III OSK 1110/24

III OSK 1110/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-05-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-04-05
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Kazimierz Bandarzewski
Olga Żurawska - Matusiak /przewodniczący/
Rafał Stasikowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
I SAB/Sz 25/23 - Wyrok WSA w Szczecinie z 2024-01-18
Skarżony organ
Prezydent Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 902
art. 1 ust. 1 i 2, art. 6 ust. 1
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędziowie sędzia NSA Rafał Stasikowski (spr.) sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant sekretarz sądowy Paulina Gromulska po rozpoznaniu w dniu 20 maja 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Zarządu Budynków i Lokali Komunalnych w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 18 stycznia 2024 r. sygn. akt I SAB/Sz 25/23 w sprawie ze skargi E. F. na bezczynność Dyrektora Zarządu Budynków i Lokali Komunalnych w S. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 18 stycznia 2024 r., I SAB/Sz 25/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, po rozpoznaniu skargi E. F. na bezczynność Dyrektora Zarządu Budynków i Lokali Komunalnych w S. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej: I. stwierdził, że Dyrektor Zarządu dopuścił się bezczynności w załatwieniu wniosku skarżącej z 19 września 2023 r. oraz że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; II. zobowiązał Dyrektora Zarządu do załatwienia wniosku skarżącej w terminie 7 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; III. oddalił skargę w pozostałym zakresie; IV. zasądził od Dyrektora Zarządu na rzecz skarżącej kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
Pismem z 12 października 2023 r. skarżąca złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na bezczynność Dyrektora Zarządu Budynków
i Lokali Komunalnych w S. w sprawie rozpatrzenia jej wniosku z 19 września 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej. W uzasadnieniu wskazała, że wnioskiem z 3 lipca 2023 r. zwróciła się do Zarządu Budynków i Lokali Komunalnych w S. o uregulowanie stanu prawnego lokalu mieszkalnego przy ul. [...] w S., którego najemcą była zmarła 4 czerwca 2023 r. J. S., matka skarżącej. Pismem z 4 września 2023 r. organ powiadomił skarżącą o odmowie uwzględnienia jej wniosku i uznaniu, że nie wstąpiła ona w stosunek najmu po swojej zmarłej matce. Organ podał, że skarżąca nie zamieszkiwała stale z najemcą do chwili jej śmierci. Wyjaśnił, że okoliczność tę ustalono na podstawie protokołów z wyjaśnień świadków - mieszkańców budynku nr [...] przy ul. [...], których treści nie przedstawił.
Pismem z 19 września 2023 r. skarżąca zwróciła się do organu na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r., poz. 902; dalej: "u.d.i.p.") o udostępnienie dokumentów wytworzonych przez organ w związku ze sprawą umowy najmu ww. lokalu mieszkalnego, w szczególności protokołów zeznań świadków, do których to dokumentów odwołano się w piśmie wystosowanym do skarżącej.
W piśmie z 28 września 2023 r. organ poinformował skarżącą, że zawarcie umowy najmu komunalnego lokalu mieszkalnego, jak i przypadki bezumownego korzystania z lokali, oceniane są z punktu widzenia przepisów ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2023 r., poz. 1610 ze zm.; dalej "k.c.") i nie podlegają regulacji ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.; dalej "k.p.a."). Dokonując ustaleń, organ korzysta z pełnej swobody podejmowanych czynności nie będąc ograniczony, ani zobowiązany do stosowania przepisów k.p.a. Jego działania nie mogą jedynie naruszać praw innych osób wynikających czy to z ochrony dóbr osobistych czy konkretnego stosunku prawnego. W ocenie organu dokumenty z podjętych czynności wyjaśniających nie stanowią informacji publicznej, a ponadto zawierają dane osób trzecich i z mocy art. 5 ust. 2 u.d.i.p. zasługują na ochronę prywatności osób fizycznych. Oznacza to, że do protokołów z wysłuchania innych osób, zwłaszcza osoba zainteresowana wynikiem kontroli, nie może mieć dostępu. Powołując się na art. 6 ust. 1 oraz ust. 2 u.d.i.p., organ stwierdził, że protokoły z wysłuchania osób trzecich, zawierających podawane przez nich informacje i dane osobowe, nie podlegają ujawnieniu jako informacja publiczna.
W odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie w całości. Wskazał m.in., że żądane przez skarżącą tzw. "protokoły wyjaśnień" stanowią dowód w ewentualnej sprawie cywilnej z powództwa skarżącej przeciwko Gminie Miasto S. o ustalenie wstąpienia w najem lokalu po zgonie dotychczasowego najemcy. Wobec tego mogą podlegać ujawnieniu w postępowaniu cywilnym zgodnie z przepisami ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 1550 ze zm.; dalej "k.p.c."), a zatem nie mogą być udostępnione w trybie u.d.i.p., co wprost wynika z art. 1 ust. 2 u.d.i.p.
Orzekając jak na wstępie, Sąd I instancji wskazał, że istota sporu w sprawie sprowadza się do oceny, czy na dzień wniesienia skargi organ zobowiązany pozostawał w bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącej złożonego w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej w zakresie sformułowanego żądania, tj. udostępnienia dokumentów wytworzonych przez organ w związku ze sprawą umowy najmu lokalu mieszkalnego - protokołów z wyjaśnień świadków, mieszkańców, do których to dokumentów odwołano się w piśmie wystosowanym do skarżącej. Sąd stwierdził, że udzielona skarżącej odpowiedź organu zawarta w piśmie z 28 września 2023 r. jest wewnętrznie sprzeczna. Organ stwierdził bowiem, że sporządzone przez organ "dokumenty z podjętych czynności wyjaśniających nie stanowią informacji publicznej", po czym dodał, że dokumenty te "zawierają dane osób trzecich i z mocy art. 5 ust. 2 u.d.i.p. zasługują na ochronę prywatności osób fizycznych. Oznacza to, że do protokołów z wysłuchania innych osób, zwłaszcza osoba zainteresowana wynikiem kontroli, nie może mieć dostępu".
Sąd ten przyznał rację skarżącej, że żądane informacje mają charakter publiczny. W ocenie sądu Dyrektor Zarządu, jako podmiot reprezentujący jednostkę organizacyjną samorządu terytorialnego, zobowiązany jest do udostępnienia informacji publicznych, w tym tych, które były przedmiotem wniosku skarżącej. Nie budzi bowiem wątpliwości, że żądana informacja ze względu na jej przedmiot – gospodarowanie gminnym zasobem mieszkaniowym – jest informacją publiczną. Sąd nie podzielił przy tym stanowiska organu, iż sporna informacja zawarta była w dokumentach wewnętrznych. Sporządzone dokumenty odnoszą bezpośredni skutek wobec osób trzecich w zakresie gospodarowania gminnym zasobem mieszkaniowym.
Sąd nie podzielił też poglądu organu co do tego, że informacja ta nie miała waloru "informacji o sprawach publicznych" z racji odnoszenia się li tylko do interesu indywidulanego – prywatnego interesu wnioskodawcy, wobec starania się uzyskania informacji w swojej własnej indywidualnej sprawie, jak argumentował organ. Żądana przez skarżącą informacja dotyczy sfery faktów, jest wytwarzana w ramach działalności organu władzy publicznej i zawiera informację o sposobie realizowania przez ten organ nałożonych nań zadań publicznych. Stanowi zatem informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Ponadto sąd I instancji podzielił pogląd wyrażony w orzecznictwie, iż z treści u.d.i.p. nie wynika, aby cel prywatny stanowił przesłankę ograniczającą dostęp do informacji publicznej.
W ocenie sądu I instancji Dyrektor Zarządu błędnie uznał, iż informacja w zakresie wyjaśnień świadków, mieszkańców, które stanowiły podstawę ustalenia, że skarżąca nie wstąpiła w stosunek najmu komunalnego lokalu mieszkalnego, nie stanowi informacji publicznej. W związku z powyższym pozostaje on w bezczynności w zakresie rozpoznania wniosku skarżącej o udostępnienie informacji publicznej, bowiem ani nie udostępnił żądanych we wniosku informacji, ani nie wydał decyzji odmownej w tym zakresie. Sąd ten stwierdził więc bezczynność organu w tym zakresie oraz zobowiązał organ do załatwienia wniosku skarżącej z 19 września 2023 r. w terminie 7 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Jednocześnie sąd uznał, że stwierdzona bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, co doprowadziło do przekonania, że uzasadnionym jest oddalenie wniosku o wymierzenie organowi grzywny. O kosztach postępowania sąd I instancji orzekł zgodnie z art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej "p.p.s.a.").
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł organ, zaskarżając wyrok w części, tj. w punktach I, II i IV. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji. Nadto wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:
1) naruszenie przepisów prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 1 ust. 1 u.d.i.p. poprzez jego błędną wykładnię, sprowadzające się do uznania, iż "protokoły wyjaśnień świadków" w niniejszej sprawie stanowią informację publiczną, podczas gdy są to w istocie dokumenty o charakterze wewnętrznym, niepodlegające udostępnieniu w trybie u.d.i.p.;
2) naruszenie przepisów prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 1 ust. 1 u.d.i.p. poprzez jego błędną wykładnię, sprowadzające się do uznania, iż "protokoły wyjaśnień świadków" w niniejszej sprawie stanowią informację publiczną, podczas gdy dotyczą one konkretnej i indywidualnej sprawy określonej osoby, w związku z czym nie stanowią informacji publicznej;
3) naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwą konstrukcję uzasadnienia wyroku polegającą na braku rozpoznania podnoszonego w odpowiedzi na skargę stanowiska organu, w szczególności wyrażającego pogląd, iż żądane przez skarżącą protokoły wyjaśnień mogą stanowić dowód w sprawie cywilnej, w związku z czym nie mogą zostać jej udostępnione w trybie u.d.i.p.;
w przypadku uznania, iż "protokoły wyjaśnień świadków" stanowią informację publiczną skarżący zarzucił:
4) naruszenie przepisów prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 1 ust. 2 u.d.i.p w związku z art. 9 k.p.c. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na niezastosowaniu art. 1 ust. 2 u.d.i.p., prowadzące do przyjęcia, iż "protokoły wyjaśnień świadków" powinny być udostępnione w trybie u.d.i.p., podczas gdy udostępnienie ich w tym trybie prowadziłoby do naruszenia przepisów k.p.c., określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych w skardze kasacyjnej.
Strona skarżąca kasacyjnie zarzuciła sądowi I instancji zarówno naruszenie przepisów postępowania, jak i przepisów prawa materialnego. W pierwszej kolejności zostanie rozpoznany zarzut naruszenia przepisów postępowania.
Zarzut nr 3) naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. jest bezzasadny. Zarzut naruszenia tego przepisu może być skutecznie postawiony w szczególności w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwała NSA z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, LEX nr 552012; wyrok NSA z 20 sierpnia 2009 r., II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Ponadto w świetle uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09 przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, co w tej sprawie oczywiście nie nastąpiło. Wadliwość uzasadnienia orzeczenia może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko sądu I instancji wyrażone w uzasadnieniu jest wystarczające i pozwala na poddanie zaskarżonego wyroku kontroli instancyjnej. Wprawdzie rację ma organ, podnosząc, że sąd I instancji nie odniósł się do podnoszonego w odpowiedzi na skargę stanowiska wyrażającego pogląd, iż żądane przez skarżącą protokoły wyjaśnień mogą stanowić dowód w sprawie cywilnej, w związku z czym nie mogą zostać jej udostępnione w trybie u.d.i.p. Należy jednak mieć na uwadze, że sąd ten zawarł w uzasadnieniu argumenty odpowiedzi na skargę (s. 5 uzasadnienia), a więc spełnił wymóg konstrukcyjny zwięzłego przedstawienia stanowiska organu. Co więcej, z samego faktu braku wyraźnego odniesienia się przez sąd I instancji do niektórych twierdzeń organu zawartych w odpowiedzi na skargę nie można wywodzić, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd I instancji nie jest zobowiązany odnosić się w uzasadnieniu wyroku do zarzutów i argumentacji niemających istotnego znaczenia dla sprawy. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazanie przez organ, że "żądane przez skarżącą protokoły wyjaśnień mogą stanowić dowód w sprawie cywilnej" nie wymagało od sądu I instancji pogłębionych rozważań i ich brak nie miał żadnego wpływu na wynik sprawy. W istocie bowiem organ usiłował przedstawić żądane przez skarżącą protokoły zeznań świadków jako hipotetyczny dowód w hipotetycznej sprawie cywilnej, co nie mogło przesądzić o bezzasadności skargi. Przedstawienie przez organ w skardze kasacyjnej poświadczonej za zgodność z oryginałem kopii pozwu o opróżnienie i wydanie lokalu przez skarżącą nie zmienia ww. stanowiska, bowiem organ nie powołał się na okoliczność wniesienia pozwu ani w korespondencji ze skarżącą, ani w postępowaniu przed sądem I instancji. Na marginesie wskazać należy, że do pozwu, którego odpis w razie skutecznego wniesienia pozwu zostanie lub został już przekazany skarżącej, załączył sporne protokoły.
Odnosząc się do zarzutów naruszenia prawa materialnego, w pierwszej kolejności należało rozważyć charakter wnioskowanych przez skarżącą informacji w postaci "protokołów wyjaśnień świadków" sporządzonych przez organ w ramach postępowania wyjaśniającego prowadzonego w sprawie ustalenia, czy skarżąca zamieszkiwała stale ze swoją matką do chwili jej śmierci. Naczelny Sąd Administracyjny podzielił pogląd sądu I instancji, zgodnie z którym żądane przez skarżącą protokoły wyjaśnień mieszkańców stanowią w istocie informację publiczną.
Bezspornym w niniejszej sprawie jest, że Dyrektor Zarządu Budynków i Lokali Komunalnych w S. jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej w świetle art. 4 ust. 1 pkt 4) u.d.i.p., bowiem reprezentuje jednostkę organizacyjną samorządu terytorialnego m.in. w zakresie: zarządzania nieruchomościami wchodzącymi w skład zasobu mieszkaniowego Gminy Miasto S. oraz komunalnymi lokalami użytkowymi i garażami, a w szczególności dokonywania czynności wynikających z uchwały nr XII/443/19 Rady Miasta S. z dnia 26 listopada 2019 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali oraz pomieszczeń tymczasowych wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miasto S., dokonywania czynności wynikających z ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i zmianie Kodeksu cywilnego (Dz.U. z 2022 r., poz. 172, ze zm.). Skoro tak, to udostępnieniu podlega informacja publiczna o tym podmiocie, w tym o wszystkich sprawach przykładowo wymienionych w art. 6 ust. 1 u.d.i.p.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przedmiotowe protokoły bez wątpienia mieszczą się w powyższym katalogu, bowiem dotyczą sposobu zarządzania nieruchomościami wchodzącymi w skład zasobu mieszkaniowego Gminy Miasto S. i trybu działania organu w ramach tego zarządu. Protokoły te dotyczą szeroko pojętego sposobu załatwiania spraw związanych z uregulowaniem stanu prawnego lokalu mieszkalnego wchodzącego w skład zasobu mieszkaniowego Gminy Miasto S. Na podstawie tych protokołów organ uznał, że skarżąca nie wstąpiła w stosunek najmu lokalu wchodzącego w skład zasobu mieszkaniowego Gminy Miasto S. po swojej zmarłej matce. Zatem protokoły te dotyczą sprawy publicznej i są w posiadaniu podmiotu zobowiązanego do udostepnienia informacji publicznej.
W tym kontekście wskazać należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że poszczególne dokumenty znajdujące się w aktach (administracyjnych) mogą być przedmiotem informacji publicznej, lecz jedynie wówczas, gdy dotyczą określonych sfer życia publicznego. Zauważyć należy, że żądane protokoły nie stanowią części akt postępowania administracyjnego i nie zostały zgromadzone w postępowaniu toczącym się na podstawie przepisów k.p.a., lecz nie oznacza to, że nie mogą stanowić informacji publicznej i nie podlegają przepisom u.d.i.p. Postępowanie w przedmiocie wstąpienia w stosunek najmu wykazuje cechy postępowania hybrydowego. Protokoły te zostały zgromadzone w ramach swoistego postępowania wyjaśniającego opartego o przepisy uchwały nr XII/443/19 Rady Miasta S. z 26 listopada 2019 r. i k.c. Organ sam przyznał, że protokoły te zostały wytworzone bez wyraźnej podstawy prawnej. Mimo to, należy uznać, że z uwagi na cel ich sporządzenia wyznaczone treścią wskazanej wyżej uchwały, tj. sprawdzenie czy skarżąca zamieszkiwała stale z najemcą do chwili śmierci matki, a co za tym idzie, czy spełnia wymagania do wstąpienia w stosunek najmu lokalu, protokoły te dotyczą sfery faktów i zostały wytworzone w ramach działalności organu władzy publicznej w sferze zewnętrznej administracji i zawierają przez to informację o sposobie realizowania przez ten organ nałożonych nań zadań publicznych – jak trafnie to ujął sąd I instancji.
Wbrew stanowisku organu, protokoły te nie stanowią jedynie dokumentów wewnętrznych, bowiem to na ich podstawie organ oficjalnie uznał, że skarżąca nie wstąpiła w stosunek najmu lokalu mieszkalnego wchodzącego w skład zasobu mieszkaniowego Gminy Miasto S. po swojej zmarłej matce. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podnosi się, że dokumentem wewnętrznym jest "dokument, który nie jest skierowany do podmiotów zewnętrznych. Dokument taki może służyć wymianie informacji między pracownikami danego podmiotu, może określać zasady ich działania w określonych sytuacjach, może też być fragmentem przygotowań do powstania aktu będącego formą działalności danego podmiotu." (zob. wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z 18 sierpnia 2010 r., I OSK 851/10). Organy władzy publicznej przed podjęciem decyzji i działań zbierają bowiem niezbędne informacje, uzgadniają stanowiska, wytwarzając w toku tych działań dokumenty robocze. Dlatego od "dokumentów urzędowych" w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. odróżnia się "dokumenty wewnętrzne", służące wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzające o kierunkach działania organu. Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Mogą mieć dowolną formę, lecz nie są wiążące co do sposobu załatwienia sprawy. Nie są w związku z tym wyrazem stanowiska organu i nie stanowią informacji publicznej. Niemniej, sam fakt, że przedmiotowe protokoły nie stanowią dokumentów urzędowych nie oznacza, że są dokumentami wewnętrznymi. Jak już wyżej wskazano, mają one charakter publiczny, zostały wytworzone przez organ i stały się podstawą do domowy uznania wstąpienia skarżącej w stosunek najmu lokalu mieszkalnego wchodzącego w skład zasobu mieszkaniowego gminy.
Wbrew stanowisku organu sam faktu, że żądane przez skarżącą protokoły dotyczą konkretnej i indywidualnej sprawy określonej osoby nie pozbawia ich publicznego charakteru. Przyjęcie poglądu zaproponowanego przez organ, zgodnie z którym o publicznym charakterze informacji decydować ma kryterium "sprawy indywidualnej" podmiotu wnioskującego, prowadzi do konkluzji, zgodnie z którą wbrew normatywnie określonemu zakresowi podmiotowemu publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej, prawo to nie służy "każdemu", a kwalifikacja określonej informacji, jako informacji publicznej będącej przedmiotem tego prawa, zależy od tego, kto występuje z wnioskiem o tę informację. W konsekwencji powyższego ta sama informacja raz może mieć charakter informacji publicznej, a innym razem nie, w zależności od tego czy z wnioskiem występuje podmiot w sprawie indywidualnej, czy też nie. Pogląd, zgodnie z którym nie można przy pomocy u.d.i.p. starać się o uzyskanie informacji w swojej własnej sprawie (w sprawie indywidualnej) prowadziłby do absurdalnego wniosku, że informacja o podejmowanej w takiej sprawie działalności bezpośrednio ukierunkowanej na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych byłaby dostępna dla "każdego" za wyjątkiem osoby, której ta działalność dotyczy. Wzmocnieniu tej argumentacji służą także wnioski wynikające z treści art. 1 ust. 2 u.d.i.p., zgodnie z którym "przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi (...)". Na tle tego unormowania zarysował się problem, w jakim stopniu akta dotyczące indywidualnych, często bardzo osobistych spraw obywatela (spraw cywilnych, karnych, administracyjnych), są informacją publiczną i jaka powinna być możliwość dostępu do nich - w trybie określonym przez u.d.i.p. - osób innych niż strona, których akta te nie dotyczą. W orzecznictwie wypracowany został pogląd, zgodnie z którym strony tych "własnych spraw" mają dostęp do wszelkich informacji prawnie dostępnych, w tym również do informacji publicznych, w oparciu o unormowania poszczególnych procedur. Inne osoby, niż uczestnicy "spraw własnych" mają dostęp do informacji publicznych w "sprawach własnych" innych osób na podstawie u.d.i.p. Poglądy te dodatkowo ugruntowują w przekonaniu, że kategoria "sprawy własnej" (sprawy indywidualnej) nie jest wyznacznikiem kwalifikowania określonych informacji jako informacji publicznych (por. wyrok NSA z 14 czerwca 2024 r., III OSK 1210/23, LEX nr 3744085).
W związku z powyższym zarzuty nr 1) i 2) naruszenia prawa materialnego nie zasługiwały na uwzględnienie.
Zarzut nr 4) naruszenia prawa materialnego również okazał się bezzasadny. Po pierwsze należy zauważyć, że ww. zarzut jest nieprecyzyjny, bowiem autor skargi kasacyjnej nie wskazał konkretnej jednostki redakcyjnej art. 9 k.p.c. Przepis ten składa się z paragrafów i Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do domyślania się lub uzupełniania zarzutu skargi kasacyjnej. Po drugie, w piśmie stanowiącym odpowiedź na wniosek o udostępnienie informacji publicznej organ nie powołał się na art. 1 ust. 2 u.d.i.p. i nie stwierdził, że dostęp do tych protokołów uregulowany jest przepisami k.p.c., zaś rolą sądu administracyjnego jest kontrola działalności organów administracji publicznej, nie zaś poprawianie czy konwalidowanie ich czynności. Po trzecie, w odpowiedzi na skargę organ wskazał jedynie, że przedmiotowe protokoły mogą stanowić hipotetyczny dowód w hipotetycznej sprawie cywilnej, nie wykazał, że skarżącej przysługuje odmienny tryb i zasady dostępu do żądanej informacji. W związku z tym nie sposób uznać, że sąd ten niewłaściwie zastosował art. 1 ust. 2 u.d.i.p w związku z art. 9 k.p.c., co miałoby polegać na jego niezastosowaniu. Sąd I instancji nie miał żadnych podstaw do zastosowania ww. przepisów. Po czwarte, załączony do skargi kasacyjnej odpis pozwu nie jest wystarczający do uznania, że w istocie między skarżącą a organem (gminą) toczy się spór cywilny. Po piąte, nawet jeżeli taki spór się obecnie toczy, to Naczelny Sąd Administracyjny jedynie kontroluje prawidłowość wyroku sądu I instancji i okoliczność ta nie miałaby żadnego wpływu na jego ocenę, bowiem sąd ten, jak już wyżej wskazano, nie miał podstaw do stosowania art. 1 ust. 2 u.d.i.p.
Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.