III OSK 1123/22

III OSK 1123/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-09-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-05-04
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jerzy Stelmasiak /przewodniczący/
Sławomir Pauter
Teresa Zyglewska /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6135 Odpady
Hasła tematyczne
Odpady
Sygn. powiązane
II SA/Po 595/21 - Wyrok WSA w Poznaniu z 2022-02-02
II OSK 1123/22 - Wyrok NSA z 2022-06-08
II SA/Gl 1164/21 - Wyrok WSA w Gliwicach z 2021-12-06
Skarżony organ
Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 995
art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2
Ustawa z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska.
Dz.U. 2021 poz 779
art. 110 ust. 2 pkt 1 lit. h, art. 110 ust. 5
Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie: Sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) Sędzia del. WSA Sławomir Pauter Protokolant: starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 9 września 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. sp. z o.o. z siedzibą w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 2 lutego 2022 r., sygn. akt II SA/Po 595/21 w sprawie ze skargi E. sp. z o.o. z siedzibą w G. na zarządzenie pokontrolne Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 17 maja 2021 r., nr Wl.703.652.20.2020.SW.ahw w przedmiocie odpadów 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od E. sp. z o.o. z siedzibą w G. na rzecz Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 2 lutego 2022 r., sygn. akt II SA/Po 595/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (dalej: Sąd I instancji, WSA) oddalił skargę E. sp. z o.o. z siedzibą w G. na zarządzenie pokontrolne Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej: organ, WIOŚ) z 17 maja 2021 r., nr Wl.703.652.20.2020.SW.ahw w przedmiocie odpadów.
Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodziła się spółka E. sp. z o.o. z siedzibą w G. (dalej: skarżąca kasacyjnie, spółka) i w skardze kasacyjnej zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania, a to:
1) art. 120 w zw. z art. 183 § 2 pkt 4 p.p.s.a. w zw. z art. 45 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 6 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności oraz art. 4 i art. 5 § 3 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, poprzez wydanie wyroku pomimo sprzecznego z przepisami prawa składu Sądu I instancji, który ze względu na sposób wyłonienia nie spełniał warunku niezależności i bezstronności;
2) art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez wewnętrzną sprzeczność uzasadnienia wyroku polegającą na tym, że wpierw WSA, na poparcie deklaratoryjnego, a nie konstytutywnego charakteru decyzji stwierdzającej wygaśnięcie pozwolenia sektorowego, powołał się na ogół orzecznictwa I doktryny na gruncie art. 193 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (dalej: p.o.ś.), nie czyniąc przy tym rozróżnienia na orzecznictwo i doktrynę dotyczącą bezpośrednio decyzji stwierdzającej wygaśniecie pozwolenia sektorowego (str. 22 uzasadnienia) oraz dotyczącą innych decyzji - w tym pozwoleń wodnoprawnych, wydawanych w oparciu o Prawo wodne, a następnie WSA podniósł, że: "warto wskazać, iż powołane przez skarżącą stanowiska judykatury wyrażone zostały na gruncie zupełnie innej regulacji tj. z większości przepisów prawa wodnego. Z tych względów powoływanie się na nie w niniejszej sprawie uznać należy za nietrafne" (str. 22 uzasadnienia); nieodniesienie się w uzasadnieniu wyroku do faktu bycia przez skarżącą mikro przedsiębiorcą, jak również faktu, że skarżąca nie zatrudnia osoby posiadającej stosowne umiejętności do obsługi systemu monitoringu wizyjnego; nieodniesienie się przez WSA do kwestii pozostawienia wniosku o zmianę zezwolenia na zbieranie odpadów bez rozpoznania i w konsekwencji wygaśnięcia zezwolenia oraz związane z tym "wsteczne" pozbawienie uprawnień na gospodarowanie odpadami G. sp. z o.o.; oparcie uzasadnienia wyroku na nieprawomocnym wyroku sądu administracyjnego (wyroku WSA w Krakowie z 25 listopada 2019 r., sygn. akt I SA/Kr 955/19);
3) art. 3 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 i art. 146 § 1 w zw. z 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi i w konsekwencji pozostawienie przez WSA w mocy zarządzenia pokontrolnego nakładającego na skarżącą błędne i niezgodne ze stanem faktycznym zarządzenia pokontrolne;
które to naruszenia mogły mieć (i miały) istotny wpływ na wynik sprawy, doprowadziły bowiem do wydania wyroku, pomimo sprzecznego z przepisami prawa składu Sądu I instancji, co na mocy art. 183 § 1 pkt 4 p.p.s.a, stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności postępowania, którą Naczelny Sąd Administracyjny bierze pod rozwagę z urzędu rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, jak również pomimo istnienia przesłanek do uchylenia zarządzenia pokontrolnego i pozostawienia w mocy wadliwego zarządzenia pokontrolnego, nakładającego na skarżącą błędne i niezgodne ze stanem faktycznym zarządzenia pokontrolne.
Spółka zarzuciła również zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego, a to:
1) art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz.U. z 2024 r., poz. 425; dalej: u.i.o.ś.), poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że: w postępowaniu dotyczącym wydania zarządzenia pokontrolnego sąd nie bada legalności ustaleń faktycznych ujętych w protokole kontroli, podczas gdy - jak wskazał w uzasadnieniu wyroku sam Sąd I instancji - stan faktyczny sprawy dotyczącej kontroli zostaje ustalony na podstawie wyników kontroli oraz protokołu kontroli; niedopuszczalną jest sytuacja ustalenia stanu faktycznego dotyczącego kontroli w oparciu o ustalenia poczynione niezgodnie z prawem, poddawanie badaniom 1 próbki odpadów raz na kwartał nie pozwala na stwierdzenie, iż na pewno każda partia odpadów wytworzona w instalacji skarżącej nie wykazywała cech odpadów niebezpiecznych, w sytuacji gdy równocześnie Sąd I instancji zgodził się ze skarżącą, iż z decyzji z 23 grudnia 2015 r. (pozwolenia sektorowego) nie wynika z jaką częstotliwością należy pobierać próbki, a jedynie fakt, iż każdą próbkę należy poddać badaniu;
2) art. 193 ust. 1 pkt 2, ust. 2 i ust. 3 p.o.ś. poprzez błędną wykładnię i uznanie, że decyzja o stwierdzeniu wygaśnięcia pozwolenia sektorowego ma charakter deklaratoryjny, a nie konstytutywny, a w konsekwencji czego przyjęcie, że nawet w przypadku posiadania przez skarżącą ważnego pozwolenia sektorowego na wytwarzanie odpadów z uwzględnieniem wymagań przewidzianych dla zezwolenia na zbieranie odpadów i zezwolenia na przetwarzanie odpadów w zakresie odpadów niebezpiecznych, wobec treści uzasadnienia wyroku WSA w Warszawie z 28 stycznia 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 1918/19, skarżąca kasacyjnie nie posiadała w okresie objętym kontrolą uprawnienia do prowadzenia przetwarzania odpadów niebezpiecznych;
3) art. 25 ust. 6c w zw. z ust. 6b ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (dalej: ustawa o odpadach) w zw. z § 4 ust. 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 29 sierpnia 2019 r. w sprawie wizyjnego systemu kontroli miejsca magazynowania lub składowania odpadów, poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że skarżąca naruszyła obowiązek udostępnienia utrwalonego obrazu lub jego kopii na żądanie organu uprawnionego do kontroli działalności w zakresie gospodarki odpadami;
4) art. 27 ust. 2 pkt 1 ustawy o odpadach w zw. z art. 14 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw w zw. z art. 64 § 2 k.p.a. oraz art. 64 ust. 1 pkt 2 ustawy o odpadach w zw. z art. 35 § 1 i 3 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że spółka miała możliwość zweryfikowania tego, czy od 6 marca 2020 r. zlecała gospodarowanie wytwarzanymi odpadami podmiotowi nieposiadającemu uprawnienia do gospodarowania odpadami spółce G. sp. z o.o. oraz obciążenie skarżącej (jako podmiotu wytwarzającego odpady) skutkami prawnymi luki w przepisach, jaka powstała wskutek wprowadzenia art. 14 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw w odniesieniu do wytwórców lub posiadaczy odpadów przekazujących je do zagospodarowania podmiotowi, który w chwili przekazania mu odpadów do zagospodarowania legitymował się stosownym zezwoleniem na gospodarowanie odpadami, lecz następnie (wskutek upływu terminu na uzupełnienie braków wniosku o zmianę zezwolenia) zezwolenie to wstecznie wygasło;
5) art. 201 ust. 1 i 2 p.o.ś. w zw. z ust. 5 pkt 1 lit. b) załącznika do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 27 sierpnia 2014 r. w sprawie rodzajów instalacji mogących powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości (dalej: Rozporządzenie) oraz art. 170 i art. 171 p.p.s.a. poprzez uznanie, że instalacja użytkowana przez skarżącą wymaga uzyskania pozwolenia zintegrowanego, z uwagi na posiadanie przez nią zdolności do unieszkodliwiania odpadów powyżej 10 Mg/dobę, jak i uznanie, że z faktu, iż w uzasadnieniu prawomocnego wyroku z 28 stycznia 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 1918/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że stwierdzenie wygaśnięcia decyzji Marszałka Województwa Wielkopolskiego z 23 grudnia 2015 r., znak: DSR-ll-2.7243,50.2015 ze zmianami, w zakresie pkt II.2.1 w części dotyczącej odpadów niebezpiecznych było prawidłowe, wynika iż przynajmniej od dnia, kiedy skarżąca poznała treść wyroku WSA w Warszawie, otrzymała ona potwierdzenie braku uprawnień do prowadzenia przetwarzania odpadów niebezpiecznych, podczas gdy z treści ww. wyroku WSA w Warszawie nie wynika okoliczność podnoszona przez WIOŚ, kwestia ta wskazana została w uzasadnieniu wyroku, nie jego sentencji, a uzasadnienie wyroku nie korzysta z przymiotu prawomocności;
6) art. 109 pkt 1, art. 110 ust. 1-5, art. 111 ust. 1-3, art. 112 ust. 1 i 2, art. 113 ust. 1-5, art. 114 ust. 1-3, art. 116 ust. 1 i 2 ustawy o odpadach, poprzez uznanie przez WSA za prawidłowy pkt 8 zarządzenia pokontrolnego, zgodnie z którym skarżąca ma zapewnić pobieranie próbek wytwarzanych odpadów na potrzeby wykonania testów zgodności do sporządzenia podstawowej charakterystyki odpadów przez akredytowane laboratorium lub certyfikowane jednostki badawcze, podczas gdy przepisy tego nie wymagają.
Wobec tak sformułowanych zarzutów skarżąca kasacyjnie na podstawie art. 183 § 1 w zw. z art. 183 § 2 pkt 4 w zw. z art. 176 § 1 pkt 3 w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a,, wniosła o stwierdzenie nieważności postępowania przed Sądem I instancji, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA do ponownego rozpoznania, ewentualnie na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 w zw. z art. 188 p.p.s.a. o uwzględnienie skargi kasacyjnej, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi oraz uchylenie zarządzenia pokontrolnego w całości. Jednocześnie w każdym przypadku skarżąca kasacyjnie wniosła o zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz spółki kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, jak i rozpoznanie sprawy na rozprawie.
W uzasadnieniu przedstawiono argumentację przemawiającą za zasadnością skargi kasacyjnej.
Jak wskazała skarżąca kasacyjnie, w składzie Sądu I instancji zasiadał asesor WSA Arkadiusz Skomra, który został powołany przy udziale tzw. "neo KRS", czyli Krajową Radę Sądownictwa wybraną na podstawie niekonstytucyjnej ustawy z 8 grudnia 2017 r. jako organ politycznie zależny, i nie gwarantuje on bezstronności i niezawisłości o której mowa w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. Skarżąca podniosła, iż zgodnie z uzasadnieniem wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (Wielkiej Izby) z 19 listopada 2019 roku oraz uchwałą pełnego składu Sądu Najwyższego z 23 stycznia 2020 r., stan w którym w składzie orzekającym znajduje się sędzia powołany w sposób budzący wątpliwości co do wpływu sił politycznych na powołanie sędziego, skutkuje naruszeniem gwarancji bezstronności i niezależności sądu i nieważnością postępowania.
Dalej wskazano, że Sąd I instancji bez uzasadnienia dopuścił się stosowania odmiennych reguł do oceny charakteru decyzji stwierdzających wygaśnięcie pozwoleń sektorowych, wydanych w oparciu o p.o.ś. i pozwoleń wodnoprawnych, wydanych w oparciu o Prawo wodne, jednocześnie WSA powołuje się na ogół orzecznictwa i doktryny na gruncie art. 193 p.o.ś., nie czyniąc przy tym rozróżnienia na orzecznictwo i doktrynę dotyczącą bezpośrednio decyzji stwierdzającej wygaśniecie pozwolenia sektorowego oraz dotyczącą innych decyzji - w tym pozwoleń wodnoprawnych, wydawanych w oparciu o Prawo wodne, co wywołuje wewnętrzną sprzeczność uzasadnienia wyroku.
Skarżąca poniosła także, że Sąd I instancji nie uwzględnił niewielkiego rodzaju działalności skarżącej w ocenie realnej możliwości udostępnienia przez skarżącą organowi Inspekcji Ochrony Środowiska nagrań monitoringu wizyjnego oraz wyczerpującego charakteru działań podejmowanych przez skarżącą w celu wypełnienia ustawowego obowiązku takiego udostępnienia. Skarżąca kasacyjnie zwróciła się do firmy zewnętrznej w celu dokonania zabezpieczenia monitoringu, jednak podmiot ten nie odpowiedział na pilną prośbę skarżącej i z przyczyn niezależnych od skarżącej nie doszło do udostępnienia zapisu z monitoringu. Spółka zaznaczyła, że uczyniła wszystko co w jej mocy, aby wykonać żądanie WIOŚ w zakresie udostępnienia utrwalonego obrazu lub kopii monitoringu, jednak zaznaczyła, iż przepisy prawa administracyjnego nie mają charakteru absolutnego i nie można wymagać od podmiotu ich wykonania w każdych okolicznościach.
Ponadto skarżąca podniosła, że WSA nie odniósł się do kwestii pozostawienia wniosku o zmianę zezwolenia bez rozpoznania i w konsekwencji wygaśnięcia zezwolenia na zbieranie odpadów oraz związane z tym "wsteczne" pozbawienie uprawnień do gospodarowania odpadami spółki G. sp. z o.o. co jest istotne dla oceny zarzutu przekazywania przez skarżącą kasacyjnie odpadów podmiotowi nieuprawnionemu. Spółka podniosła, że nie miała możliwości zweryfikowania tego, czy od 6 marca 2020 r. zlecała gospodarowanie wytwarzanymi odpadami podmiotowi nieposiadającemu uprawnienia do gospodarowania tymi odpadami, w sytuacji gdy w oficjalnym, publicznie dostępnym rejestrze, stanowiącym integralną część Bazy danych o produktach i opakowaniach oraz o gospodarce odpadami jeszcze w dniu 28 grudnia 2018 r. spółka G. sp. z o.o. figurowała jako podmiot posiadający stosowne zezwolenie na gospodarowanie odpadami.
Skarżąca kasacyjnie wskazała, iż Sąd I instancji błędnie przyjął, że w postępowaniu dotyczącym wydania zarządzenia pokontrolnego sąd nie bada legalności ustaleń faktycznych ujętych w protokole kontroli, podczas gdy stan faktyczny sprawy dotyczącej kontroli zostaje ustalony na podstawie wyników kontroli oraz protokołu kontroli i niedopuszczalną jest sytuacja ustalenia stanu faktycznego dotyczącego kontroli w oparciu o ustalenia poczynione niezgodnie z prawem. W ocenie skarżącej błędne jest także uznanie przez WSA, że poddawanie badaniom 1 próbki odpadów raz na kwartał nie pozwala na stwierdzenie, iż na pewno każda partia odpadów wytworzona w instalacji skarżącej nie wykazywała cech odpadów niebezpiecznych, podczas gdy pozwolenie sektorowe nie wskazuje wymaganej częstotliwości pobierania próbek.
Dalej skarżąca podkreśliła, że uznanie przez Sąd I instancji, iż decyzja o stwierdzeniu wygaśnięcia pozwolenia sektorowego ma charakter deklaratoryjny, a nie konstytutywny, w konsekwencji czego WSA przyjął, że nawet w przypadku posiadania przez skarżącą ważnego pozwolenia sektorowego i zezwolenia na przetwarzanie odpadów w zakresie odpadów niebezpiecznych, skarżąca w okresie objętym kontrolą nie posiadała uprawnień do prowadzenia przetwarzania odpadów niebezpiecznych jest błędne. Spółka wskazała na literalne brzmienie przepisu art. 193 ust. 2 p.o.ś. i objęcie jednym przepisem pozwoleń emisyjnych z art. 181 p.o.ś. oraz pozwoleń wodnoprawnych, przez co w jej ocenie nie ma argumentów za odmiennym traktowaniem obu rodzaju pozwoleń, w zależności od tego, w oparciu o jaki akt prawny zostały wydane. Z powyższego spółka wywodzi, iż do momentu wydania ostatecznej decyzji administracyjnej o stwierdzeniu wygaśnięcia pozwolenia, skarżąca była uprawniona do korzystania z pozwolenia.
Skarżąca podniosła też, że nawet gdyby przyjąć twierdzenie o deklaratoryjnym charakterze decyzji stwierdzającej wygaśnięcie pozwolenia sektorowego, to zgodnie z art. 193 ust. 3 p.o.ś. decyzja taka ma skutek wsteczny dopiero od momentu jej wydania przez organ.
Skarżąca odniosła się także do uznania, że instalacja użytkowana przez spółkę jest instalacją wymagającą uzyskania pozwolenia zintegrowanego, z uwagi na posiadanie przez nią zdolności do unieszkodliwiania odpadów powyżej 10 Mg/dobę. Wskazano, że w treści protokołu kontroli, w oparciu o który wydano zarządzenie pokontrolne, brak jakichkolwiek ustaleń zgodnie z którymi w okresie objętym kontrolą instalacja eksploatowana przez skarżącą spełniała kryteria uznania za instalację do unieszkodliwiania odpadów niebezpiecznych o zdolności przetwarzania powyżej 10 Mg/dzień z wykorzystaniem obróbki fizyczno-chemicznej.
Ponadto według skarżącej WSA niezasadnie uznał, że z faktu iż w uzasadnieniu prawomocnego wyroku z 28 stycznia 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 1918/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że stwierdzenie wygaśnięcia decyzji Marszałka Województwa Wielkopolskiego w części dotyczącej odpadów niebezpiecznych było prawidłowe, gdyż nie może być ta kwestia uznana za rozstrzygniętą prawomocnym wyrokiem, ponieważ została ona podniesiona nie w sentencji, a uzasadnieniu wyroku, które nie jest objęte powagą rzeczy osądzonej.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o oddalenie skargi w całości i obciążenie skarżącego kosztami postępowania w całości, w tym kosztami zastępstwa procesowego organu. W uzasadnieniu podtrzymał w całości stanowisko wyrażone przed Sądem I instancji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd II instancji, który w odróżnieniu od sądu I instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
Odnosząc się do pierwszego, najdalej idącego zarzutu skargi kasacyjnej wskazać należy, że zgodnie z art. 183 § 2 pkt 4 p.p.s.a., nieważność postępowania sądowoadministracyjnego zachodzi w przypadkach, jeżeli skład sądu orzekającego był sprzeczny z przepisami prawa albo jeżeli w rozpoznaniu sprawy brał udział sędzia wyłączony z mocy ustawy. Z treści skargi kasacyjnej wynika, że istotę tego zarzutu stanowią zastrzeżenia skarżącej kasacyjnie dotyczące udziału w składzie orzekającym Sądu pierwszej instancji asesora sądowego powołanego na wniosek Krajowej Rady Sądownictwa ukształtowanej przepisami ustawy z dnia 8 grudnia 2017 r. o zmianie ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa (Dz.U. z 2018 r., poz. 3).
Mając na uwadze regulacje ustrojowe sądownictwa administracyjnego, osobą nieuprawnioną jest osoba niebędąca sędzią, czyli ten, kto nie posiada kwalifikacji sędziowskich i nie został powołany na stanowisko sędziego (asesora) sądu administracyjnego zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 2167) lub ten, kto wprawdzie posiada kwalifikacje sędziowskie, jednak nie został powołany na stanowisko sędziego, a także osoba, która zgodnie z ustawą nie ma uprawnień do orzekania w danym sądzie administracyjnym.
Uprawnienia do orzekania w składach sądu administracyjnego wynikają z faktu otrzymania nominacji na określone stanowisko we wskazanym sądzie administracyjnym lub delegacji do orzekania w określonym sądzie. Przez akt powołania osoba staje się sędzią i jest uprawniona do orzekania. Akt powołania jest aktem kształtującym status sędziego - osoba powołana przez Prezydenta RP jest uprawniona do orzekania w określonym sądzie (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 października 2007 r., sygn. akt I OSK 1543/07 - orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w bazie internetowej na stronie NSA: orzeczenia.nsa.gov.pl). Podzielając stanowisko wyrażane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (vide wyrok z 15 listopada 2023 r., sygn. akt I FSK 2040/22, wyrok z 16 stycznia 2025 r., sygn. akt III OSK 3224/23) uznać należy, że brak jest podstaw do stwierdzenia, że sędzia/asesor został powołany w sposób sprzeczny z przepisami prawa, jedynie przez okoliczność powołania sędziego na wniosek tzw. nowej KRS.
Nieważność postępowania z powodu sprzecznego z prawem składu sądu orzekającego zachodzi w każdym wypadku, gdy skład ten był sprzeczny z przepisami prawa (vide uchwała Sądu Najwyższego z 18 grudnia 1968 r., III CZP 119/68, OSP 1970/1, poz. 4, z glosą W. Berutowicza). Wymienia się tutaj m.in. kwestie takie jak nieprawidłowy skład sądu (np. jedno lub trzyosobowy), czy brak podpisów wszystkich członków składu orzekającego pod sentencją wyroku. Przy czym w pojęciu "skład sądu" mieści się także i to, czy w składzie orzekającym bierze udział uprawniony sędzia.
Samodzielną przesłanką wyłączenia sędziego/asesora nie może być wyłącznie wadliwość procesu powoływania sędziego, ale musi ponadto wystąpić konkretna okoliczność, która prowadzi do naruszenia standardu niezawisłości i bezstronności w rozumieniu art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, art. 47 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej oraz art. 6 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Oznacza to konieczność indywidualnego podejścia do orzeczeń wydawanych przez sędziów powołanych do sądów powszechnych lub administracyjnych, a także do kwestii związanych z ich wyłączeniem (zob. też zdanie odrębne Sędziego Krzysztofa Wojtyczka do wyroku ETPCz z 3 lutego 2022 r. A. sp. z o.o. przeciwko Polsce). Tym samym nie do zaakceptowania jest interpretacja, w myśl której sędzia/asesor powołany na wniosek tzw. nowej KRS nie posiada in genere przymiotu bezstronności niezbędnego do orzekania w każdej rozpoznawanej przez niego sprawie. Nie stanowi wystarczających podstaw do uznania, że sędzia/asesor został powołany w sposób sprzeczny z przepisami prawa, jedynie okoliczność powołania go na wniosek tzw. nowej KRS. Okoliczność ta nie opiera się bowiem na wnioskach związanych z indywidualną oceną zachowania sędziego/asesora co do jego bezstronności i niezawisłości. Wątpliwości w tym zakresie muszą mieć bowiem charakter realny, a nie potencjalny (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 marca 2025 r., sygn. akt II FSK 2155/23). Tego rodzaju wątpliwości nie przedstawiła zaś skarżąca kasacyjnie. Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzegł potrzeby poszukiwania tego rodzaju przesłanek z urzędu.
Wobec niestwierdzenia żadnej z przesłanek nieważności postępowania wskazanych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny obowiązany był rozpoznać sprawę w granicach zarzutów skargi kasacyjnej.
Zaskarżone zarządzenie pokontrolne zostało wydane na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz.U. z 2020 r., poz. 995 ze zm.; dalej: ustawa o Inspekcji Ochrony Środowiska). Przepis art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy stanowi, że na podstawie ustaleń kontroli wojewódzki inspektor ochrony środowiska może wydać zarządzenie pokontrolne do kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub osoby fizycznej. Zgodnie natomiast z art. 12 ust. 2 ustawy kierownik kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub kontrolowana osoba fizyczna, w terminie wyznaczonym w zarządzeniu pokontrolnym, mają obowiązek poinformowania wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych naruszeń.
Zarządzenie pokontrolne jest władczym aktem administracyjnym adresowanym do kontrolowanej osoby fizycznej lub kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej, niestanowiącym jednak decyzji administracyjnej. Władczy charakter zarządzenia przejawia się w obowiązku informacyjnym jego adresata wynikającym z art. 12 ust. 2 ustawy, którego zaniechanie lub nieprawidłowe wykonanie stanowi wykroczenie z art. 31a ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska. Zarządzenia pokontrolne nie nakładają na ich adresata obowiązków administracyjnoprawnych, które mogłyby być przedmiotem egzekucji administracyjnej. Obowiązek taki może ciążyć na nich na podstawie odrębnych przepisów i decyzji, ale jego samoistnym źródłem nie jest zarządzenie pokontrolne. Stąd też w orzecznictwie przyjmuje się, że zarządzenie pokontrolne jest aktem, który można określić jako akt o charakterze sygnalizacyjnym, określającym ramowe kierunki postępowania względem osoby zarządzającej podmiotem korzystającym ze środowiska albo innej osoby fizycznej (vide wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 czerwca 2009 r., sygn. akt II GSK 10009/08; z 27 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 1156/15; zob. też T. Czech, Zarządzenie pokontrolne organów Inspekcji Ochrony Środowiska, ZNSA 2011 r., nr 3, s. 93).
Mając na uwadze zarzuty stawiane w skardze kasacyjnej wskazać należy, że postępowanie w przedmiocie wydania zarządzenia pokontrolnego toczy się w oparciu o przepisy ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska, a zatem stan faktyczny sprawy zostaje ustalony na podstawie wyników kontroli oraz protokołu kontroli, który ma odzwierciedlać przebieg kontroli na miejscu. Istotą kontroli prowadzonej przez właściwy organ inspekcji ochrony środowiska jest po pierwsze - zbadanie zgodności stanu istniejącego (stanu faktycznego) ze stanem postulowanym, czyli stanem spełniającym wymogi zgodności działania z tymi przepisami i regułami, które w prawie uznane są za warunki jego poprawności, po drugie - ustalenie zakresu i przyczyn rozbieżności między tymi stanami, a wreszcie po trzecie - przekazanie wyników tego ustalenia podmiotowi kontrolowanemu. Wydanie zarządzenia pokontrolnego ma zatem na celu przeciwdziałanie i wyeliminowanie naruszeń stwierdzonych w wyniku przeprowadzonej kontroli poprzez zobowiązanie kierownika kontrolowanego podmiotu lub osoby fizycznej do zaprzestania naruszania prawa i poinformowania o działaniach, jakie kontrolowana jednostka podjęła, aby dalsza jej działalność nie naruszała prawa (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 lutego 2024 r., sygn. akt III OSK 1346/22).
Zarysowana specyfika zarządzenia pokontrolnego wpływa też na sposób jego legalnościowej oceny w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Wojewódzki sąd administracyjny nie bada legalności ustaleń faktycznych ujętych w protokole kontroli. Wówczas przedmiotem kontroli nie byłoby zarządzenie pokontrolne, ale dokument w postaci protokołu kontroli. Podstawą wydania zarządzenia pokontrolnego mogą być tylko ustalenia kontroli, prawidłowo udokumentowane w protokole kontroli. Skoro zarządzenie pokontrolne musi opierać się na ustaleniach kontroli, to ustalenia te muszą być zawarte przynajmniej w protokole kontroli, a najlepiej także w tym zarządzeniu. Zatem protokół kontroli dokumentuje czynności kontroli oraz zawiera jej ustalenia, do których musi odnosić się zarządzenie pokontrolne. Ponadto zarządzenie pokontrolne stanowi spójną całość z protokołem kontroli i nie ma potrzeby powielania w zarządzeniu pokontrolnym szczegółowych kwestii zawartych w protokole kontroli (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 września 2024 r., sygn. akt III OSK 438/23).
Wojewódzki sąd administracyjny rozpoznając skargę na zarządzenie pokontrolne bada przede wszystkim, czy:
1) kontrola została przeprowadzona przez powołany do tego organ;
2) treść zarządzeń koresponduje z ustaleniami poczynionym w protokole kontroli;
3) treść zarządzenia pokontrolnego znajduje oparcie w powszechnie obowiązujących przepisach prawa.
Jak wcześniej zaznaczono, sąd administracyjny nie bada legalności ustaleń faktycznych ujętych w protokole kontroli. Z powyższych względów do procedury wydawania zarządzeń pokontrolnych nie stosuje się przepisów k.p.a. odnośnie ustalenia stanu faktycznego i uzasadnienia, zarówno w stosunku do czynności kontrolnych, jak i wydania zarządzenia pokontrolnego (vide wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 21 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 723/12; z 30 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 1706/18; z 31 marca 2022 r., sygn. akt III OSK 935/21). Z pełnych gwarancji procesowych, wynikających z przepisów k.p.a., strona skarżąca kasacyjnie może skorzystać, jeśli na skutek niewykonania zarządzenia pokontrolnego zostanie wszczęte jakiekolwiek postępowanie kończące się decyzją administracyjną.
Przechodząc do oceny zarzutów skargi kasacyjnej wskazać należy, że w rozpoznawanej sprawie nie ma żadnych podstaw do przyjęcia, iż Sąd I instancji nie dokonał takiej kontroli albo, że ocenę swoją oparł na innym kryterium niż zgodność z prawem zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego. Zważywszy że intencją skarżącej kasacyjnie było zakwestionowanie zaskarżonego wyroku w zakresie oceny legalności wydanego zarządzenia pokontrolnego stwierdzić należy, że ocena dokonana przez Sąd I instancji jest prawidłowa. Sąd I instancji omówił ustalenia kontroli przeprowadzonej w okresie od 21 sierpnia 2020 r. do 18 grudnia 2020 r. w E. sp. z o.o. z siedzibą w G. oraz wyjaśnił w sposób szczegółowy co stanowiło podstawę do przyjęcia, iż zaskarżone zarządzanie odpowiada prawu.
Nie zasługiwał zatem na uwzględnienie zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że w postępowaniu dotyczącym wydania zarządzenia pokontrolnego sąd nie bada legalności ustaleń faktycznych ujętych w protokole kontroli. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dokonał kontroli oceny ustaleń faktycznych, lecz oceny czy treść zarządzenia pokontrolnego koresponduje z ustaleniami poczynionymi w protokole kontroli. Sąd I instancji wprost stwierdził, że nie jest uprawniony do oceny zgodności stanu faktycznego z protokołem kontroli, podkreślając, że w tym postępowaniu nie mają zastosowania przepisy k.p.a.
Ponadto, rację ma Sąd I instancji wskazując, że w zarządzeniu pokontrolnym organ nie stwierdził, iż skarżąca kasacyjnie na mocy udzielonego pozwolenia ma obowiązek wykonywać badania próbek częściej. W pkt. 2.6 lit. c decyzji Marszałka Województwa Wielkopolskiego z 23 grudnia 2015 r. zobowiązano spółkę do poddawania każdej próbki odpadów powstających w wyniku procesu zestalenia i stabilizacji o kodach 19 03 05 i 19 03 07, badaniom mającym na celu:
- potwierdzenie posiadania lub braku posiadania właściwości odpadów niebezpiecznych, zgodnie z kryteriami określonymi w załączniku III do dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/98/WE w sprawie odpadów oraz uchylającej niektóre dyrektywy, w brzmieniu określonym rozporządzeniem z dnia 18 grudnia 2014 r. zastępującym załącznik III do dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/98/WE w sprawie odpadów oraz uchylającej niektóre dyrektywy;
- potwierdzenie spełnienia dopuszczalnych granicznych wartości wymywania odpadów innych niż niebezpieczne, przeznaczonych do składowania na składowiskach odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne określonych w rozporządzeniu ministra Gospodarki z dnia 16 lipca 2015 r. w sprawie dopuszczania odpadów do składowania na składowiskach (Dz.U. z 2015 r., poz. 1277).
Z decyzji tej nie wynika z jaką częstotliwością należy pobierać próbki, jednak jak słusznie wskazano w zaskarżonym wyroku, nie zmienia to faktu, że poddawanie badaniom 1 próbki odpadów raz na kwartał nie pozwala na stwierdzenie, iż na pewno każda wytworzona partia odpadów nie wykazywała cech odpadów niebezpiecznych.
Zamierzonego skutku nie mógł również odnieść zarzut skargi kasacyjnej podnoszący naruszenie art. 109 pkt 1, art. 110 ust. 1-5, art. 111 ust. 1-3, art. 112 ust. 1 i 2, art. 113 ust. 1-5, art. 114 ust. 1-3, art. 116 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2021 r., poz. 779 ze zm.; dalej: ustawa o odpadach), poprzez uznanie przez WSA za prawidłowy pkt 8 zarządzenia pokontrolnego, podczas gdy przepisy nie wymagają wykonania testów zgodności dla sporządzenia podstawowej charakterystyki odpadów.
Zgodnie z art. 110 ust. 2 pkt 1 lit. h ustawy o odpadach, podstawowa charakterystyka odpadów zawiera wskazanie typu składowiska odpadów, na którym odpady mogą być składowane po przeprowadzeniu badań, o których mowa w art. 117, zgodnie z kryteriami dopuszczenia odpadów do składowania na składowisku odpadów określonymi w przepisach wydanych na podstawie art. 118. W myśl art. 110 ust. 5 ustawy o odpadach podstawową charakterystykę odpadów bez przeprowadzenia badań, o których mowa w ust. 2 pkt 1 lit. h, sporządza się dla odpadów:
1) obojętnych, określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 118,
2) dla których wszelkie informacje niezbędne do sporządzenia podstawowej charakterystyki są znane i uzasadnione, zgodnie z wymaganiami dotyczącymi składowania odpadów, określonymi w decyzjach właściwych organów,
3) dla których wykonywanie badań jest niepraktyczne lub dla których testy zgodności nie mogą zostać wykonane ze względów technicznych lub właściwe metody badań poszczególnych kryteriów dopuszczania, o których mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 118, są niedostępne,
4) komunalnych
- o ile pochodzą od jednego wytwórcy odpadów i stanowią jeden strumień odpadów.
Jak słusznie zauważył organ, odpady o kodach 19 03 05 i 19 03 07, wytwarzane przez skarżącą kasacyjnie, nie mogą skorzystać z żadnego z ww. zwolnień w przeprowadzeniu badań oceniających spełnianie kryteriów dopuszczania odpadów do składowania na składowisku odpadów danego typu, co oznacza istnienie obowiązku przeprowadzania wyników testów zgodności odpadów po stronie spółki. Nie ma zatem racji pełnomocnik skarżącej kasacyjnie podnosząc, że sporządzenie podstawowej charakterystyki odpadów nie wymaga wykonania testów zgodności. Argumentacja skargi kasacyjnej opiera się na twierdzeniu, zgodnie z którym testy zgodności oraz podstawowa charakterystyka odpadów to pojęcia odrębne i nie istnieje pojęcie takie jak "wykonywanie testów zgodności do sporządzenia podstawowej charakterystyki odpadów". Podkreślić jednak należy, że zagadnienie to pozostaje prawnie irrelewantne z punktu widzenia oceny legalności zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego.
W pkt 8 zarządzenia pokontrolnego organ zobowiązał spółkę do zapewnienia pobierania próbek wytwarzanych odpadów na potrzeby wykonania testów zgodności do sporządzenia podstawowej charakterystyki odpadów przez akredytowane laboratorium lub certyfikowane jednostki badawcze. Powołując treść art. 117 ust. 1 ustawy o odpadach organ wskazał, że kryteria dopuszczania odpadów do składowania na składowisku odpadów danego typu uważa się za spełnione, jeżeli są potwierdzone badaniami laboratoryjnymi wykonanymi przez laboratorium, o którym mowa w art. 147a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2020 r., poz. 1219 ze zm.; dalej: p.o.ś.), według którego prowadzący instalację oraz użytkownik urządzenia są obowiązani zapewnić wykonanie pomiarów wielkości emisji lub innych warunków korzystania ze środowiska, w tym pobieranie próbek przez akredytowane laboratorium w rozumieniu ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o systemie oceny zgodności (Dz.U. z 2019 r., poz. 155 ze zm.) lub certyfikowane jednostki badawcze, o których mowa w art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 25 lutego 2011 r. o substancjach chemicznych i ich mieszaninach (Dz.U. z 2020 r., poz. 2289), przy czym prowadzący instalację oraz użytkownik urządzenia, posiadający certyfikat systemu zarządzania jakością, mogą wykonywać pomiary wielkości emisji lub innych warunków korzystania ze środowiska, do których wykonania są obowiązani, w tym pobieranie próbek, we własnym laboratorium, pod warunkiem że laboratorium to jest również objęte systemem zarządzania jakością lub jest zapewniony automatyczny pobór prób przy użyciu próbobierni objętej nadzorem metrologicznym.
Tymczasem, jak wynika z akt sprawy, spółka nie posiada certyfikatu akredytacji laboratorium badawczego ani certyfikatu systemu zarządzania jakością, jak również nie jest certyfikowaną jednostką badawczą. Tym samym słusznie uznano, iż wobec powyższego pracownicy kontrolowanej spółki, którzy pobierali próbki i potwierdzili to w trakcie zeznań, nie byli uprawnieni do pobierania próbek odpadów na potrzeby wykonania testów zgodności do sporządzenia podstawowej charakterystyki odpadów. To zaś prowadzi do wniosku, iż pobieranie próbek przez pracowników spółki stanowiło naruszenie art. 117 ustawy o odpadach.
Dokonując analizy treści oraz uzasadnienia zarzutów dotyczących naruszenia art. 193 ust. 1 pkt 2, ust. 2 i ust. 3 p.o.ś. oraz art. 201 ust. 1 i ust. 2 p.o.ś. w związku z 5 pkt 1 lit. b załącznika do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 27 sierpnia 2014 r. w sprawie rodzajów instalacji mogących powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości (Dz.U. z 2014 r., poz. 1169 ze zm.; dalej: rozporządzenie) oraz art. 170 i art. 171 p.p.s.a., z uwagi na wzajemne powiązanie, Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że zasadnym jest ich łączne rozpoznanie. Zarzuty te nie zasługują na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 201 ust. 1 p.o.ś. pozwolenia zintegrowanego wymaga prowadzenie instalacji, której funkcjonowanie, ze względu na rodzaj i skalę prowadzonej w niej działalności, może powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości, z wyłączeniem instalacji lub ich części stosowanych wyłącznie do badania, rozwoju lub testowania nowych produktów lub procesów technologicznych. Rodzaje instalacji mogących powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości zostały określone w powołanym już rozporządzeniu, wydanym na podstawie art. 201 ust. 2 p.o.ś. Rozporządzenie to w ust. 5 pkt 1 lit. b załącznika zalicza instalację w gospodarce odpadami do odzysku lub unieszkodliwiania odpadów niebezpiecznych o zdolności przetwarzania ponad 10 ton na dobę z wykorzystaniem obróbki fizyczno-chemicznej, a więc instalację do przetwarzania odpadów, taką jak eksploatowana przez skarżącą kasacyjnie spółkę, do instalacji, których eksploatacja wymaga uzyskania pozwolenia zintegrowanego. Skarżąca kasacyjnie takiego pozwolenia nie posiada.
Jak bowiem słusznie wskazał Sąd I instancji kwestia konieczności prowadzenia przetwarzania odpadów niebezpiecznych w instalacji wyłącznie po uzyskaniu pozwolenia zintegrowanego, uwzględniającego wymagania dla zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie przetwarzania odpadów niebezpiecznych została przesądzona w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 28 stycznia 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 1918/19. Sąd ten uznał, że przyjęte rozważania prowadzą do wniosku, że w sprawie zachodzą przesłanki do stwierdzenia wygaśnięcia w części (tj. w zakresie pkt II.2.1. dotyczącej odpadów niebezpiecznych) decyzji Marszałka Województwa Wielkopolskiego z 23 grudnia 2015 r. udzielającej spółce pozwolenia na wytwarzanie odpadów z uwzględnieniem wymagań przewidzianych dla zezwolenia na zbieranie odpadów i zezwolenia na przetwarzanie odpadów w związku z działalnością instalacji do unieszkodliwiania odpadów niebezpiecznych i innych niż niebezpieczne. Tymczasem zgodnie z art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Kwestia ta została szczegółowo omówiona przez Sąd I instancji, a przedstawioną przez WSA argumentację należy w pełni podzielić, bez potrzeby jej powielania. Jedynie celem uzupełnienia wskazać należy za organem, że podczas kontroli spółka okazała wniosek o wydanie pozwolenia zintegrowanego dla instalacji przetwarzania odpadów oraz dla instalacji do magazynowania odpadów, opracowany w marcu 2020 r. Wniosek ten dotyczył eksploatacji instalacji o zdolności przetwarzania odpadów niebezpiecznych powyżej 10 Mg/d, zapisano w nim m.in., że spółka, będąc użytkownikiem instalacji o zdolności przetwarzania odpadów niebezpiecznych o wydajności powyżej 10 Mg/d jest zobowiązana do uzyskania zezwolenia zintegrowanego, co jednoznacznie wskazuje, że działalność ta jest już prowadzona, a nie dopiero planowana. Brak udzielonego pozwolenia w tej sprawie nie pozwala jednak skarżącej kasacyjnie na prowadzenie działalności w zakresie przetwarzania odpadów niebezpiecznych, spółka eksploatuje bowiem instalację wymagającą uzyskania pozwolenia zintegrowanego. Wobec powyższego zasadnym było nakazanie spółce prowadzenia działalności w zakresie przetwarzania odpadów niebezpiecznych w instalacji wyłącznie po uzyskaniu pozwolenia zintegrowanego, uwzględniającego wymagania dla zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie przetwarzania odpadów niebezpiecznych.
Nie ma również racji skarżąca kasacyjnie spółka wskazując, że decyzja o stwierdzeniu wygaśnięcia czy to pozwolenia środowiskowego (sektorowego), czy to pozwolenia wodnoprawnego, ma charakter konstytutywny.
Wyjaśnić należy, że tradycyjnie w doktrynie prawa administracyjnego ze względu na sposób kształtowania stosunków prawnych wyróżniano akty konstytutywne i deklaratoryjne. Akty konstytutywne tworzą, zmieniają lub uchylają stosunki prawne. Mają one charakter twórczy, nowa sytuacja prawna powstaje nie z mocy ustawy, ale z mocy opartego na ustawie aktu administracyjnego. Obowiązują one ex nunc. Akty deklaratoryjne same nic nowego nie tworzą w porządku prawnym, potwierdzają jedynie w sposób wiążący, że w danej sytuacji wynikają z ustawy określone prawa i obowiązki. W tych aktach tkwi także element twórczy, kształtujący, albowiem dopiero od chwili wydania takiego aktu adresat może skutecznie powoływać się na swoje prawo. Akty deklaratoryjne obowiązują ex tunc (por. M. Kasiński, Akty administracyjne - pojęcie i rodzaje, [w:] M. Stahl (red.), Prawo administracyjne, pojęcia, instytucje, zasady w teorii i orzecznictwie, wyd. 7, Warszawa 2019, s. 556).
W orzecznictwie wyrażono też pogląd, że instytucja stwierdzenia wygaśnięcia decyzji służy uchyleniu skutków materialnoprawnych i procesowych decyzji, która stała się bezprzedmiotowa. Instytucji tej przyznać też należy funkcję porządkującą, która wyraża się w deklaratywnym wskazaniu, że obowiązująca formalnie decyzja nie może podlegać wykonaniu, albowiem przyznaje uprawnienia lub nakłada obowiązki jedynie w sposób pozorny. Istniejąca bezprzedmiotowość takiej decyzji wynika z jej prawnej nieskuteczności, czyli braku możliwości kształtowania z określonych przyczyn za jej pośrednictwem aktualnie i w przyszłości stosunków administracyjnoprawnych (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 483/15; por. też M. Górski, komentarz do art. 193 ustawy z 27 kwietnia Prawo ochrony środowiska, M. Górski (w:) Prawo ochrony środowiska. Komentarz, Warszawa 2019, s. 610). Także w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 326/18, stwierdzono, że decyzja zatwierdzająca wygaśnięcie pozwolenia prawnego ma charakter deklaratoryjny, gdyż potwierdza ona jedynie fakt braku uprawnień wobec wygaśnięcia wydanego pozwolenia.
Jak słusznie wskazano w skardze kasacyjnej, nie ma znaczenia dla powyższego zagadnienia to, w oparciu o przepisy jakiego aktu prawnego wydawane jest dane pozwolenie, którego stwierdzenie wygaśnięcia następuje. Wbrew jednak stanowisku autora skargi kasacyjnej decyzja o stwierdzeniu wygaśnięcia pozwolenia sektorowego ma charakter deklaratoryjny, a nie konstytutywny.
Nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zarzut dotyczący naruszenia art. 25 ust. 6c w zw. z ust. 6b ustawy o odpadach w związku z § 4 ust. 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 29 sierpnia 2019 r. w sprawie wizyjnego systemu kontroli miejsca magazynowania lub składowania odpadów, poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że skarżąca naruszyła obowiązek udostępnienia utrwalonego obrazu lub jego kopii na żądanie organu uprawnionego do kontroli działalności w zakresie gospodarki odpadami, podczas gdy skarżąca kasacyjnie podjęła niezbędne działania w celu takiego udostępnienia, jednak z przyczyn niezależnych od niej, udostępnienie okazało się niemożliwe.
W sprawie nie jest kwestionowane, że skarżąca kasacyjnie ma obowiązek zapewniać organowi dostępność obrazu z wizyjnego systemu kontroli w czasie rzeczywistym przez system teleinformatyczny z terenu zakładu, czego do tej pory nie uczyniła. Spółka nie kwestionuje, iż nie udostępniła organowi odpowiedniego loginu i hasła do logowania.
Co więcej, jak słusznie podniósł Sąd I instancji, skarżąca kasacyjnie spółka nie wypełniła obowiązku wynikającego z art. 25 ust. 6c ustawy o odpadach, zgodnie z którym posiadacz odpadów obowiązany do uzyskania zezwolenia na zbieranie odpadów lub zezwolenia na przetwarzanie odpadów, pozwolenia na wytwarzanie odpadów uwzględniającego zbieranie lub przetwarzanie odpadów lub pozwolenia zintegrowanego uwzględniającego zbieranie lub przetwarzanie odpadów, prowadzący magazynowanie odpadów lub zarządzający składowiskiem odpadów udostępnia utrwalony obraz lub jego kopię na żądanie organu uprawnionego do kontroli działalności w zakresie gospodarki odpadami, sądu, prokuratury, Policji, Krajowej Administracji Skarbowej, Straży Granicznej, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego lub Centralnego Biura Antykorupcyjnego.
Podczas oględzin przeprowadzonych w dniu 21 sierpnia 2020 r. na terenie zakładu spółki były zamontowane 4 stacjonarne kamery monitoringu wizyjnego, obejmujące miejsce magazynowania odpadów niebezpiecznych i innych niż niebezpieczne, a jedna kamera umieszczona była na zewnątrz hali i obejmowała bramę wjazdową do hali. Podgląd kamer był widoczny na monitorze ustawionym w kontenerze biurowym przy hali. W dniu 17 września 2020 r. inspektor prowadzący kontrolę zwrócił się do skarżącej kasacyjnie o zabezpieczenie i udostępnienia zapisu monitoringu wizyjnego zakładu z 20 sierpnia 2020 r. i 21 sierpnia 2020 r. W wiadomości e-mail z 22 września 2020 r., podpisanej przez B.R. wynikało, że 17 września 2020 r. spółka zwróciła się do firmy W. w P., która na zlecenie skarżącej kasacyjnie prowadzi techniczną obsługę systemu monitoringu wizyjnego zakładu, o pilną pomoc w zabezpieczeniu tych danych. Do dnia przesłania wiadomości firma ta nie udzieliła zwrotnej informacji, wobec czego nagrania te zostały nadpisane.
Wobec tego nie ulega wątpliwości, że skarżąca kasacyjnie na żądanie uprawnionego podmiotu nie udostępniła utrwalonego obrazu lub jego kopii. Jak wskazał Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku, wyjaśnienia spółki wskazują na okoliczności z powodu jakich nie udostępniono obrazu, jednak nie kwestionują samego faktu ich nieudostępnienia. Rozważania w tym zakresie zostały powtórzone w skardze kasacyjnej.
Z art. 25 ust. 6b ustawy o odpadach oraz z § 4 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 29 sierpnia 2019 r. w sprawie wizyjnego systemu kontroli miejsca magazynowania lub składowania odpadów (Dz.U. z 2019 r., poz. 1755) wynika, że skarżąca kasacyjnie spółka miała prawo po upływie miesiąca nadpisać nagrania, nie zmienia to jednak faktu, iż przed upływem miesiąca od nagrania, uprawniony do tego organ wystąpił do spółki o udostępnienie nagrań, czego skarżąca kasacyjnie nie uczyniła.
Zawarta w skardze kasacyjnej argumentacja w zakresie podjęcia przez spółkę niezbędnych działań celem udostępnienia nagrań oraz ostatecznie niemożności ich udostępnienia z przyczyn niezależnych od skarżącej kasacyjnie, nie zmienia faktu, iż odpowiedzialność za zapewnienie wymagań dotyczących prowadzenia monitoringu wizyjnego spoczywa nadal na kontrolowanej spółce. Zgodzić się należy z organem, że odpowiedzialności tej, wynikającej wprost z przepisów prawa materialnego (tj. art. 25 ust. 6c ustawy o odpadach), nie można zbyć na podstawie jakiejkolwiek umowy cywilnoprawnej. Jakiekolwiek błędy lub zaniechania ze strony podmiotu trzeciego, na które powołuje się pełnomocnik spółki w skardze kasacyjnej, obciążają skarżącą kasacyjnie, pomimo zlecenia temu podmiotowi technicznej obsługi monitoringu wizyjnego, bowiem obowiązujące regulacje nie umożliwiają odstępstw od obowiązku wynikającego z art. 25 ust. 6c ustawy o odpadach.
W tym kontekście wypada też ponownie podkreślić, że w ramach dokonywanej przez sąd administracyjny legalnościowej kontroli zarządzenia pokontrolnego ocenie podlega jedynie to, czy koresponduje ono z ustaleniami poczynionymi w protokole kontroli (a w niniejszej sprawie są podstawy, by stwierdzić, że tak jest). Natomiast sąd administracyjny nie bada legalności ustaleń faktycznych ujętych w protokole kontroli (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 kwietnia 2022 r., sygn. akt III OSK 1091/21). Obowiązek z pkt 5 zarządzenia pokontrolnego został nałożony w związku z błędną praktyką przechowywania zapisu obrazu wizyjnego systemu kontroli miejsca magazynowania lub składowania odpadów, które to zapisy powinny być przechowywane przez miesiąc od daty dokonania zapisu, a co nie było przestrzegane przez skarżącą kasacyjnie. Bez znaczenia pozostają zatem twierdzenia zawarte w skardze kasacyjnej dotyczące podjęcia próby zabezpieczenia i udostępnienia monitoringu.
Nie był oparty na usprawiedliwionych podstawach również zarzut dotyczący naruszenia art. 27 ust. 2 pkt 1 ustawy o odpadach w zw. z art. 14 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1592 ze zm.). w zw. z art. 64 § 2 k.p.a. oraz art. 64 ust. 1 pkt 2 ustawy o odpadach w zw. z art. 35 § 1 i 3 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że spółka miała możliwość zweryfikowania tego, czy od 6 marca 2020 r. zlecała gospodarowanie wytwarzanymi odpadami podmiotowi nieposiadającemu uprawnienia do gospodarowania odpadami spółce G. sp. z o.o. oraz obciążenie skarżącej (jako podmiotu wytwarzającego odpady) skutkami prawnymi luki w przepisach, jaka powstała wskutek wprowadzenia art. 14 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw w odniesieniu do wytwórców lub posiadaczy odpadów przekazujących je do zagospodarowania podmiotowi, który w chwili przekazania mu odpadów do zagospodarowania legitymował się stosownym zezwoleniem na gospodarowanie odpadami, lecz następnie (wskutek upływu terminu na uzupełnienie braków wniosku o zmianę zezwolenia) zezwolenie to wstecznie wygasło.
Wbrew stanowisku skarżącej kasacyjnie, za prawidłowy należy uznać pkt 6 zarządzenia pokontrolnego, obejmujący zlecanie gospodarowania wytwarzanymi odpadami wyłącznie podmiotom posiadającym uprawnienie do gospodarowania tymi odpadami znajduje oparcie w protokole kontroli.
Z akt sprawy wynika, że organ w toku kontroli zwrócił się do Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w Kielcach z prośbą o weryfikację uprawnień do gospodarowania odpadami przez podmioty prowadzące działalność na terenie województwa świętokrzyskiego, odbierające według ewidencji odpady od spółki tj.: G. sp. z o.o. z siedzibą w W. oraz E1. sp. z o.o. z siedzibą w K. Jak wynika z protokołu kontroli w odpowiedzi na powyższą prośbę Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska poinformował, że w przypadku G. sp. z o.o. już w maju 2020 r. stwierdził faktyczne nieprowadzenie działalności w zakresie zbierania odpadów w K1. przy ul. [...], a jak wynikało z informacji przekazanej w czerwcu 2020 r. przez Prezydenta Miasta Kielce, wobec nieusunięcia przez G. sp. z o.o. braków formalnych wniosku o zmianę decyzji Prezydenta Miasta Kielce z 23 marca 2017 r., udzielającej tej spółce zezwolenia na zbieranie odpadów, wygasło ono zgodnie z art. 14 ust. 4 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw.
Powyższe słusznie doprowadziło do uznania, że od 6 marca 2020 r. do końca okresu objętego kontrolą spółka przekazała 1416,5 Mg odpadów spółce G. sp. z o.o. jako podmiotowi nieuprawnionemu do gospodarowania odpadami.
Stosownie do art. 27 ust. 2 ustawy o odpadach wytwórca odpadów lub inny posiadacz odpadów może zlecić wykonanie obowiązku gospodarowania odpadami wyłącznie podmiotom, które posiadają:
1) zezwolenie na zbieranie odpadów lub zezwolenie na przetwarzanie odpadów, lub
2) koncesję na podziemne składowanie odpadów, pozwolenie zintegrowane, decyzję zatwierdzającą program gospodarowania odpadami wydobywczymi, zezwolenie na prowadzenie obiektu unieszkodliwiania odpadów wydobywczych lub wpis do rejestru działalności regulowanej w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości - na podstawie odrębnych przepisów, lub
3) wpis do rejestru w zakresie, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 5
- chyba że działalność taka nie wymaga uzyskania decyzji lub wpisu do rejestru.
Jak słusznie wskazał organ, a za nim Sąd I instancji, prowadzenie działalności w zakresie zbierania lub przetwarzania odpadów stabilizowanych innych niż wymienione w 19 03 04 (kod 19 03 05) zawsze wymaga uzyskania zezwolenia. Odpady te nie zostały również wymienione w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 10 listopada 2015 r. w sprawie listy rodzajów odpadów, które osoby fizyczne lub jednostki organizacyjne niebędące przedsiębiorcami mogą poddawać odzyskowi na potrzeby własne, oraz dopuszczalnych metod ich odzysku (Dz.U. z 2016 r., poz. 93), a więc nie mogą być przekazywane osobom fizycznym lub jednostkom organizacyjnym niebędącym przedsiębiorcami.
Przede wszystkim jednak zauważyć należy, iż prawidłowo funkcjonujący podmiot gospodarczy będący posiadaczem odpadów nie może zezwolić na odbiór i zlecenie ich przetransportowania osobie, która w wymagany sposób nie wylegitymuje się posiadaniem prawidłowej decyzji w tym zakresie, a fakt ten nie zostanie skrupulatnie odnotowany w dokumentach spółki, co jest podstawowym elementem prawidłowego gospodarowania odpadami. W tej sprawie skarżąca kasacyjnie takiej staranności nie dochowała, a próba podważania prawidłowych ustaleń organu orzekającego w opisanym wyżej zakresie nie zasługuje na aprobatę.
Naczelny Sąd Administracyjny podziela w tym zakresie przedstawione już stanowisko, iż spółka jako podmiot od lat gospodarujący odpadami wiedząc o zmianach przepisów mogła podjąć działania w celu upewnienia się, że odpady przekazuje podmiotom uprawnionym - sprawdzenie jedynie w rejestrze, stanowiącym integralną część Bazy danych o produktach i opakowaniach oraz o gospodarce odpadami jest niewystarczające. Zgodzić należy się z organem i Sądem I instancji, iż nie było żadnych przeszkód, aby przedstawiciel kontrolowanej spółki skontaktował się bezpośrednio z Urzędem Miasta Kielce w celu weryfikacji uprawnień do gospodarowania odpadami przez G. sp. z o.o.
W konsekwencji uznać należało, że działanie skarżącej kasacyjnie nie wyczerpało wszystkich dostępnych możliwości upewnienia się, że posiadane przez odbiorców odpadów wytwarzanych przez spółkę uprawnienia do gospodarowania odpadami zachowały moc obowiązywania w kontekście zmian dokonanych ustawą z dnia 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1592).
Konkludując uznać należało, że podjęte w kontrolowanej sprawie czynności uzasadniały wydanie zaskarżonego zarządzenie pokontrolnego i były również wystarczające do stwierdzenia uchybień zasygnalizowanych w treści tego zarządzenia. Nie ulega bowiem wątpliwości, że zaskarżone zarządzenie koresponduje z ustaleniami poczynionymi w protokole kontroli. Należy ponadto wskazać, że zarządzenie pokontrolne ma formę sygnalizacyjną i adresat takiego zarządzenia w zakreślonym terminie jest zobowiązany jedynie do wyjaśnienia, jakie działania w związku z tym zarządzaniem podjął. Zatem - jak wskazano wyżej - z pełnych gwarancji procesowych, wynikających z przepisów k.p.a., strona może skorzystać, jeśli na skutek niewykonania zarządzenia pokontrolnego zostanie wszczęte postępowanie administracyjne przewidziane przepisami stosownej ustawy z zakresu materialnego prawa ochrony środowiska (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2479/17).
Nie zasługuje na uwzględnienie także zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeśli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Oznacza to, że sąd administracyjny ma nie tylko obowiązek wskazania swojego rozstrzygnięcia (wypowiedzenia się w przedmiocie zgodności z prawem skarżonego aktu administracyjnego), ale i umotywowania swojego stanowiska w tym zakresie, tj. przedstawienia toku rozumowania, który doprowadził do podjęcia rozstrzygnięcia, w tym wskazania przyczyn zajęcia danego stanowiska, jak i powodów, dla których zarzuty i argumenty podnoszone przez stronę są lub nie są zasadne. Argumentacja uzasadnienia musi umożliwiać stronie zrozumienie racji, jakimi kierował się Sąd I instancji badając legalność zaskarżonego działania organu, a w przypadku, gdy strona z wyrokiem się nie zgadza, uzasadnienie wyroku musi umożliwić jej merytoryczną polemikę z argumentacją sądu, a sądowi odwoławczemu kontrolę instancyjną (vide np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 15 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 1931/11; 27 lutego 2008 r., sygn. akt II FSK 1771/06; 20 stycznia 2009 r., sygn. akt I GSK 1185/07; 17 lipca 2009 r., sygn. akt II FSK 592/08; 10 października 2007 r., sygn. akt II GSK 204/07; 7 czerwca 2011 r., sygn. akt II GSK 601/10). Motywy wyroku muszą być przy tym jasne i przekonujące, stanowić konsekwentną i logiczną całość (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 marca 2006 r., sygn. akt II OSK 632/05, czy wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 lutego 2015 r., sygn. akt II GSK 2304/13). Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. zasadniczo w sytuacji, gdy nie zawiera ono stanowiska odnośnie do stanu faktycznego przyjętego, jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia, lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia, jak również, gdy jest ono sporządzone w sposób uniemożliwiający instancyjną kontrolę zaskarżonego wyroku (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 września 2018 r., sygn. akt II OSK 63/18).
W rozpoznawanej sprawie sytuacja taka nie miała miejsca. Wojewódzki Sąd Administracyjny w sposób skrupulatny i drobiazgowy przedstawił argumentację, która w jego ocenie przemawiała za oddaleniem skargi. Przy czym Sąd I instancji wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia, wskazał na istotne okoliczności sprawy oraz odniósł się do zarzutów skargi. Wywody zawarte w uzasadnieniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego są logiczne, spójne i w sposób jasny i precyzyjny wyjaśniają przyczyny podjętego przez Sąd rozstrzygnięcia. Okoliczność zaś, że skarżąca kasacyjnie nie zgadza się ze stanowiskiem Sądu I instancji, nie stanowi podstawy do uwzględnienia zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącej naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., a więc wymogów formalnych uzasadnienia.
Nie ma racji autor skargi kasacyjnej, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wewnętrzną sprzeczność. Sąd I instancji jednoznacznie stwierdził, że decyzja stwierdzająca wygaśnięcie pozwolenia sektorowego ma charakter deklaratoryjny. Słusznie wskazano w skardze kasacyjnej, że nie ma znaczenia dla powyższego zagadnienia to, w oparciu o przepisy jakiego aktu prawnego wydawane jest dane pozwolenie, którego stwierdzenie wygaśnięcia następuje. Nie ma jednak wpływu na treść zaskarżonego orzeczenia stwierdzenie Sądu I instancji, że "powołane przez skarżącą stanowiska judykatury wyrażone zostały na gruncie zupełnie innej regulacji tj. z większości przepisów prawa wodnego". Przede wszystkim podkreślenia wymaga, że sformułowanie Sądu I instancji "z tych względów powoływanie się na nie w niniejszej sprawie uznać należy za nietrafne" obejmuje swym zakresem ogół rozważań dotyczących deklaratoryjnego charakteru stwierdzenia wygaśnięcia pozwoleń, nie jest konkluzją dotyczącą jedynie oceny wskazanych przez spółkę stanowisk doktryny i orzecznictwa opartych o przepisy innego aktu prawnego.
Dodać należy, że obowiązek odniesienia się do zarzutów skargi oznacza konieczność odniesienia się do kwestii istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy. Zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można zatem uzasadniać nieuwzględnieniem wszystkich zarzutów skargi czy nieodniesieniem się przez sąd do wszystkich kwestii podnoszonych przez stronę. To, że skarżący nie jest przekonany o trafności rozstrzygnięcia sprawy przez sąd, nie oznacza jeszcze wadliwości uzasadnienia wyroku (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 1451/11). Brak przekonania strony o trafności rozstrzygnięcia sprawy, w tym co do przyjętego kierunku wykładni i zastosowania prawa, czy też oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, która nie koresponduje z oczekiwaniami skarżącego kasacyjnie, nie oznacza wadliwości uzasadnienia wyroku. Polemika z merytorycznym stanowiskiem sądu pierwszej instancji nie może czynić skutecznym zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Taką polemikę zaś zawarto w argumentacji przedstawionej przez stronę skarżącą kasacyjnie. Jedynie na marginesie, odnosząc się do kwestii podnoszonych w ramach uzasadnienia omawianego zarzutu, podkreślić należy, że żaden przepis obowiązującego prawa nie przewiduje specjalnych rozwiązań systemowych w wykonywaniu obowiązku nałożonego na podmioty zobowiązane do prowadzenia wizyjnego systemu kontroli miejsca magazynowania lub składowania odpadów, w zależności od wielkości przedsiębiorcy.
Zupełnie niezrozumiałym jest natomiast twierdzenie, że Sąd I instancji oparł zaskarżone orzeczenie na nieprawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 25 listopada 2019 r., sygn. akt I SA/Kr 955/19. Powołane orzeczenie nie stanowiło podstawy wydania zaskarżonego wyroku, Sąd I instancji jedynie celem potwierdzenia zajętego stanowiska przywołał jeden z poglądów wyrażonych w tym orzeczeniu, a zatem jego nieprawomocność nie może czynić zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. zasadnym. Jedynie na marginesie, z uwagi na powołanie przez autora skargi kasacyjnej art. 170 p.p.s.a. podkreślić należy, że regulacja ta nie znajdzie zastosowania, bowiem powołany wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 25 listopada 2019 r., sygn. akt I SA/Kr 955/19 został wydany w innej sprawie, a zatem z oczywistych powodów nie może być wiążący dla Sądu I instancji, jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego.
W związku z nieskutecznością podniesionych przez autora skargi kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów postępowania, jak i naruszenia prawa materialnego, nie mógł również odnieść skutku zarzut dotyczący naruszenia art 3 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 i art. 146 § 1 w zw. z 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., sformułowany jako konsekwencja uchybień wskazywanych, których nieskuteczność wykazano w ramach omówienia wcześniejszych zarzutów.
Co więcej, zarzut ten nie mógł odnieść skutku również z uwagi na jego błędną konstrukcję. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest stanowisko, że przywołane przez stronę skarżącą kasacyjnie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. oraz art. 146 § 1, podobnie zresztą jak art. 147, art. 149 § 1, § 1a i § 2, art. 151, czy też art. 161 § 1 p.p.s.a. mają charakter ogólny (blankietowy) i określają kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania. Tego typu przepisy nie mogą zatem stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia art. 151, czy też art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – Sąd I instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Naruszenie ww. przepisów jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym (vide wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 30 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1701/14; z 29 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1595/14; z 29 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1596/14; z 24 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1088/14; z 8 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 71/15; z 9 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 638/14).
Ponadto wskazać należy, że w przypadku oddalenia skargi można zarzucić Sądowi I instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. lub art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. tylko wówczas, gdy Sąd ten stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.) lub naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.), a mimo to nie spełni dyspozycji normy prawnej i nie uchyli zaskarżonego rozstrzygnięcia. Natomiast, jeśli z zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd nie dopatrzył się naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to Naczelny Sąd Administracyjny nie może zarzucić oddalającemu skargę Sądowi I instancji naruszenia omawianych przepisów, gdyż rozstrzygnięcie jest zgodne z dyspozycją stosowanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny normy prawnej. W rozpoznanej sprawie Sąd Wojewódzki nie stosował ww. regulacji. Podstawą prawną zaskarżonego wyroku był art. 151 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala. Okoliczność oddalenia skargi nie mogła więc stanowić bezpośrednio argumentu mającego świadczyć o naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. Przy tym podobnie, jak przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., również art. 151 tej ustawy stanowi jedynie wynik kontroli przez sąd zaskarżonego aktu. Warunkiem ich zastosowania jest spełnienie hipotezy w postaci odpowiednio stwierdzenia czy niestwierdzenia przez sąd naruszeń prawa przez organ administracji publicznej. Ponadto przepis art. 151 p.p.s.a. może być naruszony, gdy Sąd I instancji, uznając, że skarga zasługuje na uwzględnienie, wydaje orzeczenie oddalające skargę, lub też gdy, uznając, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, uwzględnia ją. Jak już wskazano, naruszenie tych przepisów - powoływanych odrębnie, jak i wspólnie - jest zawsze następstwem złamania innych przepisów. W przedmiotowej sprawie Sąd Wojewódzki nie stwierdził naruszenia norm i zasad postępowania administracyjnego, dlatego prawidłowo oddalił skargę. W konsekwencji uznać należało, że wydane w sprawie rozstrzygnięcie zgodne jest z dyspozycją zastosowanej normy prawnej.
Odnosząc się do przywołanego przez skarżącą kasacyjnie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. wyjaśnić należy, że z utrwalonych w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego poglądów wynika, iż przepis art. 3 p.p.s.a. w istocie nie zawiera samodzielnej treści normatywnej, określa wyłącznie zakres postępowania sądowoadministracyjnego i nie może być podstawą zarzutu kasacyjnego bez powiązania z innymi przepisami procesowymi (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 kwietnia 2008 r., sygn. akt I FSK 277/07; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 września 2008 r., sygn. akt I OSK 266/08; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 grudnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1375/09). Przepis ten także ma charakter ustrojowy, określając w sposób najbardziej ogólny i generalny zakres sprawowania wymiaru sprawiedliwości przez sądy administracyjne. Zawarte w nim unormowania nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, bowiem sądy administracyjne realizują swoje ustawowe kompetencje w ramach wykonywania kontroli legalności administracji publicznej na podstawie i w trybie szeregu konkretnych, określonych przepisów prawa, które w przypadku zarzutu ich naruszenia, winny być wskazane w skardze kasacyjnej z towarzyszącym temu sprecyzowaniem i umotywowaniem: do jakiego przekroczenia bądź niedopełnienia prawa doszło i na czym ono polegało. Wytknięcie naruszenia wskazanego przepisu – o ustrojowym charakterze – nie mogło okazać się skuteczne wyłącznie w powiązaniu z art. 146 § 1 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. o ogólnym (blankietowym) charakterze.
Skoro podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się nieskuteczne, Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do jej uwzględnienia, co skutkowało oddaleniem skargi kasacyjnej w oparciu o art. 184 p.p.s.a.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.