III OSK 1113/23

III OSK 1113/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-04-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-05-22
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Mirosław Wincenciak
Paweł Mierzejewski /sprawozdawca/
Przemysław Szustakiewicz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6190 Służba Cywilna, pracownicy mianowani, nauczyciele
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
III SA/Gl 871/22 - Wyrok WSA w Gliwicach z 2023-01-16
III OSK 1113/22 - Wyrok NSA z 2024-01-31
III SA/Kr 1278/21 - Wyrok WSA w Krakowie z 2022-02-02
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2018 poz 967
art. 30 ust. 6
Ustawa z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela - teskt jedn.
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 2
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędziowie: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędzia del. WSA Paweł Mierzejewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 11 kwietnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 16 stycznia 2023 r. sygn. akt III SA/Gl 871/22 w sprawie ze skargi Gminy [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 28 listopada 2019 r. nr NPII.4131.1.777.2019 w przedmiocie regulaminu określającego wysokość i warunki przyznawania dodatków do wynagrodzeń oraz nagród dla nauczycieli oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 16 stycznia 2023 r., sygn. akt III SA/Gl 871/22, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Gminy [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 28 listopada 2019 r. nr NPII.4131.1.777.2019 w przedmiocie regulaminu określającego wysokość i warunki przyznawania dodatków do wynagrodzeń oraz nagród dla nauczycieli, oddalił skargę.
U podstaw rozstrzygnięcia wydanego przez Sąd pierwszej instancji legły następujące ustalenia oraz ocena prawna.
Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 28 listopada 2019 r. nr NPII.4131.1.777.2019 wydanym na podstawie art. 91 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 506 ze zm.), dalej jako: "u.s.g.", Wojewoda Śląski (dalej: organ nadzoru), stwierdził nieważność uchwały nr XII/248/2019 Rady Miejskiej w [...] z dnia 22 października 2019 r. w sprawie regulaminu określającego wysokość oraz szczegółowe warunki przyznawania dodatków do wynagrodzenia zasadniczego, szczegółowe warunki obliczania i wypłacania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw oraz kryteriów i trybu przyznawania nagród za osiągnięcia w zakresie pracy dydaktycznej, wychowawczej i opiekuńczej, w tym realizacji zadań związanych z zapewnieniem bezpieczeństwa uczniom w czasie zajęć organizowanych przez szkołę oraz realizacji innych zadań statutowych szkoły, nauczycielom przedszkoli, szkół oraz placówek, dla których organem prowadzącym jest Miasto [...] - w części:
- § 2 pkt 2, 4-5 uchwały jako niezgodnej z art. 2 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483), dalej: jako "Konstytucja RP";
- załącznika nr 1 do uchwały jako sprzecznej z art. 30 ust. 6 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 967 ze zm.), dalej jako: "KN";
- § 4 ust. 4 pkt 1 lit. f, § 4 ust. 4 pkt 2 lit. f, § 4 ust. 4 pkt 3 lit. a, b, § 4 ust. 5 pkt 2, 3 i 2 załącznika nr 2 do uchwały jako niezgodnej z art. 49 ust. 2 KN;
- § 6 ust. 6 załącznika nr 2 do uchwały jako niezgodnej z art. 2 i 7 Konstytucji RP.
W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia organ nadzoru wyjaśnił, że 22 października 2019 r. Rada Miejska w [...] uchwaliła ww. regulamin. W załączniku nr 1 do podjętej uchwały określono wysokość oraz szczegółowe warunki przyznawania dodatków do wynagrodzenia zasadniczego, szczegółowe warunki obliczania i wypłacania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw, w załączniku nr 2 kryteria oraz tryb przyznawania nagród dla nauczycieli za ich osiągnięcia w zakresie pracy dydaktycznej, wychowawczej i opiekuńczej, w tym realizacji zadań związanych z zapewnieniem bezpieczeństwa uczniom w czasie zajęć organizowanych przez szkołę oraz realizacji innych zadań statutowych szkoły. Przepisem § 2 pkt 1 i 3 uchwały Rada Miejska postanowiła o utracie mocy obowiązującej uchwały nr XXXVII/888/2009 Rady Miejskiej w [...] z dnia 17 lutego 2009 roku w sprawie uchwalenia Regulaminu wynagradzania nauczycieli w szkołach i placówkach prowadzonych przez Miasto [...] oraz uchwały nr XXIV/631/2008 Rady Miejskiej w [...] z dnia 29 kwietnia 2008 roku w sprawie przyjęcia regulaminu określającego kryteria i tryb przyznawania nagród ze specjalnego funduszu nagród za osiągnięcia dydaktyczno- wychowawcze.
Następnie przepisami § 2 pkt 2, 4-5 uchwały Rada wprowadziła regulacje, których celem było uchylenie wszystkich uchwał nowelizujących powyższe uchwały pierwotne.
W ocenie organu nadzoru działanie Rady wynikające z treści przepisu § 2 pkt 2, 4-5 uchwały jest niedopuszczalne w świetle zasad demokratycznego państwa prawnego, których elementem jest zasada prawidłowej legislacji bowiem niesamodzielny charakter przepisów nowelizujących oznacza, że mają one charakter jednorazowy i ich normatywny skutek wyczerpuje się w momencie ich wejścia w życie w postaci zmian, które one dokonują, a nowelizowane przepisy otrzymują nowe brzmienie.
Odnośnie unieważnienia załącznika nr 1 do regulaminu organ nadzoru wskazał, że podjęta przez Radę Miejską w [...] uchwała w tej części nie wypełnia w całości delegacji ustawowej określonej przepisem art. 30 ust. 6 KN; nie określa w sposób prawidłowy: wysokości i szczegółowych warunków przyznania dodatku motywacyjnego, wysokości dodatku funkcyjnego, wysokości ani warunków wypłacania nagród i innych świadczeń wynikających ze stosunku pracy, z wyłączeniem świadczeń z zakładowego funduszu świadczeń socjalnych, świadczenia, o którym mowa w art. 53a, i dodatku, o którym mowa w art. 54 ust. 5, a niewyczerpanie zakresu przedmiotowego przekazanego przez ustawodawcę do uregulowania w drodze uchwały, skutkuje zaś istotnym naruszeniem prawa. Uchwała nie określa w sposób prawidłowy wysokości i szczegółowych warunków przyznania dodatku motywacyjnego, albowiem nie przewiduje zasad, na jakich będzie ta wysokość ustalana przez dany podmiot; nie dookreśliła w jaki sposób wystąpienie poszczególnych warunków wpłynie na wysokość dodatku motywacyjnego; rozbieżność między dolną a górną wysokością dodatku motywacyjnego wynosi 1650 złotych - i poza określeniem dolnej i górnej granicy wysokości dodatku, brak jakichkolwiek innych zasad dla podmiotu przyznającego dodatek, którymi mógłby się kierować określając jego wysokość. Brak takich przesłanek (wytycznych) powoduje zupełną uznaniowość, trudną - a nawet niemożliwą - do zweryfikowania potem przez Radę. Tym samym przy tak skonstruowanych przepisach uchwały, o wysokości dodatku w istocie nie będzie decydowała - tak jak wymaga tego przepis art. 30 ust. 6 KN - Rada, ale w sposób zupełnie dowolny i poza wszelkimi zasadami - podmiot przyznający dodatek. Określenie więc tak zróżnicowanych kwot dodatku bez żadnego dookreślenia, w jaki sposób ta wysokość będzie ustalana, skutkuje niejasnością prawa w zakresie warunków przyznawania dodatku w danej wysokości. Nadto przepisem § 4 ust. 3 załącznika nr 1 do uchwały wskazano organy kompetentne do przyznania dodatku motywacyjnego, jak również okres przyznania dodatku. Tymczasem uregulowania tego typu nie mieszczą się w zakresie upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 30 ust. 6 KN.
Zarzucono, że regulacje w § 4 ust. 4 pkt 14 załącznika nr 1 do uchwały naruszają art. 2 Konstytucji RP bowiem dodatek motywacyjny jest uzależniony od niejasnego pojęcia: "dbanie o właściwy klimat pracy". Również w sposób nieprawidłowy uregulowano wysokość dodatku funkcyjnego przepisem § 5 ust. 4 pkt 13-18, gdyż wysokości dodatków zostały ustalone dla stanowisk funkcyjnych w konkretnych placówkach oświatowych. Wskazane w załączniku podmioty zostały wyraźnie zindywidualizowane, co oznacza, że normy prawne wynikające z § 5 ust. 4 pkt 13-18 załącznika nr 1 do uchwały, zostały pozbawione cechy generalności. Tymczasem, uchwała podjęta w oparciu o przepis art. 30 ust. 6 i art. 49 ust. 2 KN stanowi akt prawa miejscowego i powinna zawierać normy o charakterze dostatecznie ogólnym oraz abstrakcyjnym. Z uwagi więc na fakt zróżnicowania wysokości dodatku funkcyjnego dla różnych stanowisk funkcyjnych, niemożliwym do ustalenia byłaby wysokość dodatku dla wyeliminowanych podmiotów. Tym samym - w ocenie organu nadzoru - koniecznym stało się stwierdzenie nieważności całego przepisu § 5 ust. 4 załącznika nr 1 do uchwały, którego z kolei brak przesądził o legalności całego załącznika nr 1 do uchwały.
Odnośnie załącznika nr 2 do uchwały organ nadzoru powołał się na art. 49 ust. 2 KN, zgodnie z którym rada gminy ustala kryteria i tryb przyznawania nagród dla nauczycieli, uwzględniając w szczególności osiągnięcia w zakresie pracy dydaktyczno- dydaktyczno-wychowawczej, pracy opiekuńczo-wychowawczej oraz realizacji innych zadań statutowych szkoły, sposób podziału środków na nagrody organów prowadzących szkoły i dyrektorów szkół, tryb zgłaszania kandydatów do nagród oraz zasadę, że nagroda może być przyznana nauczycielowi po przepracowaniu w szkole co najmniej roku i podkreślił, że zakresy obu upoważnień tj. z art. 30 ust. 6 i art. 49 ust. 2 KN muszą być rozłączne; wskazał na niezgodność z prawem przepisów: § 4 ust. 4 pkt 1 lit. f, § 4 ust. 4 pkt 2 lit. f, § 4 ust. 4 pkt 3 lit. a, b, § 4 ust. 5 pkt 2, 3 i 2 załącznika nr 2 do uchwały podkreślając, że kwestionowane kryteria podmiotowe nie są związane z osiągnięciami nauczyciela w jego pracy dydaktycznej, wychowawczej i opiekuńczej, niektóre należą do zwykłych obowiązków zawodowych nauczyciela bądź dyrektora i przyjęte regulacje nie znajdują uzasadnienia w przepisach prawa.
Konkludując organ nadzoru stwierdził, że Rada w nieprawidłowy sposób zrealizowała normę kompetencyjną z przepisu art. 30 ust. 6 oraz art. 49 ust. 2 KN, co oznacza, że przedmiotowa uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem prawa, a ze względu na ustalone nieprawidłowości należało uznać ją za wadliwą, co czyni stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały w określonej części uzasadnionym i koniecznym.
W skardze na powyższy akt nadzoru wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach Gmina [...] wniosła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez:
1) niewłaściwe zastosowanie art. 91 ust. 1 u.s.g. poprzez stwierdzenie nieważności wskazanej uchwały Rady Miejskiej w [...] w części obejmującej przeważającą i zasadniczą część przepisów merytorycznych zmienianej regulacji z jednoczesnym zaniechaniem stwierdzenia nieważności przepisu uchylającego poprzednią uchwałę Rady;
2) naruszenie art. 7 Konstytucji RP poprzez doprowadzenie do podwójnej derogacji obejmującej nową i poprzednie uchwały Rady regulujące problematykę regulaminu wynagradzania nauczycieli w szkołach i placówkach prowadzonych przez Miasto [...] oraz regulaminu określającego kryteria i tryb przyznawania nagród ze specjalnego funduszu nagród dla nauczycieli w szkołach i placówkach prowadzonych przez Miasto [...], co w konsekwencji oznacza doprowadzenie do sytuacji braku regulacji prawnej tej materii aktem prawa miejscowego pomimo obligatoryjnego charakteru tej regulacji.
W uzasadnieniu skargi zaakcentowano, że rozstrzygnięcie nadzorcze nie tylko stwierdza nieważność najistotniejszych postanowień uchwały Rady zawartych w jej załączniku nr 1, ale również poprzez brak stwierdzenia nieważności § 2 pkt 1 i 3 uchwały prowadzi do takiego skutku, że bezpośrednio z mocy tego rozstrzygnięcia nadzorczego traci moc załącznik nr 1 uchwały Rady z dnia 22 października 2019r. regulujący wysokość oraz szczegółowe warunki przyznawania dodatków do wynagrodzenia zasadniczego oraz szczegółowe warunki obliczania i wypłacania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw i jednocześnie na podstawie niezakwestionowanych postanowień § 2 pkt 1 i 3 tej uchwały traci moc uchwała nr XXXVI1/888/2009 Rady z dnia 17 lutego 2009 r. w sprawie uchwalenia Regulaminu wynagradzania nauczycieli w szkołach i placówkach prowadzonych przez Miasto [...] (regulująca materię objętą załącznikiem nr 1 do uchwały Rady z dnia 22 października 2019 r.) oraz uchwała nr XXIV/631/2008 Rady z dnia 29 kwietnia 2008r. w sprawie przyjęcia regulaminu określającego kryteria i tryb przyznawania nagród ze specjalnego funduszu nagród za osiągnięcia dydaktyczno - wychowawcze (regulująca materię objętą załącznikiem nr 2 do uchwały Rady z dnia 22 października 2019 r.).
Skarżąca podkreśliła, że sporne rozstrzygnięcie nadzorcze prowadzi zatem do irracjonalnej i niedopuszczalnej sytuacji, w której zakwestionowanie nowej regulacji skutkuje równocześnie derogacją (uchyleniem) poprzedniej regulacji pomimo, że taka podwójna derogacja z całą pewnością nie była zamierzona przez organ uchwałodawczy. Fundamentalną wadą takiego rozstrzygnięcia jest nieuwzględnienie faktu, że klauzula derogacyjna zawarta w unieważnionej uchwale jest pod względem normatywnym jej integralną częścią tzn. jej moc może być zachowana o ile w życie wejdą nowe uregulowania wprowadzane przez dany akt normatywny. Natomiast taki skutek zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego sprowadza się do doprowadzenia do sytuacji braku regulacji aktem prawa miejscowego powyższej problematyki w sytuacji, w której istnienie takiej regulacji jest obligatoryjne.
W odpowiedzi na skargę organ nadzoru podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym podnosząc dodatkowo, że ocena działalności jednostki samorządu terytorialnego jest dokonywana przez wojewodę wyłącznie w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Organ nadzoru nie może więc dokonywać tej oceny z innych punktów widzenia, to jest sprawności, celowości działania czy gospodarności.
Wyrokiem z dnia 28 maja 2020 r. (sygn. akt III SA/Gl 119/20) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, po rozpoznaniu skargi, uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze.
Zdaniem Sądu meriti, biorąc pod uwagę zasadę prawidłowej legislacji administracyjnej, wątpliwość budzi rozstrzygnięcie nadzorcze stwierdzające nieważność nowych regulacji i pozostawiające jednocześnie w obrocie prawnym normę z § 2 pkt 1 uchwały, tj. uchylenie uchwały nr XXXVIl/888/2009 Rady Miejskiej w [...] z dnia 17 lutego 2009 r. Według Sądu organ nadzoru zobligowany był do uwzględnienia całościowego uregulowania danego zagadnienia i jako strażnik prawidłowego prawodawstwa powinien umożliwić płynne przejście między kolejnymi regulacjami regulaminów wynagradzania, nie dopuszczając do powstania luki prawnej. Brak systemowej analizy kwestionowanej uchwały spowodował niedopuszczalną lukę prawną w regulacjach wynagradzania nauczycieli i w konsekwencji brak podstaw prawnych do ustalania i wypłacania świadczeń pieniężnych, co stanowiło naruszenie prawa mające wpływ na wynik sprawy.
Na skutek skargi kasacyjnej organu nadzoru Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 15 września 2022 r. (sygn. akt III OSK 3376/21) uchylił powyższy wyroku Sądu pierwszej instancji i przekazał sprawę temu sądowi do ponownego rozpoznania.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji niezasadnie uznał, że zawarty w rozstrzygnięciu nadzorczym zakres częściowego unieważnienia uchwały nie jest objęty sporem i tym samym pominął jakąkolwiek ocenę zaskarżonego aktu administracyjnego w takim zakresie, w jakim unieważnia on przedmiotową uchwałę. Jednocześnie ograniczając rozpoznanie skargi tylko do nieobjętego w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym unieważnieniem § 2 pkt 1 przedmiotowej uchwały, Sąd pierwszej instancji nie wskazał podstawy prawnej swojego rozstrzygnięcia. Przekazując sprawę do ponownego rozpoznania Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że merytoryczne rozpoznanie wniesionej w sprawie skargi pozwoli Sądowi pierwszej instancji na dokonanie oceny, czy unieważniając poszczególne przepisy przedmiotowej uchwały organ nadzoru naruszył lub nie naruszył prawa. Ta bowiem ocena będzie warunkowała ustosunkowanie się w tej sprawie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach także i do tego, jakie znaczenie ma pominięcie w zaskarżonym akcie § 2 pkt 1 przedmiotowej uchwały. Według Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji winien ocenić, czy tak dokonane unieważnienie znajduje uzasadnione podstawy w przepisach i argumentacji zawartej w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym. Gdyby bowiem okazało się, że wskazane w rozstrzygnięciu nadzorczym przepisy przedmiotowej uchwały nie naruszają w istotnym zakresie prawa, to wówczas zbędnym byłaby ocena braku unieważnienia jej § 2 pkt 1. Natomiast w razie uznania, że zgodne z prawem było unieważnienie w części zaskarżonej uchwały, Sąd pierwszej instancji winien ocenić, czy skutek wywołany § 2 pkt 1 przedmiotowej uchwały w przypadku jej częściowego unieważnienia nie będzie stanowił naruszenia prawa mając także na uwadze, że niektóre składniki wynagrodzenia nauczycieli są obligatoryjną częścią tego wynagrodzenia. Sąd pierwszej instancji winien także rozważyć, w jakim zakresie przed dniem 22 października 2019 r. miała miejsce zmiana delegacji ustawowej do podjęcia tej uchwały i czy sama uchwała Rady Miejskiej w [...] z dnia 17 lutego 2009 r. nr XXXVII/888/2009 przestała obowiązywać przed datą podjęcia uchwały z dnia 22 października 2019 r. nr XII/248/2019, co sygnalizował organ nadzoru. Dokonując kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, Sąd pierwszej instancji powinien nie tylko uwzględnić m.in. art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g., ale także art. 8 ust. 3 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego.
Po ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd pierwszej instancji oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), dalej "P.p.s.a.".
W uzasadnieniu wydanego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że zgodnie z art. 184 Konstytucji RP, kontrola administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego. Kryterium legalności stanowi oczywiście podstawowe kryterium oceny aktów z zakresu administracji publicznej. Konstytucja jednak wprost wskazuje, że orzekanie o zgodności uchwał organów samorządu dokonywane być powinno w zgodności z ustawami, które – co oczywiste – dotyczą zagadnień objętych daną regulacją lub mają z nimi związek. Taką ustawą jest oprócz przywołanej ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela także i art. 8 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego (Dz. U. z 1994 r., Nr 124, poz. 607 ze zm.), która mając status identyczny jak ratyfikowane przez Sejm umowy międzynarodowej, stanowi element polskiego porządku prawnego. Zgodnie z art. 8 ust. 2 i 3 ww. Karty, wszelka kontrola organów samorządu terytorialnego powinna w zasadzie mieć na celu jedynie zapewnienie przestrzegania prawa i zasad konstytucyjnych. Kontrola lokalnych wspólnot samorządowych powinna być sprawowana z zachowaniem proporcji między zakresem interwencji ze strony organu kontroli a znaczeniem interesów, które ma on chronić. Wyrażona w powołanym art. 8 ust. 3 Karty zasada proporcjonalności nakazuje, aby dokonując oceny stopnia naruszenia prawa, organy wykonujące taką kontrolę badały zakres i stopień naruszenia proporcji pomiędzy zakresem interwencji ze strony organu kontroli (czyli wykorzystaniem instrumentów nadzorczych) a znaczeniem interesów, które ma on chronić. Wskazane wyżej kryterium proporcjonalności doprecyzowuje stosowanie kryterium legalności. Nie każde naruszenie prawa skutkuje unieważnieniem uchwały lub zarządzenia organu samorządu terytorialnego.
Przechodząc do kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Sąd meriti przypomniał, że jako powód stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w części § 2 pkt 2, 4-5 wskazano na niezgodność z art. 2 Konstytucji RP.
Z zapisów uchwały wynika bowiem, że Rada postanowiła jednocześnie o utracie mocy obowiązującej:
- uchwały nr XXXVII/888/2009 Rady Miejskiej w [...] z dnia 17 lutego 2009 roku w sprawie uchwalenia Regulaminu wynagradzania nauczycieli w szkołach i placówkach prowadzonych przez Miasto [...] oraz
- uchwały nr XXIV/631/2008 Rady Miejskiej w [...] z dnia 29 kwietnia 2008 roku w sprawie przyjęcia regulaminu określającego kryteria i tryb przyznawania nagród ze specjalnego funduszu nagród za osiągnięcia dydaktyczno- wychowawcze (§ 2 pkt 1 i 3 uchwały).
Przepisami § 2 pkt 2, 4-5 uchwały wprowadziła regulacje, których celem było uchylenie wszystkich uchwał nowelizujących wskazane uchwały pierwotne z dnia 17 lutego 2009 r. i 29 kwietnia 2008 r. W ocenie organu nadzoru działanie Rady wynikające z treści przepisu § 2 pkt 2, 4-5 uchwały jest niedopuszczalne w świetle zasad demokratycznego państwa prawnego, których elementem jest zasada prawidłowej legislacji.
Sąd meriti podzielił stanowisko organu nadzoru w powyższych zakresie i argumentację zawartą w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym podkreślając, że nie może ulegać wątpliwości, że przepisy zmieniające mają charakter niesamodzielny. W przeciwieństwie do przepisów merytorycznych, nie służą one bezpośrednio do wyrażania norm prawnych, lecz do wprowadzania zmian w obowiązujących przepisach merytorycznych. "Przepis, który zmienia (nowelizuje) inny przepis (...) zawiera w swej treści dwa elementy (dwie normy). Pierwszy to uchylenie (usunięcie z porządku prawnego) dotychczasowej regulacji (dotychczasowego brzmienia, dotychczasowej treści), a drugi to wprowadzenie nowej regulacji (nowego brzmienia, nowej treści)" (przywołano postanowienie TK z dnia 21 marca 2000 r., K 4/99, OTK 2000, nr 2, poz. 65). "To nie przepis nowelizujący (ergo ustawa, której jest elementem) podlega stosowaniu rozumianemu jako wynik subsumcji, lecz przepis nim zmieniony", dlatego "w trybie skargi konstytucyjnej przedmiotem kontroli nie może być przepis nowelizujący (...), a wynikająca z jego treści zmiana prawa winna być badana poprzez kontrolę konstytucyjności ustawy znowelizowanej" (tak w wyroku TK z dnia 12 grudnia 2005 r., SK 20/04, OTK-A 2005, nr 11, poz. 133). Przyjęcie takiej konstrukcji przepisów nowelizujących sprzyja przejrzystości systemu prawnego, gdyż eliminuje sytuacje, w których w tej samej chwili obowiązywałyby dwa brzmienia jakiegoś przepisu (G. Wierczyński, Komentarz do § 82 rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej"; podobnie: P. Radziewicz, Glosa do wyroku TK z dnia 22 maja 2007 r., K 42/05, PS 2008, nr 3, s. 225).
Zdaniem Sądu pierwszej instancji słusznie wywodzi organ nadzoru, że uchylenie przepisów zmieniających po ich wejściu w życie nie powoduje automatycznie "wycofania" zmian, które zostały przez te przepisy wprowadzone ani nie przywraca mocy przepisom przez nie uchylonym. Tym samym jako niedopuszczalne ocenić należy ich uchylenie po dniu ich wejścia w życie, a tym bardziej - jak w przypadku zaskarżonej uchwały - po uchyleniu uchwały pierwotnej (w niniejszej sprawie uchwał z dnia 17 lutego 2009 r. i 29 kwietnia 2008 r.). Działanie takie z kolei oznacza naruszenie zasady prawidłowej (przyzwoitej) legislacji. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że z wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP klauzuli demokratycznego państwa prawnego doktryna prawa administracyjnego i sądy administracyjne wyprowadzają m.in. wymagania co do techniki legislacyjnej określane jako zasady przyzwoitej (prawidłowej) legislacji. W ślad za organem nadzoru Sąd meriti wskazał, że omawiana zasada została ukształtowana jako "system ściśle ze sobą powiązanych dyrektyw adresowanych do prawodawcy, wskazujących jak należy dokonywać zmian prawa w państwie prawnym" (K. Działocha, T. Zalasiński, Zasada prawidłowej legislacji jako podstawa kontroli konstytucyjności prawa, Przegląd Legislacyjny 2006, nr 3, s. 6-7). Wskazane naruszenie godzi w "rudymentarne kanony techniki prawodawczej" i tym samym zasadnym było stwierdzenie nieważności § 2 pkt 2, 4-5 uchwały jako istotnie naruszającego art. 2 Konstytucji RP.
Przechodząc do oceny dalszych naruszeń wskazanych w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym Sąd pierwszej instancji przypomniał, że zgodnie z art. 30 ust. 6 KN organ prowadzący szkołę będący jednostką samorządu terytorialnego, uwzględniając przewidywaną strukturę zatrudnienia, określa dla nauczycieli poszczególnych stopni awansu zawodowego, w drodze regulaminu:
1) wysokość stawek dodatków, o których mowa w ust. 1 pkt 2, oraz szczegółowe warunki przyznawania tych dodatków, z zastrzeżeniem art. 33-34a,
2) szczegółowe warunki obliczania i wypłacania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw, z zastrzeżeniem art. 35 ust. 3,
3) wysokość i warunki wypłacania składników wynagrodzenia, o których mowa w ust. 1 pkt 4, o ile nie zostały one określone w ustawie lub w odrębnych przepisach
- w taki sposób, aby średnie wynagrodzenia nauczycieli, składające się ze składników, o których mowa w ust. 1, odpowiadały na obszarze działania danej jednostki samorządu terytorialnego co najmniej średnim wynagrodzeniom nauczycieli, o których mowa w ust. 3.
Treść powyższego upoważnienia jednoznacznie wskazuje, jaką materię ustawodawca pozostawił do uregulowania w drodze wskazanego regulaminu oraz, że określone w tym przepisie elementy mają charakter obligatoryjny. Pominięcie któregoś z elementów upoważnienia ustawowego skutkuje zaś istotnym naruszeniem prawa. Zdaniem organu nadzoru podjęta przez Radę uchwała w części załącznika nr 1 nie wypełnia w całości delegacji ustawowej określonej przepisem art. 30 ust. 6 KN. W tym zakresie organ nadzoru zarzucił, że uchwała nie określa w sposób prawidłowy wysokości i szczegółowych warunków przyznawania dodatku motywacyjnego, albowiem nie przewiduje zasad, na jakich będzie ta wysokość ustalana przez dany podmiot.
Sąd pierwszej instancji wskazał, że nie ulega wątpliwości, że zgodnie z art. 30 ust. 6 pkt 1 KN elementem obligatoryjnym regulaminu jest określenie wysokości stawek dodatków, o którym mowa w ust. 1 pkt 2 tego przepisu, a zatem także i dodatku motywacyjnego oraz szczegółowych warunków ich przyznania. W realiach niniejszej sprawy przepisem § 4 ust. 3 załącznika nr 1 do uchwały Rada Miejska przewidziała, że dodatek motywacyjny w wysokości nie niższej niż 150,00 zł i nie wyższej niż 1.800,00 zł przyznaje:
1) nauczycielowi - dyrektor,
2) dyrektorowi - prezydent,
w zależności od spełnienia warunków, o których mowa w § 6 rozporządzenia oraz § 4 ust. 4 niniejszego regulaminu. Jak wynika natomiast z przepisu § 4 ust. 4 załącznika nr 1 do uchwały Rada postanowiła, że dodatek motywacyjny jest przyznawany nauczycielowi, który spełnia co najmniej 5 z 19 wskazanych w tym przepisie warunków.
Zdaniem Sądu meriti dokonując oceny powyższej regulacji organ nadzoru słusznie zauważył, że Rada nie dookreśliła, w jaki sposób spełnienie owych warunków wpłynie na wysokość dodatku motywacyjnego. Poza wskazaniem górnej i dolnej granicy tego dodatku nie ustalono żadnych innych zasad dla podmiotu przyznającego dodatek, który miałby się kierować przy określaniu jego wysokości w tych granicach, które co istotne ustalone zostały w dużej rozpiętości (różnica wynosi 1650 zł). Trudno zatem nie zgodzić się z organem nadzoru, że treść powyższych zapisów uchwały powodować będzie, że o wysokości dodatku motywacyjnego zadecyduje i to w dowolny sposób, podmiot przyznający, a nie Rada (tak jak stanowi art. 30 ust. 6 pkt 1 KN). Tymczasem z treści regulaminu określającego wysokość oraz szczegółowe warunki przyznawania nauczycielom dodatków do wynagrodzenia zasadniczego musi wynikać wyraźnie wysokość tych dodatków tak, aby zarówno nauczyciel jak i organ przyznający ten dodatek wiedzieli, jaka jest jego wysokość, gdyż stanowi on składnik wynagrodzenia.
Jednocześnie jako prawidłowe Sąd pierwszej instancji ocenił stanowisko organu nadzoru co do przekroczenia delegacji ustawowej zapisem § 4 ust. 2 i ust. 3 załącznika nr 1 do uchwały. W normie kompetencyjnej art. 30 ust. 6 pkt 1 KN nie mieści się bowiem upoważnienie do decydowania o organach właściwych do przyznania dodatku motywacyjnego, jak również okresu, na jaki dodatek tej przysługuje bądź nie przysługuje.
W ramach zarzutów związanych z regulacją dodatku motywacyjnego organ nadzoru słusznie wskazuje także na zapis § 4 ust. 4 pkt 14 załącznika nr 1 do uchwały. W ocenie Sądu meriti posłużenie się w Regulaminie pojęciem "dbanie o właściwy klimat w pracy" stoi w sprzeczności z konstytucyjną zasadą pewności i określoności prawa (art. 2 Konstytucji RP) i Zasadami techniki prawodawczej nakazującymi takie redagowanie przepisów prawa, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawarte w nim normy wyrażały intencję prawodawcy (§ 6 w zw. z § 143 rozporządzenia). Posłużenie się w akcie prawa miejscowego takim pojęciem może rodzić problemy interpretacyjne oraz stosowanie omawianego zapisu będącego jednym z warunków przyznawania nauczycielowi dodatku motywacyjnego.
Sąd pierwszej instancji zgodził się nadto z organem nadzoru co do nieprawidłowego uregulowania § 5 ust. 4 pkt 13-18 załącznika nr 1 do uchwały, w którym to Rada ustaliła konkretne kwoty dodatków funkcyjnych dla:
- Dyrektora [...] Ośrodka Doskonalenia Nauczycieli;
- Wicedyrektora [...] Ośrodka Doskonalenia Nauczycieli;
- Dyrektora [...] Szkolnego Ośrodka Gimnastyki Korekcyjno- Kompensacyjnej;
- Wicedyrektora [...] Szkolnego Ośrodka Gimnastyki Korekcyjno – Kompensacyjnej;
- Dyrektora [...] Centrum Kształcenia Ustawicznego i Praktycznego;
- Wicedyrektora [...] Centrum Kształcenia Ustawicznego i Praktycznego.
W ocenie Sądu pierwszej instancji omawiany zapis wskazuje na wysokość dodatku funkcyjnego dla stanowisk w konkretnych placówkach oświatowych Miasta [...]. Podmioty te zostały zatem zindywidualizowane, tym samym ww. normy nie posiadają cechy generalności. Tymczasem, na co zasadnie zwrócił uwagę organ nadzoru, w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęty jest pogląd, że aktem prawa miejscowego jest taki akt normatywny, który zawiera normy postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Normatywny charakter aktu oznacza, że zawiera on wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się przybierający postać nakazu, zakazu lub uprawnienia. Normy o charakterze generalnym to normy nie odnoszące się do indywidulanie oznaczonych podmiotów lecz do pewnej kategorii potencjalnych adresatów. Określają one adresata poprzez wskazanie cech nie zaś poprzez ich wymienienie z imienia (nazwy). Abstrakcyjność normy wyraża się natomiast w tym, że nakazywanie, zakazywanie lub dozwolone postępowanie ma mieć miejsce w pewnych z reguły powtarzalnych okolicznościach nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty muszą więc dotyczyć zachowań powtarzalnych, nie mogą zaś konsumować się przez jednorazowe zastosowanie (przywołano wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 19 czerwca 2017 r.; sygn. akt II OSK 2048/17, z dnia 10 września 2018 r.; sygn. akt II OSK 2353/16 oraz z dnia 15 lutego 2016 r.; sygn. akt II OSK 1572/14).
Powyższe istotne naruszenie prawa przez stanowienie w akcie prawa miejscowego norm skierowanych do wyraźnie zindywidualizowanych adresatów wskazanych w pkt 13-18 § 5 ust. 4 załącznika nr 1 do uchwały skutkowało nieważnością całego omawianego zapisu, z uwagi na brak możliwości ustalenia wysokości dodatku funkcyjnego dla ww. podmiotów wobec zróżnicowania wysokości tego dodatku w zależności od stanowiska funkcyjnego. Nadto organ nadzoru prawidłowo ocenił, że stwierdzenie nieważności § 5 ust. 4 załącznika nr 1 do uchwały wpłynęło na legalność całość regulacji załącznika nr 1 do uchwały wobec niewypełniania delegacji art. 30 ust. 6 pkt 1 KN w zakresie określa w Regulaminie wysokości dodatku funkcyjnego.
Jako zgodne z prawem Sąd pierwszej instancji uznał również stwierdzenie nieważności § 4 ust. 4 pkt 1 lit. f, § 4 ust. 4 pkt 2 lit. f, § 4 ust. 4 pkt 3 lit. a, b, § 4 ust. 5 pkt 2, 3 i 4 (omyłkowo wskazano dwukrotnie pkt 2) załącznika nr 2 do uchwały jako podjętej z naruszeniem art. 49 ust. 2 KN określającego w sposób wyczerpujący co może być przedmiotem podjętej przez Radę regulacji w zakresie kryteriów i trybu przyznawania nagród dla nauczycieli. Sąd meriti w pełni podzielił stanowisko organu nadzoru, że określone w tych zapisach uchwały kryteria przyznawania nagród nie są związane ze wskazanymi przez ustawodawcę w art. 49 ust. 2 KN osiągnieciami nauczyciela w jego pracy dydaktycznej, wychowawczej i opiekuńczej. Co więcej, organ nadzoru zasadnie zwrócił uwagę, że do zwykłych obowiązków zawodowych nauczyciela, określonych art. 42 ust. 2 pkt 3 KN, należy podnoszenie kwalifikacji i doskonalenie zawodowe, czyli kryterium wskazane przez Radę w § 4 ust. 4 pkt 3 lit. b załącznika nr 2 do uchwały.
Nadto, w § 4 ust. 5 pkt 3 załącznika nr 2 do uchwały bez wątpienia posłużono się pojęciem nieostrym określając kryterium przyznania nagrody przez zwrot: "wyróżniająca staranność o właściwe warunki i klimat pracy". Tym samym zapis ten ocenić należało jako niejasny i nieprecyzyjny, prowadzący do dowolności oceny jego spełnienia przez nauczyciela, a zatem naruszający art. 2 Konstytucji RP. Jako tożsame naruszenie ocenić należało również § 6 ust. 6 załącznika nr 2 do uchwały.
W związku z powyższym Sąd pierwszej instancji stwierdził, że wskazane w rozstrzygnięciu nadzorczym przepisy uchwały naruszają w istotnym zakresie prawo, albowiem Rada Miasta w nieprawidłowy sposób wypełniła delegację z przepisu art. 30 ust. 6 i art. 49 ust. 2 KN i naruszyła art. 2 Konstytucji RP, a stwierdzenie nieważności w omawianym zakresie znajduje uzasadnione podstawy w przywołanych przepisach i argumentacji zawartej w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym.
W dalszej kolejności Sąd pierwszej instancji ocenił, czy skutek wywołany § 2 pkt 1 uchwały, tj. uchylenie uchwały Rady Miejskiej w [...] z dnia 17 lutego 2009 roku nr XXXVIl/888/2009 w sprawie uchwalenia Regulaminu wynagradzania nauczycieli w szkołach i placówkach prowadzonych przez Miasto [...], w przypadku jej częściowego unieważnienia nie będzie stanowił naruszenia prawa.
Sąd pierwszej instancji podniósł, że powyższa uchwała z dnia 17 lutego 2009 r. została podjęta na podstawie art. 30 ust. 6 w związku z art. 30 ust. 1 KN w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 2 lit. c ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o zmianie ustawy – Karta Nauczyciela (Dz.U. z 2009 r. Nr 1 poz. 1). Od wejścia w życie powołanej ustawy zmieniającej KN (tj. od 22 stycznia 2009 r.) do dnia 22 października 2019 r. (tj. daty podjęcia uchwały objętej zaskarżonym obecnie rozstrzygnięciem nadzorczym) przepis art. 30 ust. 6 w zw. z art. 30 ust. 1 KN był dwukrotnie nowelizowany. W wyniku pierwszej nowelizacji na mocy art. 7 pkt 20 lit. a tiret drugie ustawy z dnia 27 października 2017 r. o zmianie Karty Nauczyciela (Dz.U. z 2017 r. poz. 2203) z dniem 1 stycznia 2018 r. zmieniony został art. 30 ust. 1 pkt 4 KN. Określono bowiem, że wynagrodzenie nauczycieli, z zastrzeżeniem art. 32, składa się z: nagród i innych świadczeń wynikających ze stosunku pracy, z wyłączeniem świadczeń z zakładowego funduszu świadczeń socjalnych i dodatku, o którym mowa w art. 54 ust. 5. Tymczasem przepis ten w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęta uchwały z dnia 17 lutego 2009 r. stanowił, że wynagrodzenie nauczycieli, z zastrzeżeniem art. 32, składa się z: nagród i innych świadczeń wynikających ze stosunku pracy, z wyłączeniem świadczeń z zakładowego funduszu świadczeń socjalnych i dodatków socjalnych określonych w art. 54.
Następnie na mocy art. 1 pkt 11 lit. a tiret pierwsze i art. 1 pkt 11 lit. b ustawy z dnia 13 czerwca 2019 r. o zmianie ustawy Karta Nauczyciela (Dz.U. z 2019 r. poz. 1287) z dniem 1 września 2019 r. został zmieniony przepis art. 30 ust. 1 pkt 2 i art. 30 ust. 6 pkt 1 KN. W ramach składników wynagrodzenia nauczycieli, wśród dodatków, wymieniono dodatek z tytułu sprawowania funkcji wychowawcy klasy (art. 30 ust. 1 pkt 2). Z kolei zgodnie z art. 30 ust. 6 pkt 1 KN wskazano, że wysokość tego dodatku z zastrzeżeniem art. 34a (czyli minimalnej wysokości 300 zł).
W wyniku przywołanych wyżej nowelizacji nastąpiła zatem zmiana treści przepisu upoważniającego do wydania uchwały w sprawie regulaminu wynagradzania nauczycieli, a ustawodawca nie przewidział żadnych przepisów przejściowych, które wskazywałyby na utrzymania w mocy przepisów wykonawczych wydanych na podstawie dotychczasowego przepisu upoważniającego. Sąd meriti wskazał, że dyrektywa walidacyjna, prawidłowo interpretowana wskazuje, że akt wykonawczy traci moc obowiązującą z dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej treść przepisu upoważniającego, jeżeli zmienia się treść przepisu upoważniającego w ten sposób, że zmienia się rodzaj aktu wykonawczego, organ upoważniony do wydania aktu, zakres spraw przekazanych do uregulowania aktem wykonawczym lub wytyczne dotyczące treści tego aktu i w wyniku tej zmiany dotychczasowy akt wykonawczy staje się niezgodny ze znowelizowanym przepisem upoważniającym.
Przywołane nowelizacje KN nie zmieniły rodzaju aktu wykonawczego, ani organu upoważnionego do jego wydania, zmienił się natomiast zakres spraw przekazanych do uregulowania aktem wykonawczym, gdyż w ramach dodatków będących obligatoryjnym elementem regulaminu (art. 30 ust. 6 pkt 1 KN) wyróżniono dodatek z tytułu sprawowania funkcji wychowawcy klasy (art. 30 ust. 1 pkt 2). Co istotne w niniejszej sprawie wskazano na zastrzeżenie art. 34a KN. Jak wynika z treści tego ostatniego przepisu, nauczycielowi, któremu powierzono sprawowanie funkcji wychowawcy klasy, przysługuje dodatek funkcyjny z tytułu sprawowania funkcji wychowawcy klasy (ust. 1). Minimalna wysokość dodatku, o którym mowa w ust. 1, wynosi 300 zł (ust. 2).
W § 6 ust. 1 uchwały z dnia 17 lutego 2009 r. Rada Miasta wskazała, że do uzyskania dodatku funkcyjnego uprawnieni są nauczyciele, którym powierzono stanowisko: dyrektora, wicedyrektora szkoły albo inne stanowisko kierownicze przewidziane w statucie szkoły, oraz sprawujący funkcje: wychowawcy klasy (lit. a). Jednakże określając wysokość dodatków funkcyjnych § 6 ust. 4 pkt 10 tej uchwały dla nauczyciela, któremu powierzono funkcję wychowawcy klasy w szkole określiła stawkę 100 - 150 zł. Stawka ta zatem jest nie do pogodzenia z ww. zastrzeżeniem odsyłającym do art. 34a KN.
W oparciu o powyższe Sąd pierwszej instancji uznał, że w wyniku wskazanych nowelizacji przepisu upoważniającego uchwała z dnia 17 lutego 2009 r. nie była pozbawiona mocy obowiązującej w całości. Jednakże w ocenie Sądu meriti automatyczna utrata mocy obowiązującej tylko części uchwały z dnia 17 lutego 2009 r. powoduje, że i tak we wskazanym wyżej zakresie brak byłoby niezbędnego składnika wynagrodzenia (w postaci dodatku funkcyjnego). Oznacza to, że regulacja uchwały z dnia 17 lutego 2009 r. nie wypełniłaby w sposób zupełny luki prawnej powstałej w wyniku stwierdzenia nieważności uchwały z dnia 22 października 2019 r.
W takim przypadku brak stwierdzenia nieważności § 2 pkt 1 uchwały przez organ nadzoru nie stanowi - zdaniem Sądu pierwszej instancji - naruszenia prawa.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina [...] zaskarżając wyrok w całości.
Wydanemu wyrokowi, z odwołaniem się do art. 174 pkt 1 P.p.s.a., zarzucono naruszenie prawa materialnego polegające na oddaleniu skargi Gminy [...] w wyniku niewłaściwego zastosowania art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. w związku z art. 30 ust. 1 pkt 2 i art. 30 ust.6 pkt 1 KN w brzmieniu nadanym na mocy art. 1 pkt 11 lit. a tiret pierwsze i art. 1 pkt 11 lit b ustawy z dnia 13 czerwca 2019r. o zmianie ustawy Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2019r. poz. 1287) oraz art. 8 ust. 3 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego polegającego na przyjęciu, że nie stanowi naruszenia prawa brak stwierdzenia nieważności § 2 pkt 1 uchwały nr XII/248/2019 Rady Miejskiej w [...] z dnia 22 października 2019r. w sprawie regulaminu określającego wysokość oraz szczegółowe warunki przyznawania dodatków do wynagrodzenia zasadniczego, szczegółowe warunki obliczania i wypłacania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw oraz kryteriów i trybu przyznawania nagród za osiągnięcia w zakresie pracy dydaktycznej, wychowawczej i opiekuńczej, w tym realizacji zadań związanych z zapewnieniem bezpieczeństwa uczniom w czasie zajęć organizowanych przez szkołę oraz realizacji innych zadań statutowych szkoły, nauczycielom przedszkoli, szkół oraz placówek, dla których organem prowadzącym jest Miasto [...] - zawierającego normę derogującą poprzednią uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia 17 lutego 2009 r. regulującą tę materię w sytuacji gdy wskazane rozstrzygnięcie nadzorcze stwierdziło nieważność zasadniczej części ww. uchwały nr XI1/248/2019 Rady Miejskiej w [...] z dnia 22 października 2019 r., tj. w zakresie § 2 pkt 2,4-5 , załącznika nr 1, oraz § 4 ust.4 pkt 1 lit. f, § 4 ust.4 pkt 2 lit. f, § 4 ust. 3 lit. a, b, § 4 ust.5 pkt 2,3 i 2 i § 6 ust. 6 załącznika (nr 2 – przyp. Naczelnego Sądu Administracyjnego).
Podnosząc powyższe zarzuty Gmina [...] wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie od organu na rzecz Gminy [...] kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W piśmie procesowym z dnia 28 marca 20023 r. Gmina [...] oświadczyła, że zrzeka się rozprawy.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), dalej: "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiła. Granice skargi są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 P.p.s.a. – może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten uprawniony jest bowiem jedynie do zbadania, czy postawione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów prawa materialnego czy też procesowego w rzeczywistości zaistniały. Nie ma on natomiast prawa badania, czy w sprawie wystąpiły inne niż podniesione w skardze kasacyjnej naruszenia prawa, które mogłyby prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. Zakres kontroli wyznacza zatem sam autor skargi kasacyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone.
W skardze kasacyjnej podniesiono tylko zarzuty dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego. Zarzuty te koncentrują się wokół braku stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miejskiej w [...] z dnia 22 października 2019 r. nr XII/248/2019 w zakresie jej § 2 pkt 1 uchwały, którym postanowiono o utracie mocy uchwały nr XXXVIl/888/2009 Rady Miejskiej w [...] z dnia 17 lutego 2009 r. w sprawie uchwalenia Regulaminu wynagradzania nauczycieli w szkołach i placówkach prowadzonych przez Miasto [...]. Zdaniem skarżącej kasacyjnie Gminy w konsekwencji braku stwierdzenia nieważności uchwały w tej części doszło do zupełnego usunięcia z obrotu prawnego regulacji dotyczących składników wynagrodzenia nauczycieli w placówkach prowadzonych przez Gminę.
Na wstępie należy podkreślić, że sprawa, w której podjęty został kontrolowany przez Sąd pierwszej instancji akt nadzoru, była już przedmiotem wyrokowania przez Naczelny Sąd Administracyjny, który w wyroku z dnia 15 września 2022 r. (sygn. akt III OSK 3376/21) zawarł szczegółową ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszej sprawie, podobnie jak Sąd pierwszej instancji, jest związany ww. wyrokiem NSA i dokonaną w nim wykładnią prawa.
Zgodnie bowiem z art. 170 P.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Stosownie do treści art. 190 P.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.
W orzecznictwie podkreśla się, że pojęcie "wykładnia prawa", użyte w art. 190 P.p.s.a., należy rozumieć wąsko, tj. jako ustalenie znaczenia przepisów prawa. Związanie wykładnią prawa dokonaną w danej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny oznacza, że Sąd pierwszej instancji, ponownie rozpoznając sprawę nie może nie dostosować się do zapatrywania prawnego wyrażonego przez Naczelny Sąd Administracyjny. W przypadku, gdy Sąd pierwszej instancji pominie w swym ponownym orzeczeniu wykładnię prawa dokonaną przez NSA, może to stanowić istotne uchybienie procesowe i doprowadzić do ponownego uchylenia zaskarżonego orzeczenia (zob. w tej materii m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 września 2008 r.; sygn. akt I OSK 1290/07). Sąd pierwszej instancji tylko w wyjątkowych wypadkach może odstąpić od wykładni prawa dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Pierwsza z tych sytuacji dotyczy zmiany stanu faktycznego. W judykaturze wskazuje się, że moc wiążąca wykładni Naczelnego Sądu Administracyjnego przestaje obowiązywać także w razie zmiany stanu prawnego. Można odstąpić od zastosowania art. 190 P.p.s.a. również z uwagi na podjęcie uchwały przez Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów, zawierającej stanowisko dotyczące wykładni prawa, odmienne od wyrażonego w poprzednim wyroku tego sądu, do którego to stanowiska zastosował się wojewódzki sąd administracyjny.
Na tle realiów rozpatrywanej sprawy podkreślić należy, że żadna z takich sytuacji nie wystąpiła w rozpoznawanej sprawie, co oznacza, że Sąd pierwszej instancji związany był wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny. Aby dokonać oceny zasadności zarzutów postawionych w petitum skargi kasacyjnej należało zatem poddać analizie treść uzasadnienia wspomnianego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 września 2022 r. (sygn. akt III OSK 3376/21), którym uchylono zaskarżony wyrok Sądu meriti i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach.
Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku wydanego w sprawie o sygn. akt III OSK 3376/21 stwierdził, że Sąd pierwszej instancji niezasadnie uznał, że zawarty w rozstrzygnięciu nadzorczym zakres częściowego unieważnienia uchwały nie jest objęty sporem i tym samym pominął jakąkolwiek ocenę zaskarżonego aktu administracyjnego w takim zakresie, w jakim unieważnia on przedmiotową uchwałę. Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił przy tym, że nie może po raz pierwszy rozpoznać merytorycznie skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze, ponieważ w ten sposób każda ze stron pozbawiona zostałaby możliwości wniesienia środka zaskarżenia w postaci skargi kasacyjnej do sądu wyższej instancji. Merytoryczne rozpoznanie wniesionej w sprawie skargi pozwolić zaś miało Sądowi pierwszej instancji na dokonanie oceny, czy unieważniając poszczególne przepisy przedmiotowej uchwały organ nadzoru naruszył lub nie naruszył prawa. Ta bowiem ocena będzie warunkowała ustosunkowanie się w tej sprawie przez Sąd pierwszej instancji także i do tego, jakie znaczenie ma pominięcie w zaskarżonym akcie § 2 pkt 1 przedmiotowej uchwały.
Naczelny Sąd Administracyjny wskazał więc, że Sąd pierwszej instancji winien przeprowadzić kontrolę zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego w tym zakresie, w jakim Wojewoda Śląski unieważnił częściowo przedmiotową uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia 22 października 2019 r. nr XII/248/2019. Sąd ten winien ocenić, czy tak dokonane unieważnienie znajduje uzasadnione podstawy w przepisach i argumentacji zawartej w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym. Gdyby bowiem okazało się, że wskazane w rozstrzygnięciu nadzorczym przepisy przedmiotowej uchwały nie naruszają w istotnym zakresie prawa, to wówczas zbędnym byłaby ocena braku unieważnienia jej § 2 pkt 1. Natomiast w razie uznania, że zgodne z prawem było unieważnienie w części zaskarżonej uchwały, Sąd pierwszej instancji winien ocenić, czy skutek wywołany § 2 pkt 1 przedmiotowej uchwały w przypadku jej częściowego unieważnienia nie będzie stanowił naruszenia prawa mając także na uwadze, że niektóre składniki wynagrodzenia nauczycieli są obligatoryjną częścią tego wynagrodzenia. Sąd pierwszej instancji miał także rozważyć, w jakim zakresie przed dniem 22 października 2019 r. miała miejsce zmiana delegacji ustawowej do podjęcia tej uchwały i czy sama uchwała Rady Miejskiej w [...] z dnia 17 lutego 2009 r. nr XXXVII/888/2009 przestała obowiązywać przed datą podjęcia uchwały z dnia 22 października 2019 r. nr XII/248/2019, co sygnalizował organ nadzoru.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie obecnie rozpoznającym sprawę uznać należy, że Sąd pierwszej instancji, ponownie rozpoznając sprawę, prawidłowo ocenił, że skutek wywołany § 2 pkt 1 uchwały z dnia 22 października 2019 r., tj. uchylenie uchwały nr XXXVIl/888/2009 Rady Miejskiej w [...] z dnia 17 lutego 2009 r. w sprawie uchwalenia Regulaminu wynagradzania nauczycieli w szkołach i placówkach prowadzonych przez Miasto [...], w przypadku jej częściowego unieważnienia, nie będzie stanowiło naruszenia prawa.
Jak zasadnie wskazał Sąd pierwszej instancji, uchwała z dnia 17 lutego 2009 r. została podjęta na podstawie art. 30 ust. 6 w zw. z art. 30 ust. 1 KN w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 2 lit. c ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o zmianie ustawy – Karta Nauczyciela (Dz.U. z 2009 r. Nr 1 poz. 1). Od wejścia w życie powołanej ustawy zmieniającej KN (tj. od 22 stycznia 2009 r.) do dnia 22 października 2019 r. (tj. do daty podjęcia uchwały objętej wydanym rozstrzygnięciem nadzorczym) przepis art. 30 ust. 6 w zw. z art. 30 ust. 1 KN był dwukrotnie nowelizowany. W wyniku pierwszej nowelizacji na mocy art. 7 pkt 20 lit. a tiret drugie ustawy z dnia 27 października 2017 r. o zmianie Karty Nauczyciela (Dz.U. z 2017 r. poz. 2203) z dniem 1 stycznia 2018 r. zmieniony został art. 30 ust. 1 pkt 4 KN. Określono bowiem, że wynagrodzenie nauczycieli, z zastrzeżeniem art. 32, składa się z: nagród i innych świadczeń wynikających ze stosunku pracy, z wyłączeniem świadczeń z zakładowego funduszu świadczeń socjalnych i dodatku, o którym mowa w art. 54 ust. 5. Tymczasem przepis ten w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęta uchwały z dnia 17 lutego 2009 r. stanowił, że wynagrodzenie nauczycieli, z zastrzeżeniem art. 32, składa się z: nagród i innych świadczeń wynikających ze stosunku pracy, z wyłączeniem świadczeń z zakładowego funduszu świadczeń socjalnych i dodatków socjalnych określonych w art. 54.
Następnie na mocy art. 1 pkt 11 lit. a tiret pierwsze i art. 1 pkt 11 lit. b ustawy z dnia 13 czerwca 2019 r. o zmianie ustawy Karta Nauczyciela (Dz.U. z 2019 r. poz. 1287) z dniem 1 września 2019 r. został zmieniony przepis art. 30 ust. 1 pkt 2 i art. 30 ust. 6 pkt 1 KN. W ramach składników wynagrodzenia nauczycieli, wśród dodatków, wymieniono dodatek z tytułu sprawowania funkcji wychowawcy klasy (art. 30 ust. 1 pkt 2). Z art. 30 ust. 6 pkt 1 KN wynika, że minimalna wysokość tego dodatku z uwagi na zastrzeżenie zawarte w art. 34a KN wynosi 300 zł.
Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w wyniku przywołanych nowelizacji nastąpiła zatem zmiana treści przepisu upoważniającego do wydania uchwały w sprawie regulaminu wynagradzania nauczycieli, a ustawodawca nie przewidział żadnych przepisów przejściowych, które wskazywałyby na utrzymanie w mocy przepisów wykonawczych wydanych na podstawie dotychczasowego przepisu upoważniającego.
Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że zgodnie z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 283), dalej: "z.t.p.", do aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale VI, z wyjątkiem § 141, w dziale V, z wyjątkiem § 132, w dziale II oraz w dziale I rozdziały 2-7, a do przepisów porządkowych - również w dziale I rozdział 9, chyba że odrębne przepisy stanowią inaczej. Paragraf 32 znajduje się w dziale I rozdziale 5 z.t.p., a więc uzasadniony jest wniosek, że na gruncie z.t.p. ma on odpowiednie zastosowanie do aktów prawa miejscowego.
Jak stanowi § 32 z.t.p., akt wykonawczy traci moc obowiązującą na skutek:
1) uchylenia ustawy udzielającej upoważniania do wydania aktu wykonawczego,
2) uchylenia przepisu ustawy upoważniającego do wydania aktu wykonawczego albo 3) zmiany treści przepisu ustawy upoważniającego do wydania aktu wykonawczego, polegającej na zmianie rodzaju aktu wykonawczego zakresu spraw przekazanych do uregulowania aktem wykonawczym lub wytycznych dotyczących treści aktu wykonawczego.
Mimo że związek między ustawą a aktem prawa miejscowego wydanym na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie jest "luźniejszy" niż w przypadku ustawy i rozporządzenia, a akty prawa miejscowego nie są klasycznymi aktami wykonawczymi, to reguła walidacyjna ujęta w § 32 z.t.p. ma zastosowanie również do aktów prawa miejscowego - zarówno do wykonawczych aktów prawa miejscowego, wydawanych na podstawie szczegółowych upoważnień w ustawach szczególnych, jak i do samoistnych aktów prawa miejscowego, wydawanych na podstawie ogólnej kompetencji wyrażonej w ustawach ustrojowych albo innych ustawach szczególnych. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stosowanie reguły walidacyjnej określonej w § 32 z.t.p. w odniesieniu do aktów prawa miejscowego znajduje szczególnie silne uzasadnienie aksjologiczne ze względu na zasadę zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa, której jednym z aspektów jest jasność reguł tworzenia i obowiązywania norm prawnych. Reguła ta pozwala zrozumieć w jakich sytuacjach zbędnym jest formalne uchylanie aktów wydanych w oparciu o stosowne upoważnienie ustawowe.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego trafna jest argumentacja Sądu pierwszej instancji, że przywołane nowelizacje ustawy nie zmieniły rodzaju aktu wykonawczego, ani organu upoważnionego do jego wydania, zmienił się natomiast - co w tym aspekcie sprawy ma kluczowe znaczenie - zakres spraw przekazanych do uregulowania aktem wykonawczym, gdyż w ramach dodatków będących obligatoryjnym elementem regulaminu (art. 30 ust. 6 pkt 1 KN) wyróżniono dodatek z tytułu sprawowania funkcji wychowawcy klasy (art. 30 ust. 1 pkt 2 KN). Co ważne, wskazano na zastrzeżenie zawarte w art. 34a KN. Jak wynika z treści tego przepisu, nauczycielowi, któremu powierzono sprawowanie funkcji wychowawcy klasy, przysługuje dodatek funkcyjny z tytułu sprawowania funkcji wychowawcy klasy (ust. 1). Minimalna wysokość dodatku, o którym mowa w ust. 1, wynosi 300 zł (ust. 2).
Co istotne, w § 6 ust. 1 uchwały z dnia 17 lutego 2009 r. Rada Miasta wskazała, że do uzyskania dodatku funkcyjnego uprawnieni są nauczyciele, którym powierzono stanowisko: dyrektora, wicedyrektora szkoły albo inne stanowisko kierownicze przewidziane w statucie szkoły, oraz sprawujący funkcje: wychowawcy klasy (lit. a). Określając wysokość dodatków funkcyjnych § 6 ust. 4 pkt 10 tej uchwały dla nauczyciela, któremu powierzono funkcję wychowawcy klasy w szkole wskazano stawkę 100 - 150 zł. Stawka ta, jako wynikająca z treści aktu prawa miejscowego, jest zatem nie do pogodzenia z ww. zastrzeżeniem art. 30 ust. 6 KN odsyłającym do art. 34a KN, który w ust. 2 określa minimalną wysokość tego dodatku.
W związku z powyższym uznać należy, że Sąd pierwszej instancji prawidłowo stwierdził, że wskazane nowelizacje przepisu upoważniającego nie spowodowały pozbawienia mocy obowiązującej uchwały z dnia 17 lutego 2009 r. nr XXXVIl/888/2009 w całości. Z kolei automatyczna utrata mocy obowiązującej uchwały z dnia 17 lutego 2009 r. tylko w części powoduje, że i tak we wskazanym powyżej zakresie brak byłoby niezbędnej regulacji w zakresie składnika wynagrodzenia (w postaci wyżej opisanego dodatku funkcyjnego). Zatem regulacja uchwały z dnia 17 lutego 2009 r. nie wypełniłaby w sposób zupełny luki prawnej powstałej w wyniku stwierdzenia nieważności uchwały z dnia 22 października 2019 r. Argumentacja skarżącej kasacyjnie, że uchwała z dnia 17 lutego 2009 r. wskazana w § 2 ust. 1 zakwestionowanej przez organ nadzoru uchwały została derogowana w całości dopiero w wyniku wydanego przez wojewodę rozstrzygnięcia nadzorczego z dnia 28 listopada 2019 r., jest w świetle powyższych rozważań bezpodstawna.
Konkludując uznać należy, że zarzuty i wywody skargi kasacyjnej podważające stanowisko Sądu pierwszej instancji nie mogły być uwzględnione. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżąca kasacyjnie mylnie rozumie istotę postępowania nadzorczego uznając w realiach tej sprawy, że jest to postępowanie obejmujące swoim zakresem weryfikację legalności innych uchwał podjętych przez Radę Miejską w [...] w przedmiocie regulaminu określającego wysokość i warunki przyznawania dodatków do wynagrodzeń oraz nagród dla nauczycieli aniżeli wyłącznie uchwały z dnia 22 października 2019 r. nr XII/248/2019. Wskazać w tym miejscu należy, że najczęstszym, znamiennym skutkiem wydania rozstrzygnięcia nadzorczego przez organ nadzoru (na przykład przez wojewodę) jest eliminacja wadliwego w całości bądź w części aktu zawierającego normy prawne (na przykład uchwały podjętej przez organ jednostki samorządu terytorialnego) i jednoczesny brak zastępczych regulacji prawnych w danym zakresie. Ten brak zastępczych regulacji prawnych winien być usunięty poprzez pilne, ponowne uregulowanie danej kwestii przez prawodawcę lokalnego a zatem przez organ, którego akt został przez organ nadzoru skutecznie zakwestionowany. Należy zwrócić przy tym uwagę, że zgodnie z art. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 1461) aktowi normatywnemu zawierającemu przepisy powszechnie obowiązujące ogłaszanemu w dzienniku urzędowym może być nadana wsteczna moc obowiązująca, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.
Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a., bowiem skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, zaś organ nie zażądał jej przeprowadzenia.