III OSK 111/22

III OSK 111/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-05-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-01-14
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Maciej Kobak /sprawozdawca/
Piotr Korzeniowski
Wojciech Jakimowicz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6145 Sprawy dyrektorów szkół
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II SA/Po 869/20 - Wyrok WSA w Poznaniu z 2021-09-15
Skarżony organ
Zarząd Powiatu
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 259
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie Sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędzia del. WSA Maciej Kobak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 15 września 2021 r. sygn. akt II SA/Po 869/20 w sprawie ze skargi A.H. na uchwałę Zarządu Powiatu Z. z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odwołania ze stanowiska dyrektora I. uchyla w całości zaskarżony wyrok; II. stwierdza nieważność w całości uchwały Zarządu Powiatu Z. z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...]; III. zasądza od Zarządu Powiatu Z. na rzecz A.H. kwotę 1287 (tysiąc dwieście osiemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania za obie instancje.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 15 września 2021 r. sygn. akt II SA/Po 869/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (dalej: "WSA"), po rozpoznaniu sprawy ze skargi A.H. (dalej: "Skarżący") na uchwałę Zarządu Powiatu Z. (dalej: "Zarząd Powiatu") z [...] grudnia 2019 r. Nr [...] w sprawie odwołania ze stanowiska dyrektora – oddalił skargę.
Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.
Uchwałą z [...] grudnia 2019 r. nr [...] Zarząd Powiatu odwołał Skarżącego z dniem [...] grudnia 2019 r. ze stanowiska dyrektora Centrum Kształcenia Zawodowego i Ustawicznego w Z. (dalej również: "Placówka"), w związku z rezygnacją z zajmowanego stanowiska złożoną w formie pisemnej dnia [...] grudnia 2019 r. (§ 1 pkt 1). W uchwale wskazano również, że odwołanie ze stanowiska dyrektora jest równoznaczne z rozwiązaniem stosunku pracy (§ 1 pkt 2).
Jako podstawę prawną uchwały Zarząd Powiatu podał art. 32 ust. 2 pkt 5 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 511 z późn. zm. – dalej: "u.s.p."), art. 66 ust. 1 w zw. z art. 67 ust. 1 ustawy z 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1148 z późn. zm.), art. 30 § 1 pkt 1 ustawy z 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1040 z późn. zm.), a także § 60 ust. 1 Statutu Powiatu Z. (Dz. Urz. Woj. WIkp. z 2019 r., poz. 309).
W uzasadnieniu uchwały Zarząd Powiatu wskazał, że Skarżący, jako osoba niebędąca nauczycielem, został powołany na stanowisko dyrektora Placówki na podstawie uchwały Zarządu Powiatu z [...] maja 2017 r. Nr [...]. Skarżący [...] grudnia 2019 r. złożył pisemną rezygnację z zajmowanego stanowiska, wnosząc o odwołanie z zajmowanego stanowiska w najkorzystniejszym dla Starosty Z. momencie. Ponieważ Skarżący nie jest nauczycielem zatrudnionym w Placówce, rezygnacja ze stanowiska jest równoznaczna z rozwiązaniem stosunku pracy. Zarząd Powiatu uznał więc, że stosunek pracy został z dniem [...] grudnia 2019 r. rozwiązany na mocy porozumienia stron.
W skardze do WSA na powyższą uchwałę Skarżący zarzucił:
I. Naruszenie przepisów prawa materialnego:
1) art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. a Prawa oświatowego poprzez uznanie, że Skarżący zrezygnował ze stanowiska dyrektora szkoły;
2) art. 66 ust. 1 Prawa oświatowego poprzez przyjęcie, że zaskarżona uchwała wywołała podwójny skutek odwołania ze stanowiska oraz rozwiązania umowy o pracę na mocy porozumienia stron, czyli przypisanie uchwale charakteru dwustronnego oświadczenia woli, podczas gdy uchwała jest aktem jednostronnym organu, który ją wydał;
3) art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. a Prawa oświatowego poprzez niezastosowanie 3-miesięcznego okresu wypowiedzenia, a co za tym idzie - ustalenie wejścia w życie uchwały z dniem jej podjęcia, pomimo że zgodnie z sytuacją, na którą powołano się w uchwale, skutek odwołania następuje po upływie 3- miesięcznego okresu wypowiedzenia;
4) art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. b oraz art. 66 ust. 1 pkt 2 Prawa oświatowego poprzez niezachowanie ustawowych warunków odwołania dyrektora szkoły w trybie natychmiastowym, o jakich stanowią art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. b oraz art. 66 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, w tym nieuzyskanie opinii kuratora oświaty.
II. Naruszenie przepisów postępowania:
1) art. 6 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 z późn. zm. - dalej: k.p.a.) - przez nietrafne zastosowanie tego przepisu "wskutek wadliwie dokonanej subsumpcji stanu faktycznego sprawy" do normy wynikającej z przepisu art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. a Prawa oświatowego, tj. z naruszeniem zasady praworządności;
2) art. 7 k.p.a. poprzez niepodjęcie działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy;
3) art. 8 k.p.a. przez wydanie uchwały przy zastosowaniu nieprawidłowej subsumpcji stanu faktycznego sprawy do normy przyjętej za podstawę władczego działania organu (art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. a Prawa oświatowego).
W odpowiedzi na skargę Zarząd Powiatu wniósł o jej odrzucenie z uwagi na niezachowanie terminu do jej wniesienia, względnie o oddalenie skargi.
Opisanym na wstępie wyrokiem, WSA oddalił skargę.
W uzasadnieniu wyroku WSA podkreślił, że akt odwołania dyrektora szkoły nie należy wyłącznie do czynności z zakresu prawa pracy. W tego typu sprawach mamy do czynienia z aktem o podwójnym charakterze, wywołującym skutki zarówno w zakresie prawa pracy, jak również w sferze publicznoprawnej. Uchwała zarządu powiatu, wykonującego zadania i kompetencje organu prowadzącego szkołę lub placówkę, o powołaniu lub odwołaniu dyrektora takiej oświatowej jednostki organizacyjnej, jest aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2023 r., poz. 259 – dalej: "p.p.s.a.") i przez to podlega kontroli sądów administracyjnych.
WSA stwierdził, że legitymacji skargowa odwołanego dyrektora placówki oświatowej nie budzi żadnych wątpliwości w przedmiotowej sprawie. Brak było również podstaw do odrzucenia skargi wobec aktualnego brzmienia art. 53 § 2a p.p.s.a.
Przechodząc do merytorycznego rozpoznania skargi i oceny zgodności zaskarżonej uchwały z prawem, WSA stwierdził, że w niniejszej sprawie zaistniały podstawy do zastosowania przez Zarząd Powiatu przepisu art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. a Prawa oświatowego i odwołania Skarżącego z dniem podjęcia uchwały ([...] grudnia 2019 r.) ze stanowiska dyrektora Placówki. Ze względu na treść oświadczenia woli o rezygnacji z zajmowanego stanowiska zawartego w skierowanym przez Skarżącego do Zarządu Powiatu piśmie z [...] grudnia 2019 r., uprawnione było odwołanie dyrektora ze stanowiska bez zachowania 3- miesięcznego terminu, o którym mowa w przywołanym przepisie.
WSA nie zgodził się z twierdzeniem pełnomocnika Skarżącego, że pismo Skarżącego z [...] grudnia 2019 r. było jedynie listem prywatnym skierowanym do Starosty. WSA wskazał, że pismo to zostało złożone w Starostwie Powiatowym i wskazuje adresata - Starostę Z., a zarazem w nagłówku zawiera pieczęć Placówki. Zostało również podpisane przez Skarżącego przy użyciu pieczęci służbowej. Przedmiotowe pismo nie stanowiło więc listu prywatnego, lecz dokument zawierający oświadczenie woli skierowane do organu wykonawczego powiatu. W ocenie WSA oświadczenie z [...] grudnia 2019 r. jednoznacznie stanowi o wyrażeniu woli "rezygnacji ze stanowiska kierowniczego" w rozumieniu art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 67 ust. 1 Prawa oświatowego. Nie można inaczej rozumieć posłużenia się zwrotem "oddaję się do dyspozycji" i "proszę o odwołanie mnie z zajmowanego stanowiska". W sytuacji, gdy Skarżący złożył pisemną rezygnację z zajmowanego stanowiska kierowniczego, czyli oświadczenie woli w rozumieniu przepisów prawa cywilnego, to Zarząd Powiatu nie mógł postąpić inaczej, jak tylko odwołać go z zajmowanego stanowiska. Zgodnie zaś z art. 61 § 1 zd. pierwsze ustawy z 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (t. j. Dz. U. z 2022 r., poz. 1360 z późn. zm. – dalej: "k.c."), oświadczenie woli, które ma być złożone innej osobie, jest złożone z chwilą, gdy doszło do niej w taki sposób, że mogła skutecznie zapoznać się z jego treścią. W niniejszej sprawie miało to miejsce [...] grudnia 2019 r. i doprowadziło do rozpatrzenia przedmiotowego wniosku w dniach [...]-[...] grudnia 2019 r. Zarząd Powiatu nie miał przy tym obowiązku ustalania przyczyn złożenia przedmiotowej rezygnacji, czy też dociekania konkretnych motywów, jakimi kierował się zainteresowany.
WSA wyjaśnił, że do wycofania oświadczenia o zgłoszeniu rezygnacji ze stanowiska kierowniczego również należy stosować przepisy art. 61 k.c. Odwołanie takiego oświadczenia (rezygnacji) byłoby skuteczne, gdyby doszło do adresata jednocześnie z tym oświadczeniem lub wcześniej (art. 61 § 1 zd. drugie k.c.). Oświadczenie woli złożone drugiej stronie wiąże osobę, która oświadczenie takie złożyła i może być skutecznie odwołane tylko za zgodą jego adresata. Skuteczne cofnięcie rezygnacji mogłoby nastąpić jedynie wskutek wyrażenia na to zgody przez Organ. W sytuacji, gdy Zarząd Powiatu nie wyraził zgody na przyjęcie oświadczenia o wycofaniu rezygnacji ze stanowiska kierowniczego, o której mowa w art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. a Prawa oświatowego, a nie zachodziły przesłanki z art. 61 k.c., brak było możliwości skutecznego wycofania złożonego oświadczenia o rezygnacji. WSA stwierdził, że pismo Skarżącego z [...] grudnia 2019 r., które wpłynęło do Starostwa Powiatowego [...] grudnia 2019 r. było spóźnione, gdyż do adresata doszło już wcześniejsze oświadczenie Skarżącego z [...] grudnia 2019 r. i [...] grudnia 2019 r. została uruchomiona procedura jego rozpatrywania. Zawarte w tym piśmie stanowisko strony, że uznaje interpretację jego pisma z [...] grudnia 2019 r. przez Starostę "za nieprawdziwą i błędnie odczytaną" nie mogło następczo przesądzać o treści oświadczenia z [...] grudnia 2019 r. WSA podkreślił, że pierwotna wola Skarżącego została wyrażona w piśmie z [...] grudnia 2019 r. jednoznacznie i nie nasuwa żadnych wątpliwości interpretacyjnych. Zarząd Powiatu prawidłowo zareagował na przedmiotowy wniosek. W sposób oczywisty Zarząd Powiatu również nie wyraził zgody na cofnięcie oświadczenia woli z [...] grudnia 2019 r.
WSA uznał, że rozstrzygnięcie o odwołaniu Skarżącego ze stanowiska dyrektora placówki z dniem podjęcia uchwały, tj. [...] grudnia 2019 r., a zatem bez zachowania trzymiesięcznego wypowiedzenia, o którym mowa w art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. a Prawa oświatowego - nie narusza prawa. Akt organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego w sprawie odwołania dyrektora szkoły bez zachowania okresu wypowiedzenia, ale dokonanego na wniosek tego dyrektora i z datą w nim wskazaną, czy też z momentem, na który dyrektor się godzi - poprzez wskazanie konkretnego dnia, względnie poprzez wyrażenie woli zgody na "natychmiastowe" odwołanie z pełnionej funkcji, czy też odwołanie "w każdym czasie" - nie stanowi naruszenia art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. a Prawa oświatowego. Uchwała uwzględniała wolę samego zainteresowanego, obejmującą również zgodę na natychmiastowe (co wynika z deklaracji "w najkorzystniejszym (dla organu) momencie" i "na każdą chwilę jestem, osobiście, przygotowany") odwołanie z zajmowanego stanowiska, a zatem również bez zachowania terminu wypowiedzenia, o którym mowa w art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. a Prawa oświatowego. W przedmiotowej sprawie nie wdrożono procedury w sprawie "dyscyplinarnego" (bez wypowiedzenia) odwołania dyrektora ze stanowiska. Wobec tego nie było też żadnych podstaw do ustalenia negatywnej oceny pracy lub uzyskania opinii kuratora oświaty, o których mowa w art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. b i art. 66 ust. 1 pkt 2 Prawa oświatowego.
WSA nie uznał za zasadne zarzutów naruszenia przepisów k.p.a., gdyż do aktów w sprawie odwołania ze stanowiska kierowniczego w szkole lub placówce, wydawanych w trybie określonym przez Prawo oświatowe, nie stosuje się regulacji właściwych dla procedury administracyjnej jurysdykcyjnej, zmierzającej do wydania decyzji administracyjnej. Ponadto poza granicami niniejszej sprawy pozostają poruszone w skardze kwestie związane ze skutkami przedmiotowego aktu na płaszczyźnie przepisów prawa pracy. Osoba odwołana ze stanowiska kierowniczego w placówce oświatowej może kwestionować sam akt odwołania przed sądem administracyjnym, natomiast własnego interesu w sferze skutków, jakie ów akt wywołuje w zakresie praw pracowniczych, może dochodzić wyłącznie przed sądem pracy i ubezpieczeń społecznych.
Skarżący wywiódł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości i zarzucając:
1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
a) art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 67 ust. 1 oraz art. 62 ust. 2 Prawa oświatowego poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że odwołanie dyrektora szkoły w trybie natychmiastowym wskutek jego rezygnacji z zajmowanego stanowiska jest zgodne z art. 66 ust. 1 pkt 1 lit a) Prawa oświatowego,
b) art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 65 k.c. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i dowolne przyjęcie, że z pism Skarżącego z [...] grudnia 2019 r. oraz [...] grudnia 2019 r. wynika jego wola natychmiastowego odwołania go z zajmowanego stanowiska lub jego rezygnacja ze stanowiska w trybie natychmiastowym,
c) art. 82 ust. 2 u.s.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że uchwała Zarządu Powiatu Nr [...] z [...] grudnia 2019 r. nie jest niezgodna z prawem,
2) naruszenie przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 106 § 3 i § 5, art. 133 § 1 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez:
- przyjęcie za istniejące lub udowodnione faktów, które nie znalazły potwierdzenia w aktach sprawy i oparcie wyroku na twierdzeniach strony przeciwnej, niepopartych żadnymi dowodami,
- przyjęcie za udowodnione faktów bez przeprowadzenia dowodu co do okoliczności z nimi związanych.
W oparciu o powyższe Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie wyroku w całości i rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a. Ponadto Skarżący wniósł o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Skarżący przedstawił argumentację na poparcie postawionych zarzutów.
Pismem z [...] maja 2023 r. (data wpływu: [...].05.23r.) Skarżący poinformował, że Sąd Rejonowy w P. wyrokiem z dnia [...] kwietnia 2023 r., sygn. [...] uwzględnił jego powództwo przeciwko Centrum Kształcenia Zawodowego i Ustawicznego w Z. o odszkodowanie. Z uzasadnienia przedmiotowego wyroku wynika, że Sąd Rejonowy podzielił stanowisko Skarżącego co do tego, że między stronami nie doszło do rozwiązania stosunku pracy na mocy porozumienia. Skarżący zawnioskował o przeprowadzenie dowodu z wyroku Sądu Rejonowego w P. z dnia [...] kwietnia 2023 r. w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Wobec oświadczenia wnoszącego skargę kasacyjną o zrzeczeniu się rozprawy i braku żądania jej przeprowadzenia przez pozostałe strony, sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym – art. 182 § 2 p.p.s.a.
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.
Skarga kasacyjna podlega uwzględnieniu.
Czytelność wywodu argumentacyjnego przedstawiającego oceny prawne poszczególnych zarzutów kasacyjnych wymaga uprzedniego przedstawienia normatywnych uwarunkowań systemowych, w których osadzona jest niniejsza sprawa.
W sprawie jest bezsporne, że Skarżącemu na mocy uchwały Zarządu Powiatu Z. z dnia [...] maja 2017 r., nr [...] powierzono stanowisko Dyrektora Centrum Kształcenia Zawodowego i Ustawicznego w Z. na okres 5 lat szkolnych, od 1 września 2017 roku do 31 sierpnia 2022 roku. W podstawie prawnej uchwały powołano art. 36a ust. 1, 2, i 13 ustawy z dnia 7 września 1991 roku o systemie oświaty (Dz. U. 2016 r. poz. 1943 ze zm.; dalej w skrócie: "o.s.o."). Przedmiotowa okoliczność jest o tyle istotna, że przepisy o.s.o., analogicznie jak przepisy Prawa oświatowego, przewidywały dwa tryby obsadzenia stanowiska dyrektora, poprzez powierzenie i powołanie.
Z postanowień art. 36 ust. 1 oraz art. 36a ust. 1 o.s.o. wynika, że powierzenie stanowiska dyrektora szkoły następuje wówczas, gdy ma je objąć nauczyciel mianowany lub dyplomowany zatrudniony w szkole. W takiej sytuacji akt powierzenia stanowiska dyrektora szkoły nie powoduje nawiązania stosunku pracy, albowiem ten już został nawiązany wcześniej. Powierzenie skutkuje jedynie zmianą zakresu obowiązków pracowniczych nauczyciela, w związku z podjęciem pracy na innym stanowisku. O ile więc sam akt powierzenia stanowiska dyrektora ma stanowczo administracyjnoprawny charakter, gdyż dotyczy zarządzania szkołą publiczną, do którego kompetencję posiada publiczny organ prowadzący szkołę, o tyle skutki tego powierzenia będą się przejawiać zarówno w sferze prawa administracyjnego, jak i prawa pracy. W sferze zatrudnienia powierzenie stanowiska dyrektora szkoły powoduje bowiem nałożenie na nauczyciela za jego zgodą dodatkowych obowiązków i przyznanie mu dodatkowych uprawnień, a więc wpływa na treść jego stosunku pracy. W analogicznym skadrowaniu należy rozpatrywać skutki odwołania nauczyciela ze stanowiska dyrektora szkoły na podstawie art. 66 Prawa oświatowego (uprzednio art. 38 u.s.o.). W tej kwestii trzeba odwołać się do ocen prawnych sformułowanych w uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 grudnia 1996 r., sygn. OPS 6/96, w której stwierdzono, że odwołanie nauczyciela ze stanowiska dyrektora szkoły nie jest czynnością rozwiązującą stosunek pracy. Powoduje bowiem jedynie pozbawienie tego stanowiska, a nie zatrudnienia na stanowisku nauczyciela. Powołana uchwała została wprawdzie podjęta na gruncie nieobowiązującego już art. 38 o.s.o., jednakże z uwagi na analogiczną architekturę normatywną tego przepisu oraz art. 66 Prawa oświatowego, w przywołanym zakresie, zachowuje aktualność.
Do powołania na stanowisko dyrektora szkoły dochodzi z kolei wówczas, gdy stanowisko to ma objąć osoba niebędąca nauczycielem – art. 36 ust. 2 o.s.o. (aktualnie art. 62 ust. 2 Prawa oświatowego). W takim układzie akt powołania, stosownie do postanowień art. 2 i art. 68 § 1 oraz 682 § 1 Kodeksu Pracy, skutkuje nawiązaniem stosunku pracy w terminie określonym w powołaniu, a jeżeli termin ten nie został określony - w dniu doręczenia powołania. Powołanie na stanowisko dyrektora szkoły ma więc w sferze prawa pracy charakter kreujący, powoduje nawiązanie stosunku pracy – zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., sygn. I OSK 2520/12, A. Dubownik, glosa do wyroku SN z dnia 15 kwietnia 1999 r., I PKN 11/99. Z kolei odwołanie ze stanowisko dyrektora szkoły osoby niebędącej nauczycielem jest równoznaczne z wypowiedzeniem umowy o pracę – art. 70 § 2 Kodeksu Pracy. W okresie wypowiedzenia dyrektor szkoły ma prawo do wynagrodzenia w wysokości przysługującej przed odwołaniem.
Jak już wcześniej odnotowano Skarżący objął stanowisko dyrektora Centrum poprzez powierzenie, a nie w drodze powołania. Co istotne, Skarżący nie był nauczycielem Centrum. Stosunek pracy Skarżącego został nawiązany na podstawie umowy o pracę z dnia 1 września 2017 roku. Zgodnie z jej treścią został zatrudniony na stanowisku dyrektora Centrum na okres odpowiadający powierzeniu, tj. od 1 września 2017 roku do 31 sierpnia 2022 roku. Z powyższego wynika, że tryb objęcia stanowiska dyrektora Centrum nie odpowiadał żadnemu z dwóch dopuszczonych przepisami o.s.o. wzorcowi normatywnemu. Ocena zgodności z prawem aktu powierzenia Skarżącemu stanowiska dyrektora pozostaje jednak poza granicami sprawy w rozumieniu art. 134 § 1 p.p.s.a., choć sam tryb tego powierzenia ma istotne znaczenie. Wyeksponować bowiem należy, że organ prowadzący Centrum, zgodnie z paradygmatem normatywnym powierzenia stanowiska dyrektora szkoły, proklamowanym treścią art. 36 ust. 1 i 36a ust. 1 o.s.o., przyjął, że nie wywołuje ono skutków w zakresie stosunków pracowniczych. Aby taki skutek wywołać, Starosta Złotowski zawarł ze skarżącym (następczo) umowę o pracę. W układzie faktyczno-prawnym niniejszej sprawy sytuację prawną Skarżącego kształtowały więc dwa akty: w sferze prawa administracyjnego, dotyczącego zajmowania stanowiska dyrektora Centrum był to akt powierzenia z [...] maja 2017 r., nr [...], a w sferze prawa pracy, była to umowa okresowa z 1 września 2017 roku.
Na etapie postępowania kasacyjnego nie jest już kwestionowane, że Skarżący pismem z dnia [...] grudnia 2019 roku złożył rezygnację z zajmowanego stanowiska dyrektora Centrum. Oświadczenie Skarżącego zostało złożone po wejściu w życie ustawy Prawo oświatowe w dniu 1 września 2017 roku. Oświadczenie o rezygnacji Skarżącego aktywowało kompetencję organu prowadzącego Centrum do odwołania go ze stanowiska dyrektora na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. a Prawa oświatowego. Nie oznacza to jednak, że Zarząd Powiatu był uprawniony do rozwiązania umowy o pracę.
Stosownie do treści powołanego art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. a Prawa oświatowego organ, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze w szkole lub placówce odwołuje nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w razie złożenia przez nauczyciela rezygnacji, za trzymiesięcznym wypowiedzeniem. Zgodnie zaś z postanowieniami art. 67 ust. 1 Prawa oświatowego przepisy art. 66 stosuje się odpowiednio do osoby, o której mowa w art. 62 ust. 2, a więc również do dyrektora szkoły, który nie jest nauczycielem.
Odwołanie dyrektora w związku ze złożoną rezygnacją, w zależności od formuły obsadzenia tego stanowiska, może mieć odmienne skutki. Jeżeli obsadzenie stanowiska dyrektora nastąpiło w drodze powierzenia, odwołanie powoduje, że po upływie wypowiedzenia, odwołany przestaje zajmować to stanowisko. Jego stosunek pracy trwa nadal, tyle że zakres obowiązków ulega redukcji o te czynności, które były inherentne dla stanowiska dyrektora. Jeżeli natomiast objęcie stanowiska dyrektora nastąpiło na podstawie powołania, a więc miało podwójny charakter, wiązało się nie tylko z objęciem stanowiska, ale i z powstaniem stosunku pracy, wówczas odwołanie dyrektora skutkuje zarówno pozbawieniem stanowiska, jak i rozwiązaniem stosunku pracy. Ponieważ Skarżący objął stanowisko na podstawię powierzenia – art. 36a ust. 1 o.s.o., jego odwołanie nie mogło jednocześnie wywierać skutków rozwiązujących wobec stosunku pracy nawiązanego umową z 1 września 2017 roku. Oświadczenie Skarżącego o rezygnacji ze stanowiska dyrektora Centrum, w kontekście formułowania oceny o zgodności z prawem zaskarżonej uchwały o jego odwołaniu, powinno być oceniane wyłącznie na gruncie tych praw i obowiązków, które mogły być tym oświadczeniem ukształtowane na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 lit a w zw. z art. 67 ust. 1 Prawa oświatowego, a więc wyłącznie przez pryzmat odwołania go z zajmowanego stanowiska. Podejmując uchwałę na podstawie powołanych przepisów rada powiatu nie miała kompetencji do składania oświadczenia woli o rozwiązaniu umowy o pracę ze Skarżącym. Umowa o pracę została zawarta ze Starostą Złotowskim i to ten podmiot był uprawniony do jej rozwiązania w jednym z trybów przewidzianych w art. 30 § 1 Kodeksu pracy.
Z tej przyczyny postanowienia § 1 ust. 2 uchwały, w którym stwierdza się, że "[o]dwołanie ze stanowiska dyrektora jest równoznaczne z rozwiązaniem stosunku pracy" istotnie narusza prawo w rozumieniu art. 79 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. 2022 r. poz. 1526). Odwołanie dyrektora ze stanowiska na podstawię art. 66 ust. 1 pkt 1 lit a w zw. z art. 67 ust. 1 Prawa oświatowego będzie jednocześnie skutkowało rozwiązaniem jego stosunku pracy wyłącznie wówczas, gdy objęcie tego stanowiska nastąpiło na podstawie art. 62 ust. 2 Prawa oświatowego (uprzednio art. 36 ust. 2 o.s.o.), a więc w drodze powołania. Należy z całą mocą podkreślić, źródłem stosunku pracy Skarżącego nie było powierzenie stanowiska dyrektora Centrum, lecz umowa o pracę z 1 września 2017 roku. Odwołanie ze stanowiska dyrektora Centrum wywierało więc skutki wyłącznie w tej sferze prawnej Skarżącego, która została ukształtowana aktem powierzenia, nie mogło zaś ingerować w umowny stosunek pracy. Stanowisko zarządu powiatu, przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały, a dotyczące rozwiązania stosunku pracy za porozumieniem stron, pozostaje poza weryfikacyjną kognicją sądu administracyjnego w tym znaczeniu, że sąd administracyjny nie jest umocowany do rozstrzygania, czy rezygnacja Skarżącego ze stanowiska dyrektora mogła być odczytana, jako wyraz woli rozwiązania stosunku pracy za porozumieniem stron. Jak już wyjaśniono, Organ nie miał prawnego umocowania do ingerowania w stosunek pracy Skarżącego na mocy uchwały podjętej na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 lit a w zw. z art. 67 ust. 1 Prawa oświatowego.
W tym stanie rzeczy należało podzielić zarzut błędnej wykładni art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 67 ust. 1 oraz art. 62 ust. 2 Prawa oświatowego. Organ wadliwie przyjął bowiem, że dyspozycja normy prawnej zrekonstruowanej z tych przepisów dawała mu uprawnienie do rozwiązania stosunku pracy Skarżącego nawiązanego na podstawie umowy o pracę z 1 września 2017 roku.
Należy podzielić zarzut błędnej wykładni art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 67 ust. 1 oraz art. 62 ust. 2 Prawa oświatowego również i w tym zakresie, w którym kwestionuje on ocenę prawną, w ramach której dopuszcza się odwołanie ze stanowiska dyrektora szkoły w trybie natychmiastowym, bez zachowania okresu wypowiedzenia. Treść art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. a) Prawa oświatowego jest jednoznaczna. Dopuszcza on odwołanie ze stanowiska dyrektora szkoły za trzymiesięcznym okresem wypowiedzenia. Przewidziany w tym przepisie wypowiedzenie, odnosi się do okresu zajmowania stanowiska dyrektora szkoły, nie zaś do rozwiązania stosunku pracy. Okres wypowiedzenia, o którym mowa w art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. a) Prawa oświatowego stanowi więc trzymiesięczny przedział czasu, którego początek wyznacza chwila dotarcia oświadczenia o rezygnacji ze stanowiska dyrektora do organu, który ją prowadzi. Nie można zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, że z treści oświadczenia Skarżącego o rezygnacji ze stanowiska dyrektora Centrum wynika, iż oczekuje on odwołania natychmiast, bez okresu wypowiedzenia. Skarżący w sposób jednoznaczny oddał się do dyspozycji starosty, prosząc o odwołanie w każdym czasie. Skarżący wyraźnie zamanifestował więc wyłącznie wolę odwołania ze stanowiska, nie wskazywał natomiast, że prosi, aby doszło do tego bez wypowiedzenia. Skarżący podał, że w każdym czasie jest gotowy na przyjęcie oświadczenia o jego odwołaniu w związku ze złożoną rezygnacją, czego nie można utożsamiać ze "zrzeczeniem się okresu wypowiedzenia" zajmowania stanowiska dyrektora Centrum. Skarżący był więc gotowy na przyjęcie uchwały o odwołaniu go ze stanowiska dyrektora na podstawię art. 66 ust. pkt 1 lit a Prawa oświatowego, a zatem – stosownie do treści tego przepisu – za trzymiesięcznym okresem wypowiedzenia. W tym zakresie należało więc podzielić również zarzut niewłaściwego zastosowania art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 65 k.c.
Zagadnieniem odrębnym jest to, czy na gruncie art. 66 ust. pkt 1 lit a Prawa oświatowego w ogóle dopuszczalne jest na mocy zgodnych oświadczeń stron, odwołanie dyrektora szkoły bez okresu wypowiedzenia. Należy zauważyć, że okres wypowiedzenia przewidziany w tym przepisie nie odnosi się do sfery prawa cywilnego – prawa pracy, która co do zasady może być kształtowana wolą stron stosunku pracy, lecz do sfery prawa administracyjnego. Dotyczy bowiem czasu, w jakim osoba, która złożyła rezygnację ze stanowiska dyrektora szkoły powinna jeszcze to stanowisko piastować. Wypowiedzenie przewidziane w art. 66 ust. pkt 1 lit a Prawa oświatowego pełni więc funkcję gwarancyjno-protekcyjną, chroniąc daną szkołę lub placówkę, która realizuje zadania publiczne w zakresie oświaty, przed pozostawieniem jej z dnia na dzień bez osoby kierującej jej działalnością. Możliwość modyfikacji wyłączenia tej ochrony na mocy porozumienia stron, wobec braku jednoznacznego dopuszczenia takiej możliwości w przepisach Prawa oświatowego, wydaje się wyłączona. W realiach analizowanej sprawy zagadnienie to nie jest jednak węzłowe, wobec przyjęcia, że Skarżący nie zadeklarował woli odwołania go bez okresu wypowiedzenia.
Z podanych przyczyn, jako istotnie naruszający prawo należało ocenić również § 1 ust. 1 zaskarżonej uchwały.
W sprawie nie doszło do naruszenia art. 106 § 3 i § 5, art. 133 § 1 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. WSA nie był zobowiązany do prowadzenia uzupełniającego postępowania z dokumentów (art. 106 § 3 i § 5 p.p.s.a.), a w każdym razie Skarżący kasacyjnie nie wyjaśnia, jakie dokumenty Sąd pierwszej instancji mógł dopuścić jako dowód, czego nie uczynił, i jaki miało to wpływ na wynik sprawy. Skarżący kasacyjnie nie wskazuje również, jakie dowody znajdujące się w aktach sprawy zostały przez WSA pominięte, względnie na jakich dowodach, których brak w aktach, Sąd ten poczynił ustalenia w sprawie (art. 133 § 1 p.p.s.a.). Uzasadnienie wyroku Sądu pierwszej instancji zawiera wszystkie elementy redakcyjne i merytoryczne wymagane treścią art. 141 § 4 p.p.s.a.: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. To, że skarżący nie zgadza się z ustaleniami i ocenami prawnymi Sądu pierwszej instancji nie uzasadnia formułowania zarzutu naruszenia przepisu statuującego wymogi uzasadnienia wyroku. Zarzut taki byłby trafny, gdyby uzasadnienie wyroku nie zawierało, któregoś z elementów wymaganych treścią art. 141 § 4 p.p.s.a. Nie można go natomiast uwzględnić w następstwie zakwestionowania ustaleń i ocen prawnych w tym uzasadnieniu wyrażonych.
Z wyłożonych względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 188 w zw. z art. 147 § 1 i art. 193 p.p.s.a. uchylił w całości zaskarżony wyrok WSA w Poznaniu i stwierdził nieważność w całości uchwały Zarządu Powiatu Z. z 17 grudnia 2019 r. Nr [...].
O kosztach postępowania za obie instancje orzeczono na podstawię art. 203 pkt 1 w zw. z art. 200 i art. 205 § 2 oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit c i pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. 2018 r. poz. 265 ze zm.).
Na zasądzoną kwotę 1287 zł złożyły się: wpis od skargi (300 zł.), opłata kancelaryjna od uzasadnienia (100 zł.), wpis od skargi kasacyjnej (150 zł.), wynagrodzenie radcy prawnego za obie instancje (480 zł + 240 zł.) oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł.).