III OSK 1101/23

III OSK 1101/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-03-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-05-22
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Kazimierz Bandarzewski
Tamara Dziełakowska /przewodniczący sprawozdawca/
Teresa Zyglewska
Symbol z opisem
6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne
Policja
Sygn. powiązane
III SA/Gd 417/22 - Wyrok WSA w Gdańsku z 2023-02-16
Skarżony organ
Komendant Policji
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 259
art. 183, art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2021 poz 1882
art. 41 ust. 1 pkt 1, art. 43 ust. 1
Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca Sędzia NSA Tamara Dziełakowska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 13 marca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 16 lutego 2023 r., sygn. akt III SA/Gd 417/22 w sprawie ze skargi M.Ł. na rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gdańsku z dnia 16 lutego 2022 r., nr 270 w przedmiocie zwolnienia ze służby oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Komendant Miejski Policji w Gdyni rozkazem personalnym z 22 listopada 2021 r. na podstawie art. 41 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 43 ust. 1 i art. 45 ust. 3 ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2021 r., poz. 1882) zwolnił ze służby podinspektora M.Ł. z dniem 30 listopada 2021 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, że skarżąca przebywała nieprzerwanie na zwolnieniach lekarskich od dnia 23 listopada 2020 r. do 26 lutego 2021 r., natomiast w dniu 2 marca 2021 r. Pomorska Rejonowa Komisja Lekarska MSWiA w Gdańsku uznała ją za trwale niezdolną do służby i zaliczyła do trzeciej grupy inwalidzkiej. W okresie od 27 lutego do 1 marca 2021 r. skarżąca nie pełniła służby, z uwagi na dni wolne oraz urlop wypoczynkowy (1 marca 2021 r.). Podkreślono również, że po zakończeniu zwolnienia skarżąca nie wykonała badań kontrolnych, więc nie została formalnie dopuszczona do służby. W związku z powyższym organ uznał, że okres 12 miesięcy, jaki musi upłynąć od dnia zaprzestania służby z powody choroby zgodnie z dyspozycją art. 43 ust. 1 ustawy o Policji, rozpoczął swój bieg w dniu 23 listopada 2020 r.
Od powyższego rozstrzygnięcia skarżąca złożyła odwołanie, w którym zakwestionowała ustaloną przez organ datę zwolnienia ze służby wskazując, że właściwą datą zwolnienia jest dzień 21 lutego 2022 r.
Po rozpoznaniu odwołania Komendant Wojewódzki Policji w Gdańsku rozkazem personalnym z 16 lutego 2022 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postepowania administracyjnego utrzymał w mocy zaskarżony rozkaz personalny Komendanta Miejskiego Policji w Gdyni. Organ wskazał, że kluczową kwestią w niniejszej sprawie jest ustalenie czy niezdolność skarżącej do służby trwała nadal w dniach 27-28 lutego 2021 r., mimo braku zwolnienia lekarskiego oraz czy trwała nadal w dniu 1 marca 2021 r. w trakcie udzielonego urlopu wypoczynkowego, czy też bieg terminu, o którym mowa w art. 43 ust. 1 ustawy o Policji został przerwany.
W odniesieniu do sytuacji skarżącej w dniach 27-28 lutego 2021 r. organ II instancji zauważył, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane jest stanowisko, zgodnie z którym art. 43 ust. 1 ustawy o Policji odnosi się do nieprzerwanego okresu zaprzestania służby z powodu choroby, a nie nieprzerwanego okresu zwolnienia lekarskiego. Tym samym w ocenie organu nie sposób uznać, że brak legitymowania się przez skarżącą zwolnieniem lekarskim w dniach 27-28 lutego 2021 r. oznacza, że była ona w tym czasie zdolna do służby. Organ podkreślił również, że zgodnie z art. 71b ustawy o Policji policjant obowiązany jest poddać się badaniom okresowym lub kontrolnym w celu ustalenia zdolności do wykonywania zadań służbowych, a skierowanie na takie badania wystawia się najpóźniej w dniu zgłoszenia się policjanta do służby. Co więcej zgodnie z art. 229 § 2 Kodeksu pracy w przypadku niezdolności do pracy trwającej ponad 30 dni, spowodowanej chorobą pracownik podlega kontrolnym badaniom w celu ustalenia zdolności do wykonywania pracy na dotychczasowym stanowisku. Skarżąca w niniejszej sprawie nie zgłosiła się do służby, nie poinformowała bezpośredniego przełożonego o zakończeniu leczenia i nie wykonała badań kontrolnych, a tym samym nie sposób uznać, że w dniach 27-28 lutego 2021 r. była zdolna do służby.
Odnosząc się do kwestii przyznanego skarżącej na dzień 1 marca 2021 r. urlopu wypoczynkowego organ odwoławczy zauważył, że zagadnienie udzielania urlopów wypoczynkowych po długotrwałej nieobecności chorobowej pracownika zostało rozstrzygnięte przez Sąd Najwyższy wyrokiem z dnia 26 października 2016 r. sygn. akt III PK 9/16, w którym stwierdzono, że udzielony urlop wypoczynkowy po trwającej co najmniej 30 dni chorobie, bez uzyskania zaświadczenia lekarskiego po kontrolnych badaniach lekarskich jest nieprawidłowy. W związku z powyższym stwierdzono, że organ I instancji błędnie uznał, że skarżąca może korzystać z urlopu po długotrwałej nieobecności mimo że nie wykazała, że jest zdolna do służby i nie przedstawiła aktualnego orzeczenia lekarskiego stwierdzającego brak przeciwskazań do służby na określonym stanowisku. Nie zmienia to jednak faktu, że w tej dacie skarżąca nie była zdolna do służby. Niepełnienie służby przez skarżącą w okresie po ustaniu zwolnienia lekarskiego a przed orzeczeniem niezdolności do służby nie wynikało zatem z udokumentowanej zwolnieniem lekarskim niezdolności z powodu choroby, jednakże nie oznacza to, że choroba będąca przyczyną wcześniejszej absencji skarżącej ustąpiła i termin określony w art. 43 ust. 1 ustawy o Policji został przerwany. Tylko wykonanie przez skarżąca badań kontrolnych i stwierdzenie ustania choroby i dalszej zdolności skarżącej do służby mogłoby do tego doprowadzić. Stanowisko skarżącej zostało uznane tym samym za próbę obejścia przepisu art. 43 ust. 1 ustawy o Policji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 16 lutego 2023 r. (sygn. akt III OSA/Gd 417/22) - na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.), określanej dalej jako "P.p.s.a.", oddalił skargę M.Ł. na ww. rozstrzygnięcie organu. Sąd na wstępie rozważań wskazał, że służbę w Policji mogą pełnić jedynie osoby posiadające m.in. fizyczną i psychiczną zdolność do jej pełnienia (art. 25 ust. 1 ustawy o Policji), a w przypadku orzeczenia trwałej niezdolności do służby przez komisję lekarską organ jest zobligowany do zwolnienia funkcjonariusza ze służby (art. 41 ust. 1 pkt 1 ustawy o Policji). Powtórzono również regulację art. 43 ust. 1, zgodnie z którym zwolnienie ze służby ze względu na orzeczenie trwałej niezdolności do służby nie może nastąpić przed upływem 12 miesięcy od dnia zaprzestania służby z powodu choroby. Przechodząc do sedna problemu w niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko prezentowane przez organy i stwierdził, że 3-dniowy okres pomiędzy zakończeniem ponad 30-dniowej absencji chorobowej skarżącej, a wydaniem w dniu 2 marca 2021 r. orzeczenia o trwałej niezdolności do służby nie przerwał biegu terminu określonego w art. 43 ust. 1 ustawy o Policji. Wynika to z faktu, iż przepis art. 71a ust. 6 ustawy o Policji pozwala na odpowiednie stosowanie do spraw funkcjonariuszy Policji art. 229 § 2 Kodeksu pracy, zgodnie z którym w przypadku niezdolności do pracy trwającej dłużej niż 30 dni, spowodowanej chorobą, pracownik podlega ponadto kontrolnym badaniom lekarskim w celu ustalenia zdolności do wykonywania pracy na dotychczasowym stanowisku. Oznacza to, że po czasowej niezdolności do służby na skutek choroby przekraczającej 30 dni nie można dopuścić policjanta do pełnienia przez niego służby bez aktualnego orzeczenia lekarskiego stwierdzającego brak przeciwskazań do pracy na określonym stanowisku. Z ustalonego stanu faktycznego wynika natomiast, że skarżąca po zakończeniu zwolnienia lekarskiego w dniu 26 lutego 2021 r. nie wylegitymowała się ww. orzeczeniem komisji lekarskiej, a tym samym nie mogła zostać dopuszczona do służby i nie wykonywała czynności służbowych. W ocenie Sądu pierwszej instancji okres między zakończeniem zwolnienia lekarskiego a orzeczeniem trwałej niezdolności do służby należy potraktować jako okres "zaprzestania służby z powodu choroby", o którym mowa w art. 43 ust. 1 ustawy o Policji. Podkreślono również, że istotę służby stanowią czynności służbowe i właśnie w kontekście podejmowania czynności służbowych należy odczytywać art. 43 ust. 1 ustawy o Policji.
Sąd zgodził się również ze stanowiskiem organu II instancji w odniesieniu do kwestii udzielonego skarżącej urlopu w dniu 1 marca 2021 r. uznając, że decyzja ta była wadliwa, bowiem skarżąca nie została poddana uprzednio badaniu kontrolnemu. Jednakże powyższe nie może prowadzić do wniosku, że skarżąca była w dniu 1 marca 2021 r. zdolna do pełnienia służby.
Skargę kasacyjna od powyższego wyroku wywiodła skarżąca, żądając jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, zasądzenia na jej rzecz kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego. Skarżąca zrzekła się rozprawy. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła naruszenie art. 41 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 43 ust. 1 ustawy o Policji poprzez jego nieprawidłową wykładnię polegająca na przyjęciu, że okres urlopu wypoczynkowego udzielonego skarżącej nie przerywa okresu ochronnego 12 miesięcy zaprzestania służby z powodu choroby, kiedy zgodnie z prawidłową wykładnią należy przyjąć, że udzielenie skarżącej urlopu spowodowało przerwanie biegu tego terminu.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej ponownie powołano, że organ niesłusznie, jako początek biegu terminu wynikającego z art. 43 ust. 1 ustawy o Policji, przyjął dzień 23 listopada 2020 r. skracając tym samym długość okresu ochronnego przed zwolnieniem ze służby skarżącej. W ocenie skarżącej urlop wypoczynkowy, który został jej udzielony 1 marca 2021 r. świadczy o tym, że nie była ona w tym czasie niezdolna do służby, bowiem jak wynika z § 6 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 19 września 2014 r. w sprawie urlopów policjantów w okresie czasowej niezdolności do służby wskutek choroby policjantowi nie udziela się urlopu wypoczynkowego. Tym samym, zdaniem skarżącej, urlop ten przerwał bieg terminu z art. 43 ust. 1 ustawy o Policji, gdyż zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych ochrona wynikająca z ww. przepisu ma miejsce tylko wtedy, gdy okres przebywania na zwolnieniach lekarskich był nieprzerwany. Właściwą datą rozpoczynającą bieg tego terminu jest tym samym 2 marca 2021 r. W skardze kasacyjnej podkreślono również, że skarżąca co prawda składała raporty, w których wnosiła o zwolnienie ze służby jednak precyzyjnie określała w nich datę zwolnienia na 21 lutego 2021 r., zatem nie można uznać, że raport ten uprawniał do zastosowania 3 miesięcznego terminu zwolnienia wynikającego z art. 41 ust. 3 ustawy o Policji.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu, dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Sprawa podlegała zatem rozpoznaniu w granicach wskazanej podstawy, przy czym należy zauważyć, że podstawa ta umożliwiły zbadanie istoty problemu, którym w rozpoznawanej sprawie jest wykładnia art. 41 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2021 r. poz. 1882). W ocenie skarżącej kasacyjnie interpretacja ww. przepisów dokonana przez Sąd pierwszej instancji nie jest poprawna z uwagi na przyjęcie, że okresu ochronnego 12 miesięcy zaprzestania służby z powodu choroby nie przerywa fakt udzielenia policjantowi urlopu wypoczynkowego.
Na wstępie należy wyjaśnić, że art. 41 ustawy o Policji przewiduje trzy tryby zwolnienia funkcjonariusza ze służby:
– tryb obligatoryjny na podstawie art. 41 ust. 1 - w przypadku spełnienia jednej z określonych w nim przesłanek organ bezwzględnie zwalnia policjanta ze służby i działa w tym względzie z urzędu;
– tryb fakultatywny na podstawie art. 41 ust. 2 - w przypadku wystąpienia jednej z przesłanek wymienionych w tym przepisie, do których należy m.in. popełnienie czynu o znamionach przestępstwa, jeśli jest oczywiste i uniemożliwia pozostawanie w służbie, wówczas również organ działa z urzędu;
– tryb wnioskowy na podstawie art. 41 ust. 3 - w sytuacji gdy policjant zgłasza pisemny wniosek o wystąpienie ze służby, zwalnia się go w terminie do 3 miesięcy od dnia zgłoszenia.
Regulacja całego art. 41 ww. ustawy ukierunkowana jest przede wszystkim na ochronę interesu formacji, umożliwiając wykluczenie z grona funkcjonariuszy tych policjantów, którzy z różnych względów nie mogą bądź nie powinni (np. orzeczenia trwałej niezdolności do służby, wymierzenia środka karnego w postaci zakazu wykonywania zawodu) pełnić służby i tym samym realizować niezwykle ważnych zadań powierzonych macierzystej formacji.
W przypadku skarżącej nie ma wątpliwości co do faktu, że podstawą wydania rozkazu personalnego zwalniającego ze służby był art. 41 ust. 1 pkt 1 ustawy o Policji, ponieważ Pomorska Rejonowa Komisja Lekarska orzeczeniem z 2 marca 2021 r. uznała skarżącą za trwale niezdolną do służby.
Z drugiej jednak strony należy zwrócić uwagę na treść art. 43 ust. 1 ustawy o Policji, na podstawie którego zwolnienie policjanta ze służby na podstawie art. 38 ust. 4 (przeniesienie na niższe stanowisko) oraz art. 41 ust. 1 pkt 1 i 2 (orzeczenia trwałej niezdolności do służby przez komisję lekarską, nieprzydatności do służby, stwierdzonej w opinii służbowej w okresie służby przygotowawczej) oraz ust. 2 pkt 1 i 6 (niewywiązywanie się z obowiązków służbowych w okresie odbywania służby stałej lub służby kontraktowej, stwierdzonego w 2 kolejnych opiniach, między którymi upłynęło co najmniej 6 miesięcy, likwidacji jednostki Policji lub jej reorganizacji połączonej ze zmniejszeniem obsady etatowej, jeżeli przeniesienie policjanta do innej jednostki lub na niższe stanowisko służbowe nie jest możliwe) nie może nastąpić przed upływem 12 miesięcy od dnia zaprzestania służby z powodu choroby, chyba że policjant zgłosi pisemnie wystąpienie ze służby. Regulacja ta pełni odmienną funkcję, bowiem ma za zadanie chronić funkcjonariuszy przed możliwością natychmiastowego rozwiązania stosunku służbowego, gwarantując im prawo do pozostania w służbie, ale wyłącznie przez pewien ściśle określony czas - 12 miesięcy od dnia zaprzestania przez nich wykonywania obowiązków służbowych z powodu choroby. Ochrona przewidziana przepisem art. 43 ust. 1 ustawy o Policji służy wyłącznie tym policjantom, którzy od jakiegoś czasu nie pełnili służby z powodu choroby, a następnie komisja lekarska stwierdziła ich trwałą niezdolność do służby w Policji.
W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, zgodnie z którym przepis art. 43 ust. 1 ustawy o Policji należy odnosić do nieprzerwanego okresu zaprzestania służby z powodu choroby funkcjonariusza Policji, a nie do nieprzerwanego okresu zwolnienia lekarskiego. Fakt nielegitymowania się zwolnieniami lekarskimi nie zaprzecza sam w sobie, że funkcjonariusz nadal nie jest niezdolny do służby z powodu choroby (zob. wyrok NSA z 19 grudnia 2019 r., I OSK 1392/19, wyrok NSA z 20 listopada 2019 r., I OSK 3291/18, wyrok NSA z 24 marca 2023 r., III OSK 7226/21 dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na www.cbois.nsa.gov.pl). Dodatkowo podkreślenia wymaga fakt, że pojęcie "pełnienie służby", którym posługuje się art. 43 ust. 1 ustawy o Policji, powinno być rozumiane jako rzeczywiste wykonywanie zadań przydzielonych funkcjonariuszowi w ramach istniejącego stosunku służbowego. Tym samym jedynie faktyczne podjęcie służby przez funkcjonariusza przemawiałoby za uznaniem, że doszło do przerwania okresu, jaki określony został w art. 43 ust. 1 ustawy o Policji.
Takie stanowisko przyjął Sąd pierwszej instancji stwierdzając, że nie doszło do przerwania biegu terminu określonego w art. 43 ust. 1 ustawy o Policji, bowiem mimo że skarżąca nie legitymowała się zwolnieniem lekarskim w okresie między 27 lutego a 1 marca 2021 r., to nadal pozostawała niezdolna do służby w tym czasie. Stanowisko to w pełni podziela Naczelny Sąd Administracyjny.
Skarżąca od 23 listopada 2020 r. przebywała na zwolnieniu lekarskim. W okresie, na który nie zostało wystawione zwolnienie lekarskie, tj. od 27 lutego 2021 r. do 1 marca 2021 r. nie wykonywała zadań służbowych, gdyż po zakończeniu zwolnienia lekarskiego nie stawiła się do służby. Nie została zatem ustalona jej zdolność do pełnienia służby. Zauważyć bowiem należy, że zgodnie z art. 229 § 2 Kodeksu pracy pracownik podlega okresowym badaniom lekarskim. W przypadku niezdolności do pracy trwającej dłużej niż 30 dni, spowodowanej chorobą, pracownik podlega ponadto kontrolnym badaniom lekarskim w celu ustalenia zdolności do wykonywania pracy na dotychczasowym stanowisku. Skarżąca takim badaniom nie poddała się, pomimo iż jej nieobecność w służbie z powodu choroby trwała dłużej niż 30 dni.
Niemniej jednak odnosząc się do stanowiska skarżącej dotyczącego przerwania biegu terminu z art. 43 ust. 1 ustawy o Policji z uwagi na urlop wypoczynkowy udzielony skarżącej w dniu 1 marca 2021 r. należy stwierdzić, że nie jest ono zasadne.
Stanowisko skarżącej opiera się na treści § 6 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 19 września 2014 r. w sprawie urlopów policjantów (Dz. U. z 2014 r., poz. 1282 ze zm.), zgodnie z którym policjantom nie udziela się urlopu wypoczynkowego w okresie czasowej niezdolności do służby. Zdaniem NSA, przepisy ww. rozporządzenia nie mogły jednak znaleźć zastosowania w przedmiotowej sprawie, gdyż dotyczy ona zwolnienia skarżącej ze służby, nie zaś zasad udzielania funkcjonariuszom urlopów wypoczynkowych. Co więcej z istoty urlopu wypoczynkowego i przepisu art. 83 ustawy o Policji można odczytać normę, według której urlopu wypoczynkowego można udzielić policjantowi zdolnemu do pełnienie służby, który to warunek w rozpoznawanej sprawie nie został zrealizowany. Co więcej organ przyznał, że decyzja przełożonego skarżącej policjantki o możliwości skorzystania i udzielenia jej w dniu 1 marca 2021 r. urlopu wypoczynkowego po długotrwałej nieobecności chorobowej bez uprzedniego poddania się policjantki badaniu kontrolnemu była nieprawidłowa. Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że fakt udzielenia urlopu w powyższych okolicznościach nie mógł skutkować uznaniem, że skarżąca w tym okresie była zdolna do pełnienia służby.
Z powyższych względów, na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzeczono o oddaleniu skargi kasacyjnej.