III OSK 1104/22

III OSK 1104/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-11-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-04-29
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jerzy Stelmasiak /przewodniczący sprawozdawca/
Mariusz Kotulski
Piotr Korzeniowski
Symbol z opisem
6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
II SA/Po 904/21 - Wyrok WSA w Poznaniu z 2022-02-08
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 735
art. 268a
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędziowie sędzia NSA Piotr Korzeniowski sędzia del. WSA Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w dniu 21 listopada 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 8 lutego 2022 r. sygn. akt II SA/Po 904/21 w sprawie ze skarg A. sp. z o.o. z siedzibą w G. na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia 19 lipca 2021 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 8 lutego 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, po rozpoznaniu skarg A. sp. z o. o. z siedzibą w G. (dalej: spółka) stwierdził nieważność czterech zaskarżonych decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z 19 lipca 2021 r. i decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z 30 czerwca 2021 r. oraz pięciu poprzedzających je decyzji Zarządu Związku Międzygminnego "Centrum Zagospodarowania Odpadów – SELEKT" w Czempiniu (dalej odpowiednio: Zarząd i Związek) z 22 stycznia 2021 r.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że zaskarżonymi decyzjami organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzje Zarządu Związku nakładające na spółkę karę pieniężną za nieterminowe złożenie - za pośrednictwem bazy danych o produktach i opakowaniach oraz o gospodarce odpadami (dalej: BDO) - rocznego sprawozdania za 2019 r. podmiotu odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości z terenu Gminy Zbąszyń, Gminy Wielichowo, Gminy Stęszew, Gminy Rakoniewice oraz Gminy Kamieniec. Kary pieniężne zostały wymierzone w wysokości po 5700,00 zł.
Podstawą prawną decyzji stanowił art. 9x ust. 1 pkt 5 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2021, poz. 888). Spółka miała obowiązek złożyć sprawozdanie do 31 sierpnia 2020 r., ale złożyła je 28 października 2020 r. tj. z 57-dniowym opóźnieniem.
Spółka wniosła skargi na powyższe decyzje do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Poznaniu. Postanowieniami z 31 grudnia 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu połączył skargi do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia.
Stwierdzając nieważność zaskarżonych decyzji Sąd I instancji w pierwszej kolejności przeprowadził analizę prawidłowości wydania przez Zarząd Związku decyzji administracyjnych nakładających kary pieniężne. Decyzje zostały wydane przez działającego z upoważnienia zarządu zastępcę głównego księgowego. Do kwestii osoby wydającej decyzję nie odniesiono się w decyzjach I instancji. Natomiast Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu pośrednio wyjaśniło, że z uwagi na utworzenie związku międzygminnego kompetencje organów zrzeszonych gmin - określone wprost w ustawie - przechodzą na zgromadzenie związku (w zakresie kompetencji rad gmin) i na zarząd związku (kompetencje organów wykonawczych, czyli wójtów, burmistrzów i prezydentów miast). W ocenie organu odwoławczego, obowiązuje zasada wyrażona w art. 268a ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: k.p.a.) że zarząd jako organ administracji publicznej może upoważniać, w formie pisemnej, pracowników obsługujących ten organ do załatwiania spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień, zaświadczeń, a także do poświadczania za zgodność odpisów dokumentów przedstawionych przez stronę na potrzeby prowadzonych postępowań. Niewątpliwie takim pracownikiem jest także główny księgowy lub jego zastępca.
Sąd I instancji wyjaśnił, że możliwość utworzenia związków międzygminnych wynika z art. 64 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2021 r., poz. 1372 ze zm., dalej: u.s.g.). Na tej podstawie związek staje się podmiotem uprawnionym i zobowiązanym do realizacji przekazanych mu zadań, a równocześnie gmina traci uprawnienie do wykonywania zadań publicznych w takim zakresie, w jakim wykonuje je związek, z zastrzeżeniem, że związek będzie je realizował w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. Tworząc związek międzygminny zainteresowane gminy określają jakie zadania, należące do zakresu ich działania, będą wykonywane wspólnie i w tym celu tworzą samodzielny byt prawny w postaci związku, na który przenoszą wykonywanie tych zadań. Zadania przekazane przez gminy stają się zadaniami własnymi związku. Równocześnie, w przypadku powołania związku międzygminnego, kompetencje przysługujące organowi wykonawczemu gminy - wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi, zostają scedowane na podmiot kolegialny.
Jak wynika z § 6 ust. 1 statutu Związku, zadaniem Związku jest wspólne wykonywanie zadań publicznych w zakresie gospodarki odpadami komunalnymi, niezbędne do utrzymania czystości i porządku na terenie gmin ich uczestników, obejmujące w szczególności kontrolę obowiązków wykonania ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach przez zobowiązane podmioty wraz z nakładaniem kar i wykonywaniem czynności w postępowaniu egzekucyjnym (§ 6 ust. 1 pkt 23 statutu).
W ocenie Sądu I instancji, czym innym jest jednak realizacja zadania publicznego, obejmująca również możliwość wydania decyzji administracyjnej, a czym innym umocowanie podmiotu wydającego decyzję. W przypadku organu stanowiącego związku międzygminnego prawodawca nakazuje odpowiednie stosowanie przepisów o radzie gminy (art. 69 ust. 3 u.s.g.). Brak jest natomiast analogicznej regulacji, która umożliwiałaby odpowiednie stosowanie do działań podejmowanych przez organ wykonawczy związku międzygminnego (a więc przez zarząd) przepisów u.s.g., odnoszących się do uprawnień wójta, w tym art. 39 ust. 2 u.s.g., który pozwala wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) upoważnić swoich zastępców lub innych pracowników urzędu gminy do wydawania decyzji administracyjnych w jego imieniu.
Organem wykonawczym Związku jest zarząd (§ 17 statutu), który podejmuje uchwały zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy jego składu (§ 20 ust. 1 statutu). Regulacja ta odpowiada zasadom określonym w art. 73 ust. 1 u.s.g. W związku z powołaniem związku międzygminnego kompetencje przysługujące organowi wykonawczemu gminy - wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi, zostały więc scedowane na podmiot kolegialny jakim jest Zarząd. Organy kolegialne mogą powierzać wykonywanie określonych kompetencji w swoim imieniu, w tym również delegować swoje kompetencje do wydawania decyzji administracyjnych na rzecz innych organów, w przypadkach określonych w przepisach szczególnych. Natomiast nie ma możliwości skutecznego powierzenia wykonywania kompetencji w drodze upoważnienia, o jakim stanowi art. 268a k.p.a., a więc przez wskazanie w upoważnieniu imiennie osoby, która może dokonywać czynności w imieniu i na rzecz związku międzygminnego. Z art. 268a k.p.a. nie mogą korzystać organy kolegialne. Wprowadzenie w 1987 r. do k.p.a. art. 268a wiązało się ze stosowaniem w administracji terenowej zasady jednoosobowego kierownictwa. Realizacja tej zasady zmuszała do poszukiwania rozwiązań organizacyjnych i technicznych, zmierzających do usprawnienia procesów administrowania, przez powierzanie wykonywania niektórych kompetencji organów monokratycznych pracownikom podporządkowanych im urzędów. Odnosiło się to przede wszystkim do wydawania decyzji administracyjnych, których nie mogły wydawać wyłącznie osoby piastujące funkcje organów. Nie ma to jednak zastosowania w odniesieniu do funkcji orzeczniczych organów kolegialnych, zwłaszcza zarządów w jednostkach samorządu terytorialnego. Uprawnienie do prowadzenia postępowania administracyjnego zostało przyznane bowiem jako wyjątek od zasady, według której organami sprawującymi takie funkcje są organy monokratyczne. Celem ustawodawcy było ograniczenie w ściśle określonych sprawach uprawnień organów monokratycznych i przekazanie tych uprawnień zarządom, więc uprawnienia te zarząd powinien wykonywać wyłącznie na zasadach określonych w ustawach samorządowych i k.p.a. Z tego też względu np. zarząd powiatu nie może upoważnić do wykonywania jego kompetencji orzeczniczych ani pracowników starostwa ani jakichkolwiek innych podmiotów. Organ kolegialny działający in pleno wydaje decyzje stanowiące wyraz woli przejawiany przez zespół osób fizycznych pełniących na podstawie określonych procedur prawnych funkcję posiadaczy tych kompetencji, które ustawa przypisuje organowi kolegialnemu. Decyzje wydawane przez organ kolegialny stanowią wyraz wspólnego rozstrzygnięcia jego członków, którzy tworzą całość. Organy kolegialne orzekające w składzie plenarnym nie mają możliwości przekazania innemu podmiotowi tj. pracownikowi swoich uprawnień, jeżeli nie wynika to wprost z ustawy. Organ kolegialny działa in corpore i nie może udzielić pełnomocnictwa, w tym skorzystać z regulacji określonej w art. 268a k.p.a.
W tej sprawie zastosowanie miał art. 9zb ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, który stanowi, że kary pieniężne, o których mowa w art. 9x ust. 1 i 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, nakłada, w drodze decyzji, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, właściwy ze względu na miejsce wpisania przedsiębiorcy do rejestru działalności regulowanej. W przypadku powołania związku międzygminnego kompetencja powyższa przechodzi na zarząd związku jako organ wykonawczy, a zarząd nie może upoważnić indywidualnie wskazanej osoby do wydawania decyzji w jego imieniu. Brak jest bowiem przepisu, który umożliwiałaby takie upoważnienie, w szczególności, że z woli ustawodawcy w przypadku związku międzygminnego nie stosuje się art. 39 ust. 2 u.s.g. Za powyższym rozumieniem omawianych przepisów przemawiają również względy wykładni systemowej, ponieważ w przypadku kar pieniężnych brak jest regulacji jak np. z art. 6q ust. 11 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, zgodnie z którym zarząd związku międzygminnego może upoważnić członków zarządu związku międzygminnego lub innych pracowników jednostki obsługującej zarząd związku międzygminnego do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Decyzje administracyjne, które zostały wydane w imieniu organu kolegialnego przez wadliwie upoważnionego pracownika są nieważne, ponieważ zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.).
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu (dalej: organ lub skarżący kasacyjnie).
Organ zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 3 § 2 pkt 1 i art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz w związku z art. 9zb ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, przez błędne przyjęcie, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu naruszyło wskazane przepisy i wydało decyzje z rażącym naruszeniem prawa.
Ponadto organ zarzucił naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 9zb ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.
Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu. Organ oświadczył, że zrzeka się rozprawy i wniósł o zasądzenie kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji. Istota sporu na obecnym etapie postępowania sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy Zarząd miał możliwość udzielenia pełnomocnictwa administracyjnego pracownikowi Związku na podstawie art. 268a k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej może upoważniać, na piśmie utrwalonym w postaci papierowej lub elektronicznej, pracowników obsługujących ten organ do załatwiania spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień, zaświadczeń, a także do poświadczania za zgodność odpisów dokumentów przedstawionych przez stronę na potrzeby prowadzonych postępowań z oryginałem.
Zasady powoływania i działania związków międzygminnych zostały określone w rozdziale 7 u.s.g. Nie budzi wątpliwości, że organem wykonawczym związku międzygminnego jest zarząd, a więc organ kolegialny, który z dniem ogłoszenia statutu związku międzygminnego przejmuje przewidziane tym statutem prawa i obowiązki organów wykonawczych gmin będących członkami związku (wójtów, burmistrzów i prezydentów miasta).
Ustawa o samorządzie gminnym nie konkretyzuje kompetencji zarządu. Nie ulega jednak wątpliwości, że organ kolegialny działający in pleno podejmuje decyzje stanowiące wyraz woli przejawiany przez zespół osób fizycznych pełniących na podstawie określonych procedur prawnych funkcję posiadaczy tych kompetencji, które ustawa przypisuje organowi kolegialnemu. Decyzje wydawane przez organ kolegialny stanowią wyraz wspólnego rozstrzygnięcia jego członków, którzy tworzą całość (por. uchwała siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z 30 września 1992 r. sygn. akt III AZP 17/92, OSNCP 1993 r., nr 3, poz. 25 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 kwietnia 2020 r. II FSK 2315/19). Co do zasady, organy kolegialne orzekające w składzie plenarnym nie mają możliwości przekazania innemu podmiotowi (pracownikowi) swoich uprawnień, jeżeli nie wynika to wprost z ustawy. Dotyczy to również udzielenia upoważnienia z art. 268a k.p.a. Organ kolegialny działa in corpore i nie może udzielić pełnomocnictwa w trybie art. 268a k.p.a. Podobne stanowisko prezentowane jest także na gruncie art. 143 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2023 r., poz. 2383 ze zm.), który stanowi odpowiednik art. 268a k.p.a. w postępowaniu podatkowym (por. P. Pietrasz, Komentarz do art. 143 Ordynacji podatkowej, [w:] C. Kosikowski, J. Brolik, L. Etel, M. Popławski, P. Pietrasz, R. Dowgier, S. Presnarowicz, W. Stachurski, Ordynacja podatkowa. Komentarz wyd. V, Warszawa 2013, s. 842 i nast.).
W przepisach u.s.g. regulacja dotycząca możliwości i zasad połączenia się gmin w nowy podmiot - związek międzygminny, w celu wspólnego wykonywania zadania (lub zadań) publicznych jest ogólna i odsyła do regulacji dotyczących innych organów samorządowych. W tej sytuacji Sąd I instancji prawidłowo orzekł, że organy kolegialne mogą powierzać wykonywanie określonych kompetencji w swoim imieniu, w tym również delegować swoje kompetencje do wydawania decyzji administracyjnych na rzecz innych organów, ale tylko w przypadkach określonych w przepisach szczególnych. Przykładowo takie regulacje zostały m.in. wprowadzone w art. 12 ust. 1 ustawy z 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym (Dz.U. z 2023 r., poz. 753 ze zm.), zgodnie z którym Komisja Nadzoru Finansowego może upoważnić Przewodniczącego Komisji, Zastępców Przewodniczącego oraz pracowników Urzędu Komisji do podejmowania działań w zakresie właściwości Komisji, w tym do wydawania postanowień i decyzji administracyjnych. Podkreślenie przy tym wymaga, że w odróżnieniu od art. 268a k.p.a., przepisy ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym dopuszczają możliwość udzielania dalszych pełnomocnictw (art. 12 ust. 3 cytowanej ustawy). Natomiast w tej sprawie brak jest przepisu szczególnego, który umożliwiałby powierzenie wykonywania kompetencji w drodze upoważnienia, o jakim stanowi art. 268a k.p.a., a więc przez wskazanie w upoważnieniu imiennie osoby, która może dokonywać czynności w imieniu i na rzecz związku międzygminnego. Stanowiska tego nie podważają argumenty skargi kasacyjnej, które mają częściowo charakter pozaprawny. Opierają się bowiem na obiektywnej trudności zebrania się członków Zarządu, co nie mogło mieć istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia tej sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny dostrzega oczywiście obiektywne trudności związane z tego rodzaju działalnością Związku, jak również to, że przed utworzeniem Związku kompetencje do wymierzenia przedmiotowych kar pieniężnych przysługiwały organom monokratycznym poszczególnych gmin. Nie miało to jednak wpływu na wynik sprawy, ponieważ jak już wyżej wskazano, brak było regulacji szczególnej, która pozwalałaby na tego rodzaju powierzenie kompetencji organu kolegialnego pracownikowi Związku. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, należy odróżnić przeniesienie kompetencji do wydawania decyzji administracyjnych z organów wykonawczych gmin na organ wykonawczy związku, od przeniesienia wszelkich uprawnień procesowych organu wykonawczego gminy, w tym upoważnienia z art. 268a k.p.a. Stanowisko Sądu I instancji wyrażone w tym zakresie jest prawidłowe.
Po ogłoszeniu statutu Związku, jego Zarząd uzyskał uprawnienie do wydawania decyzji administracyjnych między innymi na podstawie art. 9x ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Zarząd jest więc jest organem administracji publicznej. Stałymi elementami składającymi się na pojęcie takiego organu są: a) prawne wyodrębnienie b) realizacja zadań państwa lub określonej jednostki samorządu terytorialnego w imieniu i na rachunek tego podmiotu prawnego c) prawnie określone kompetencje, obejmujące władztwo administracyjne. Warunki te niewątpliwie Zarząd spełnia. Zgodnie jednak z art. 67 ust. 2 u.s.g., ustrój i zasady funkcjonowania związku międzygminnego określa statut. Wszelkie działania organów Związku muszą mieć podstawę określoną w statucie. Statut Związku w brzmieniu z daty wydania decyzji organu I instancji nie zawierał podstawy do przekazania pracownikowi Związku kompetencji Zarządu w trybie art. 268a k.p.a. Tego rodzaju upoważnienie nie wynika również z innych przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, tak jak ma to miejsce w odniesieniu do opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi (art. 6q ust. 11 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach). Brak tego rodzaju upoważnienia w przepisach ustawy lub statucie uniemożliwiał wydanie decyzji przez pracownika Związku, co z kolei skutkowało koniecznością stwierdzenia nieważności zaskarżonych decyzji oraz poprzedzających je decyzji organu I instancji, o czym prawidłowo orzekł Sąd I instancji.
Powyższe oznacza, że zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługiwały na uwzględnienie.
Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.