzeń o niemożliwości udostępnienia informacji, a skarżący przedstawił wzajemnie uzupełniające się dowody i szeroką argumentację, że organ jest w posiadaniu wnioskowanych informacji, a zatem uznać należało, że organ dysponował artykułem będącym przedmiotem informacji publicznej i był obowiązany do jego udostępnienia, co skutkowało brakiem zobowiązania organu do udostępnienia informacji publicznej w pełnym, wnioskowanym przez skarżącego kształcie i bezzasadnym oddaleniem skargi w pozostałym zakresie;
2. przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
a) art. 113 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a. w zw. z art. 233 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 1805 z późn. zm., zwana dalej: "k.p.c.") - poprzez zaniechanie wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego zebranego w postępowaniu administracyjnym i jego dowolną, a nie swobodną, ocenę polegającą na całkowitym nie wzięciu pod uwagę, a co najmniej niewystarczającej analizy przez Sąd:
- oświadczenia złożonego w piśmie procesowym pozwanego z dnia [...] listopada 2022 r., że "Strona pozwana nie potwierdza istnienia materiału prasowego wskazanego w pozwie" (vide: dowód nr 2 skargi na bezczynność z dnia 9 grudnia 2022 r. - w aktach postępowania) w powiązaniu z treścią pisma organu z dnia 16 maja 2022 r., w którym odmówiono sprostowania artykułu prasowego, czym istnienie tegoż materiału potwierdzono (vide: dowód nr 3 skargi na bezczynność z dnia 9 grudnia 2022 r. - w aktach postępowania);
- wskazania przez organ w odpowiedzi z dnia 14 grudnia 2022 r. na wniosek skarżącego o udostępnienie informacji publicznej, że "treści, które stanowią zapiski, notatki, szkice dziennikarskie nie podlegają dostępowi do informacji publicznej", czym jednoznacznie potwierdził, że posiada treść artykułu w formie zapisków, notatek bądź szkiców dziennikarskich, ale w jego ocenie nie podlegają one dostępowi do informacji publicznej,
- zrzutów ekranu ze strony internetowej: https://web.archive.org/web/20220527055157/ https://czasnaopole.pl/2022/05/05/ oraz https://web.archive.org/web/20220514140304/ https://czasnaopole.pl/afera-jakiego-zawyzona-pensja-prezesa-wik/ potwierdzających istnienie artykułu prasowego, pt.: "Zawyżone pensje w WiK znajdą finał w sądzie", (vide: dowód dołączony do pisma skarżącego z dnia 16 lutego 2023 r. - w aktach postępowania), co skutkowało wadliwą oceną stanu faktycznego przez Sąd i niewyjaśnienia istotnych wątpliwości, w sytuacji gdy nawet pobieżna analiza wskazanego materiału dowodowego powinna doprowadzić do prawidłowych ustaleń Sądu, że artykuł prasowy, będący przedmiotem wnioskowanej informacji publicznej, istnieje i nie został zniszczony, a zatem może zostać udostępniony, podobnie jak szczegóły dotyczące czasu opublikowania i właściwych linków;
b) art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 z późn. zm., zwana dalej: "k.p.a."), art. 77 § 1 k.p.a. oraz 80 k.p.a. - poprzez dokonanie oceny stanu faktycznego w sposób budzący uzasadnione podejrzenie, iż kontrola legalności postępowania organu administracji publicznej przeprowadzona została przez Sąd w sposób wybiórczy, nie uwzględniający w całości zebranego w sprawie materiału dowodowego i przybierający cechy arbitralności w zakresie, w jakim Sąd przyjął, że:
- "wskazany we wniosku artykuł prasowy w dacie złożenia tego wniosku nie istniał", co doprowadziło do błędnego uznania, że organ zareagował na wniosek w prawem określony sposób w zakresie żądania jego udostępnienia, jak i dat jego umieszczenia w sieci Internet oraz linków, pod którymi został umieszczony;
- "jeżeli skarżący nie odnalazł artykułu pod adresem internetowym, który sam wskazał jako adres, pod którym został on udostępniony, to oczywistym powinno być, że artykuł ten już nie istnieje, a zatem nie może być udostępniony", podczas gdy usunięcie lub przeniesienie artykułu z danego adresu internetowego nie jest równoznaczne z całkowitym nieistnieniem przedmiotowego artykułu, a tym bardziej z niemożliwością jego udostępnienia. Ponadto przeniesienie artykułu pod inny adres internetowy w rzeczywistości nie powoduje jego usunięcia czy nieistnienia, a jedynie zmianę linku, pod którym będzie on ponownie dostępny. Co więcej, oczywistym pozostaje, że gdyby Skarżący mógł odnaleźć przedmiotowy artykuł pod wskazanym linkiem, to nie wnosiłby o udostępnienie informacji publicznej w tym zakresie;
- "po usunięciu danych czy to publikacji, czy też innych związanych z nimi materiałów nie istnieją one, poza danymi dotyczącymi czasu, czyli daty ich usunięcia", podczas gdy usunięcie artykułu prasowego ze strony internetowej nie jest równoznaczne z jego całkowitym usunięciem, a jedynie z tzw. "zdjęciem" czy "ściągnięciem" ze strony internetowej. Nic nie stoi bowiem na przeszkodzie, aby przedmiotowy artykuł pozostał w posiadaniu organu jako zapisek czy szkic dziennikarski, jak to zresztą ujął sam organ w odpowiedzi z dnia 14 grudnia 2022 r., który może zostać udostępniony,
- "część treści dotyczących tzw. "afery Jakiego" została usunięta na mocy postanowienia Sądu Okręgowego w O., Wydział I Cywilny, z dnia 25 maja 2022 r., w sprawie o sygn. akt [...] -zarówno w wersji papierowej, jak i elektronicznej, a zatem nie mogą być rozpowszechniane'", podczas gdy sformułowanie "część treści dotyczących tzw. afery Jakiego" nie oznacza i nie uprawdopodabnia, że właśnie wnioskowany przez skarżącego artykuł został usunięty, a co więcej usunięty nie oznacza, że został zniszczony i nie może zostać udostępniony,
wszystko powyższe doprowadziło bowiem do błędnego uznania niezgodnie z rzeczywistym stanem rzeczy, że przedmiotowy artykuł nie istnieje i nie może zostać udostępniony, a w dacie kierowania wniosku nie istniała objęta w nim informacja publiczna, co skutkowało brakiem zobowiązania organu do udostępnienia informacji publicznej w pozostałym zakresie;
- Sąd nie wskazał ani nie uzasadnił, na jakiej podstawie doszedł do przekonania, że "działanie organu nie miało cech lekceważącego traktowania obowiązków nałożonych przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej", podczas gdy organ zlekceważył wniosek skarżącego z dnia [...] listopada 2022 r. i rażąco przekroczył przewidziany prawem termin na załatwienie sprawy;
- Sąd nie wskazał ani nie uzasadnił, na jakiej podstawie doszedł do przekonania, że "trwająca bezczynność co do rozpoznania wniosku nie jest wynikiem oczywistego braku podjęcia przez organ czynności zmierzającej do rozpoznania wniosku skarżącego, lecz wynika z błędnej kwalifikacji treści żądania", podczas gdy na gruncie niniejszej sprawy nie ma znaczenia, z jakich powodów bezczynność zaistniała i czy była przez organ zawiniona,
co skutkowało błędnym stwierdzeniem przez Sąd, że bezczynność organu w załatwieniu wniosku z dnia [...] listopada 2022 r. o udzielenie informacji publicznej nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa;
c) art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 14 ust. 2 u.d.i.p. i art. 16 ust. 1 u.d.i.p. - poprzez brak zobowiązania organu do udostępnienia informacji publicznej w pełnym, wnioskowanym przez skarżącego zakresie, podczas gdy na gruncie niniejszej sprawy nie budziło wątpliwości, że podmiot do którego zwrócił się skarżący był zobowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz że żądana przez niego informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów ustawy ud.i.p., natomiast organ w żaden sposób nie uwiarygodnił twierdzenia, że nie posiada informacji wskazanych we wniosku, a zatem uznać należało, że organ dysponował artykułem będącym przedmiotem informacji publicznej i był obowiązany do jej udostępnienia, co skutkowało bezzasadnym oddaleniem skargi w pozostałym zakresie;
d) art. 149 § 1a p.p.s.a. w zw. z art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p., art. 14 ust. 2 u.d.i.p. oraz art. 16 ust. 1 - poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na bezzasadnym przyjęciu, że na gruncie niniejszej sprawy nie wystąpiła bezczynność organu z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy organ w sposób oczywisty nie zrealizował wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej, nie poinformował skarżącego o powodach opóźnienia, ani nie wydal decyzji odmownej w przedmiocie jej udzielenia czy decyzji o umorzeniu postępowania przez rażąco długi okres, tj. 40 dni, pomimo faktu, że żądana przez skarżącego informacja była informacją prostą, którą organ w rzeczywistości dysponował i nie wymagała ona od organu nadmiernej ilości pracy czy podjęcia ponadprzeciętnych czynności i analiz celem jej udostępnienia w przewidzianym prawem terminie, co skutkowało błędnym stwierdzeniem przez Sąd, że bezczynność organu w załatwieniu wniosku z dnia [...] listopada 2022 r. o udzielenie informacji publicznej nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa;
e) art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 pkt 3 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. - poprzez ich błędną wykładnię i nie znalezienie podstaw do wymierzenia organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., pomimo stwierdzenia przez Sąd, że organ uchybił ustawowemu terminowi do udostępnienia wnioskowanej przez skarżącego informacji, a zatem dopuścił się bezczynności w załatwieniu wniosku z dnia [...] listopada 2022 r. o udzielenie informacji publicznej;
f) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 1 ust. 1, art. 4 ust. 1 pkt 1 i art. 6 u.d.i.p. w zw. z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP - poprzez oddalenie skargi w pozostałym zakresie, w sytuacji gdy Sąd ustalił, że podmiot do którego zwrócił się skarżący był zobowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz że żądana przez niego informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów ustawy u.d.i.p., a także, że na gruncie niniejszej sprawy wystąpiła przewlekłość w udostępnieniu informacji publicznej, co powinno skutkować zobowiązaniem organu do załatwienia wniosku skarżącego z dnia [...] listopada 2022 r. w całości.
Mając powyższe na uwadze skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz zwrotu opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa za I i II instancję, a także oświadczył, że zrzeka się rozpoznania sprawy na rozprawie.
Nadto wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu w postaci:
a) wydruku z PI wyroku Sądu Okręgowego w O., Wydział I Cywilny, z dnia 2 grudnia 2022 r., o sygn. akt [...], wraz z uzasadnieniem,
b) wydruku z PI wyroku Sądu Apelacyjnego w W., Wydział I Cywilny, z dnia 27 lutego 2023 r., o sygn. akt [...], wraz z uzasadnieniem,
- na okoliczność wprowadzenia w błąd zarówno Sądu Okręgowego w O., jak i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego co do istnienia artykułu, stanowiącego informację publiczną, gdzie organ początkowo nie zaprzeczał istnieniu materiału prasowego w postępowaniu o jego sprostowanie, odnosząc się do niego merytorycznie, następnie nie potwierdzał jego istnienia w trakcie postępowania [...], a jednocześnie w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej wskazywał, że artykuł ten został zniszczony i nie może zostać udostępniony. Powyższe okoliczności doprowadziły bowiem do wydania orzeczeń na podstawie błędnie ustalonego stanu faktycznego, a organ wpłynął na ich wynik poprzez posługiwanie się nieprawdą.
c) kserokopii zawiadomienia o uzasadnionym podejrzeniu popełnienia przestępstwa z dnia 20 kwietnia 2023 r. z załącznikami: wnioskiem o sprostowanie z dnia 10 maja 2022 r. oraz odpowiedzią z dnia 16 maja 2022 r. - na okoliczność złożenia przez skarżącego ww. zawiadomienia wobec powzięcia uzasadnionych podejrzeń, że organ w trakcie postępowań oświadczał nieprawdę co do istnienia artykułu i jego zniszczenia, podczas gdy w rzeczywistości umyślnie nie zamierzał udostępnić artykułu, aby nie narazić się na przegranie postępowania o sprostowanie.
Powyższe zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
W niniejszej sprawie zostały wniesione dwie odpowiedzi na obie skargi kasacyjne.
W pierwszej odpowiedzi na skargę kasacyjną [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...], P. L. wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Nadto w pełni podtrzymał i poparł wyrażone w skardze kasacyjnej podstawy kasacyjne i ich uzasadnienie.
W drugiej odpowiedzi na skargę kasacyjną P. L., [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie organ podtrzymał i poparł w całości wyrażone w skardze kasacyjnej podstawy kasacyjne i ich uzasadnienie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.
Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.
Jako nieuzasadnioną ocenić należy skargę kasacyjną, którą wniósł [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...]. Wprawdzie skarżący kasacyjnie organ zarzucił naruszenie szeregu przepisów, tj.: art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. b i d u.d.i.p., to w zasadzie zarzut ten sprowadza się do niewłaściwej wykładni art. 1 ust. 1 u.d.i.p. "skutkującą nieuprawnionym przyjęciem przez WSA w Opolu stanowiska, zgodnie z którym informacja o tym kiedy został usunięty artykuł prasowy stanowi informację publiczną w rozumieniu ww. ustawy, (...) przy jednoczesnym braku dostrzeżenia przez WSA w Opolu okoliczności (...), iż informacje, których udostępnienia domagał się we wniosku z dnia [...] listopada 2022 r., miały zostać przez niego wykorzystane w toku postępowania prowadzonego przed Sądem Okręgowym w O. pod sygn. akt [...], w którym skarżący występował w roli powoda, który pozwał redakcję Czas na Opole, gazety wydawanej przez [...] Sp. z o.o."
Po pierwsze, jak wyżej wskazano, naruszenie prawa materialnego może przejawiać się m.in. w postaci błędnej wykładni określonego przepisu prawa, ale podnosząc taki zarzut wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa. To autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak przepis rozumie sąd administracyjne, a jak w jego ocenie powinna być rozumiana norma zawarta w stosowanym przepisie prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, LEX nr 1408530; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12, LEX nr 1372091). Tymczasem zarówno z treści omawianego zarzutu, jak i z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że strona skarżąca kasacyjnie nie przedstawiła żadnej wykładni art. 1 ust. 1 u.d.i.p., a zarzucając naruszenie tego przepisu poprzez jego błędną wykładnię w rzeczywistości kwestionuje ustalenia odnoszące się do okoliczności faktycznych niniejszej sprawy i upatruje wadliwości działania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu w dokonaniu przez niego niewłaściwej oceny treści konkretnego dokumentu i płynących stąd konsekwencjach, tj. oceny wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] listopada 2022 r. Strona skarżąca kasacyjnie kwestionuje bowiem w ten sposób ustalenia odnoszące się do zakwalifikowania żądanych przez skarżącego informacji tj. kiedy został usunięty artykuł pt.: "Zawyżone pensje w WiK znajdą finał w Sądzie", jako niepodlegających udostępnieniu w trybie dostępu do informacji publicznej. W związku z tym należy podkreślić, że zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12, LEX nr 1269660; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11, LEX nr 1340137). Ocena zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11, LEX nr 1340138; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11, LEX nr 1358369). Jeżeli strona skarżąca kasacyjnie uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny, zaś zarzut naruszenia prawa przez błędną jego wykładnię – niezasadny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11, LEX nr 1296051). Dlatego też już z tego powodu omawiane zarzuty naruszenia art. 1 ust. 1 u.d.i.p., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie przez WSA w Opolu, okazały się niezasadne. Zwłaszcza, że zarzut błędnego zastosowania art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. b i d u.d.i.p. został sformułowany w zarzucie skargi kasacyjnej, a przyjęty przez Sąd I instancji stan faktyczny nie został skutecznie zakwestionowany. W rozpatrywanej skardze kasacyjnej nie sformułowano bowiem zarzutów w ramach drugiej podstawy kasacyjnej, a więc nie zakwestionowano ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego sprawy. Skoro Sąd I instancji w świetle przyjętej przez niego i niezakwestionowanej przez stronę skarżącą kasacyjnie wykładni art. 1 ust. 1 u.d.i.p. przyjął, że stan faktyczny sprawy – również nie podważony skutecznie przez stronę skarżącą kasacyjnie – daje podstawę do zakwalifikowania informacji objętej wnioskiem jako informacji publicznej, to nie sposób zarzucić Sądowi błędu subsumcji. W istocie w realiach niniejszej sprawy skarga kasacyjna w omawianym zakresie mogłaby odnieść skutek, gdyby podważono w niej oceny i ustalenia w zakresie stanu faktycznego sprawy, czego jednak skutecznie nie uczyniono. Zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. sformułowany jako zarzut błędnej wykładni tego przepisu okazał się zatem zarzutem nieskutecznym.
Ubocznie jedynie podnieść należy, że bezzasadna jest argumentacja odnosząca się do faktu, że żądana informacja nie jest informacją publiczną, gdyż wnioskodawca chce ją wykorzystać we własnej sprawie w toku postępowania prowadzonego przed Sądem Okręgowym w O. pod sygn. akt [...]. Otóż informacja o sprawach publicznych nie traci bowiem charakteru informacji publicznej ze względu na cel, dla którego jest uzyskiwana przez wnioskodawcę. Wbrew stanowisku organu kryterium rozróżnienia sprawy publicznej od niepublicznej, a tym samym informacji publicznej od innej informacji nie jest kryterium interesu wnioskodawcy w uzyskaniu informacji publicznej. Przeczyłoby to istocie prawa dostępu do informacji publicznej, które zarówno w piśmiennictwie prawniczym, jak i orzecznictwie sądowym kwalifikowane jest jako konstytucyjne publiczne prawo podmiotowe (por. B. Kudrycka, S. Iwanowski, Prawo obywateli do informacji o działaniach organów administracji publicznej, PiP z 1999 r., nr 8, s. 70; A. Piskorz-Ryń, Czy prawo do uzyskania informacji od władz administracyjnych jest publicznym prawem podmiotowym? (w:) Administracja i prawo administracyjne u progu trzeciego tysiąclecia. Materiały Konferencji Naukowej Katedr Prawa i Postępowania Administracyjnego, Łódź 2000, s. 379 i n.; W. Sokolewicz, K. Wojtyczek [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. Tom II, wyd. II, red. L. Garlicki, M. Zubik, Warszawa 2016, art. 61.; M. Florczak-Wątor [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, wyd. II, red. P. Tuleja, LEX/el. 2021, art. 61; wyrok WSA w Rzeszowie z 8 grudnia 2010 r., II SAB/Rz 21/10, LEX nr 756149; wyroki NSA: z 3 marca 2017 r., I OSK 1163/17; z 17 marca 2017 r., I OSK 1416/15; z 5 października 2017 r., I OSK 3255/15; z 26 stycznia 2018 r., I OSK 438/16; z 8 lutego 2018 r., I OSK 1828/17; z 12 kwietnia 2019 r., I OSK 1648/17). Wniosek "każdego" o udostępnienie informacji publicznej jest wnioskiem podmiotu publicznego prawa podmiotowego do udostępnienia informacji publicznej, a zatem z istoty swojej skierowany jest na realizację tego prawa, a więc i będącego jego istotnym elementem interesu prawnego, który – jako właśnie interes prawny - jest obiektywnym interesem indywidulanym. Tymczasem zgodnie z art. 2 ust. 2 u.d.i.p., od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie rozpoznającym tę sprawę, kryterium "sprawy własnej" jest w istocie dyskryminujące wnioskodawcę w stosunku do innych osób. Jego przyjęcie prowadzi bowiem do konkluzji, zgodnie z którą wbrew normatywnie określonemu zakresowi podmiotowemu publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej, prawo to nie służy "każdemu", a kwalifikacja określonej informacji jako informacji publicznej będącej przedmiotem tego prawa zależy od tego, kto występuje z wnioskiem o tę informację, co z kolei oznacza, że ta sama informacja raz może mieć charakter informacji publicznej (gdy o jej udostępnienie wystąpi podmiot spoza "sprawy własnej"), a innym razem nie (gdy o jej udostępnienie wystąpi podmiot w "sprawie własnej"). Pogląd, zgodnie z którym nie można przy pomocy u.d.i.p. starać się o uzyskanie informacji w swojej własnej sprawie prowadziłby do absurdalnego wniosku, że informacja o podejmowanej w takiej sprawie działalności bezpośrednio ukierunkowanej na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych byłaby dostępna dla "każdego" za wyjątkiem osoby, której ta działalność dotyczy. Kategoria "sprawy własnej" nie jest wyznacznikiem kwalifikowania określonych informacji jako informacji publicznych. Powyższe stanowisko stanowi kontynuację aktualnych poglądów prezentowanych przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z: 26 listopada 2021, III OSK 4568/21; 7 kwietnia 2022 r., III OSK 4371/21; 17 maja 2022 r., III OSK 1205/21; 14 lipca 2022 r., III OSK 1682/21; 15 lipca 2022 r., III OSK 1362/21 i z 17 marca 2023 r. III OSK 2615/21).
Na uwzględnienie zasługuje natomiast druga skarga kasacyjna wniesiona w zakresie punktu 2 i 3 zaskarżonego wyroku przez P. L., chociaż nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są zasadne.
Na wstępie zaznaczyć należy, że brak było podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącego kasacyjnie o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu w postaci wydruków z PI wyroku Sądu Okręgowego w O., Wydział I Cywilny, z dnia 2 grudnia 2022 r., o sygn. akt [...], wraz z uzasadnieniem oraz wyroku Sądu Apelacyjnego w W., Wydział I Cywilny, z dnia 27 lutego 2023 r., o sygn. akt [...], wraz z uzasadnieniem, a także kserokopii zawiadomienia o uzasadnionym podejrzeniu popełnienia przestępstwa z dnia 20 kwietnia 2023 r. z załącznikami. "Podkreślenia bowiem wymaga, że możliwość przeprowadzenia dowodów uzupełniających z dokumentów dotyczy postępowania przed sądem I instancji. Wniosek taki wynika już z samej systematyki ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Regulujący omawianą kwestię art. 106 § 3 tej ustawy znajduje się w Dziale III ustawy zatytułowanym: Postępowanie przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Zgodnie z powołanym przepisem, sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania. Wprawdzie w postępowaniu kasacyjnym, jeżeli nie ma szczególnych przepisów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, na podstawie art. 193 p.p.s.a. stosuje się odpowiednio przepisy postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, jednak nie znaczy to, że do tego postępowania stosuje się art. 106 § 3 p.p.s.a. Należy mieć na względzie, że "odpowiednie" stosowanie przepisów może polegać na zastosowaniu przepisu (lub jego części) wprost, z modyfikacją lub nawet na odmowie zastosowania (por. uchwała SN z dnia 18 grudnia 2001 r., sygn. akt III ZP 25/01). (...) [W]ykluczyć należy, by Naczelny Sąd Administracyjny w ramach kontroli instancyjnej mógł podjąć się ustalenia stanu faktycznego sprawy. (...) Pogląd taki został już wyrażony w uzasadnieniach do wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego, m.in w sprawach o sygn. akt II GSK 372/10, II GSK 373/10, I GSK 253/10, II OSK 1051/06 (...)" - zob. wyrok NSA z 23 maja 2013 r., I GSK 385/12, LEX nr 1329324. Podobny pogląd został jeszcze powtórzony w uzasadnieniach wyroków w sprawach I OSK 3113/14 i I GSK 1048/18.
W tym kontekście oczywiście bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 113 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a. w zw. z art. 233 § 1 k.p.c. poprzez zaniechanie wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego zebranego w postępowaniu administracyjnym i jego dowolną, a nie swobodną ocenę. Skoro Sąd uznał sprawę za dostatecznie wyjaśnioną, to prawidłowo przewodniczący zamknął rozprawę na podstawie art. 113 § 1 p.p.s.a. Dostateczne wyjaśnienie sprawy w rozumieniu art. 113 § 1 p.p.s.a. dotyczy możliwości wydania wyroku z punktu widzenia dopełnienia reguł formalnych, związanych z tokiem sprawy administracyjnej, nie zależy zaś od stopnia wyjaśnienia sprawy z punktu widzenia prawdy materialnej, a zatem oceny przez sąd, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu, czy też nie (wyrok NSA z 21 lutego 2024 r., sygn. III OSK 3606/21). Naruszenie art. 113 § 1 p.p.s.a. może mieć miejsce, jeśli przewodniczący zamknie rozprawę, gdy w ocenie sądu sprawa nie została dostatecznie wyjaśniona lub w ogóle nie zamknie rozprawy, czy też gdy zamknie rozprawę, mimo że strony nie zostały o terminie rozprawy prawidłowo powiadomione lub złożyły uzasadnione wnioski o jej odroczenie (wyrok NSA z 28 września 2023 r., sygn. II OSK 3355/20), a tego skarżący kasacyjnie w żaden sposób nie wykazał. Sam zaś zarzut naruszenia art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a. w zw. z art. 227-257 k.p.c. może być skutecznie podnoszony w skardze kasacyjnej tylko wówczas, gdy sąd administracyjny pierwszej instancji prowadził postępowanie dowodowe wyłącznie w zakresie wynikającym z treści art. 106 § 3 p.p.s.a. oraz jeżeli strona skarżąca wykazała, że zastosowane przez sąd pierwszej instancji kryteria oceny wiarygodności dopuszczonych dowodów były oczywiście błędne. Ani z akt postępowania sądowego, ani z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, aby Sąd I instancji prowadził postępowanie dowodowe na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a.
Natomiast jako zasadny ocenić należy zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny wskazywał wielokrotnie, że "Postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej jest postępowaniem odformalizowanym i uproszczonym, w którym przepisy kodeksu postępowania administracyjnego znajdują zastosowanie dopiero na etapie wydania decyzji w trybie art. 16 u.d.i.p. Artykuł 10 ustawy nie określa żadnej formy ani też ram wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Nie oznacza to jednak, że do postępowania dotyczącego informacji publicznej nie stosuje się pewnych ogólnych zasad odnoszących się do postępowań administracyjnych. Mają one charakter uniwersalny i należy je odnosić do każdego działania władzy publicznej. Pozwalają adresatowi wniosku na jego zgodne z prawem rozpoznanie, zapewniają ponadto należytą ochronę praw przysługujących wnioskodawcy. Podmiot, do którego wniosek został skierowany, nie jest upoważniony do jego modyfikacji, powinien zatem móc prawidłowo rozpoznać intencje strony" (por. np. uzasadnienie uchwały NSA z dnia 9 grudnia 2013 r., I OPS 7/13; wyrok NSA z dnia 19 lutego 2014 r., I OSK 903/13; wyrok NSA z dnia 18 października 2017 r., I OSK 3521/15; wyrok NSA z dnia 18 maja 2021 r., III OSK 1077/21).
Gdy uruchamiany jest tryb wnioskowy dostępu do informacji publicznej konieczne staje się podjęcie działań postępowania jurysdykcyjnego po to i w taki sposób, aby realizowane w ten sposób prawo dostępu do informacji publicznej z jednej strony następowało z poszanowaniem niezbędnych gwarancji procesowych podmiotu tego prawa, a z drugiej strony skutki prawne wystąpienia z określonym roszczeniem nadawały się do zrealizowania. W ugruntowanych poglądach doktryny i orzecznictwa wskazuje się, że w katalogu zasad ogólnych k.p.a. mieszczą się i takie, które mają znaczenie dla całego prawa administracyjnego pełniąc funkcję jego części ogólnej. Do zasad takich należy zaliczyć m.in. te, które zostały sformułowane w art. 7 k.p.a. Właśnie ze względu na taki ich uniwersalny charakter swoją wagą i treścią wykraczają poza ramy k.p.a. i przez to mają zastosowanie i do innych postępowań niż te, które zostały uregulowane w k.p.a., a także do prawa materialnego oraz ustroju administracji (zob. np. Z. Cieślak, Zasady prawa administracyjnego, w: Z. Cieślak, I. Lipowicz, Z. Niewiadomski, Prawo administracyjne. Część ogólna, Warszawa 2000, s. 65; J. Zimmermann, Alfabet prawa administracyjnego, Warszawa 2022, s. 300). Powołanie się na zasady zakodowane w art. 7 k.p.a. nie oznacza zatem stosowania proceduralnych przepisów k.p.a. do postępowania zainicjowanego wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, które nie kończy się wydaniem decyzji, lecz jest stosowaniem ogólnych norm-zasad całego prawa administracyjnego wysłowionych formalnie m.in. w art. 7 k.p.a. Potrzebę taką od lat akcentuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych np. w stosunku do sposobu oceny wniosków o udostępnienie informacji publicznej, czego nie regulują unormowania u.d.i.p., a co jest niezbędne dla przeprowadzenia postępowania inicjowanego takim wnioskiem. Naczelny Sąd Administracyjny wskazywał wielokrotnie, że "Postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej jest postępowaniem odformalizowanym i uproszczonym, w którym przepisy kodeksu postępowania administracyjnego znajdują zastosowanie dopiero na etapie wydania decyzji w trybie art. 16 u.d.i.p. Artykuł 10 ustawy nie określa żadnej formy ani też ram wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Nie oznacza to jednak, że do postępowania dotyczącego informacji publicznej nie stosuje się pewnych ogólnych zasad odnoszących się do postępowań administracyjnych. Mają one charakter uniwersalny i należy je odnosić do każdego działania władzy publicznej. Pozwalają adresatowi wniosku na jego zgodne z prawem rozpoznanie, zapewniają ponadto należytą ochronę praw przysługujących wnioskodawcy. Podmiot, do którego wniosek został skierowany, nie jest upoważniony do jego modyfikacji, powinien zatem móc prawidłowo rozpoznać intencje strony" (por. np. uzasadnienie uchwały NSA z dnia 9 grudnia 2013 r., I OPS 7/13; wyrok NSA z dnia 19 lutego 2014 r., I OSK 903/13; wyrok NSA z dnia 18 października 2017 r., I OSK 3521/15; wyrok NSA z dnia 18 maja 2021 r., III OSK 1077/21). W tym kontekście jako nieuzasadniony ocenić jednak należy, na płaszczyźnie skargi na bezczynność, zarzut naruszenia art. 77 § 1 k.p.a. oraz 80 k.p.a.
Jak wynika z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sąd I instancji przyjął, że żądania zawarte we wniosku skarżącego z dnia [...] listopada 2022 r. "dotyczą informacji publicznych obejmujących informacje niejako o zasadach funkcjonowania podmiotów związanych ze sferą publiczną oraz o danych publicznych, tj. informacji o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 3 i 4 u.d.i.p. Wnioskiem z dnia [...] listopada 2022 r., wniesionym za pośrednictwem poczty elektronicznej (email), skarżący domagał się bowiem zarówno udostępnienia konkretnej publikacji, jak i danych pozwalających na jej odtworzenie, jak i oznaczonego numeru, czyli nr 64 tytułu "Czas na Opole", we wskazanych wersjach, ale i – co istotne – nie tylko podania daty kiedy artykuł w "Czasie na Opole" pt. "Zawyżone pensje w WiK znajdą finał w sądzie" został opublikowany na stronie https://czasnaopole.pl/, pod jakim linkiem, ale także kiedy został usunięty." Jedynie w zakresie daty usunięcia opublikowanego tekstu pt.: "Zawyżone pensje w WiK znajdą finał w sądzie" Sąd I instancji przyjął, że odpowiedź nie jest jasna, a tym samym organ pozostaje w bezczynności. Jednocześnie Sąd uznał, że zgodnie z odpowiedzią organu, zawartą w e-mailu z dnia 14 grudnia 2022 r., na dzień złożenia wniosku tj. [...] listopada 2022 r. nie posiadał on wnioskowanych informacji, gdyż zostały one usunięte na mocy postanowienia Sądu Okręgowego w O. Wydział I Cywilny z dnia 25 maja 2022 r. w sprawie o sygnaturze akt [...] — zarówno w wersji papierowej jak i elektronicznej. Zgodzić się należy ze skarżącym kasacyjnie, że nie sposób stwierdzić na podstawie jakich faktów Sąd I instancji doszedł do takiej konkluzji. Nie wynika to przede wszystkim z udzielonej na złożony wniosek odpowiedzi z dnia 14 grudnia 2022 r, gdzie organ w sposób nader enigmatyczny poinformował, że "nie potwierdzamy istnienia materiałów, o które Pan wnioskuje. Jeżeli uważa Pan, że takowe były opublikowane na stronach internetowych, to były treści ogólnie i powszechnie dostępne, każdy miał do nich dostęp bez wniosku. Część treści dotyczących tzw. "afery Jakiego" została usunięta na mocy postanowienia Sądu Okręgowego w O. Wydział I Cywilny z dnia 25 maja 2022 r. w sprawie o sygnaturze akt [...] (...), nie mogą więc być rozpowszechniane. Treści, które stanowią zapiski, notatki, szkice dziennikarskie nie podlegają dostępowi do informacji publicznej." Z odpowiedzi tej wynika jedynie, że po pierwsze jest w obrocie prawnym powołane wyżej postanowienie Sądu Okręgowego w O., którego jednak brak jest jednak w aktach sprawy, a więc nie sposób odnieść się do tego orzeczenia i wynikających z niego zakazów i ograniczeń (a nawet tego czy dotyczy ono wnioskowanego artykułu), a po drugie, że zapiski, notatki, szkice dziennikarskie nie podlegają dostępowi do informacji publicznej – z czym należy się w pełni zgodzić, ale nie były one przedmiotem wniosku z [...] listopada 2022 r.
Czym innym jest jednak brak możliwości udostępnienia artykułu ze względu na zakaz wynikający z orzeczenia sądu, a czym innym brak żądanej informacji. Wymaga to dokładnego wyjaśnienia ze strony organu – co powinno mieć miejsce już w odpowiedzi na złożony wniosek, a nie dopiero w odpowiedzi na skargę. Jak słusznie wskazuje skarżący kasacyjnie, usunięcie artykułu prasowego ze strony internetowej nie jest samo w sobie równoznaczne z jego całkowitym "zniszczeniem", a jedynie z tzw. "zdjęciem" czy "ściągnięciem" ze strony internetowej, a sam artykuł może nadal pozostawać w bazie informatycznej organu. Niezbędne jest więc wyraźne wykazanie, że na dzień wyrokowania, czy organ jest w posiadaniu artykułu w Czasie na Opole z dnia 5 maja 2022 r. pt. "Zawyżone pensje w WiK znajdą finał w sądzie", a jeżeli nie, to od kiedy i dlaczego, albo też wskazanie innych przyczyn uniemożliwiających jego udostępnienie.
Niezrozumiałe jest stwierdzenie o braku informacji dotyczącej nr 64 Czas na Opole w wersji z dnia 12 maja 2022 roku, tj. bez usuniętych artykułów na mocy postanowienia SO w O. [...] skoro proste wyszukiwanie w internecie pozwala znaleźć pod adresem https://czasnaopole.pl/czas-na-opole-nr-64/ dostęp do żądanego numeru gazety w wersji elektronicznej bez usuniętych artykułów (strony 5 – 11 są zaczernione).
Podobnie wyjaśnienia wymaga dlaczego organ nie ma informacji kiedy artykuł pt. "Zawyżone pensje w WiK znajdą finał w sądzie" został opublikowany w Czasie na Opole, pod jakim linkiem i kiedy został usunięty.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej powinien złożyć oświadczenie jednoznaczne w swej treści, tak aby wnioskodawca nie musiał jej domniemywać lub domyślać się tego, czy w udzielonej odpowiedzi nie jest ukryta jakaś informacja dająca możliwość swobodnej zmiany stanowiska co do posiadania przez ów podmiot wnioskowanych informacji publicznych. Adresat wniosku musi więc wprost i w jednoznaczny sposób wypowiedzieć się, że nie posiada żadnej z wnioskowanych informacji (por. wyroki NSA z 24 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 851/09; z 9 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 638/14). Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie zwracał uwagę, że powiadomienie wnioskodawcy o nieposiadaniu żądanej informacji musi odbywać się z zachowaniem ogólnych, powszechnie akceptowanych standardów proceduralnych, wynikających chociażby z zasad "dobrej administracji". Stanowisko podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej winno zatem zawierać takie informacje, które pozwolą na ocenę rzetelności twierdzenia o nieposiadaniu wnioskowanych dokumentów czy informacji. Podkreśla się w tym zakresie, że wnioskodawca nie może być pozbawiony należnej mu ochrony, a mogłoby to mieć miejsce, gdyby samo ogólnikowe twierdzenie podmiotu zobowiązanego o nieposiadaniu żądanych informacji zwalniało z zarzutu bezczynności w ich udostępnieniu. Powiadomienie wnioskodawcy o nieposiadaniu żądanych informacji powinno być nie tylko jasne i konkretne, ale także zawierać pewne wyjaśnienie, dlaczego organ nie posiada żądanych informacji, jeśli powinien je posiadać. Przedstawione informacje powinny być na takim poziomie szczegółowości, który pozwoli sądowi dokonać oceny, czy prawdopodobne jest, że podmiot zobowiązany rzeczywiście nie posiada żądanej informacji publicznej, mimo że powinien taką informację posiadać (por: wyroki NSA: z 24 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 851/09; wyrok NSA z 27 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 156/12). Podkreśla się przy tym, że tylko przy zachowaniu powyższych zasad możliwe jest zapewnienie wnioskodawcy realnej ochrony sądowej przed arbitralnymi działaniami podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznych, który z różnych przyczyn może dążyć do niewykonania spoczywających na nim ustawowych obowiązków (por. wyrok NSA z 9 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 638/14). Niestety z odpowiedzi organu z dnia 14 grudnia 2022 r. nie wynika dostatecznie szczegółowo, czy organ nie posiada żądanych informacji i dlaczego.
Dlatego jako zasadny ocenić należy zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w pozostałym zakresie, w sytuacji gdy Sąd I instancji ustalił, że podmiot do którego zwrócił się skarżący był zobowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz że żądana przez niego informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów ustawy u.d.i.p., a jednocześnie organ w sposób niewystarczający nie wykazał dlaczego nie udostępnił informacji publicznej.
W konsekwencji jako zasadny jawi się zarzut naruszenia art. 149 § 1a p.p.s.a., gdyż dopiero poprawne ustalenia czy organ pozostaje w bezczynności, czy nie, w jakim zakresie oraz przez jaki okres czasu ma to miejsce, mają bezpośredni wpływ na ocenę stopnia naruszenia prawa w związku z zaistniałą bezczynnością tj. czy bezczynność ta miała lub nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.
Wobec faktu, iż zarzuty naruszenia przepisów postępowania okazały się uzasadnione, co musi prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku, rozpoznanie zarzutów naruszenia prawa materialnego jest przedwczesne, gdyż zarzuty te mogą podlegać rozpoznaniu tylko na gruncie niewątpliwego stanu faktycznego sprawy.
Ponownie rozpoznając sprawę Sąd I instancji weźmie pod uwagę powyższe wskazania i przede wszystkim dokona oceny treści odpowiedzi organu z dnia 14 grudnia 2022 r. pod kątem tego czy wynika z niej fakt, iż organ nie posiada poszczególnych z żądanych informacji, a jeżeli tak, to dlaczego i od kiedy.
Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny – działając na podstawie art. 185 p.p.s.a. – uchylił zaskarżony punkt 2 i 3 zaskarżonego wyroku i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania WSA w Opolu (pkt 1 sentencji).
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. (pkt 3 sentencji).