III OSK 1103/21

III OSK 1103/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2022-04-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-01-04
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Dariusz Chaciński
Rafał Stasikowski /sprawozdawca/
Tamara Dziełakowska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6192 Funkcjonariusze Policji
659
Hasła tematyczne
Inne
Policja
Sygn. powiązane
III OSK 1103/22 - Wyrok NSA z 2023-11-21
II SAB/Wa 453/18 - Wyrok WSA w Warszawie z 2018-12-10
II SA/Po 838/21 - Wyrok WSA w Poznaniu z 2022-02-08
Skarżony organ
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 149 § 1, 1a i 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 2021 poz 735
art. 37 § 1 pkt 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie Sędzia NSA Rafał Stasikowski (spr.) Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 20 kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 grudnia 2018 r., sygn. akt II SAB/Wa 453/18 w sprawie ze skargi K. W. na przewlekłe prowadzenia postępowania przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie wyłączenia stosowania przepisów oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 10 grudnia 2018 r., sygn. akt II SAB/Wa 453/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi K. W. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Spraw Wewnętrznych
i Administracji w przedmiocie wyłączenia stosowania przepisów: 1. zobowiązał Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do rozpatrzenia wniosku skarżącego z 20 kwietnia 2017 r. w terminie jednego miesiąca od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdził, że przewlekłość organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. przyznał od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz skarżącego sumę pieniężną w wysokości 1 000 zł.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Pismem z 20 kwietnia 2017 r., skierowanym do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, skarżący wniósł o wydanie decyzji w trybie art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2016 r., poz. 708; zwanej dalej "ustawą o zaopatrzeniu emerytalnym"), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym (Dz. U. poz. 2270) o wyłączenie wobec niego stosowania art. 15 lit. c ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym.
Pismem z 8 maja 2017 r. organ poinformował stronę o tym, że termin rozpatrzenia sprawy został wyznaczony na 25 września 2017 r.
W dniu 8 maja 2017 r. organ skierował do Dyrektora Zakładu Emerytalno-Rentowego MSW pismo dotyczące prawa do emerytury, renty inwalidzkiej lub renty rodzinnej ustalonej na rzecz skarżącego. W dniu 12 czerwca 2017 r. Zakład Emerytalno-Rentowy MSW udzielił organowi odpowiedzi.
W dniu 27 czerwca 2017 r., Zakład Emerytalno-Rentowy MSW przekazał organowi kopie decyzji o ponownym ustaleniu wysokości emerytury lub renty inwalidzkiej a także poświadczoną za zgodność kopię informacji IPN o przebiegu służby.
W dniu 20 lipca 2017 r. organ skierował zapytanie do Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (zwanego dalej IPN) oraz do Komendanta Głównego Policji.
W dniu 21 września 2017 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji skierował do skarżącego pismo, w którym poinformował go, że wystąpił do Zakładu Emerytalno-Rentowego MSW z zapytaniem, czy skarżący pobiera obecnie świadczenie emerytalne, rentowe lub rentowe rodzinne oraz za jakie okresy służby i w jakich formacjach a także czy podlega regulacjom art. 15c, art. 22a lub art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Ponadto poinformował skarżącego, że wystąpił z zapytaniem do IPN z prośbą o przekazanie informacji o przebiegu służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ww. ustawy, a także o przekazaniu informacji pozwalającej na ocenę ustawowego wymogu rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem życia i zdrowia. Organ wyjaśnił także, że skierował analogiczne pismo do formacji, w której skarżący pełnił służbę. Termin załatwienia sprawy organ wyznaczył do 28 maja 2018 r.
W dniu 25 października 2017 r. K. W. skierował do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji pismo, w którym poinformował organ, że w chwili obecnej nie ma środków do życia, gdyż jego zobowiązanie wobec banku przekracza kwotę 1700 zł. Podkreślił, że w pionie SB pracował jedynie 9 miesięcy na przełomie lat 1988/1989.
W dniu 8 stycznia 2018 r. wpłynęło do organu pismo Komendy Głównej Policji z 29 grudnia 2017 r. wraz z załącznikami informujące organ o wyniku analizy przebiegu służby skarżącego, dokonanej przez właściwego przełożonego.
Pismem z 6 lutego 2018 r. Minister poinformował skarżącego, że w sprawie zebrana została dokumentacja niezbędna do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia.
Pismem z 4 czerwca 2018 r. Minister, na podstawie art. 36 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.; zwanej dalej "k.p.a."), poinformował skarżącego, że jego sprawa nie zostanie załatwiona w terminie przewidzianym w poprzednim piśmie. Wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy najpóźniej do 30 września 2018 r.
W dniu 4 czerwca 2018 r. skarżący, na podstawie art. 37 § 1 k.p.a., skierował do Ministra wezwanie do usunięcia naruszenia prawa polegającego na braku merytorycznego rozpoznania przedmiotowego wniosku.
W dniu 30 czerwca 2018 r. skarżący wniósł skargę na przewlekłość prowadzonego przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji postępowania wszczętego jego wnioskiem z 20 kwietnia 2017 r.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie lub ewentualnie o jej odrzucenie. Złożenie wniosku w trybie art. 8a ustawy emerytalnej wymaga od organu zebrania odpowiedniego materiału dowodowego i jego wnikliwej analizy, jak podkreślił Minister. Wydłużenie terminu załatwienia sprawy jest uzasadnione, a organ potrzebuje – realnego w okolicznościach sprawy – czasu do przeanalizowania stanu prawnego i faktycznego sprawy oraz wydania i uzasadnienia rozstrzygnięcia w sprawie. Wskazał, że do organu wpłynęło do dnia sporządzenia odpowiedzi na skargę około 4 036 spraw wniesionych na podstawie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym.
W dniu 6 grudnia 2018 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wpłynęło pismo organu, z którego wynika, że organ wciąż nie wydał w sprawie decyzji w trybie art. 8a ww. ustawy.
Uwzględniając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
w pierwszej kolejności wskazał, że w rozpoznawanej sprawie wniesienie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji zostało poprzedzone wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, zatem skarga jest dopuszczalna.
Sąd pierwszej instancji wskazał, że jak wynika z akt sprawy skarżący wystąpił 20 kwietnia 2017 r. do organu o wydanie decyzji na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ww. ustawy. Powyższy przepis wszedł w życie w dniu 1 stycznia 2017 r. Sąd ten podniósł, że decyzje wydawane przez organ na jego podstawie mają charakter decyzji uznaniowych, gdyż określone w nim przesłanki nie są jednoznaczne i pozostawiają organowi swobodę dokonania ich oceny, oczywiście na podstawie ustalonego stanu faktycznego sprawy znajdującego potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym.
Sąd pierwszej instancji przytoczył treść art. 12, a także 35-38 k.p.a. Podniósł, że zgodnie z treścią art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, a przedmiotowa sprawa do 10 grudnia 2018 r., tj. do dnia rozpatrzenia skargi na przewlekłość, nie została zakończona poprzez wydanie decyzji. Czynności podejmowane przez organ podejmowane były w kilkutygodniowych a nawet kilkumiesięcznych odstępach czasu. Zwłoka, jakiej dopuścił się Minister w załatwieniu sprawy, nie budzi wątpliwości w świetle art. 35 § 1 k.p.a. Organ po otrzymaniu w dniu 24 kwietnia 2017 r. wniosku skarżącego o wydanie decyzji w trybie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym stosunkowo szybko podjął pierwszą istotną czynność zmierzającą do jego rozpatrzenia - w dniu 8 maja 2017 r. zwrócił się do Dyrektora ZER MSW o przekazanie informacji, czy skarżący ma ustalone prawo do emerytury lub renty policyjnej. Jednakże dalsze działania organu podejmowane były w kilkutygodniowych, a nawet miesięcznych odstępach czasu. Kolejną czynność, tj. zwrócenie się do IPN i Komendanta Głównego Policji organ podjął dopiero 20 lipca 2017 r. Do dnia rozpatrzenia skargi przez Sąd upłynęło z kolei ponad 19 miesięcy, a wniosek nadal nie został rozpoznany. Oznacza to, że termin przewidziany w art. 35 § 1 k.p.a. nie został zachowany. Nie można zatem przyjąć, że organ działał w sprawie wnikliwie i szybko, czy też bez zbędnej zwłoki monitorował sprawę. W aktach sprawy znajdują się pisma kierowane do skarżącego o przedłużeniu terminów jej załatwienia (z 8 maja 2017 r., 21 września 2017 r. i 4 czerwca 2018 r.), jednakże we wskazanych terminach sprawa nie została przez organ załatwiona. Ponadto, jak wynika z pisma organu z 6 lutego 2018 r., w sprawie już wówczas zebrana została dokumentacja niezbędna do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia. Dlatego też dalszy brak działania ze strony organu nie znajduje usprawiedliwienia w okolicznościach sprawy.
Sąd pierwszej instancji podkreślił, że ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym nie zawiera odrębnych od k.p.a. przepisów dotyczących terminów załatwienia sprawy, jak również nie wyłącza stosowania przepisów k.p.a. Kwestie związane z trudnościami organu wynikającymi z konieczności dokonania kwerendy akt nie zwalniają z zarzutu przewlekłości. Pogląd ten jest zgodny z powszechnie aprobowaną zasadą, że realizacja kompetencji organu administracji publicznej jest jego prawnym obowiązkiem, od którego nie zwalniają go tzw. trudności obiektywne w postaci złożoności sprawy, kumulacji spraw, braku etatów czy też środków pieniężnych. Poza tym strona nie może ponosić negatywnych skutków braku działań leżących po stronie organu, w tym w zakresie dotrzymywania terminów załatwienia sprawy. W świetle powyższego bezspornie organ w sposób przewlekły rozpoznaje wniosek skarżącego, a ta przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem Sądu uchybienie przepisowi art. 35 § 3 k.p.a. jest oczywiste i nie jest usprawiedliwione okolicznościami sprawy.
W ocenie Sądu pierwszej instancji zarówno czas trwania postępowania w przedmiocie wydania decyzji w trybie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, tj. ponad 19 miesięcy, jak i brak po stronie organu w toku trwania postępowania zintensyfikowanych działań, które wskazywałyby jednoznacznie, że faktycznie zmierzał do jak najszybszego zakończenia postępowania, lecz na przeszkodzie stanęła okoliczność, która usprawiedliwiałaby choćby czasowy brak działania, powodują, że konieczne stało się stwierdzenie, że bezczynność miała charakter rażącego naruszenia prawa. Przewlekłość ta trwa nadal, bowiem do dnia wydania wyroku w niniejszej sprawie organ nie rozpoznał wniosku skarżącego i nie zakończył postępowania wydaniem decyzji.
Sąd ten powołał się na art. 149 § 2 oraz 154 § 6 p.p.s.a. Wskazał, że przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej ma przede wszystkim na celu danie stronie swoistego zadośćuczynienia za ignorowanie jego uzasadnionego interesu w terminowym załatwieniu sprawy. Ustalając wysokość tej kwoty (1 000 zł) Sąd wziął pod uwagę znaczny okres oczekiwania na decyzję przez skarżącego, a także okoliczność, że zostało już znacząco obniżone świadczenie emerytalne. Organ natomiast nie wydał jeszcze decyzji, która ma istotny wpływ na ustalenie wysokości tego świadczenia, bowiem może ona ewentualnie wyłączyć stosowanie wobec skarżącego art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym.
Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a w zw. z art. 119 pkt 4 p.p.s.a. zobowiązał organ do rozpatrzenia wniosku skarżącego z 20 kwietnia 2017 r. Orzeczenie zawarte w pkt. 2. wyroku wydał na podstawie art. 149 § 1a. p.p.s.a. Podstawę przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej stanowił art. 149 § 2 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Minister reprezentowany przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Nadto wniósł o zasądzenie od skarżącego kosztów postępowania oraz o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:
1. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 149 § 1a p.p.s.a. poprzez stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, w sytuacji, gdy działanie organu nie wynikało ze złej woli organu, czy też z chęci lekceważenia strony postępowania, ale z konieczności podjęcia przez organ szeregu czynności, w szczególności zebraniu materiału dowodowego i jego wnikliwej analizy. Minister, aby wydać decyzję w przedmiocie wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy, musi dokonać wszechstronnego i wnikliwego zbadania przedmiotowej sprawy, co wymaga podjęcia przez organ administracji szeregu czynności wyjaśniających. Podkreślić należy, że w przedmiotowej sprawie organ w chwili wniesienia przez skarżącego wniosku z 20 kwietnia 2017 r. nie dysponował materiałem dowodowym i dlatego w pierwszej kolejności na organie ciążył obowiązek wystąpienia do Zakładu Emerytalno - Rentowego MSWiA z zapytaniem czy skarżący pobiera świadczenie emerytalne/rentowe/rentowe rodzinne oraz za jakie okresy służby i w jakich formacjach. Następnie ustalenia wymagało, czy skarżący podlega (ewentualnie za jakie okresy, służba w jakich formacjach) regulacjom ww. ustawy (art. 15c, art. 22a, art. 24a). W przypadku potwierdzenia powyższego konieczne było wystąpienie do IPN z prośbą o przekazanie informacji o przebiegu służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy, a także przekazanie informacji pozwalających na ocenę ustawowego wymogu dotyczącego rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Ponadto niezbędne było wystąpienie do formacji, w których skarżący pełnił służbę, lub jej następcy prawnego, z prośbą o weryfikację okresów służby skarżącego pod kątem przedstawionego powyżej ustawowego wymogu dotyczącego rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Zatem w tym zakresie, co jest najważniejsze w sprawie, organ jest zależny od sprawności i szybkości przekazywania materiałów dowodowych koniecznych do wydania orzeczenia w sprawie przez właściwe organy. Ponadto wniosek z 20 kwietnia 2017 r. został wniesiony przedwcześnie, tj. przed wydaniem przez organ emerytalno-rentowy decyzji o ponownym ustaleniu wysokości emerytury skarżącego oraz decyzji o ponownym ustaleniu wysokości renty inwalidzkiej skarżącego (24 czerwca 2017 r.) oraz przed uzyskaniem wiedzy o dacie zwolnienia ze służby (21 czerwca 2017 r.), o wydanych decyzjach, wysłudze strony oraz Informacji o przebiegu służby z IPN (6 lipca 2017 r.). Ponadto informację o przebiegu służby z akt osobowych IPN organ uzyskał w dniu 27 września 2017 r., a informację o przebiegu służby w Policji w dniu 8 stycznia 2018 r.;
2. naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 7 w zw. z § 6 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez przyznanie od Ministra na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 1000 zł, w sytuacji, gdy przyznanie sumy pieniężnej jest fakultatywne, a jej wysokość powinna zostać uzasadniona, a suma pieniężna nie ma charakteru odszkodowawczego.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ odniósł się do powyższych zarzutów.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie.
Zarządzeniem z 24 listopada 2021 r. Przewodnicząca Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej, w związku z art. 15zzs4 ust. 1 - 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (j.t.: Dz. U. z 2020, poz. 1842), zwróciła się do stron postępowania o udzielenie informacji czy wyrażają zgodę na rozpoznanie niniejszej sprawy na posiedzeniu niejawnym. W odpowiedzi z 7 grudnia 2021 r. skarżący wyraził zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Organ nie udzielił odpowiedzi na ww. zarządzenie.
Zarządzeniem z 7 lutego 2022 r. Przewodnicząca Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej NSA, na podstawie art. 15 zzs4 ust. 1 i 3 ww. ustawy z 2 marca 2020 r., skierowała sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym z uwagi na to, że przeprowadzenie rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku nie jest możliwe (brak zgody wszystkich stron na przeprowadzenie rozprawy w trybie zdalnym).
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:
1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;
2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.
Natomiast treść art. 149 § 1a p.p.s.a. zobowiązuje Sąd do jednoczesnej oceny czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
W sprawie ze skargi na przewlekłość postępowania sąd administracyjny kontroluje co do zasady tok i poprawność czynności organu, ich właściwe natężenie, koncentrację materiału dowodowego, prawidłowość i celowość z punktu widzenia rozstrzygnięcia.
Pojęcie przewlekłości postępowania zostało zdefiniowane przez ustawodawcę w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. jako stan, w którym postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Ustawodawca nie określił stanu przewlekłości posługując się skonkretyzowaną jednostką czasu (np. co najmniej 6 miesięcy). Ustalenie znaczenia tego pojęcia wymaga więc sięgnięcia do ogólnych zasad postępowania administracyjnego i regulacji dotyczących terminów zakreślanych organom do załatwienia sprawy. Ocenie podlega zatem zachowanie terminów określonych w art. 35 k.p.a. i wymóg prowadzenia sprawy z poszanowaniem zasad postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 12 k.p.a. organy administracji mają działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia. Z orzecznictwa wynika, że z przewlekłością postępowania mamy do czynienia, gdy organ nie załatwia sprawy w ustawowym terminie, a podejmowane przez niego działania nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Jest to sytuacja, gdy organowi można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być przy tym jednak na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego konkretnej sprawy. Konkludując uznać należy, że pojęcie przewlekłości postępowania obejmować będzie opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy konkretna sprawa ze względu na charakterystyczne dla niej okoliczności prawne i faktyczne mogłaby być załatwiona w terminie krótszym.
Ustawodawca słusznie uznał, że przewlekłość prowadzenia postępowania przez organ winna być stopniowalna (zwykła albo kwalifikowana, czyli rażąca), zależnie od okoliczności konkretnej sprawy. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że pojęcie "rażące naruszenie prawa", o którym mowa w art.149 § 1a p.p.s.a. jako postać kwalifikowana naruszenia prawa powinno być interpretowane ściśle. Muszą tym samym wystąpić szczególne okoliczności uzasadniające przyjęcie takiej postaci naruszenia prawa. Samo pojęcie "rażące" oznacza, że chodzi tu o działanie bezsporne, ponad miarę, niewątpliwe, wyraźne oraz oczywiste. Tym samym rażące naruszenie prawa musi posiadać dodatkowe cechy w stosunku do "normalnego" naruszenia prawa. Musi być to naruszenie prawa, które wyraźnie odróżnia się wśród innych naruszeń prawa, stanowiąc pewien przypadek wyjątkowy na ich tle. W przypadku bezczynności chodzi o wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym takim jak drastyczne przekroczenie ustawowego terminu do załatwienia sprawy, oczywiście lekceważący stosunek organu do złożonego wniosku strony, duże natężenie braku woli organu w załatwieniu wniosku, działanie organu wbrew określonym standardom, bez jakiegokolwiek usprawiedliwienia dla takiej praktyki. Każda z tych okoliczności samodzielnie świadczyć może o rażącym naruszeniu prawa. Przewlekłość o charakterze rażącego naruszenia prawa wyłącza pojawienie się okoliczności ekskulpujących (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lipca 2015 r., sygn. I OSK 1514/14, publ. www.nsa.orzeczenia.gov.pl). W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane jest stanowisko, że do okoliczności ekskulpujących organu nie zaliczają się jego organizacyjne problemy, takie jak obciążenie ilością spraw, czy braki kadrowe z tego względu, że nie mogą one rodzić negatywnych skutków dla strony i wpływać na ograniczenie jej prawa do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki (tak wyrok NSA z 17 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 2542/16; wyrok NSA z 21 kwietnia 2017 r. sygn. akt II OSK 521/16; wyrok NSA z 1 sierpnia 2017 r. sygn. akt II OSK 2614/16).
W wyniku rozpoznawania skargi na przewlekłość Sąd bada, czy postępowanie organu prowadzone było w sposób nieprawidłowy z punktu widzenia wymogów efektywności i to bez względu na to czy sprawa została zakończona wydaniem decyzji przed wydaniem orzeczenia przez Sąd, czy też nie. Sąd dokonuje oceny postępowania przed organem administracji, a ściślej działań organu pod kątem prawidłowego zastosowania przepisów postępowania. Skoro przewlekłe prowadzenie postępowania może zostać stwierdzone jedynie w przypadku, gdy organ mając kompetencje do wydania konkretnego aktu bądź podjęcia określonej czynności nie realizuje tych kompetencji w zgodzie z prawnymi standardami szybkości i efektywności postępowania określonymi w konkretnych przepisach prawa (wskazanych wyżej lub w przepisach szczególnych), to zarzut błędnego stwierdzenia przez Sąd przewlekłego postępowania w sprawie musi obejmować łączne wskazanie tych przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, które stanowiły podstawę do orzekania przez Sąd w sprawie ze skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ oraz przepisów, które naruszył organ, a których prawidłowe zatasowanie uwalniałoby go z zarzutu przewlekłego prowadzenia postępowania.
W pierwszym zarzucie skargi kasacyjnej dotyczącym naruszenia art. 149 § 1a p.p.s.a. podjęto próbę podważenia dokonanej przez Sąd pierwszej instancji oceny charakteru stwierdzonej przewlekłości w prowadzeniu postępowania jako mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Wyjaśnić należy, iż skarżący kasacyjnie organ, chcąc powołać się na zarzut naruszenia powyższego przepisu w sytuacji, gdy zarzuca błędną ocenę stopnia bezczynności przekładającą się na treść rozstrzygnięcia w kwestii przewlekłości w prowadzeniu postępowania, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, jest zobowiązany bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów (w niniejszej sprawie przepisy k.p.a., które określają terminy załatwienia sprawy), aby następnie wykazać, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nieprawidłowo przyjął, że przewlekłość w prowadzeniu postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Skoro w rozpoznawanej sprawie WSA w Warszawie na gruncie powołanego w uzasadnieniu wyroku przepisu art. 35 k.p.a. ocenił przewlekłość w prowadzeniu przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji postępowania, jako mającą miejsce z rażącym naruszeniem prawa, to nie można Sądowi stwierdzającemu, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa zarzucić naruszenia art. 149 § 1a p.p.s.a., gdyż takie rozstrzygnięcie jest zgodne z dyspozycją zastosowanej normy prawnej wynikającej z tego przepisu. Naruszenie powołanego przepisu jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym, których w skardze kasacyjnej bezpośrednio w powiązaniu ze stawianym zarzutem naruszenia art. 149 § 1a p.p.s.a. - w ogóle nie powołano (por. wyroki NSA z dnia: 9 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 638/14, 8 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 71/15, 24 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1088/14, 29 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1595/14, sygn. akt 1596/14,12 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 296/16, 19 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 1649/17).
W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że brak wskazanych wyżej odniesień oznacza, że zarzut naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 149 § 1a p.p.s.a. jest nieskuteczny. Sąd drugiej instancji nie jest bowiem uprawniony do przypisywania autorowi skargi kasacyjnej zamiaru przytoczenia konkretnej podstawy kasacyjnej, ani też poszukiwania takiej podstawy, która byłaby najbardziej skuteczna i adekwatna do prawdopodobnego zamysłu strony. Orzekanie w granicach skargi kasacyjnej wyklucza możliwość merytorycznej oceny tak wadliwie skonstruowanego zarzutu naruszenia art. 149 § 1a p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 15 maja 2015 r. sygn. akt I OSK 1329/14).
Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił nadto zasadności zarzutu skargi kasacyjnej naruszenia art. 149 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 154 § 6 w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a., za pomocą którego zakwestionowano wymierzenie organowi grzywny.
Zgodnie z treścią art. 149 § 2 p.p.s.a. jedyną przesłanką warunkującą wymierzenie organowi grzywny (jak również przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej) jest uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Stosowanie środków określonych w art. 149 § 2 p.p.s.a. wobec organu jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, zatem możliwością, z której sąd może skorzystać, jeżeli realia sprawy są niemożliwe do akceptacji z punktu widzenia ochrony praw strony. Wybór odpowiedniego środka powinien być zasadniczo warunkowany celem skargi na przewlekłość, którym jest zwalczenie tych stanów mających miejsce w postępowaniu i doprowadzenie do jego zakończenia. Istotna jest również funkcja prewencyjna, mająca na celu zapobieganie, aby w przyszłości organ administracji nie dopuszczał do powstania stanu przewlekłości w postępowaniu. Podstawowe znaczenie ma zastosowanie grzywny, która pełni względem organu funkcje prewencyjno-represyjne. Jeżeli sąd uzna, że dla realizacji powyższego celu nie wystarczy wymierzenie organowi grzywny, może przyznać skarżącemu sumę pieniężną w stosownej wysokości, która rekompensuje, przynajmniej w pewnej mierze, uszczerbek (krzywdy, straty itd.) jakiego doznał skarżący na skutek bezczynności lub przewlekłego działania organu administracji.
Naczelny Sąd Administracyjny nie znajduje przesłanek, aby zakwestionować wysokość zasądzonej od organu grzywny, gdyż Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, jakie motywy skłoniły go do zasądzenia tego świadczenia w przyjętej wysokości, a ustalenia te znajdują podstawy w przyjętym przez organ sposobie prowadzenia postępowania w sprawie oraz w braku merytorycznych argumentów przemawiających za takim sposobem prowadzenia tego postępowania, które, co należy podkreślić, stanowi nie tylko rażące naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego przewidujących terminy rozpatrzenia spraw przez organ administracji publicznej, ale także konstytucyjnej zasady pogłębiania zaufania do organu władzy publicznej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zasądzenie od organu grzywny w wysokości 1000 złotych wypełnia funkcję prewencyjno-represyjną i odpowiada poczuciu sprawiedliwości za niewłaściwe działanie organu. Jest to usprawiedliwione także specyfiką rozpoznawanej sprawy. Należy pamiętać, że skarżący od dłuższego czasu otrzymuje świadczenie emerytalne w obniżonej wysokości. Rozpoznawana sprawa w swych ekonomicznych następstwach dotyczy więc podstawowych dochodów skarżącego, z których pokrywa on koszty utrzymania siebie i swojej rodziny. W takich sytuacjach organ winien więc wykazywać się szczególną wrażliwością i troską o jednostkę, dążąc do jak najszybszego załatwienia jej wniosku, który dotyczy fundamentów jego egzystencji. Nie został również naruszony przepis art. 154 § 6 p.p.s.a., gdyż grzywna została ustalona w granicach wyznaczonych tym przepisem.
Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. O naruszeniu tego przepisu można mówić w przypadku, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia jednego z ustawowych, wymienionych w jego treści warunków. Wyrok sądu pierwszej instancji nie będzie poddawał się kontroli sądowoadministracyjnej w przypadku braku wymaganych prawem części (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, czy też niewskazania lub niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego wyroku sądu (por. wyroki NSA z dnia 15 czerwca 2010 r., II OSK 986/09; z 12 marca 2015 r., I OSK 2338/13, publik. CBOSA).
Wbrew odmiennemu w tym względzie stanowisku skarżącego kasacyjnie, Sąd pierwszej instancji nie naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób umożliwiający kontrolę instancyjną, w szczególności zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne wymienione w powyższym przepisie prawa i pozwala jednoznacznie ustalić przesłanki, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny podejmując zaskarżone orzeczenie. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika także jaki stan faktyczny ustalił i przyjął za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji. Wskazał on wyraźnie, jakimi okolicznościami faktycznymi kierował się podejmując decyzję o wymierzeniu organowi grzywny i ustalając jej kwotę. Z tych względów zarzut ten nie mógł zostać uznany za uzasadniony.
Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.