III OSK 1121/22

III OSK 1121/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-06-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-05-02
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Artur Kuś
Maciej Kobak /sprawozdawca/
Teresa Zyglewska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne
Wodne prawo
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 2419/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-02-04
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 2028
art. 27e ust. 1 i ust. 3 u.z.z.w., art. 15 ust. 4 u.z.z.w, art. 19 u.z.z.w.
Ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędziowie Sędzia NSA Artur Kuś Sędzia del. WSA Maciej Kobak (spr.) Protokolant asystent sędziego Dawid Lis po rozpoznaniu w dniu 10 czerwca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezesa Wód Polskich od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 lutego 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 2419/21 w sprawie ze skargi M. P. i R. B. na postanowienie Prezesa Wód Polskich z dnia 27 września 2021 r. znak KZT.72.29.2021 w przedmiocie zwrotu wniosku 1. uchyla w całości zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od M. P. i R. B. na rzecz Prezesa Wód Polskich kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 4 lutego 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 2419/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi M. P. i R. B. (dalej: "skarżący") na postanowienie Prezesa Wód Polskich (dalej: "organ") z 27 września 2021 r. znak: KZT.72.29.2021 w przedmiocie zwrotu wniosku uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich w Białymstoku (dalej: organ I instancji") z 6 sierpnia 2021 r. znak: BI.RZT.72.4.2021 (pkt I) i zasądził zwrot kosztów (pkt II).
Powyższy wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.
Skarżący będący wspólnikami spółki cywilnej [...] s.c. w [...] wskazali, że w 7 czerwca 2019 r. wystąpili do Gminy [...] z wnioskiem o wydanie warunków przyłączenia do sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej dla wskazanej nieruchomości.
Pismem z 31 października 2019 r. Wójt odmówił wydania warunków przyłączenia do sieci, powołując się na art. 15 ust. 4 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (tj. Dz. U. z 2020 r. poz. 2028, dalej jako "u.z.z.w."), tj. brak możliwości technicznych świadczenia usług i wskazując na konieczność budowy stacji podnoszenia ciśnienia. Ponawiane wnioski z dnia 14 stycznia 2020 r. i 20 sierpnia 2020 r. pozostały bez odpowiedzi.
Pismem z 28 lipca 2021 r. skarżący wystąpili do organu I instancji z wnioskiem o nakazanie Gminie [...] wydania warunków technicznych przyłączenia do sieci wodociągowej oraz kanalizacji sanitarnej dla nieruchomości położonej w [...], gm. [...], oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] oraz [...] oraz o wydanie, na podstawie art. 27e ust. 3 u.z.z.w., postanowienia w przedmiocie warunków przyłączenia do sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej dla tej nieruchomości.
W dniu 6 sierpnia 2021 r. organ I instancji wydał postanowienie o zwrocie wnioskodawcom podania z dnia 28 lipca 2021 r.
Zażalenie na to postanowienie wnieśli skarżący.
Postanowieniem z 27 września 2021 r. organ utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji.
Skargę na to postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli skarżący.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Warszawie uwzględnił skargę. Sąd pierwszej instancji wskazał, że w rozpoznawanej sprawie treść pisma Wójta Gminy [...] z dnia 31 października 2019 r. wskazuje na odmowę przyłączenia nieruchomości do sieci wodociągowo-kanalizacyjnej (art. 15 ust. 4 u.z.z.w.) z uwagi na tymczasowy brak możliwości technicznych świadczenia usług w tym zakresie dla tej nieruchomości. W piśmie tym wyjaśniono, że po wybudowaniu przez Gminę odpowiedniej infrastruktury technicznej warunki przyłączenia do sieci zostaną wnioskodawcom wydane. Wprawdzie wnioskodawcy złożyli do organu wniosek z dnia 28 lipca 2021 r. o nakazanie Gminie [...] wydania warunków technicznych przyłączenia do sieci wodociągowej oraz kanalizacji sanitarnej dla wskazanej nieruchomości, lecz – w ocenie Sądu – wniosek ten nie powinien być odczytywany tak ściśle literalnie, lecz powinien być oceniony przez organ w oparciu o całokształt okoliczności tej sprawy, zgodnie z art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021, poz. 735 ze zm., dalej jako "k.p.a."), z którego wynika obowiązek organów podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Skoro wydanie warunków przyłączenia do sieci wodociągowo-kanalizacyjnej stanowi pierwszy etap postępowania o przyłączenie do sieci, to odmowa wydania tych warunków z uwagi na brak możliwości technicznych przyłączenia stanowi de facto odmowę przyłączenia do sieci, o której mowa w art. 15 ust. 4 u.z.z.w..
Zdaniem WSA, w niniejszej sprawie brak było zatem podstaw prawnych do zwrotu podania z dnia 28 lipca 2021 r. na podstawie art. 66 § 3 k.p.a. Sąd nie podzielił poglądu organów rozpatrujących ten wniosek, że kwestia odmowy wydania warunków technicznych przyłączenia do sieci stanowi odrębny spór, którego rozstrzyganie nie należy do kompetencji organu regulacyjnego w świetle art. 27e ust. 1 u.z.z.w..
Skład orzekający przychylił się do zarzutów podniesionych w skardze, że ustanowienie specjalistycznego organu regulacyjnego i wyposażenie go w kompetencje nadzorcze przy jednoczesnym ograniczeniu jego roli do rozstrzygania jedynie kilku sporów mogących powstać na tle stosowania ustawy nie znajduje uzasadnienia. W projekcie ustawy nowelizującej z dnia 27 października 2017 r. wskazano, iż "Dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie będzie organem właściwym w zakresie rozstrzygania sporów między przedsiębiorstwami wodociągowo-kanalizacyjnymi a odbiorcami usług, w szczególności dotyczących odmowy zawarcia umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, odcięcia dostawy wody lub zamknięcia przyłącza kanalizacyjnego, lub odmowy przyłączenia nieruchomości osobie ubiegającej się o przyłączenie nieruchomości do sieci." Wprawdzie z treści art. 27e ust. 1 ustawy nie wynika, że katalog spraw rozstrzyganych przez organ regulacyjny ma charakter otwarty, lecz przedmiot każdego sporu dotyczącego braku możliwości korzystania z publicznej sieci wodociągowo-kanalizacyjnej powinien być oceniany, w zależności od okoliczności danej sprawy, w kontekście możliwości przyporządkowania go katalogu spraw wskazanych w art. 27e ust. 1 ustawy. Celami wskazanej nowelizacji było objęcie zakresem właściwości wyspecjalizowanego organu regulacyjnego jak najszerszej grupy sporów, na co wskazuje przepis kompetencyjny art. 27a ust. 3 pkt 3 u.z.z.w., stanowiąc, że do zadań organu regulacyjnego należy rozstrzyganie sporów między przedsiębiorstwami wodociągowo-kanalizacyjnymi a odbiorcami usług.
W związku z powyższym, Sąd pierwszej instancji uznał, że zwrot podania przez organ regulacyjny w niniejszej sprawie na podstawie art. 66 § 3 k.p.a. z uwagi na przyjęcie domniemania właściwości sądu powszechnego jest nieuzasadniony. Sąd nie kwestionuje wskazanego domniemania, lecz w tej sprawie, zważywszy na wszystkie jej okoliczności i stanowisko Wójta Gminy [...], należy uznać, że wnioskodawcom przysługuje droga postępowania przed organem regulacyjnym na podstawie art. 27e ust. 1 pkt 2 u.z.z.w. w ramach sporu o odmowę przyłączenia nieruchomości do sieci, a zatem brak było podstaw do kierowania sprawy na drogę postępowania cywilnego.
W związku z tym uznano za zasadne podniesione w skardze zarzuty naruszenia art. 66 § 3 k.p.a. w zw. z art. 27a ust. 3 pkt 3 w zw. z art. 27e ust. 1 u.z.z.w. poprzez uznanie, że organ regulacyjny nie jest właściwy w tej sprawie oraz że sprawa powinna być rozpoznana przez sąd powszechny. W konsekwencji, trafnie podniesiono również zarzut naruszenia przez organ zażaleniowy art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez niezasadne utrzymanie w mocy postanowienia organu I instancji ze względu na naruszenia podniesione powyżej.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł organ zaskarżając go w całości i zarzucając naruszenie:
I. prawa materialnego, tj.:
- art. 27e ust. 1 u.z.z.w. poprzez przyjęcie błędnej wykładni przepisu polegającej na przyjęciu, że do zakresu sporów rozstrzyganych przez organ regulacyjny należy nakazanie wydania warunków przyłączenia do sieci wodociągowej, w sytuacji gdy przepisy u.z.z.w. zawierają katalog zamkniętych sporów rozstrzyganych przez regulatora;
- art. 27e ust. 3 u.z.z.w. poprzez przyjęcie błędnej wykładni przepisu polegającej na przyjęciu, że w niniejszej sprawie doszło do sporu w sytuacji, gdy gmina [...] odpowiedziała wnioskodawcy w zakresie złożonego wniosku, ponadto przyjęcie, że doszło do sporu w sytuacji, gdy w niniejszej sprawie gmina [...] dopuściła się bezczynności, co doprowadziło do przyjęcia błędnych wniosków sądu i instancji i wydanie orzeczenia, które znacząco odbiega od dotychczasowej linii orzeczniczej WSA w Warszawie w niniejszym zakresie;
- art. 27a ust. 3 pkt 3 w zw. z art. 27e ust. u.z.z.w. poprzez przyjęcie, iż do zadań ustawowych organu regulacyjnego należy rozstrzyganie sporów w zakresie wydania warunków przyłączenia do sieci;
II. przepisów postępowania, tj.:
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: "p.p.s.a.") w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, że organ II niesłusznie utrzymał w mocy postanowienie Dyrektora RZGW w Białymstoku, w sytuacji gdy w niniejszej sprawie inne rozstrzygnięcie nie mogło mieć miejsca z uwagi, na zamknięty katalog sporów jakie rozstrzyga organ I instancji;
- art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku polegające na nie zawarciu wszystkich podstaw prawnych rozstrzygnięcia ani ich wyjaśnienia, w szczególności na całkowitym braku odniesienia się do przesłanek wydania postanowienia organu II instancji i utrzymania w mocy postanowienia organu I instancji;
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 66 § 3 k.p.a. poprzez przyjęcie przez sąd I instancji, że nie było podstaw prawnych do zwrotu wniosku skarżących, w sytuacji gdy wniosek złożony przez skarżących wykracza poza zakres kompetencyjny organu I instancji.
Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie sprawy co do istoty poprzez utrzymanie w mocy postanowienia organu II instancji; lub o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, zasądzenie od skarżących na rzecz organ niezbędnych kosztów postępowania w obu instancjach, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. Ponadto wniesiono o rozpoznanie sprawy na rozprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.
Skarga kasacyjna jest zasadna. Naczelny Sąd Administracyjny podzielił zarzut błędnej wykładni art. 27e ust. 1 i ust. 3 u.z.z.w.
Stosownie do postanowień art. 15 ust. 4 u.z.z.w. przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane przyłączyć do sieci nieruchomość, jeżeli są spełnione warunki przyłączenia określone w regulaminie, o którym mowa w art. 19, oraz istnieją techniczne możliwości świadczenia usług. W świetle regulacji ustawowych przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne ma wyłącznie uprawnienie do wydania warunków technicznych przyłączenia do sieci (art. 19 ust. 5 pkt 4 u.z.z.w.), technicznych warunków określających możliwość dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych (art. 19 ust. 5 pkt 5 u.z.z.w.), a następnie dokonania odbioru wykonanego przyłącza, co ma służyć sprawdzeniu zgodności stanu faktycznego z wydanymi warunkami. Są to jedyne uprawnienia przedsiębiorstwa, zaś z art. 15 ust. 4 u.z.z.w. wynika wyraźnie obowiązek przedsiębiorstwa przyłączenia do sieci nieruchomości, o ile zostały spełnione powyższe warunki. Natomiast stosownie do art. 19a ust. 1 u.z.z.w. na pisemny wniosek podmiotu ubiegającego się o przyłączenie do sieci przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane wydać warunki przyłączenia do sieci albo uzasadnić odmowę ich wydania, w terminie:
1) 21 dni - od dnia złożenia wniosku o wydanie warunków przyłączenia do sieci, w przypadku budynków mieszkalnych jednorodzinnych, w tym znajdujących się w zabudowie zagrodowej;
2) 45 dni - od dnia złożenia wniosku o wydanie warunków przyłączenia do sieci, w pozostałych przypadkach.
W związku z powyższym należy wskazać, że zasady wydania warunków przyłączenia do sieci oraz tryb odbioru przyłącza wodociągowego lub kanalizacyjnego został określony w art. 19a u.z.z.w. Stosownie zaś do art. 27e ust. 1 u.z.z.w.,
w sprawach spornych dotyczących:
1) odmowy zawarcia umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne,
2) odcięcia dostawy wody lub zamknięcia przyłącza kanalizacyjnego, lub odmowy przyłączenia do sieci nieruchomości osobie ubiegającej się o przyłączenie nieruchomości do sieci
- na wniosek strony rozstrzyga organ regulacyjny w drodze decyzji.
Jak wynika natomiast z art. 27e ust. 2 u.z.z.w., rozstrzygnięcie organu regulacyjnego, o którym mowa w ust. 1, może polegać na nakazaniu przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu: 1) zawarcia umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków; 2) przywrócenia dostawy wody; 3) otwarcia przyłącza kanalizacyjnego; 4) przyłączenia do sieci.
Analiza treści cytowanych przepisów prowadzi do wniosku, że formy działania organu regulacyjnego (art. 27e ust. 2 u.z.z.w.) są dokładnie przyporządkowane potencjalnym przedmiotom sporu (art. 27e ust. 1 u.z.z.w.). W przypadku bowiem sporu o:
1) odmowę zawarcia umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków organ regulacyjny może nakazać zawarcie umowy,
2) odcięcie dostawy wody organ regulacyjny może nakazać przywrócenie dostawy wody,
3) zamknięcie przyłącza kanalizacyjnego organ regulacyjny może nakazać otwarcie przyłącza kanalizacyjnego,
4) odmowę przyłączenia do sieci nieruchomości osoby ubiegającej się o przyłączenie nieruchomości do sieci, organ regulacyjny może nakazać przyłączenie do sieci.
Z regulacji u.z.z.w. nie wynika natomiast, aby organ regulacyjny był kompetentny do rozstrzygania sporu, którego przedmiotem jest potencjalny obowiązek określenia warunków technicznych przyłączenia nieruchomości do sieci. Takiego przedmiotu potencjalnego sporu nie wymienia art. 27e ust. 1 u.z.z.w., a ponadto art. 27e ust. 2 u.z.z.w. nie wskazuje żadnego adekwatnego sposobu rozstrzygnięcia tego sporu - w przepisie tym nie przyznano organowi regulacyjnemu kompetencji do nakazania przedsiębiorstwu wodno-kanalizacyjnemu wydania warunków technicznych przyłączenia nieruchomości do sieci.
Podkreślić należy, że zapewnienie nieruchomości wody dostarczanej w ramach usługi zbiorowego zaopatrzenia, podobnie jak odprowadzenie z nieruchomości ścieków w ramach usługi zbiorowego odprowadzenia, wymaga przeprowadzenia sekwencji czynności, wśród których można wyróżnić: złożenie wniosku o wydanie warunków technicznych przyłączenia do sieci (zlecenie wydania), wydanie warunków technicznych przyłączenia, złożenie wniosku o przyłączenie do sieci, przyłączenie do sieci (art. 15 ust. 4 u.z.z.w.), złożenie wniosku o zawarcie umowy oraz zawarcie umowy (art. 6 ust. 2 u.z.z.w.). Całości tej sekwencji nie można utożsamiać z pojedynczym jej elementem, zatem nie można całości procesu uznać ani za przyłączanie do sieci, ani za zawieranie umowy. Skoro zaś ustawodawca wyodrębnia każdą z czynności leżących po stronie przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego (wydanie warunków technicznych przyłączenia, przyłączenie do sieci, zawarcie umowy), natomiast w zakresie kompetencji organu regulacyjnego do rozstrzygania sporów wskazuje jedynie dwie z nich, to nie ma podstaw by uznać, że w zakresie rozstrzygania sporu o odmowę przyłączenia do sieci mieści się również kompetencja do rozstrzygania sporu o odmowę wydania warunków technicznych.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego art. 27e ust. 1 u.z.z.w. zawiera zamknięty katalog zakresu spraw spornych podlegających rozstrzygnięciu organu regulacyjnego. Jedynie w przypadku wystąpienia sporu w sprawach wyliczonych w pkt 1-2 tego przepisu, organ regulacyjny jest właściwy i zobligowany do jego rozstrzygnięcia. Należy podzielić pogląd prezentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych, iż sformułowanie użyte w uzasadnieniu projektu ustawy tj. "w szczególności dotyczących" (druk Sejmowy 1905 kadencja VIII) nie jest sformułowaniem ustawy, a zatem pozostaje bez znaczenia przy ustaleniu czy w ww. przepisie mamy do czynienia z katalogiem otwartym czy zamkniętym. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, kwestia wydania lub odmowy wydania warunków technicznych przyłączenia do sieci wodociągowej nie należy zatem do żadnej kategorii spraw, które mieszczą się w zakresie objętym właściwością organu regulacyjnego, gdyż brak jest przepisu prawa zobowiązującego organ do wydania określonego aktu (decyzji, postanowienia) lub podjęcia czynności administracyjnej
w sprawie indywidualnej.
Jak słusznie wskazuje się w orzecznictwie, spory w przedmiocie wydania warunków technicznych przyłączenia nieruchomości do sieci nie mogą zostać rozstrzygnięte na drodze administracyjnej i w rezultacie mają one charakter cywilnoprawny (por. postanowienie NSA z 6 września 2022 r., III OW 217/21, postanowienie WSA we Wrocławiu z 21 stycznia 2025 r., II SAB/Wr 1028/24, postanowienie WSA w Gdańsku z 21 lipca 2023 r., II SA/Gd 599/23, wyrok WSA
w Warszawie z 29 stycznia 2021 r., IV SA/Wa 2037/20, wyrok WSA w Warszawie z 12 stycznia 2022 r., VII SA/Wa 2136/21).
Z wyłożonych względów należało przyjąć, że wydane przez organ na podstawie art. 66 § 3 k.p.a. postanowienie o zwrocie podania było zgodne z prawem, albowiem w sprawie właściwy jest sąd powszechny.
W tym stanie rzeczy, wobec dostatecznego wyjaśnienia istoty sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił w całości zaskarżony wyrok i oddalił skargę.
O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto na podstawie art. 203 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.