III OSK 1110/23

III OSK 1110/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-12-04
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-05-22
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Kazimierz Bandarzewski /sprawozdawca/
Olga Żurawska - Matusiak /przewodniczący/
Rafał Stasikowski
Symbol z opisem
6262 Radni
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
III SA/Gl 869/22 - Wyrok WSA w Gliwicach z 2023-01-31
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 1372
art. 25 ust 4i 8, 91 ust 1
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędziowie: sędzia NSA Rafał Stasikowski sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Śląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 31 stycznia 2023 r. sygn. akt III SA/Gl 869/22 w sprawie ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] stycznia 2022 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości diet i zwrotu kosztów podróży służbowych radnym uchyla zaskarżony wyrok i stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 31 stycznia 2023 r. sygn. akt III SA/Gl 869/22 oddalił skargę Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Gminy Ożarowice z dnia 27 stycznia 2022 r. nr XXXI.563.2022 w sprawie ustalenia wysokości diet i zwrotu kosztów podróży służbowych Radnych Gminy Ożarowice.
W motywach orzeczenia Sąd pierwszej instancji nie podzielił stanowiska Wojewody, że § 1 zaskarżonej uchwały, którym ustalono diety zryczałtowane w następującej wysokości: - dla Przewodniczącego Rady Gminy - 1.900,00 zł; - dla Wiceprzewodniczącego Rady Gminy - 1.300,00zł; - dla Przewodniczących Komisji stałych - 1.300,00 zł; - dla Zastępców Przewodniczących Komisji stałych - 1.200,00 zł; - dla Radnych - członków Komisji stałych - 1.100,00 zł, jest sprzeczny z art. 25 ust. 4 oraz ust. 8 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2021 r., poz. 1372 z późn. zm.) zwanej dalej u.s.g., istotnie narusza prawo z uwagi na uzależnienie przyznania diety od członkostwa w przynajmniej jednej komisji stałej Rady, a tym samym braku określenia wysokości diety dla radnego nie należącego do żadnej z powyższych kategorii (nie pełniącego funkcji w Radzie ani nie należącego do żadnej komisji). Wyjaśniono, że uchwała w sprawie wysokości diet nie ma charakteru abstrakcyjnego, lecz konkretny; nie stanowi aktu prawa miejscowego, lecz dotyczy ściśle określonego kręgu osób – radnych i to tylko danej gminy, w której została podjęta. Nadto jej celem jest wprowadzenie zasad, według których możliwe będzie ustalenie konkretnej kwoty diety należnej każdemu z radnych w danym miesiącu. Skoro tak, to zdaniem Sądu Gmina nie ma obowiązku zawierać w niej regulacji hipotetycznych i z jej punktu widzenia martwych, bo nie znajdujących w niej przypadku zastosowania bądź to dlatego, że nie ma radnych, którzy nie byliby członkami żadnej komisji bądź dlatego, że komisje doraźne nie są powoływane. W przedmiotowej sprawie Gmina wskazała, że tacy radni nie zostali wymienieni w uchwale, gdyż takich radnych po prostu nie ma, jako że z racji liczebności Rady każdy radny jest członkiem trzech komisji. Tym samym niezasadny okazał się zarzut jakoby Rada "zawęziła krąg osób, którym przysługuje dieta".
Podobnie oceniono kwestię wysokości potrąceń z diety za nieobecność radnego podczas obrad sesji Rady Gminy i posiedzeń Komisji Rady Gminy realizowanych zgodnie z zatwierdzonym planem pracy Rady Gminy i Komisji Rady Gminy. Zgodnie z § 2 uchwały potrącenie to wynosi odpowiednio 20% należnej diety za nieobecność podczas obrad sesji oraz 10% podczas posiedzenia Komisji Rady, jednocześnie maksymalna łączna suma potrąceń nie może przekroczyć 40% należnej diety. Nie sposób zarzucić Radzie, iż nie wskazała od jakiej kwoty należy liczyć potrącenie radnemu niebędącemu członkiem żadnej komisji stałej, ponieważ w Gminie po prostu nie ma takich radnych, tym samym nie ma takich diet.
Odnosząc się do zarzutu Wojewody, że w § 2 ust. 2 Rada wprowadziła definicje nieobecności i krótkotrwałego opuszczenia obrad/sesji, które nie jest za taką nieobecność uważane, a które nie mają odbicia w uregulowaniach ustawowych oraz braku wskazania kto miałby stwierdzać nieobecność radnego podczas posiedzenia Sąd wskazał, że Rada wprowadzając wspomniane regulacje nie uczyniła nic ponad określenie zasad, na jakich diety będą radnym przysługiwać. Skoro powiązała możliwość zmniejszenia pełnej kwoty diety z nieobecnością na sesji/posiedzeniu, to logiczną konsekwencją tego jest zdefiniowanie stanów, które za taką nieobecność są, a które nie są uważane. W przeciwnym razie mogłoby się okazać, że radny który opuścił salę obrad Rady np. na 2 minuty a w ciągu pozostałych kilku godzin był na niej obecny traciłby 20 % diety z powodu nieobecności. Zgodnie z art. 19 ust. 2 zd. 1 u.s.g. osobą, która w odniesieniu do obrad sesji miałby stwierdzać fakt takiej nieobecności jest przewodniczący rady gminy. Zadaniem przewodniczącego jest bowiem wyłącznie organizowanie pracy rady oraz prowadzenie obrad rady.
Za nieusprawiedliwiony uznano także zarzut kwestionujący regulację zawartą w § 2 ust. 5 uchwały, zgodnie z którą radny ma prawo do diety w pełnej wysokości , mimo że w danym miesiącu nie wyznaczono sesji rady lub posiedzenia Komisji. W ocenie Sądu Wojewoda błędnie przyjmuje, że zapis ten pozostaje w sprzeczności z § 2 uchwały stanowiącym, że w przypadku nieobecności na sesji lub posiedzeniu komisji radny traci prawo do 10 albo 20% diety. Zgodnie z § 2 uchwały zasada ta znajduje zastosowanie w przypadku nieobecności na zebraniach "realizowanych zgodnie z zatwierdzonym planem pracy" Rady i Komisji, podczas gdy zasada z ust. 5 dotyczy sytuacji, gdy w danym miesiącu sesje lub posiedzenia komisji nie są zwoływane. Prowadzi to do wniosku, że nie można mówić o jakiejkolwiek sprzeczności tych zapisów, skoro dotyczą one zupełnie odmiennych stanów faktycznych. Zasada pomniejszania diety za nieobecność na posiedzeniach wyznaczanych zgodnie z planem pracy Rady pełni funkcję dyscyplinującą radnych i mobilizującą ich do udziału w jej pracach i – jeśli taka jest wola samych radnych wyrażona w badanej uchwale - nie ma przeszkód prawnych do jej wprowadzenia. Trudno zdaniem Sądu uznać, że taką dyscyplinującą funkcję spełni również zmniejszenie diety z tego powodu, że radni nie uczestniczyli w sesjach czy na posiedzeniach Komisji, które nie były w ogóle zwoływane. Ponadto funkcja radnego nie ogranicza się do uczestnictwa w sesjach lub Komisjach i są także inne aktywności, do których radny jest zobowiązany, a które zostały określone m.in. w art. 23 ust. 1 i 2, art. 24 ust. 1 - 3 u.s.g. Wskazane w tych przepisach czynności mogą lub wręcz muszą być podejmowane przez radnych obok uczestnictwa w sesjach lub komisjach, zatem fakt, że te w danym miesiącu nie są zwoływane nie oznacza, że radny nie sprawuje swego mandatu i konieczne jest pomniejszenie należnej mu diety.
Jako niezrozumiałą Sąd ocenił argumentację skargi wskazującą, że odstąpienie od zasady pomniejszania diety w miesiącach, w których nie odbywają się posiedzenia Rady lub Komisji oznacza, iż dieta traci swój rekompensacyjny charakter i stanie się świadczeniem pracowniczym. Zaakcentowano, że radny nie jest i nie może być pracownikiem urzędu gminy, w którym uzyskał mandat, gdyż stoją temu na przeszkodzie regulacje ustawy o samorządzie gminnym. Wszelkie analogie między dietą a wynagrodzeniem za pracę są więc nieuprawnione. Brak jest przy tym podstaw do uznania, że niepomniejszenie diety w tych miesiącach, w których nie odbywają się sesje Rady ani posiedzenia Komisji stanowi naruszenie prawa.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda Śląski, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego:
1) art. 25 ust. 4 u.s.g. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wskazane w skardze Wojewody naruszenie wskazanego przepisu poprzez przyjęcie § 1 uchwały nie narusza prawa w sposób istotny;
2) art. 25 ust. 4 u.s.g. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wskazane w skardze Wojewody naruszenie wskazanego przepisu poprzez przyjęcie § 2 ust. 1 oraz § 2 ust. 3 uchwały nie narusza prawa w sposób istotny;
3) art. 25 ust. 4 u.s.g. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wskazane w skardze Wojewody naruszenie wskazanego przepisu poprzez przyjęcie § 2 ust. 2 uchwały nie narusza prawa w sposób istotny;
4) art. 25 ust. 4 u.s.g. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wskazane w skardze Wojewody naruszenie wskazanego przepisu poprzez przyjęcie § 2 ust. 5 uchwały nie narusza prawa w sposób istotny.
W oparciu o wskazane zarzuty w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935) zwanej dalej P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. oraz przesłanki uzasadniające odrzucenie skargi bądź umorzenie postępowania przed wojewódzkim sadem administracyjnym, stosownie do treści art. 189 P.p.s.a. Żadna z powyższych przesłanek w tej sprawie nie zaistniała.
Sprawa podlega na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a. rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna po doręczeniu odpisu skargi kasacyjnej nie zażądała jej przeprowadzenia.
Rozpoznając sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez stronę skarżącą kasacyjnie zarzuty naruszenia prawa (tak NSA w uchwale pełnego składu z 26 października 2009 r. I OPS 10/09, opubl. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).
Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Stosownie do treści art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.
Skarga kasacyjna jest zasadna.
Uzasadniony jest pierwszy z zarzutów skargi kasacyjnej przesądzający o dokonaniu błędnej wykładni art. 25 ust. 4 u.s.g. w związku z § 1 uchwały.
Zgodnie z art. 25 ust. 4 u.s.g. na zasadach ustalonych przez radę gminy radnemu przysługują diety oraz zwrot kosztów podróży służbowych.
Trafnie podnosi strona skarżąca kasacyjnie, że przepis ten musi obejmować ustalenie wysokości diety dla wszystkich radnych, a nie tylko tych, którzy pełnią w radzie gminy określone funkcje jak np. przewodniczący rady gminy lub przewodniczący komisji rady gminy. Jak wynika z § 1 uchwały ustalone zostały diety dla Przewodniczącego Rady Gminy, Wiceprzewodniczącego Rady Gminy, Przewodniczących Komisji stałych Rady Gminy, Zastępców Przewodniczących Komisji stałych Rady Gminy oraz radnych będących członkami Komisji stałych Rady Gminy. Jest to katalog zamknięty i radnemu należącemu tylko do komisji doraźnej (powoływanej ad hoc) lub nienależącemu do żadnej komisji dieta w ogóle nie jest ustalana, a tym samym nie przysługuje.
Taka regulacja jest sprzeczna z ww. art. 25 ust. 4 u.s.g., który nakłada obowiązek ustalania diet dla wszystkich radnych, a nie tylko tych, którzy pełnią określone funkcje w radzie gminy lub zasiadają w stałych komisjach rady gminy. Potwierdza to treść art. 25 ust. 8 u.s.g., zgodnie z którym rada gminy przy ustalaniu wysokości diet radnych bierze pod uwagę funkcje pełnione przez radnego. Tym samym tylko co do ustalenia wysokości diety, a nie ustalania samej diety, ma znaczenie funkcja pełniona przez radnego.
Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela zasadności wyrażonego w tym zakresie stanowiska przez Sąd pierwszej instancji i stronę skarżącą kasacyjnie, jakoby ustalanie diet nie następuje w formie aktu prawa miejscowego. Zgodnie z jednolitym stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego uchwała w sprawie ustalania diet radnych organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego stanowi akt prawa miejscowego (por. wyrok NSA z 10 stycznia 2024 r. sygn. akt III OSK 2819/22; wyrok NSA z 28 kwietnia 2020 r. sygn. akt II OSK 570/19; wyrok NSA z 14 czerwca 2022 r. sygn. akt III OSK 5279/21; wyrok NSA z 7 listopada 2017 r. sygn. akt II OSK 2794/16) i Naczelny Sąd Administracyjny w tej sprawie stanowisko to podtrzymuje. Taka uchwała zawiera normy abstrakcyjne, ponieważ odnosi się do zasad ustalania wysokości diet mających charakter powtarzalny, nie dotyczący jedynie konkretnego, pojedynczego zdarzenia. Przepisy te mają także charakter generalny, gdyż ich adresatem nie jest konkretna osoba, ale każda osoba, która pełni funkcję radnego, wadliwie ograniczoną w § 1 uchwały tylko do określonych stanowisk lub zasiadania w komisjach stałych rady gminy. Wprawdzie krąg adresatów takiej uchwały nie jest zbyt liczny, to jednak poprzez określenie go wspólną cechą, jaką jest pełnienie funkcji w Radzie Gminy przepisy te mają charakter generalny. Nie ulega wątpliwości, że uchwała ta zawiera przepisy normatywne, na podstawie których jej adresaci uzyskali uprawnienia do otrzymania diet. Przedmiotowa uchwała została podjęta jako akt prawa wewnętrznego (kierownictwa wewnętrznego), o czym świadczy brak jej skierowania do publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym i wejście jej w życie z dniem podjęcia (§ 9 tej uchwały). Akt kierownictwa wewnętrznego wiąże jedynie określony układ organizacyjny i jest kierowany do jednostek organizacyjnych podporządkowanych organowi, które je wydaje (por. wyrok NSA z 17 listopada 2021 r. sygn. akt III OSK 4382/21).
Nie można uznać za zasadne stanowisko Sądu pierwszej instancji, że skoro w Radzie Gminy Ożarowice wszyscy radni zasiadają w stałych komisjach i pełnią funkcje określone w jej § 1, to bezzasadne byłoby wprowadzanie hipotetycznych regulacji ustalających diety dla pozostałych radnych, bo takich nie ma w tej Radzie. Obowiązkiem Rady Gminy Ożarowice było ustalenie diet dla wszystkich radnych, a więc także i tych, którzy nie byliby wybrani do stałych komisji tej Rady, natomiast Rada ta miała obowiązek zróżnicowania wysokości samej diety w zależności od pełnionych funkcji przez radnych.
Tym samym skoro w tym zakresie zarzut strony skarżącej kasacyjnie jest zasadny, a jest to przepis wadliwie określający krąg adresatów tej uchwały, to wada ta uzasadnia wyeliminowanie z obrotu prawnego całej uchwały.
Zasadny jest kolejny zarzut skargi kasacyjnej powiązany z już omówionym. Trafnie strona skarżąca kasacyjnie zarzuca Sądowi pierwszej instancji dokonanie błędnej wykładni art. 25 ust. 4 u.s.g. polegającej na przyjęciu, że z treści § 2 ust. 1 (nienumerowany) oraz ust. 3 uchwały nie wynika, od jakiej kwoty należy odliczyć potrącenie diety z tytułu nieobecności radnego podczas obrad sesji rady, jeżeli taki radny nie jest członkiem żadnej komisji stałej Rady Gminy Ożarowice.
Powołane przepisy uchwały wskazują na zasady potrącania diet ale tylko wtedy, gdy dotyczą one radnych pełniących funkcje Przewodniczącego Rady Gminy, Wiceprzewodniczącego Rady Gminy, Przewodniczących Komisji stałych Rady Gminy, Zastępcy Przewodniczącego Komisji stałych Rady Gminy oraz są członkami Komisji stałych Rady Gminy. Brakuje ustalenia jakichkolwiek zasad potrącania diet dla pozostałych radnych.
Pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej nie są zasadne. Nie stanowi istotnego naruszenia prawa objęcie treścią § 2 ust. 2 uchwały definicji nieobecności radnego podczas obrad sesji Rady Gminy lub posiedzenia Komisji Rady Gminy. Określenie, co należy rozumieć pod pojęciem nieobecności było dopuszczalne na podstawie art. 25 ust. 4 u.s.g. jako jedna z zasad ustalania diet radnych. Z § 6 tej uchwały wynika, że jej wykonanie powierzono Wójtowi Gminy Ożarowice, a tym samym obliczanie i wypłacane diet należy do Wójta.
Nie jest zasadny także zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 25 ust. 4 u.s.g. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wskazane w skardze Wojewody Śląskiego naruszenie wskazanego przepisu poprzez przyjęcie § 2 ust. 5 uchwały nie narusza prawa w sposób istotny. Jak podnosi strona skarżąca kasacyjnie § 2 ust. 5 uchwały wskazuje na brak obniżania radnym diety, jeżeli w danym miesiącu nie wyznaczono sesji Rady Gminy lub posiedzenia Komisji Rady Gminy. Taki przepis, jak podnosi strona skarżąca kasacyjnie, powoduje utratę przez dietę radnego cech świadczenia rekompensacyjnego i stanie się świadczeniem quasi pracowniczym.
W orzecznictwie podnosi się, że zasady określone przez radę gminy przy ustalaniu wysokości diet muszą uwzględniać rekompensacyjny charakter tego ekwiwalentu, tj. koszty poniesione w związku z wykonywaniem funkcji i zadań powierzonych radnemu oraz ewentualnych utraconych korzyści, jakich radny nie uzyskał w związku z wykonywaniem mandatu przedstawicielskiego (por. wyrok NSA z 14 czerwca 2022 r. sygn. akt III OSK 5279/21). Z tym poglądem należy się zgodzić, ponieważ dieta nie stanowi ani wynagrodzenia za pracę ani innej formy zapłaty za świadczoną pracę wykonywaną na podstawie umowy prawa cywilnego. Jednakże rekompensacyjny charakter diety nie może przybrać formy indywidualnego ustalania jej wysokości odrębnie dla każdego radnego. Gdyby taka możliwość istniała, to wówczas każdemu radnemu powinno się określać co do zasady inną wysokość diety, ponieważ każdy radny ponosiłby zróżnicowane koszty wykonywania mandatu. Niektórzy radni będący np. osobami bezrobotnymi lub emerytami mogliby nie ponosić kosztów wynikających z wykonywania mandatu, a mimo to także i tym radnym dieta przysługuje. Art. 25 ust. 4 u.s.g. nakazuje ustalanie diet dla wszystkich radnych różnicując jej wysokość nie tyle od strat ponoszonych przez radnego z powodu wykonywania mandatu, ile przede wszystkim różnicując jej wysokość od pełnionych funkcji.
Ponadto kompensacyjny charakter diety doznaje ograniczenia w maksymalnej wysokości takiej diety niezależnej od tego, czy rzeczywiste koszty obejmujące np. utracony zarobek przez radnego w związku z pełnieniem mandatu przekraczałyby wysokość samej diety.
Tym samym należy zaakceptować sytuację, w której wysokość diety dla radnych stanowi pewną uśrednioną kwotę powiązaną zarówno z nakładem pracy radnego w zakresie wykonywania mandatu, jak i utraconymi korzyściami wynikającymi z ograniczenia możliwości zarobkowania radnego oraz możliwościami finansowymi danej gminy. Wyrażony w tym zakresie pogląd Sądu pierwszej instancji jest trafny.
Sytuacja, w której wysokość diety przysługująca radnemu ulega proporcjonalnemu obniżeniu za każdą nieobecność na sesji rady gminy lub komisji rady gminy oraz nie ulega obniżeniu w przypadku braku zwołania sesji lub posiedzenia komisji rady gminy jest dopuszczalna i nie stanowi istotniejszej wady. Diety, mimo swojego kompensacyjnego charakteru, nie da się sprowadzić do pełnego pokrycia strat poniesionych przez radnego z powodu pełnienia mandatu. Może bowiem okazać się, że w niektórych przypadkach straty radnego wynikające z ograniczenia możliwości zarobkowania będą większe niż wysokość diety, a dieta nie zrekompensuje poniesionych strat lub odwrotnie ustalona dieta przy wykonywaniu przez radnego wszystkich obowiązków przewyższy wysokość poniesionych strat w związku z brakiem zarobkowania w czasie wykonywania mandatu.
Niewątpliwie udział radnego w sesji rady gminy lub w pracach jej komisji stanowi jedno z podstawowych obowiązków radnego i radny przede wszystkim w ten sposób wykonuje swój mandat. Inne aktywności radnego jak np. pełnienie dyżurów lub spotykanie się z mieszkańcami są już w znacznej mierze uzależnione od samego radnego, co nie oznacza, że dieta nie powinna także kompensować związanych z tym wydatków lub utraty - w związku z wykonywaniem tych czynności przez radnego - możliwości zarobkowania w tym czasie. Prowadzi to do uznania, że Rada Gminy Ożarowice ustaliła zasady potrącania wysokości diety w przypadku, gdy w danym miesiącu nie jest zwoływana sesja Rady Gminy lub nie są zwoływane posiedzenia jej stałych komisji i nie ustaliła zasad potrącania w miesiącu, w którym takich sesji/posiedzeń nie ma zwoływanych. Co najwyżej można byłoby oceniać pod względem zasadności takie zróżnicowanie rzeczywistych kwot diet, jakie radni otrzymują w poszczególnych miesiącach, tym niemniej taka ocena na podstawie innego kryterium niż legalność nie jest dopuszczalna. Jeżeli ustawodawca w art. 25 ust. 4 u.s.g. nakazuje określanie zasad ustalania diet należnych radnym i w bardzo ograniczonym zakresie reguluje tę materię (art. 25 ust. 6, ust. 8-8a u.s.g. oraz rozporządzenie Rada Ministrów z dnia 27 października 2021 r. w sprawie maksymalnej wysokości diet przysługujących radnemu gminy, Dz. U. z 2021 r. poz. 1974), to pozostawia dość szeroki zakres pozostałej regulacji samemu organowi stanowiącemu, którego granicami są: delegacja ustawowa zawierająca zakres w postaci "ustalenia zasad", zachowane przedmiotu regulacji, brak naruszenia przepisów prawa powszechnie obowiązującego oraz przestrzeganie konstytucyjnych zasad i wartości. Skoro żadnych z tych ograniczeń Rada Gminy Ożarowice nie naruszyła w § 2 ust. 5 uchwały, to nie jest zasadny zarzut istotnego naruszenia w tym zakresie prawa. W orzecznictwie sądowym także wyrażono pogląd, że okoliczność braku zwoływania w danym miesiącu sesji rady gminy nie może oznaczać braku przyznania za taki miesiąc jakiejkolwiek diety radnemu. Rady wykonuje swój mandat w zakresie szeregu innych jeszcze aktywności, a nie tylko na sesji rady gminy, a co najwyżej w uchwale dotyczącej wysokości diet radni mogliby zróżnicować jej wysokość w zależności od miesiąca, w którym jest jedna lub kilka sesji lub nie ma żadnej sesji organu stanowiącego. Jednakże Sąd nie może oceniać takiej uchwały pod względem celowości lub zasadności ustalania wysokości diet, a zakres zróżnicowania wysokości obniżeń samej diety w zależności od braku określonych aktywności radnego zależy od samych radnych podejmujących właściwą w tym zakresie uchwałę (por. wyrok NSA z 9 stycznia 2024 r. sygn. akt III OSK 2383/22). W tej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny akceptuje tak wyrażony pogląd.
Wskazane wyżej przez Naczelny Sąd Administracyjny motywy i przyjęte oceny stanowią wystarczającą podstawę do uwzględnienia skargi kasacyjnej Wojewody Śląskiego i uchylenia zaskarżonego wyroku. Ponieważ sama istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, to działając na podstawie art. 188 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Gminy Ożarowice z dnia 27 stycznia 2022 r. nr XXXI.563.2022 w przedmiocie ustalenia wysokości diet i zwrotu kosztów podróży służbowych radnym. Kontrolując zaskarżony wyrok Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga jest zasadna i powinno nastąpić jej uwzględnienie poprzez unieważnienie uchwały Rady Gminy Ożarowice z dnia 27 stycznia 2022 r. nr XXXI.563.2022 w przedmiocie ustalenia wysokości diet i zwrotu kosztów podróży służbowych radnym.
Istotne naruszenie prawa, skutkujące na podstawie art. 91 ust. 1 u.s.g. stwierdzeniem nieważności uchwały polegało na podjęciu ww. uchwały z wadliwie określonym jej zakresem podmiotowym. Taka uchwała powinna regulować wysokość diet przysługujących wszystkim radnym, a nie tylko tym, którzy pełnią funkcje w Radzie Gminy Ożarowice lub zasiadają w jej stałych komisjach.
Tym samym skarga Wojewody Śląskiego zasługiwała na uwzględnienie co skutkowało na podstawie art.188 w związku z art. 147 § 1 w związku z art. 193 P.p.s.a. uchyleniem przez Naczelny Sąd Administracyjny zaskarżonego wyroku i stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały w całości.