III OSK 1108/25

III OSK 1108/25 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-10-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-06-12
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Hanna Knysiak - Sudyka
Małgorzata Pocztarek /przewodniczący/
Rafał Stasikowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne
Policja
Sygn. powiązane
II SA/Wa 1260/24 - Wyrok WSA w Warszawie z 2025-03-05
Skarżony organ
Komendant Policji
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 174
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie sędzia NSA Rafał Stasikowski (spr.) sędzia del. WSA Hanna Knysiak-Sudyka Protokolant asystent sędziego Ewelina Gee-Milan po rozpoznaniu w dniu 9 października 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Głównego Policji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 marca 2025 r. sygn. akt II SA/Wa 1260/24 w sprawie ze skargi P. W. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia 23 maja 2024 r. nr 2611 w przedmiocie zwolnienia ze służby 1) oddala skargę kasacyjną, 2) zasądza od Komendanta Głównego Policji na rzecz P. W. kwotę 360 (słownie: trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 5 marca 2025 r., II SA/Wa 1260/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi P. W. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z 23 maja 2024 r., nr 2611, w przedmiocie zwolnienia ze służby, uchylił zaskarżony rozkaz personalny oraz utrzymany nim w mocy rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji we Wrocławiu z 22 marca 2024 r. nr 439/2024.
Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
Pismem z 30 stycznia 2024 r. Komendant Wojewódzki Policji we Wrocławiu zawiadomił P. W. - wówczas Komendanta Powiatowego Policji w Z. - o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie zwolnienia go ze służby w Policji, na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji. Podstawę faktyczną wszczęcia tego postępowania administracyjnego stanowiła informacja z Wydziału Kontroli Komendy Wojewódzkiej Policji we Wrocławiu, z której wynikało, że wymieniony pełnił 30 stycznia 2024 r. służbę mając 0,03 mg/l alkoholu w wydychanym powietrzu o godz. 11:58. W związku z powyższym 30 stycznia 2024 r. zostało wydane przez Komendanta Wojewódzkiego Policji we Wrocławiu postanowienie nr 6, którym wszczęto przeciwko P. W. postępowanie dyscyplinarne o sygn. akt RPD - 1/24 i przedstawiono wymienionemu zarzut o to, że: w dniu 30 stycznia 2024 r., na terenie Komendy Powiatowej Policji w Z. popełnił przewinienie dyscyplinarne poprzez naruszenie zasad etyki zawodowej w ten sposób, że pełnił służbę mając 0,03 mg/l alkoholu w wydychanym powietrzu, przez co nie dbał o społeczny wizerunek Policji, jako formacji w której służy i dopuścił się działań, które nie służą budowaniu zaufania do niej, tj. o czyn z art. 132 ust. 1 ustawy o Policji w zw. z § 23 załącznika do zarządzenia nr 805 Komendanta Głównego Policji z dnia 31 grudnia 2003 r. w sprawie "Zasad etyki zawodowej policjanta" (Dz. Urz. KGP z 2004 r. Nr 1, poz. 3).
Rozkazem personalnym z 22 marca 2024 r. Komendant Wojewódzki Policji we Wrocławiu, po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 w zw. art. 45 ust. 1 ustawy o Policji, zwolnił P. W. ze służby w Policji z dniem 29 marca 2024 r. Decyzji tej nadał rygor natychmiastowej wykonalności.
Rozkazem personalnym z 23 maja 2024 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 574), po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, Komendant Główny Policji utrzymał w mocy zaskarżony rozkaz personalny.
W uzasadnieniu podkreślił, że P. W. w dniu zdarzenia pełnił jako kierownik jednostki Policji, tj. Komendant Powiatowy Policji w Z., służbę od godz. 7:30. Wykonane w stosunku do niego badanie na zawartość alkoholu w wydychanym powietrzu o godz. 11:58 dało wynik pozytywny. Zatem nie może budzić wątpliwości, że policjant ten pełnił służbę, przebywając na terenie Komendy Powiatowej Policji w Z., będąc w stanie, który wskazywał, że w jego organizmie znajduje się alkohol. Okoliczność, iż policjant ten piastował funkcję Komendanta Powiatowego Policji w Z., a także, że posiada on prawie 28-letni staż służby, jeszcze bardziej go obciąża. Jako doświadczony funkcjonariusz musi być bowiem przez swojego przełożonego - Komendanta Wojewódzkiego Policji we Wrocławiu - oceniany nie tylko w aspekcie posiadanej wiedzy fachowej, ale przede wszystkim przez pryzmat posiadanych przymiotów etyczno-moralnych. Postawa prezentowana przez policjanta z takim doświadczeniem służbowym, który jest jednocześnie przełożonym policjantów pełniących służbę w danej jednostce Policji, musi być dla nich przykładem. Brak stosownych kroków ze strony przełożonego właściwego w sprawach osobowych stanowiłby przejaw irracjonalnego, bo nierównego traktowania poszczególnych członków tej formacji. Wpłynąłby z pewnością także na rozluźnienie dyscypliny służbowej, co z kolei skutkowałoby niemożnością efektywnego egzekwowania obowiązków funkcjonariusza, które wynikają z charakteru i właściwości pełnionej służby, a także z przyjętej hierarchicznej struktury organizacyjnej Policji. Organ wskazał, że istotną okolicznością w tej sprawie było to, że przeprowadzone w dniu zdarzenia czynności funkcjonariuszy Wydziału Kontroli Komendy Wojewódzkiej Policji we Wrocławiu były wynikiem uprzednio przesłanej do Komendy Wojewódzkiej Policji we Wrocławiu informacji o podejrzeniu nieetycznego zachowania się podwładnego Komendanta Powiatowego Policji w Z. W kontekście omawianej sprawy nie miało znaczenia, iż informacja ta miała jedynie charakter anonimowy.
Zdaniem organu wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie zwolnienia ze służby w Policji na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji zależne jest od uznania przełożonego, o którym mowa w art. 45 ust. 1 ustawy o Policji. Organ nie jest zobowiązany do oczekiwania na prawomocne zakończenie postępowania dyscyplinarnego, tylko po to, by móc wydać rozstrzygnięcie w przedmiocie zwolnienia ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji. KGP stwierdził, że P. W. nie cieszy się już nieposzlakowaną opinią, zatem nie spełnia podstawowego warunku wskazanego w art. 25 ust. 1 ustawy o Policji, niezbędnego do pełnienia służby w Policji. Okoliczności te uniemożliwiają natomiast pozostawienie wymienionego w służbie. KGP ocenił, że organ I instancji w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy oraz dokonał oceny dowodów z zachowaniem reguł określonych w k.p.a. Nie była natomiast przedmiotem badania postawa funkcjonariusza, jaką przejawiał w przeszłości w służbie, jej przebieg, jego osiągnięcia zawodowe czy odbiór jego osoby przez przedstawicieli tej formacji lub społeczeństwa. Organ administracyjny nie kwestionował bowiem, że P. W. pełniąc służbę w Policji cieszył się nieposzlakowaną opinią.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego
w Warszawie wniósł skarżący.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Uwzględniając skargę, sąd pierwszej instancji wskazał, że w sprawie naruszone zostały przepisy art. 61c ustawy o Policji, w tym w szczególności ust. 7, ust. 14, ust. 15 oraz § 3, § 13 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 lutego 2023 r. w sprawie badań policjantów na zawartość w organizmie alkoholu lub obecność podobnie działającego środka (Dz. U. z 2023 r. poz. 328) poprzez ich niezastosowanie, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd za dowolną uznał ocenę organu w zakresie spełnienia przesłanki z art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji. Zdaniem sądu organ zastosował powołany przepis bez należytego rozważenia okoliczności istotnych dla sprawy, które stanowiły podstawę wydania rozkazu personalnego z 22 marca 2024 r. Organ na gruncie zgromadzonego materiału dowodowego nie wykazał spełnienia przesłanki umożliwiającej zastosowanie w sprawie skarżącego art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji. Sąd podkreślił, że organy nie zastosowały art. 61c ustawy o Policji, który reguluje kwestie przeprowadzania badania na zawartość w organizmie policjanta m.in. alkoholu, w tym obowiązki przełożonego danego policjanta, ani wydanego na jego podstawie rozporządzenia MSWiA z 20 lutego 2023 r. Badanie zawartości alkoholu w wydychanym powietrzu u skarżącego przeprowadzone zostało w całkowitym oderwaniu od obowiązujących przepisów prawa - organy w postępowaniu administracyjnym w ogóle nie przeanalizowały prawidłowości dokonanych badań z uwzględnieniem przepisów prawa obowiązujących organy Policji w tym zakresie. Organ I instancji dostrzegł, że protokół jest nieprawidłowy, ale jego zdaniem nie miało to wpływu na wynik badania oraz dalsze konsekwencje z tym związane. Tymczasem właśnie ten wynik badania był przez skarżącego kwestionowany w toku postępowania administracyjnego. Treść i forma protokołu – jego zgodność z prawem – ma kluczowe znaczenie w sprawie. Protokół z badania wydychanego powietrza na zawartość w organizmie policjanta alkoholu stanowił bowiem podstawowy dowód na okoliczność powoływaną przez organ w rozkazie personalnym zwalniającym ze służby, tj. obecność 0,03 mg/l alkoholu w wydychanym powietrzu.
W ocenie sądu niezrozumiałe w tych okolicznościach jest twierdzenie Komendanta Głównego Policji zawarte w zaskarżonym rozkazie personalnym, który twierdzi, że przeprowadzenie badania na zawartość alkoholu w wydychanym powietrzu stanowi istotny dowód w postępowaniu dyscyplinarnym, natomiast w sprawie zwolnienia ze służby "nie ma aż tak istotnego znaczenia". Jednocześnie jednak KGP stwierdza, że kluczowy jest fakt stawiennictwa skarżącego do służby, a następnie fakt przeprowadzenia badania, które wykazało, że w wydychanym powietrzu znajduje się alkohol. Następnie KGP powołuje się na "całokształt zaistniałej sekwencji zdarzeń" i stwierdza, że "mogło to stanowić, a w tych okolicznościach stanowiło, jaskrawy przykład czynu wypełniającego znamiona złamania przez skarżącego zasad etyki zawodowej policjanta". Zdaniem sądu ocena zachowania policjanta na gruncie Zasad etyki zawodowej policjanta ujętych w Załączniku do Zarządzenia nr 805 KGP z 31 grudnia 2023 r. w związku z ewentualnym naruszeniem tych zasad powinna odbywać się na gruncie postępowania dyscyplinarnego. Postępowanie w sprawie zwolnienia ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji nie jest postepowaniem właściwym w tym zakresie. Przepis ten nie służy też do oceny predyspozycji danej osoby – z punktu widzenia ww. zasad– do zajmowania stanowiska Komendanta Powiatowego Policji, a do tego w istocie sprowadza się dodatkowa argumentacja KGP, na którą nie wskazywał organ I instancji.
Sąd pierwszej instancji wskazał na szereg uchybień organów w związku z procedurą badania skarżącego, w tym na uchybienia podnoszone przez niego w trakcie postepowania, których to organ nie wziął w ogóle pod uwagę. Stwierdził również, że organ II instancji ocenił również dodatkowe okoliczności, których to nie przeanalizował organ I instancji, co było niedopuszczalne.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), uchylił decyzje organów obu instancji.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł organ, zaskarżając wyrok
w całości. Wniósł o uchylenie wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie
o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji. Nadto wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, a także
o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:
I. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:
1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a. w związku z art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji poprzez:
a) dokonanie błędnej oceny stanu faktycznego sprawy oraz dowolnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego;
b) niedokonanie wszechstronnej i prawidłowej kontroli legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego;
c) wadliwe uznanie, że Komendant Główny Policji naruszył w toku postępowania bliżej nieokreślone normy prawne - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie wskazał bowiem jakich naruszeń prawa (w tym także procesowych) dopuścił się Komendant Główny Policji;
d) bezpodstawne przyjęcie, iż ewentualne naruszenia przy sporządzeniu dokumentacji z przeprowadzonego badania na zawartość alkoholu w wydychanym powietrzu - braki w sporządzonym protokole ze zdarzenia - miały wpływ na ustalenie spełnienia czy też nie przesłanek określonych w art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji;
e) bezpodstawne przyjęcie, że decyzje podjęte w sprawie przez organ I i II instancji zostały wydane z przekroczeniem granic uznania administracyjnego, w sytuacji kiedy uznaniowy charakter decyzji o zwolnieniu funkcjonariusza ze służby w Policji w oparciu o art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji pozwalał na przyjęcie, iż dana norma prawna mogła mieć zastosowanie na gruncie przedmiotowej sprawy;
f) wadliwe uznanie, iż "organy pominęły przy podejmowaniu rozstrzygnięcia ustalenia w zakresie zachowania bądź niezachowania przewidzianej prawem procedury przeprowadzania badań na zawartość alkoholu w organizmie",
w sytuacji, gdy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wprost w wyroku wskazuje (str. 29), iż "organ I instancji uznał je za nieistotne" oraz "organ I instancji dostrzegł (...), że protokół jest nieprawidłowy, ale zdaniem Komendanta Wojewódzkiego Policji nie miało to wpływu na wynik badania oraz dalsze konsekwencje z tym związane" (str. 25), natomiast Komendant Główny Policji twierdził w toku sprawy, że "przeprowadzenie badania na zawartość alkoholu w wydychanym powietrzu stanowi istotny dowód w postępowaniu dyscyplinarnym, natomiast w sprawie zwolnienia ze służby nie ma aż tak istotnego znaczenia" (str. 25);
- co skutkowało uchyleniem prawidłowych rozkazów personalnych Komendanta Głównego Policji nr 2611 z 23 maja 2024 r. oraz Komendanta Wojewódzkiego Policji we Wrocławiu nr 439/2024 z 22 marca 2024 r.;
2. art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez wewnętrzną sprzeczność zapadłego na gruncie przedmiotowej sprawy wyroku, sąd z jednej strony stwierdził, że "(...) "organy pominęły przy podejmowaniu rozstrzygnięcia ustalenia w zakresie zachowania bądź niezachowania przewidzianej prawem procedury przeprowadzania badań na zawartość alkoholu w organizmie (...)" w dalszej natomiast części uzasadnienia wskazał, że "organ I instancji uznał je za nieistotne" oraz "organ I instancji dostrzegł (...), że protokół jest nieprawidłowy, ale zdaniem Komendanta Wojewódzkiego Policji nie miało to wpływu na wynik badania oraz dalsze konsekwencje z tym związane" (str. 25), natomiast Komendant Główny Policji twierdził w toku sprawy, że "przeprowadzenie badania na zawartość alkoholu w wydychanym powietrzu stanowi istotny dowód w postępowaniu dyscyplinarnym, natomiast w sprawie zwolnienia ze służby nie ma aż tak istotnego znaczenia" (str. 25) przy czym w sposób jednoznaczny także stwierdził, iż "jest bezsporne, że skarżący badaniu się poddał, a było ono przeprowadzone przez funkcjonariuszy Wydziału Kontroli KWP we Wrocławiu i miało akceptację Komendanta Wojewódzkiego Policji we Wrocławiu, co wykazano w zaskarżonym rozkazie personalnym", a także błędnie wskazanie przez sąd pierwszej instancji jako podstawy rozstrzygnięcia wyłącznie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., podczas gdy z treści części uzasadnienia orzeczenia wynika, że sąd ten stwierdził także naruszenie przepisów prawa materialnego (art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji), o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.;
3. art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku w sposób wykluczający kontrolę instancyjną oraz sformułowane zaleceń w sposób niejasny, nieprecyzyjny i uniemożliwiający wykonanie kwestionowanego wyroku - przy formułowaniu wytycznych dla organu sąd pominął także okoliczności faktyczne sprawy, a także zasady postępowania wynikające z przepisów k.p.a. oraz charakter sprawy związanej z rozwiązaniem stosunku służbowego w trybie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, co wyklucza możliwość wykonania kwestionowanego wyroku.
II. przepisów prawa materialnego:
1. art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji poprzez:
a) jego oczywiście błędną wykładnię i/lub niewłaściwe zastosowanie w sprawie i uznanie, iż nie stanowią wystarczających okoliczności umożliwiających przyjęcie, iż P. W. utracił przymiot nieposzlakowanej opinii oraz, iż w interesie służby pozostaje aby dalej nie pełnił on służby okoliczności zdarzenia z udziałem P. W., które miało miejsce 30 stycznia 2024 r., w wyniku których zostało wszczęte przeciwko niemu przez Komendanta Wojewódzkiego Policji we Wrocławiu postanowieniem nr 6 z 30 stycznia 2024 r. postępowanie dyscyplinarne, w którym przedstawiony został wymienionemu zarzut, iż 30 stycznia 2024 r. na terenie Komendy Powiatowej Policji w Z.
pełnił służbę mając 0,03 mg/1 alkoholu w wydychanym powietrzu, przez co nie dbał o społeczny wizerunek Policji, jako formacji w której służy i dopuścił się działań, które nie służą budowaniu zaufania do niej, tj. o czyn z art. 132 ust. 1 ustawy o Policji w związku z § 23 załącznika do zarządzenia nr 805 Komendanta Głównego Policji z dnia 31 grudnia 2003 r. w sprawie "Zasad etyki zawodowej policjanta" (Dz. Urz. KGP z 2004 r. Nr 1 poz. 3), a także społeczny odbiór tego zdarzenia w mediach;
b) jego błędną wykładnię polegającą na bezpodstawnym przyjęciu, iż prawidłowe zastosowanie danej normy prawnej w stosunku do funkcjonariusza Policji w stanie faktycznym niniejszej sprawy wymagało sporządzenia odpowiadającego wymogom prawa protokołu, zgodnego z załącznikiem nr 1 do rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 20 lutego 2023 r. w sprawie badań policjantów na zawartość w organizmie alkoholu lub obecność podobnie działającego środka, w sytuacji w której wskazana norma prawna nie zawiera takich wymogów ani przesłanek warunkujących jej prawidłowe zastosowanie, a utrata nieposzlakowanej opinii może wynikać z całości okoliczności sprawy w tym innych dowodów.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania oraz o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych w skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Skarżący kasacyjnie zarzucił zaskarżonemu orzeczeniu naruszenie zarówno przepisów prawa materialnego, jak też przepisów postępowania. W takiej sytuacji, co do zasady, jako pierwsze podlegają rozpatrzeniu zarzuty naruszenia przepisów postępowania, gdyż weryfikacja prawidłowości wykładni przepisów prawa materialnego, dokonanej przez sąd pierwszej instancji, jest możliwa jedynie w przypadku stwierdzenia braku uchybień natury procesowej, mogących mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia.
Przejście do szczegółowego odniesienia się do poszczególnych zarzutów wymaga jednak wskazania na pewne podstawowe wymogi prawa wiązane ze skargą kasacyjną. Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).
Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Konstrukcja art. 174 p.p.s.a. umożliwia zaskarżenie wszelkich naruszeń prawa, jakich mógł się dopuścić sąd pierwszej instancji przy wydawaniu rozstrzygnięcia. Granice skargi kasacyjnej wyznaczane są przez stronę skarżącą i powinny one zawsze zostać wyznaczone w sposób precyzyjny. Obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest takie zredagowanie podstaw kasacyjnych i zarzutów skargi, a także ich uzasadnienia, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych (por. wyrok NSA z dnia 19 lutego 2009 r., II FSK 1688/07, LEX nr 1095923). Naczelny Sąd Administracyjny nie może bowiem domniemywać granic skargi kasacyjnej. Sąd ten jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów (norm), które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie, uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej czy też poprawianie jej niedokładności (por. wyrok NSA z 13 listopada 2014 r., I OSK 1420/14). Z przepisów art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. wynikają także sposoby naruszenia prawa, a są nimi błędna wykładani lub niewłaściwe zastosowanie prawa. Do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie nie tylko konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył sąd pierwszej instancji, lecz także precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wskazanie tych samych naruszeń prawa procesowego połączone z wykazaniem istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez sąd pierwszej instancji.
Naczelny Sąd Administracyjny może uczynić zadość obowiązkowi merytorycznego rozpoznania skargi kasacyjnej, gdy wnoszący skargę kasacyjną poprawnie określi, jakie przepisy jego zdaniem naruszył wojewódzki sąd administracyjny i na czym owo naruszenie polegało (por. podobnie wyroki NSA: z 7 stycznia 2010 r., II FSK 1289/08; z 22 września 2010 r., II FSK 764/09; z 16 lipca 2013 r., II FSK 2208/11). Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej, zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi ponadto w uzasadnieniu, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, bądź jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu - dlaczego powinien być zastosowany. Uzasadniając zaś naruszenie przepisów postępowania dodatkowo wykazać należy, że uchybienie im mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Konstatując, obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest określenie podstawy lub podstaw kasacyjnych, prawidłowe skonstruowanie zarzutów obejmujące wskazanie naruszonych przepisów prawa, sposobu ich naruszenia połączone z precyzyjnym oznaczeniem w jaki sposób prawidłowo winien został zinterpretowany lub zastosowany każdy z przepisów, którego naruszenie zarzucono w uzasadnieniu. W odniesieniu do zarzutu naruszenia prawa procesowego niezbędne jest dodatkowo spełnienie dalszego warunku. Zgodnie bowiem z powołanym już art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania stanowi usprawiedliwioną podstawę kasacyjną, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie prawa procesowego, o którym mowa w powołanym przepisie może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, może wiec polegać na błędnej wykładni przepisu postępowania lub na niewłaściwym jego zastosowaniu. Skarga kasacyjna oparta na tej podstawie może być uwzględniona jedynie wtedy, gdy uchybienie wojewódzkiego sądu administracyjnego mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Użycie w omawianym przepisie słowa "wpływ" oznacza, że pomiędzy uchybieniem procesowym a wydanym w sprawie orzeczeniem zachodzi związek przyczynowy. Wykazanie wpływu na wynik sprawy sprowadza się do wyjaśnienia związku przyczynowego między naruszeniem prawa a wynikiem sprawy, tj. podania stosownej argumentacji uzasadniającej twierdzenie, że gdyby nie doszło do zarzucanego naruszenia, to w sprawie mogłoby zostać wydane inne rozstrzygnięcie niż kwestionowane skargą kasacyjną. Innymi słowy, chodzi o wykazanie, że naruszenia prawa były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia (por. wyroki NSA: z 10 stycznia 2023 r., III OSK 1545/21; z 11 marca 2014 r., II GSK 2103/12). Prowadzi to do konieczności uzasadnienia zarzutu, w ramach którego dojść musi do dopełnienia tych wymogów prawnych.
Odnosząc się generalnie do wszystkich zarzutów naruszenia prawa procesowego, wskazać należy, że żaden z nich nie został sformułowany w sposób odpowiadającym wszystkim powyższym wymogom prawa. W żadnym z nich nie określono w jaki sposób miało dojść do naruszenia wskazanych w zarzutach przepisów prawa. Jest to bardzo istotne uchybienie, które zasadniczo prowadzi a limine do bezskuteczności zarzutu, gdyż nie pozwala ustalić granic skargi kasacyjnej. Te są wyznaczane nie tylko przez określenie podstawy kasacji, czy wskazania naruszonych przepisów prawa, lecz także przez określenie rodzaju naruszenia prawa. Określenie rodzaju naruszenia prawa ma kluczowe znaczenie z punktu widzenia czynności podejmowanych przez sąd. Brak oznaczenia we wszystkich zarzutach procesowych, czy do naruszenia wymienionych przepisów doszło przez błędną ich wykładnię, czy też przez niewłaściwe zastosowanie, powoduje bezskuteczność obu z nich i jest wystarczające do ich oddalenia.
Kolejną istotną usterką zarzutów procesowych jest brak skonkretyzowanego uprawdopodobnienia wpływu konkretnych uchybień na wynik postępowania. W przypadku pierwszego z zarzutów doszło do blankietowego wskazania, że uchybienie określonych w zarzucie przepisów spowodowało uchylenie prawidłowych rozkazów personalnych. Rzecz jednak w tym, że nie doszło do powiązania konkretnych działań sądu pierwszej instancji wskazanych w punktach "a-f" z naruszeniem skonkretyzowanych norm prawno-procesowych i uzasadnieniem dlaczego dane działanie sądu naruszyło te przepisy i jaki skonkretyzowany wpływ na wynik postępowania sądowoadministracyjnego miało to naruszenie. W ten sposób doszło do jedynie abstrakcyjnego wskazania wpływu naruszenie określonych przepisów na wynik postępowania, co nie czyni zadość normie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. W przypadku drugiego i trzeciego zarzutu procesowego autor skargi kasacyjnej uchybił opisywanemu obowiązkowi w całości.
Dodać jednakże należy, że choć są to przyczyny wystarczające do oddalenia zarzutów, to nie jedyne przyczyny ich oddalenia.
W pierwszym zarzucie procesowym, którego istota sprowadza się do zakwestionowania poprawności ustalenia stanu faktycznego przez sąd pierwszej instancji nie określono również adekwatnych norm p.p.s.a., w oparciu o które sąd dokonuje ustaleń faktycznych przyjmowanych za podstawę wyrokowania. Przepis art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a. określa kompetencję orzecznicza sądu. W drodze przepisu art. 135 p.p.s.a. nie jest możliwe zakwestionowanie przyjętych ustaleń faktycznych przez sąd pierwszej instancji, gdyż przepis ten również ma charakter kompetencyjny i uprawnia sąd do zastosowania środków przewidzianych w ustawie w celu usunięcia naruszenia prawa, co może uczynić z urzędu, byleby działał w granicach sprawy. Z kolei przepis art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji ma charakter materialny. Wytycza on zakres przesłanek materialnych, lecz nie określa trybu ich ustalania.
Nie można więc zarzucić naruszenia samego art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., można natomiast na podstawie art. 174 pkt 2 zarzucić naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z konkretnymi przepisami procedury administracyjnej (vide NSA w wyroku z dnia 23 marca 2006 r., sygn. akt II FSK 1031/05; NSA w wyroku z dnia 9 lutego 2006 r., sygn. akt I GSK 1348/05) Niewskazanie naruszenia konkretnego przepisu postępowania administracyjnego regulującego tryb dokonywania ustaleń faktycznych przez wojewódzki sąd administracyjny powoduje, że tak sformułowany zarzut kasacyjny jest jedynie niepodpartą konkretnymi przepisami prawa prostą opozycją co do ocen sądu. Taki zarzut ze swojej istoty nie może być przedmiotem rozpoznania w postępowaniu kasacyjnym, gdyż nie wyznacza kierunku, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny powinien dokonać kontroli zaskarżonego wyroku. Przypadek taki zachodzi w rozpoznawanej sprawie, gdyż autor skargi kasacyjnej ograniczył zarzut do powołania jedynie naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. mającym zbliżony charakter oraz przepisem materialnym art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, co czyni go a limine nieskutecznym.
Nie mógł więc autor skargi kasacyjnej w takiej sytuacji skutecznie zakwestionować ustaleń sądu pierwszej instancji w przedmiocie stanu faktycznego przyjętego za podstawę wyroku.
Przechodząc do zarzutów drugiego i trzeciego naruszenia przepisów procesowych wskazać należy, że w pierwszym rzędzie dotknięte są one brakami określonymi wyżej. Dążąc jednak do jak najszerszego zrealizowania prawa strony do sądu, Naczelny Sąd Administracyjny podjął się trudu zdekodowania ich treści na podstawie pisemnego uzasadnienia skargi kasacyjnej. Oba zarzuty są zbudowane na zarzucanym naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a., co zostało powiązane z innymi przepisami bez wykazania ich związku z naruszeniem przepisu regulującego zawartość uzasadnienia sądu pierwszej instancji.
Artykuł 141 § 4 p.p.s.a. stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzuty podniesione w skardze, stanowiska pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, pisemne motywy powinny ponadto obejmować wskazania co do dalszego postępowania. Przepis ten określa zatem niezbędne elementy uzasadnienia, których zamieszczenie pozwala odtworzyć sposób rozumowania sądu, który doprowadził do takiego właśnie rozstrzygnięcia. Wskazuje on w swej treści na trzy elementy, które muszą się znaleźć w uzasadnieniu wyroku:
a) opis historyczny sprawy, zawierający prezentację jej okoliczności faktycznych, przebiegu i stanowisk stron do momentu podjęcia ostatecznego rozstrzygnięcia (decyzji, postanowienia bądź innej czynności administracyjnej) zaskarżonego do sądu administracyjnego,
b) prezentację stanowisk stron w postępowaniu sądowoadministracyjnym obejmującą w pierwszym rzędzie zarzuty skargi oraz argumenty strony przeciwnej zawarte w odpowiedzi na nią, uzupełnione ewentualnie o stanowiska innych uczestników postępowania oraz
c) stanowisko sądu obejmujące wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia wraz z jej wyjaśnieniem.
Sporządzenie uzasadnienia jest czynnością następczą w stosunku do podjętego rozstrzygnięcia, stąd też tylko w nielicznych sytuacjach naruszenie tej normy prawnej może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej. O naruszeniu tego przepisu można mówić w przypadku, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia jednego z ustawowych, wymienionych w jego treści warunków. Wyrok sądu pierwszej instancji nie będzie poddawał się kontroli sądowoadministracyjnej w przypadku braku wymaganych prawem części (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, czy też niewskazania lub niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego wyroku sądu (por. wyroki NSA z dnia 15 czerwca 2010 r., II OSK 986/09; z dnia 12 marca 2015 r., I OSK 2338/13, publik. CBOSA). Podkreślenia wymaga, że prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku nie wymaga szczegółowego odniesienia się do wszystkich zarzutów skargi oraz podniesionej w niej argumentacji, a jedynie w zakresie niezbędnym do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego. Sam fakt braku wyraźnego odniesienia się przez sąd pierwszej instancji do niektórych zarzutów skargi lub pominięcia w rozważaniach niektórych elementów stanu faktycznego sprawy, nie stanowi podstawy do uznania, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 21 września 2017 r., I GSK 1329/15). W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sposób wystarczający, umożliwiający dokonanie kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku, odniósł się do zarzutów skargi i wyjaśnił, z jakich przyczyn nie podzielił stanowiska organów obu instancji, iż okoliczności sprawy uzasadniają wydalenie skarżącego ze służby w Policji.
Ze względu na treść zarzutów mającą wydźwięk kwestionowania ustaleń faktycznych, dodać należy, że zawartość normatywną przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. i jego w gruncie rzeczy techniczny charakter odnoszący się do etapu po zakończeniu postępowania sądowoadministracyjnego i wydaniu wyroku za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego, gdyż względy chronologiczne wskazują, że czynności te miały miejsce przed wydaniem wyroku, naruszenie przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. nastąpić może już po wydaniu wyroku – na etapie sporządzania jego pisemnego uzasadnienia. Tym samym zarzut w zakresie naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. należało uznać za niezasadny.
Konkludując całość powyższych rozważań, istotne uchybienia przepisów p.p.s.a. w zakresie wymogów skargi kasacyjnej, w tym w pierwszym rzędzie brak określenia rodzaju naruszenia wskazanych w zarzutach przepisów (tj. naruszenia przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie) powodowały a limine bezskuteczność zarzutów, gdyż w tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do zastąpienia autora skargi kasacyjnej i samodzielnego określenia rodzaju naruszeń prawa. Podejmując trud poddania skargi kasacyjnej w jak najszerszym zakresie celem skutecznej realizacji prawa strony do sądu, Naczelny Sąd Administracyjny poddał zarzuty dalszej ocenie i doszedł do przekonania, iż zostały one sporządzone w sposób niejasny, gdyż nie sposób było ustalić na czym miał polegać związek między naruszeniem konkretnego przepisu a konkretnym ustaleniem faktycznym, czy konkretnym działaniem sądu pierwszej instancji. Te braki utrudniały ich rozpoznanie w pełnym zakresie. Możliwe było jednak wywnioskowania, iż w ich drodze doszło do zakwestionowania ustaleń faktycznych sądu pierwszej instancji. Analiza treści przepisów, z których skonstruowano oba zarzuty, doprowadziła do konkluzji, że żaden z przywołanych przepisów nie był podstawą ustaleń faktycznych dokonywanych przez organ lub sąd pierwszej instancji. Nie jest możliwe skuteczne wzruszenie decyzji cząstkowej organu czy sądu pierwszej instancji w przedmiocie ustalenia określonego stanu faktycznego w sprawie w inny sposób aniżeli przez powołanie adekwatnych przepisów procesowych regulujących tok czynności postępowania wyjaśniającego. Takie zaś w zarzutach tych nie zostały przywołane. Z tych względów zarzuty procesowe zasługiwały na oddalenie.
Zarzut naruszenia prawa materialnego jest nieuzasadniony. W odniesieniu do tego zarzutu doszło do wskazania, iż naruszenie przepisu art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji miało miejsce przez "błędną wykładnię i/lub niewłaściwe zastosowanie w sprawie". Autor skargi kasacyjnej uchybił jednak obowiązkowi wskazania na czym miał polegać pierwszy błąd a na czym polegał drugi rodzaj błędu. Nie wskazano również jak powinna być prawidłowo rozumiana stosowana norma zachowania i na czym miało polegać jej błędne zastosowanie. Analiza treści skargi kasacyjnej wskazuje, iż do użycia obu wyrażeń językowych wskazujących na skonkretyzowane błędy sądu pierwszej instancji doszło w sposób przypadkowy, zaś autor skargi kasacyjnej nie rozróżnił w sposób jasny i w pełni skonkretyzowany w poszczególnych operacjach decyzyjnych sądu obu błędów przez wskazanie jakie działanie sądu doprowadziło do jednego lub drugiego błędu (podpunkt "a" zarzutu).
Wskazane wyżej braki zarzutu są konsekwencją specyficznego charakteru prawnego zastosowanej w sprawie normy prawnej uregulowanej art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, w ramach której ustawodawca użył przesłanki "ważny interes służby". W odniesieniu do tak sformułowanej przesłanki nie jest uprawnione stawianie zarzutu błędnej wykładni. Ustawodawca w tym zakresie posłużył się klauzulą generalną, bo taki charakter ma użyty w tekście przepisu zwrot "ważny interes służby". Cechą klauzul generalnych jest to, że stanowią one skierowany do stosującego prawo nakaz dokonania oceny określonych stanów, wskazując kryteria takiej oceny. Posłużenie się wyrażeniem o cechach klauzuli generalnej pozwala ustawodawcy nadać regulacji pewną dozę elastyczności, konieczną w tych przypadkach, gdy kazuistyczne wymienienie przesłanek nie jest celowe lub możliwe np. ze względu na nieprzewidywalne zróżnicowanie stanów faktycznych. Ciężar dokonania oceny i zakwalifikowania stanu faktycznego jako spełniającego przesłankę ustawową leży w tych przypadkach na podmiocie stosującym prawo. Kwalifikacja ta nie jest jednak pochodną wykładni, użyty zwrot o charakterze ocennym ważnego interesu służby nie poddaje się bowiem działaniom interpretacyjnym. To nie na drodze czynności interpretacyjnych, poprzez zastosowanie dyrektyw wykładni, możliwe jest ustalenie, czy w sprawie zaistniała okoliczność wskazująca na zaistnienie interesu publicznego. Także w skardze kasacyjnej nie powołano naruszonych przez sąd pierwszej instancji dyrektyw interpretacyjnych. Zwrócić należy jednak uwagę, że treść zarzutu wskazuje w obu podpunktach (tj. a i b) na zarzut niewłaściwego zastosowania prawa; związane jest bowiem z błędną kwalifikacją prawną ustalonego stanu faktycznego (zarzut 1a) oraz z błędnym kwalifikacją prawną stanu faktycznego połączoną z błędnym ustaleniem stanu faktycznego sprawy (zarzut 1b). W pierwszym przypadku (podpunkt a) nie został wyraźnie zwerbalizowany zarzut błędnego ustalenia stanu faktycznego, lecz treść całej skargi kasacyjnej opiera się na takim założeniu, co zresztą jest logiczną implikacją stanowiska sądu pierwszej instancji wyrażonego w pisemnym uzasadnienie, w którym Sąd wprost stwierdza, że pewne okoliczności są przez niego eliminowane ze stanu faktycznego, gdyż środki dowodowe w drodze których je ustalono były pozyskane lub przeprowadzone nielegalnie. W ten sposób sąd pozbawia je mocy dowodowej i weryfikuje stan faktyczny ustalony przez organy. Generalnie więc treść zarzutu wiąże się z zakwestionowaniem ustaleń faktycznych sądu.
Tak sformułowany zarzut nie mógł okazać się skuteczny. Ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za nieprawidłowy (por. wyrok NSA z 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, LEX nr 1408530; wyrok NSA z 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12, LEX nr 1372091). Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może zatem następować przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12; wyrok NSA z 6 marca 2013 r., II GSK 2327/1), a ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11; wyrok NSA z 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11). Wynika to z tego, iż norma prawa materialnego określa zakres przesłanek materialnych, tj. okoliczności faktycznych, których wystąpienie uzasadnia orzekania przez organ w danej sprawie. Przepisy prawa materialnego wytyczają zakres postępowania wyjaśniającego organu, wskazują okoliczność prawnie relewantne, które muszą zostać ustalone w sprawie, aby możliwe stało się zastosowanie kompetencji orzeczniczej organu i rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej lub dyscyplinarnej. Ustalenie podstawy faktycznej następuje jednak w oparciu o normy procesowe regulujące zakres, rodzaj i sekwencje czynności procesowych, które mają doprowadzić organ do rozstrzygnięcia. Jeżeli skarżący uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, ponieważ wadliwie ustalono w sprawie stan faktyczny, to zarzut naruszenia prawa materialnego ewentualnie przez jego błędną wykładnię nie mógł osiągnąć żadnego skutku, a zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez ewentualnie niewłaściwe zastosowanie byłby co najmniej przedwczesny. Z tych przyczyn zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie.
Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie
art. 204 pkt 2) w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.