III OSK 111/23

III OSK 111/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-01-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-01-17
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Ewa Kwiecińska /przewodniczący sprawozdawca/
Olga Żurawska - Matusiak
Tamara Dziełakowska
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
II SAB/Wa 355/22 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-10-11
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 259
art. 149 § 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: Sędzia NSA Ewa Kwiecińska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak po rozpoznaniu w dniu 24 stycznia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej PGNiG Termika S.A. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dni 11 października 2022 r., sygn. akt II SAB/Wa 355/22 w sprawie ze skargi K. B. na bezczynność PGNiG Termika S.A. z siedzibą w W. w przedmiocie rozpoznania wniosku z 25 kwietnia 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od PGNiG Termika S.A. z siedzibą w W. na rzecz K. B. kwotę 240 zł (słownie: dwieście czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 11 października 2022 r., wydanym w sprawie o sygnaturze II SAB/Wa 355/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi K. B. (dalej jako "skarżący"), na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 oraz art. 149 § 1a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2022 r., poz. 329 ze zm.; dalej określana jako "p.p.s.a.") zobowiązał PGNiG Termika S.A. z siedzibą w W. do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 25 kwietnia 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy i stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Jednocześnie zasądzono od organu na rzecz skarżącego koszty postępowania.
Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym:
Pismem z 25 kwietnia 2022 r. skarżący zwrócił się do organu o udzielenie mu, w trybie dostępu do informacji publicznej, informacji dotyczącej kosztów kampanii informacyjnej poświęconej strukturze kosztów produkcji energii elektrycznej w Polsce. Pismo to wpłynęło do organu w dniu 29 kwietnia 2022 r.
W odpowiedzi na powyższy wniosek, pismem z 12 maja 2022 r., organ wskazał, że żądane przez skarżącego informacje nie stanowią informacji publicznej, a w konsekwencji nie podlegają udostępnieniu.
W konsekwencji powyższej odpowiedzi, pismem z 16 maja 2022 r. skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność organu. W skardze zarzucono naruszenie art. 13 i 14 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. 2001 nr 112 poz, 1198 ze zm.; dalej jako "u.d.i.p."), poprzez nieudzielenie odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej. W złożonej skardze wskazano, że organ ani nie udostępnił wnioskowanych informacji, ani też nie odmówił ich przekazania w sposób wskazany w ustawie.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, wskazując, że informacje, których żądał skarżący, nie stanowią informacji publicznej, a tym samym, że sposób załatwienia sprawy w tym zakresie był prawidłowy. Zaznaczono, że katalog udostępnianych informacji w ramach ustawy o dostępie do informacji publicznej nie jest ograniczony. Zgodzono się ze skarżącym, że organ zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. należy do kręgu podmiotów obowiązanych do udostępniania informacji publicznych, jednakże nie wszystkie jej działania należą do sfery publicznej. Wyjaśniono, że nie każde działanie podmiotu obowiązanego do udostępnienia informacji publicznej będzie przedmiotem informacji publicznej, lecz tylko takie, które zawiera pewien dodatkowy element w postaci "sprawy publicznej". Działanie takie odnosi się zatem do funkcjonowania państwa i jego organów (a w przypadku podmiotów innych niż organy państwa - do wykonywania zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa), dotyczącego interesów szerszej grupy obywateli lub gospodarowania mieniem publicznym. Skarżący domaga się wskazania poniesionych przez organ kosztów kampanii informacyjnej poświęconej strukturze kosztów produkcji energii elektrycznej w Polsce. Bezpośredniości między działalnością publiczną spółki a zawieraniem umów cywilnoprawnych niezwiązanych z ww. sferą działalności, zdaniem organu, nie sposób się dopatrzyć, skoro żądane informacje dotyczą de facto elementu umowy cywilnoprawnej, którą z kolei należy traktować w kategoriach dokumentu prywatnego z zakresu działalności gospodarczej Spółki. Wskazano, że ta część działalności nie podlega kontroli społecznej, bowiem regulacja zawarta w art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W zestawieniu z art. 1 ust. 1 tej ustawy prowadzi do stwierdzenia, że nie wszystko, co jest związane w jakikolwiek sposób z funkcjonowaniem spółki wykonującej zadania publiczne (która dodatkowo nie gospodaruje mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa), ale jedynie to, co wiąże się z elementem publicznym, stanowi informację publiczną, która podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystaniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej.
W uzasadnieniu powołanego na wstępie wyroku, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że ustawa o dostępie do informacji publicznej reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Znajduje ona zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy. Zaznaczono, że zakres podmiotowy wyznacza wykonywanie zadań publicznych przez adresata wniosku, zaś zakres przedmiotowy obejmuje pojęcie "informacji publicznej". W konsekwencji powyższego Sąd I instancji uznał, że przedmiotowa sprawa mieści się zarówno w zakresie podmiotowym, jak i przedmiotowym ustawy o dostępie do informacji publicznej. Sąd I instancji zaznaczył, że art. 4 u.d.i.p. zobowiązuje do udostępnienia informacji publicznej władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, których szczegółowe wyliczenie zawarto w ust. 1, nadto organizacje związkowe i pracodawców, partie polityczne wymienione w ust. 2. W art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. wskazano też podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Odwołując się do orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaznaczono, że w zakresie podmiotowym regulacja ta obejmuje podmioty wykonujące zadania publiczne lub gospodarujące mieniem publicznym. Pojęcie "jednostki organizacyjnej", o jakiej mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., nie jest tożsame z tym pojęciem użytym w Kodeksie postępowania administracyjnego czy w ustawie - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przepis art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. określający podmioty obowiązane do udostępniania informacji publicznej przewiduje dwa alternatywne kryteria, tj. wykonywanie "zadań publicznych" lub "dysponowanie majątkiem publicznym", dające podstawę do zakwalifikowania określonych podmiotów do kręgu podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej. Odwołując się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego, w którym wyrażony jest pogląd, stosownie do którego przedsiębiorstwa energetyczne zajmujące się dystrybucją energii elektrycznej wykonują zadania publiczne w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., Sąd I instancji doszedł do przekonania, że PGNiG Termika S.A. jest podmiotem zobowiązanym w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jednocześnie wskazano, że zadania publiczne to zadania, które służą zaspokajaniu potrzeb zbiorowych i realizują interes publiczny. Termin "zadania publiczne" jest pojęciem szerszym od terminu "zadania władzy publicznej" (art. 61 Konstytucji RP). Pojęcia te wiążą się przede wszystkim z zakresem podmiotowym, bowiem zadania władzy publicznej mogą być realizowane przez organy tej władzy lub podmioty, którym zadania te zostały powierzone w oparciu o konkretne unormowania ustawowe. Pojęcie "zadania publiczne" użyte w art. 4 u.d.i.p. zamiast pojęcia "zadania władzy publicznej" użytego w art. 61 Konstytucji RP, ignoruje element podmiotowy i oznacza, że zadania publiczne mogą być wykonywane przez różne podmioty niebędące organami władzy i bez konieczności ustawowego przekazywania tych zadań. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaznaczył w tym zakresie, że dostęp do zasobów energetycznych ma podstawowe znaczenie z punktu widzenia zarówno poszczególnych jednostek, jak i całego społeczeństwa, w tym także z perspektywy suwerenności i niepodległości państwa. W konsekwencji doszedł do przekonania, że działalność przedsiębiorstwa energetycznego określona w ustawie z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 631) dotyczy spraw publicznych. Sąd I instancji uznał, że informacja żądana we wniosku z dnia 25 kwietnia 2022 r., tj. wskazanie kosztów kampanii informacyjnej poświęconej strukturze kosztów produkcji energii elektrycznej w Polsce poniesionych przez Spółkę, stanowi informację publiczną. Wyjaśniono w tym zakresie, że pojęcie "informacji publicznej" ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. W myśl tych przepisów, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Uwzględniając wszystkie aspekty wynikające z treści tych przepisów, Sąd I instancji przyjął, że informacją publiczną jest każda informacja dotycząca sfery faktów i danych publicznych, a więc każda wiadomość wytworzona lub odnoszona nie tylko do władz publicznych, ale także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów realizujących zadania publiczne, przy czym informacja publiczna musi dotyczyć sfery istniejących faktów i danych.
Ponadto Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaznaczył, że żądanie zawarte we wniosku z dnia 25 kwietnia 2022 r. dotyczy faktów ściśle związanych z wykonywanymi przez Spółkę zadaniami publicznymi. Dotyczy ono bowiem wskazania kosztów kampanii informacyjnej poniesionych przez PGNiG Termika S.A., poświęconej strukturze kosztów produkcji energii elektrycznej w Polsce. Żądanie nie dotyczyło natomiast wskazania kosztów jakiejkolwiek kampanii informacyjnej, lecz informacji ściśle określonej, wprost związanej z produkcją energii elektrycznej w Polsce. Informacja ta zatem odnosi się do kosztów działań, które pozostają w ścisłym związku z produkcją i dystrybuują energii elektrycznej w Polsce. Zaznaczono, że kwestia ta jako objęta przedmiotem kampanii informacyjnej, pozostaje w ścisłym związku z interesami odbiorców energii, czyli członków społeczeństwa. Żądanie wskazania kosztów tej kampanii stanowi informację o sprawie publicznej, istotną z punktu widzenia odbiorców energii. Bez znaczenia przy tym, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest kwestia, że żądane informacje dotyczą de facto elementu umowy cywilnoprawnej.
Jak podkreślił Sąd I instancji, w sytuacji gdy wniosek dotyczy informacji publicznej, organ ma obowiązek udostępnić tę informację w formie czynności materialno-technicznej, bądź też wydać decyzję o odmowie jej udostępnienia, bądź też udzielić informacji, wyjaśniając przyczyny braku możliwości udostępnienia informacji w terminie bądź zgodnie z wnioskiem, przy jednoczesnym wskazaniu, w jakim terminie, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie, bądź też poinformować pisemnie wnioskodawcę, że nie posiada żądanej informacji. Zaznaczono przy tym, że strona ma prawo kwestionowania bezczynności organu zawsze, gdy uznaje, że żądane przez nią informacje są informacjami publicznymi i powinny być jej udzielone w trybie wnioskowym na podstawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej.
W konsekwencji powyższych rozważań, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie doszedł do przekonania, że Spółka pozostawała w bezczynności na gruncie u.d.i.p. na dzień wniesienia skargi oraz wydawania zaskarżonego wyroku. Nie udostępniono bowiem żądanej we wniosku informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia wpływu wniosku do organu, jak też nie wydano decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia żądanej informacji z powołaniem się na podstawę ograniczającą dostęp do informacji publicznej. Niezależnie od powyższego podkreślono, że Spółka nie pozostawiła wniosku bez odpowiedzi, podejmując działanie w sprawie w terminie określonym w ustawie o dostępie do informacji publicznej, nawet jeżeli nie były to działania prawidłowe na gruncie ww. ustawy, co daje podstawę do stwierdzenia, że zaskarżona bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.
Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wywiodła Spółka, zarzucając skarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik niniejszej sprawy, tj.:
1/ art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. i w zw. z art. 61 ust 1 Konstytucji RP przez uznanie, że informacje o kosztach kampanii informacyjnej poświęconej strukturze kosztów produkcji energii elektrycznej w Polsce, których udostępnienia żąda skarżący we wniosku, stanowią informację publiczną;
2/ art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. i w zw. z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP przez zobowiązanie organu do udostępnienia informacji o kosztach kampanii informacyjnej poświęconej strukturze kosztów produkcji energii elektrycznej w Polsce, które w istocie nie stanowią informacji publicznej;
3/ art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. przez stwierdzenie, że działanie organu dotknięte było bezczynnością, podczas gdy z racji na charakter informacji (tj. informacje nie będące informacją publiczną) organ udzielił skarżącemu odpowiedzi w przepisanym prawem terminie;
4/ art. 151 p.p.s.a. przez uwzględnienie skargi, podczas gdy z uwagi na charakter informacji (tj. informacje nie będące informacją publiczną) brak było podstaw do jej uwzględnienia.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty, organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Jednocześnie wniesiono o zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że wbrew twierdzeniom Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie informacje, których żąda skarżący, nie stanowią informacji publicznej. Wskazano, że poza sporem pozostają ustalenia Sądu, jakie poczynione zostały w zakresie roli, zadań i znaczenia przedsiębiorstwa energetycznego wywodzonych z ustawy Prawo energetyczne. Niemniej jednak zauważyć należy, że skarżący nie domaga się udzielenia informacji o zadaniach realizowanych przez organ na podstawie Prawa energetycznego, lecz informacji o kosztach kampanii, która jedynie tematycznie zahacza o kwestie energetyczne. Zaznaczono, że skarżący nie domaga się udzielenia informacji na temat struktury kosztów produkcji energii elektrycznej w Polsce, lecz kosztów kampanii informacyjnej poświęconej strukturze kosztów produkcji energii elektrycznej, co już informacji publicznej nie stanowi. W ocenie organu nie jest to pytanie mające na celu dokonanie społecznej kontroli struktury kosztów produkcji energii elektrycznej w Polsce, lecz dążące do weryfikacji wysokości kosztów potencjalnie poniesionych przez organ na działalność informacyjną. Skarżący kasacyjnie wskazał w tym zakresie, że katalog informacji udostępnianych w ramach ustawy o dostępie do informacji publicznej nie jest nieograniczony, przy czym nie wszystkie działania organu należą do sfery publicznej.
Skarżący kasacyjnie podkreślił, że nie każde działanie podmiotu obowiązanego do udostępnienia informacji publicznej będzie przedmiotem informacji publicznej, lecz tylko takie, które zawiera pewien dodatkowy element w postaci "sprawy publicznej". Odnosi się zatem do funkcjonowania państwa i jego organów (a w przypadku podmiotów innych niż organy państwa - do wykonywania zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa), dotyczącego interesów szerszej grupy obywateli lub gospodarowania mieniem publicznym. Zaznaczono, że posługiwanie się wyłącznie lub przede wszystkim kryterium podmiotowym jest niczym nieuprawnione. Ustawa o dostępie do informacji publicznych traktuje bowiem prawo do informacji publicznej jeszcze szerzej, niż normy konstytucyjne. Daje ona prawo do uzyskania informacji o sprawach publicznych, nie przyznaje jednak uprawnienia do otrzymania każdej informacji będącej w posiadaniu adresata wniosku. Skarżący kasacyjnie podkreślił, że żądana w złożonym wniosku informacja publiczna nie dotyczy publicznej sfery działalności przedsiębiorstwa energetycznego, lecz potencjalnej działalności organu, która w żaden sposób nie jest związana z działalnością publiczną lub zadaniami publicznymi. Wskazano w tym zakresie, że należy odróżnić od siebie kwestie związane ze strukturą kosztów produkcji energii elektrycznej w Polsce, od kwestii kosztów konkretnej kampanii marketingowej, tj. elementu spoza podstawowej działalności przedsiębiorstwa, w konsekwencji zaś elementu działalności niewchodzącej do działalności publicznej przedsiębiorstwa energetycznego. Zdaniem skarżącej kasacyjnie Spółki, Sąd I instancji w sposób nieprawidłowy doszedł do uznania, że kwestia kampanii informacyjnej w rzeczywistości dotyczy informacji o charakterze publicznym, wyłącznie z tego powodu, że przeprowadzona kampania informacyjna dotyczyła struktury kosztów produkcji energii elektrycznej w Polsce. Ponownie wskazano, że żądane informacje de facto dotyczą elementu umowy cywilnoprawnej, którą z kolei należy traktować w kategoriach dokumentu prywatnego z zakresu innej niż produkcja energii działalności gospodarczej organu. W tym zakresie więc działalność ta nie podlega kontroli społecznej w drodze ustawy o dostępie do informacji publicznej.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu złożonego pisma wskazano, że żądanie zawarte we wniosku z dnia 25 kwietnia 2022 r, dotyczy faktów ściśle związanych z wykonywanymi przez Spółkę zadaniami publicznymi. Zaznaczono, że przeprowadzona kampania społeczna wpisuje się w spór Rządu RP z Władzami UE i tym samym bez wątpienia dotyczy spraw publicznych. Odwołano się również do kwestii orzecznictwa sądowoadministracyjnego gdzie wskazano, że ograniczenie wynikające z ustawy o dostępie do informacji publicznej nie odnosi się do podmiotów, w których Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego posiadają pozycję dominującą, a tym samym zaś zobowiązane są one do udzielenia każdej posiadanej informacji, jaką ustawa kwalifikuje jako informacja publiczna.
Naczelny Sąd Administracyjny, zważył co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami wniesionej skargi kasacyjnej.
Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).
Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.
Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta zarówno na zarzutach naruszenia przepisów postępowania, jak i na zarzutach naruszenia prawa materialnego. W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113). Warunkiem uwzględnienia zarzutu naruszenia przepisów postępowania jest stwierdzenie istotnego wpływu zaistniałego naruszenia na wynik sprawy. W niniejszej sprawie jednak zarzuty podniesione w ramach drugiej podstawy kasacyjnej dotyczą przepisów kompetencyjnych Sądu w fazie orzekania, stąd ich oceny należało dokonać po rozpoznaniu zarzutów naruszenia prawa materialnego.
Odnosząc się zatem do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit a) p.p.s.a. w związku z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP poprzez uznanie, że informacje o kosztach kampanii informacyjnej poświęconej strukturze kosztów produkcji energii elektrycznej w Polsce stanowią informację publiczną, stwierdzić należy, iż zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie. Art. 61 ust. 1 Konstytucji RP określa zakres i charakter prawa do informacji publicznej, zaś konkretyzacja obowiązków organów w tym zakresie znajduje odzwierciedlenie w przepisach u.d.i.p. W myśl art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Definicję tą doprecyzowuje art. 6 ust. 1u.d.i.p., który wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze informacji publicznych, czyniąc to w sposób otwarty, czemu służy zwrot "w szczególności". Pojęcie informacji publicznej jest zatem pojęciem niedookreślonym, gdyż ustawodawca, odwołując się do kategorii sprawy publicznej, nie zdefiniował tego pojęcia. Niewątpliwie jednak sprawy publiczne są to sprawy związane z istnieniem i funkcjonowaniem określonej wspólnoty publicznoprawnej. "Sprawa publiczna" to sprawa ogółu, która w znacznym stopniu koresponduje z pojęciem dobra wspólnego (dobra ogółu). W doktrynie i orzecznictwie akcentuje się, że takie rozumienie pojęcia "sprawa publiczna" jest związane właśnie z władzą publiczną i wspólnotą publicznoprawną oraz jej funkcjonowaniem (por.: H. Izdebski: Samorząd terytorialny. Podstawy ustroju i działalności, Warszawa 2004, s. 209; wyrok NSA z 30 września 2009 r., sygn. akt I OSK 2093/14). Przy czym ustawowe pojęcie sprawy publicznej, rozumiane jako sprawa wspólnoty publicznej i wyznaczające ustawowy zakres prawa do informacji publicznej nie może być wykładane w sposób prowadzący do rozszerzenia konstytucyjnych granic tego prawa. Przyjąć zatem należy, że sprawa publiczna oznacza przejaw działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP w jej rozumieniu wynikającym z unormowań Konstytucji RP, tj. takiej aktywności tych podmiotów, która jest ukierunkowana na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych. Ponadto informacją o sprawie publicznej jest również informacja o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. oraz zasadach ich funkcjonowania w zakresie dotyczącym działalności tych podmiotów. Z tą wykładnią koresponduje treść art. 4 ust. 1 u.d.i.p. eksponująca element "wykonywania zadań publicznych" przez podmioty będące adresatami roszczeń o udostępnienie informacji publicznej, czyli zadań, które cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji lub ustawie (por. wyrok NSA z 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 851/10). Zatem przez informację publiczną należy rozumieć każdą wiadomość wytworzoną lub odnoszącą się do władz publicznych, a także do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Przy czym prawo do informacji publicznej jest zasadą, a wyjątki od niej powinny być interpretowane ściśle (por. NSA w wyroku z 7 marca 2003 r., sygn. akt II SA 3572/02).
W przedmiotowej sprawie wniosek o udzielenie informacji dotyczy informacji o kosztach kampanii informacyjnej poświęconej strukturze kosztów produkcji energii elektrycznej w Polsce. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd I instancji przyjął, iż żądana informacja ma charakter informacji publicznej, gdyż dotyczy spraw ściśle związanych z wykonywanymi przez Spółkę zadaniami publicznymi, przedmiot zaś kampanii informacyjnej pozostaje w ścisłym związku z interesami odbiorców energii, czyli członków społeczeństwa. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego pogląd ten należy uznać za trafny. Nie ulega bowiem wątpliwości, iż kampania informacyjna, której dotyczy żądanie wniosku z dnia 25 kwietnia 2022 r., poświęcona strukturze kosztów produkcji energii elektrycznej w Polsce ma bezpośredni związek z zadaniami publicznymi, będącej przedsiębiorstwem energetycznym, Spółki w zakresie produkcji, dystrybucji i sprzedaży energii elektrycznej, prowadzonej w oparciu o przepisy ustawy z dnia 7 kwietnia 1997 r. – Prawo energetyczne (Dz. U. z 2022 r., poz. 1385 ze zm.). Z ujawnionego w Krajowym Rejestrze Sądowym przedmiotu działalności PGNiG TERMIKA S.A. z siedzibą w W. wynika bowiem, iż przedmiotem tej działalności są między innymi wytwarzanie, dystrybucja i handel energią elektryczną. Nadto przedmiotowa kampania informacyjna kierowana była do ogółu odbiorców energii elektrycznej w Polsce. Fakt ten daje podstawy do przyjęcia, że żądana informacja o kosztach przeprowadzonej kampanii informacyjnej poświęconej strukturze kosztów produkcji energii elektrycznej w Polsce jest informacją w sprawie publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Sprawa publiczna to bowiem sprawa ogółu, związana ze wspólnotą publicznoprawną oraz jej funkcjonowaniem. Oceny tej nie zmienia podnoszony w skardze kasacyjnej argument, iż koszty przedmiotowej kampanii informacyjnej wynikają z zawartej umowy cywilnoprawnej i dotyczą de facto elementu takiej umowy, którą to umowę należy traktować, zdaniem skarżącej kasacyjnie, w kategoriach dokumentu prywatnego z zakresu innej niż produkcja energii, działalności gospodarczej Spółki.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, iż informacja o dysponowaniu majątkiem publicznym, a w szczególności o zawieranych w tych ramach umowach cywilnoprawnych, stanowi informację o sprawach publicznych. Przyjmuje się też, że treść umów cywilnoprawnych zawieranych przez podmioty podlegające ustawie o dostępie do informacji publicznej, odnosząca się do dysponowania majątkiem publicznym stanowi informację publiczną (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 645/16; wszystkie przywoływane orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).
W świetle powyższego przyjąć należało, iż wynikające z zawartych umów cywilnoprawnych koszty przedmiotowej kampanii informacyjnej stanowią informację w sprawach publicznych. Trafnie zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uznając pogląd wyrażony w piśmie organu z dnia 12 maja 2022 r. za wadliwy, zobowiązał Spółkę do rozpoznania wniosku K. B. z dnia 25 kwietnia 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej. Zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP nie może zatem odnieść zamierzonego skutku.
Odnosząc się, na zakończenie, do zarzutów naruszenia art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a., wskazać należy, że zarzuty naruszenia tzw. przepisów blankietowych, do których należy zarówno art. 151 p.p.s.a., jak i art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., tj. przepisów określających kompetencje Sądu I instancji w fazie orzekania, nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Zarzut skargi kasacyjnej nie może się ograniczać do wskazania naruszenia takich przepisów bez powiązania ich z przepisami prawa przewidującymi możliwość podjęcia w określonej sprawie przez organ administracji czynności lub aktu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 28 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 887/16, z 17 kwietnia 2015 r., sygn. akt II OSK 2483/14, z 7 maja 2014 r., sygn. akt I OSK 2595/13, z 30 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 931/08). Skuteczność podważenia stanowiska Sądu I instancji stwierdzającego, że działanie organu dotknięte było bezczynnością, wymagało zatem powiązania zarzutów naruszenia odpowiednich przepisów prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej, na podstawie których wniosek o udostępnienie informacji publicznej był rozpatrywany. Wymogu tego wskazane zarzuty skargi kasacyjnej nie spełniają.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną, nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia. O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.