III OSK 1110/22

III OSK 1110/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-05-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-05-02
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Mariusz Kotulski
Przemysław Szustakiewicz /przewodniczący/
Zbigniew Ślusarczyk /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
II SAB/Ke 143/21 - Wyrok WSA w Kielcach z 2021-12-29
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 2176
art. 5 ust. 2
Ustawa z dnia  6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędziowie: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) sędzia del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant asystent sędziego Adam Płusa po rozpoznaniu w dniu 9 maja 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Kierownika Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej Gminnego Ośrodka Zdrowia w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 29 grudnia 2021 r., sygn. akt II SAB/Ke 143/21 w sprawie ze skargi K. P. na bezczynność Kierownika Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej Gminnego Ośrodka Zdrowia w L. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z 29 grudnia 2021 r. sygn. akt II SAB/Ke 143/21 wydanym po rozpoznaniu sprawy ze skargi K. P. na bezczynność Kierownika Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej Gminnego Ośrodka Zdrowia w L. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i § 1a oraz art. 200 w zw. z art. 205 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) dalej "p.p.s.a." zobowiązał Kierownika Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej Gminnego Ośrodka Zdrowia w L. do rozpoznania wniosku skarżącego z 5 sierpnia 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej – w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku (pkt I), stwierdził, że Kierownik Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej Gminnego Ośrodka Zdrowia w L. dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II) oraz zasądził od Kierownika Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej Gminnego Ośrodka Zdrowia w L. na rzecz skarżącego kwotę 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt III).
W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że wnioskiem z 6 sierpnia 2021 roku skarżący zwrócił się do Kierownika Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej Gminnego Ośrodka Zdrowia w L., dalej zwanego "organem" o udostępnienie informacji publicznej w postaci odpowiedzi na następujące pytania:
"1. Czy osoba obecnie pełniąca funkcję pielęgniarki koordynującej w SP ZOZ GOZ w L. posiada kwalifikacje zawodowe wymagane do zajmowanego stanowiska?
Proszę o odpowiedź TAK lub NIE.
2. W przypadku odpowiedzi TAK na pyt. 1, proszę o wskazanie, które wymagania kwalifikacyjne spośród alternatywnych określonych w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 20 lipca 2011 r. w sprawie kwalifikacji wymaganych od pracowników na poszczególnych rodzajach stanowisk pracy w podmiotach leczniczych niebędących przedsiębiorcami posiada pielęgniarka koordynująca? (...)".
Uwzględniając skargę Sąd I instancji wskazał, że żądanie zostało skierowane do podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej i dotyczyło informacji publicznej. Posiadanie odpowiedniego wykształcenia czy kwalifikacji jest warunkiem prawidłowego zatrudnienia określonych osób na odpowiedzialnych stanowiskach związanych z realizacją zadań publicznych nałożonych na podmiot dysponujący majątkiem publicznym. Sąd I instancji nie podzielił oceny organu, iż żądana informacja nie może być udostępniona z uwagi na ograniczenie wynikające z art. 5 ustawy z 6 września 1990 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r., poz. 2176) dalej zwanej "u.d.i.p.", w postaci prywatności osoby fizycznej. Odwołując się do wyroku TK z 20 marca 2006 r., sygn. akt K 17/05 oraz wyroku WSA w Kielcach z 21 września 2021 r., sygn. II SA/Ke 548/21 Sąd wskazał, że osoba zatrudniona w publicznym ośrodku zdrowia na stanowisku pielęgniarki koordynującej jest osobą pełniącą funkcję publiczną. W niniejszej sprawie w odniesieniu do organu kwalifikacja ta uzasadniona jest treścią regulaminu organizacyjnego Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej Gminnego Ośrodka Zdrowia w L., z którego wprost wynikają zadania kierownicze (kompetencje decyzyjne) na stanowisku pielęgniarki koordynującej, a nadto pismem organu skierowanego do skarżącego w odpowiedzi na jego wniosek z 22 grudnia 2020 r., w którym poinformował m.in., że jednym ze stanowisk kierowniczych w Ośrodku jest stanowisko pielęgniarki koordynującej.
Jednocześnie odnosząc się do podnoszonego przez organ argumentu dotyczącego art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Sąd wskazał, że okoliczność, iż określone informacje podlegają ewentualnej ochronie na podstawie tego przepisu nie oznacza, że tracą one przez to charakter informacji publicznej. Tym samym organ winien był rozpoznać wniosek, a w razie spełnienia przesłanek odmowy wydać decyzję na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p.
Skargę kasacyjną wniósł organ, zaskarżając powyższy wyrok w całości. Zarzucił naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a., art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz art. 106 § 3 p.p.s.a. przez ich niewłaściwe zastosowanie skutkujące uwzględnieniem skargi i zobowiązaniem Kierownika do rozpoznania wniosku skarżącego z 5 sierpnia 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej - w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku.
W oparciu o tak sformułowany zarzut organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu Sądowi, a także o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazał, że błędna jest ocena Sądu I instancji, jakoby pielęgniarka koordynująca pełniła funkcję publiczną. Ocena w tym zakresie została dokonana bez precyzyjnego wskazania, w oparciu o jakie przesłanki Sąd I instancji doszedł do takiego wniosku, opierając się na aktach innej sprawy oraz nieprawomocnym wyroku WSA w Kielcach z 21 września 2021 r., II SA/Ke 548/21. Organ podkreślił, że nie kwestionuje wywodów Sądu natury ogólnej, mogących stanowić podstawę do dalszych rozważań pozwalających na przyjęcie, czy w konkretnej sprawie mamy do czynienia z osobą pełniącą funkcję publiczną. Jednakże w niniejszej sprawie w ocenie organu Sąd I instancji nie dokonał analizy stanu faktycznego, pozwalającego na ustalenie, czy pielęgniarka koordynująca pełni funkcję publiczną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 259) zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.
W skardze kasacyjnej podniesiono wyłącznie jeden zarzut tj. naruszenia przepisów postępowania w postaci art. 141 § 4, art. 133 § 1 i art. 106 § 3 p.p.s.a. przez niewłaściwe ich zastosowanie skutkujące uwzględnieniem skargi i zobowiązaniem Kierownika do rozpoznania wniosku. Zarzut ten jest oczywiście bezzasadny.
Odnosząc się do tak skonstruowanego zarzutu należy wskazać, że Sąd uwzględniając skargę na bezczynność na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności i na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo dokonania czynności. Skoro zatem autor skargi kasacyjnej zarzucił, że Sąd niezasadnie uwzględnił skargę i zobowiązał organ do rozpoznania wniosku, nie zarzucając naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a., to już z tej przyczyny podniesiony zarzut nie jest zasadny.
Natomiast z uzasadnienia skargi kasacyjnej wywieść można, że autor skargi kasacyjnej naruszenia wskazanych przepisów upatruje w wadliwym uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, w którym to Sąd na podstawie akt sprawy niezasadnie przyjął, że żądana informacja jest informacją publiczną, tymczasem pielęgniarka koordynująca nie pełni funkcji publicznej, co zdaniem organu skutkować powinno niezakwalifikowaniem żądanej informacji jako publicznej. Zatem należy wskazać, że pojęcie informacji publicznej zostało zdefiniowane w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jak już podano, w skardze kasacyjnej nie zarzucono naruszenia tych przepisów. W konsekwencji należy uznać, że w skardze kasacyjnej nie podważono stanowiska Sądu I instancji, że żądana informacja jest informacją publiczną.
Znaczna część uzasadnienia skargi kasacyjnej została poświęcona polemice autora skargi kasacyjnej ze stanowiskiem Sądu I instancji, że pielęgniarka koordynująca nie pełni funkcji publicznej. Z całą stanowczością należy zatem podkreślić, że jak to zasadnie stwierdził Sąd I instancji, to iż określone informacje podlegają ewentualnej ochronie na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. nie oznacza, że nie stanowią informacji publicznej lub tracą one przez to charakter informacji publicznej. Zgodnie z treścią art. 5 ust. 2 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Z regulacji tej wprost wynika, że jeżeli informacja publiczna dotyczy osoby fizycznej, to prawo do takiej informacji podlega tylko ograniczeniu, za wyjątkiem informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji. W skardze kasacyjnej nie zarzucono także naruszenia art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Zatem polemika autora skargi kasacyjnej ze stanowiskiem Sądu I instancji, co do uznania pielęgniarki koordynującej za osobę pełniącą funkcję publiczną, nie wymaga odniesienia się do niej przez Sąd kasacyjny a tym samym nie mogła odnieść skutku.
Ograniczenie dostępu do informacji publicznej na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. stanowi zatem podstawę do odmowy udostępnienia informacji publicznej ale, co jest oczywiste, stosownie do art. 16 ust. 1 u.d.i.p. organ jest wówczas zobligowany wydać stosową decyzję w tym przedmiocie (por. m.in. wyrok NSA z 15 czerwca 2020 r., sygn. I OSK 2098/19). Nie sposób zgodzić się z oczywiście błędnym stanowiskiem autora skargi kasacyjnej, że w takiej sytuacji do uwolnienia się od zarzutu bezczynności wystarczające jest pisemne poinformowanie wnioskodawcy o ograniczeniu prawa do informacji ze względu na prywatność osoby fizycznej, której dotyczy informacja publiczna.
Końcowo należy zauważyć, że Sąd I instancji rozstrzygając sprawę, której przedmiotem jest skargą na bezczynność w rozpoznaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej, przed wszystkim ustala czy organ jest podmiotowo zobowiązany do udostępniania posiadanej informacji publicznej oraz czy żądana informacja jest informacją publiczną. Jeżeli spełnione są te dwa warunki, Sąd I instancji ustala, czy wniosek został rozpoznany w trybie przewidzianym w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Dla potrzeb niniejszej sprawy wystarczającym będzie podanie, że gdy żądana informacja nie jest informacją publiczną, to wystarczające jest, że podmiot zobowiązany pismem poinformuje o tym wnioskodawcę. Natomiast gdy żądanie dotyczy informacji publicznej, a organ chce odmówić udostępnienia informacji publicznej, to jak już podano wyżej, powinien wydać decyzję. Niespełnienie tych wymogów stanowi podstawę do uwzględnienia skargi na bezczynność. Przechodząc na grunt niniejszej sprawy, stwierdzić należy, że skoro w skardze kasacyjnej nie podważono stanowiska Sądu, odnośnie do tego, że skarżący kasacyjnie jest podmiotowo zobowiązany do udostępniania posiadanej informacji publicznej a także nie podważono zakwalifikowania przez Sąd żądanej informacji jako publicznej, to w sytuacji niewydania przez organ decyzji o odmowie udostępnienia tej informacji publicznej, Sąd miał podstawy do uwzględnienia skargi i stwierdzenia bezczynności organu oraz zobowiązania go do rozpoznania wniosku.
Z powyższego wynika również to, że w sprawie, której przedmiotem jest bezczynność organu w rozpoznaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej, Sąd nie bada czy zachodzą przesłanki do ograniczenia dostępu do informacji publicznej, na przykład z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. W niniejszej sprawie Sąd I instancji z przekroczeniem granic sprawy (art. 134 § 1 p.p.s.a.) dokonał oceny wniosku K. P. z 5 sierpnia 2021 r. pod kątem niemożliwości ograniczenia prawa dostępu do informacji publicznej w oparciu o prawo do prywatności osoby fizycznej, jako pełniącej funkcję publiczną (art. 5 ust. 2 u.d.i.p.). Zatem stanowisko Sądu I instancji w tym zakresie nie jest wiążące dla organu przy ponownym rozpoznaniu wniosku z 5 sierpnia 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej.
Z powyższych względów za nieskuteczne należy uznać zarzuty naruszenia art. 141 § 4, art. 133 § 1 i art. 106 § 3 p.p.s.a.
Mając na uwadze powyższe wywody, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego na mocy art. 184 p.p.s.a. ją oddalił.