III OSK 1093/23

III OSK 1093/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2026-02-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-05-19
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Olga Żurawska - Matusiak /przewodniczący sprawozdawca/
Wojciech Jakimowicz
Zbigniew Ślusarczyk
Symbol z opisem
6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne
Żołnierze zawodowi
Sygn. powiązane
II SA/Wa 2660/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-04-11
Skarżony organ
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2020 poz 256
art. 127 a § 1 i § 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak (sprawozdawca) Sędziowie: sędzia NSA Wojciech Jakimowicz sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Protokolant: asystent sędziego Piotr Rzekiecki po rozpoznaniu w dniu 13 lutego 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.L od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 kwietnia 2022 r. sygn. akt II SA/Wa 2660/21 w sprawie ze skargi J.L. na orzeczenie Centralnej Komisji Lekarskiej z dnia 27 kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia zdolności do służby oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 11 kwietnia 2022 r., II SA/Wa 2660/21, po rozpoznaniu skargi J.L. (dalej: "skarżąca") na orzeczenie Centralnej Komisji Lekarskiej z 27 kwietnia 2021 r., nr [...]przedmiocie ustalenia zdolności do służby, uchylił zaskarżone orzeczenie.
Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
7 lutego 2020 r. skarżąca została skierowana przez Zastępcę Naczelnika Wydziału Kadr i Szkolenia Komendy Miejskiej Policji w [...] na wykonanie badań do [...] Rejonowej Komisji Lekarskiej podległej ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych w [...] (dalej: "organ pierwszej instancji", "RKL", "Rejonowa Komisja Lekarska"), celem ustalenia zdolności fizycznej i psychicznej do służby w Policji.
Orzeczeniem z 4 grudnia 2020 r., nr [...], RKL stwierdziła u skarżącej schorzenia podstawowe: 1) zaburzenia adaptacyjne o obrazie reakcji depresyjnej przedłużonej, a także schorzenia współistniejące: 2) chorobę zwyrodnieniową kręgosłupa z wielopoziomową dyskopatią szyjną i piersiową, 3) chorobę zwyrodnieniową stawów kolanowych, 4) skoliozę piersiową, 5) przebytą rekonstrukcję więzadła krzyżowego przedniego stawu kolanowego prawego, 6) nadwzroczność obu oczu, niedowidzenie oka lewego.
W konsekwencji powyższych ustaleń, RKL stwierdziła, że skarżąca jest trwale niezdolna do służby w Policji (kat. C). Ponadto, organ pierwszej instancji wskazał, iż nie istnieje związek stwierdzonych schorzeń ze szczególnymi warunkami lub właściwościami służby.
W uzasadnieniu orzeczenia RKL podniosła, że ze względu na stopień zaawansowania schorzenie opisane w pkt 1 rozpoznania sięga granic inwalidztwa. Organ pierwszej instancji uznał, że stwierdzone inwalidztwo nie powstało wskutek wypadku pozostającego w związku z pełnieniem służby. W ocenie RKL, schorzenie to nie pozostaje w związku ze służbą, gdyż jego przyczyną są problemy osobiste życia rodzinnego, skutkujące powstaniem konfliktu interpersonalnego w służbie.
Rejonowa Komisja Lekarska stwierdziła, że powyższe ustalenia uzasadniają zaliczenie skarżącej do trzeciej grupy inwalidztwa bez związki ze służbą w Policji.
W oświadczeniu z 28 grudnia 2020 r., skarżąca, powołując się na przepisy art. 127a § 1 i § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r., Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256, dalej: "k.p.a."), zrzekła się prawa do wniesienia odwołania od orzeczenia RKL, w zakresie stwierdzenia trwałej niezdolności do służby w Policji, kat. C.
Natomiast 5 stycznia 2021 r., skarżąca wniosła do Centralnej Komisji Lekarskiej (dalej: "organ drugiej instancji", "CKL") odwołanie od orzeczenia RKL, wskazując w petitum odwołania, iż zaskarża powyższe orzeczenie w pozostałej części. Skarżąca podkreśliła, że nie może zgodzić się z twierdzeniem organu pierwszej instancji, że nie istnieje związek schorzenia ze szczególnymi warunkami lub właściwościami służby.
CKL orzeczeniem z 27 kwietnia 2021 r., nr [...] działając na podstawie art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. o komisjach lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych (Dz. U. z 2020 r., poz. 398, dalej: "ustawa o komisjach lekarskich"), uchyliła w całości orzeczenie organu pierwszej instancji, jednocześnie wydając własne rozstrzygnięcie, w którym stwierdziła rozpoznanie schorzenia podstawowego: 1) zaburzenia nerwicowe o obrazie zaburzeń depresyjnych i lękowych mieszanych znacznie upośledzające zdolności adaptacyjne, a także schorzeń współistniejących: 2) choroba zwyrodnieniowa kręgosłupa z wielopoziomową dyskopatią szyjną i piersiową, 3) choroba zwyrodnieniowa stawów kolanowych, 4) skolioza piersiowa, 5) przebyta rekonstrukcja więzadła krzyżowego przedniego stawu kolanowego prawego, 6) nadwzroczność obu oczu, niedowidzenie oka lewego.
W uzasadnieniu orzeczenia CKL wskazała, że u skarżącej stwierdzono rozpoznanie zaburzeń depresyjnych i lękowych mieszanych znacznie nasilonych. Organ drugiej instancji odnotował, że w opinii specjalistów psychiatrii, stopień zaawansowania zaburzeń nerwicowych i wynikające z nich upośledzenie zdolności adaptacyjnych czyni skarżącą (w aspekcie służby w Policji) niezdolną do służby.
Jednocześnie, CKL wskazała, że postawione na potrzeby orzecznictwa MSWiA ustalenia dotyczące pozostałych występujących u skarżącej schorzeń, oparte na konsultacjach specjalistycznych reumatologa, neurologa ortopedy i okulisty oraz analizie dokumentacji medycznej wskazują, że z ich powodu strona skarżąca jest zdolna do służby w Policji z ograniczeniem (pkt 2, 3, 6 rozpoznania) lub zdolna do służby (pkt 4 rozpoznania).
CKL podkreśliła, że sam fakt rozpoznania choroby, czy nawet konieczność systematycznego leczenia i rehabilitacji nie jest równoznaczny z inwalidztwem. Według organu drugiej instancji, niezbędny jest do tego stopień zaawansowania objawów uniemożliwiający służbę lub pracę, co w zakresie schorzeń wymienionych w pkt 2-6 rozpoznania nie zostało potwierdzone w badaniach specjalistycznych w ramach postępowania orzeczniczego.
Organ odwoławczy podniósł, że stwierdzenie związku schorzeń ze szczególnymi warunkami lub właściwościami służby, zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, opiera się na wykazie zawartym w załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 23 maja 2019 r. w sprawie wykazu schorzeń i chorób pozostających w związku ze służbą w Policji, Straży Granicznej, Służbie Ochrony Państwa i Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2019 r., poz. 1046 ze zm., dalej: "rozporządzenie MSWiA"). W tej sytuacji, jak zauważyła CKL, możliwość orzeczenia związku schorzenia ze szczególnymi właściwościami lub warunkami służby istnieje tylko wówczas, gdy schorzenie rozpoznane u osoby orzekanej jest wymienione w wykazie zawartym w kolumnie nr 2 załącznika nr 1 ww. rozporządzenia oraz warunki służby opisane w protokole warunków pełnienia służby odpowiadają szczególnym właściwościom i warunkom służby określonym w kolumnie 3 tego załącznika. Organ drugiej instancji wskazał, że w analogiczny sposób określa się związek schorzeń ze służbą.
Mając powyższe na względzie, CKL stwierdziła, że w analizowanej sprawie schorzenia rozpoznane u skarżącej nie pozostają w związku ze szczególnymi właściwościami lub warunkami służby, gdyż nie figurują w załączniku nr 1 do rozporządzenia MSWiA.
CKL wskazała, że schorzenie opisane w pkt 1 rozporządzenie MSWiA, tj. zaburzenia nerwicowe o obrazie zaburzeń depresyjnych i lękowych mieszanych, nie wyczerpuje definicji opisanej w pozycji 3 pkt 4 załącznika nr 1 do ww. rozporządzenia. W pozycji tej, jak zauważył organ odwoławczy, wymienione są "zaburzenia mieszane depresyjno-lękowe nawracające", tj. takie, które pod wpływem zastosowanego leczenia ustępują, a następnie, po pewnym czasie, ponownie powodują dolegliwości i wymagają leczenia. Organ drugiej instancji podniósł, że u skarżącej rozpoznanie zaburzeń depresyjno-lękowych mieszanych zostało postawione 24 sierpnia 2020 r. i nadal z ich powodu skarżąca jest leczona. Centralna Komisja Lekarska zauważyła, że wnikliwa analiza dostępnej dokumentacji medycznej wykazała, iż wcześniej nie postawiono takiego rozpoznania, a zatem nie ma podstaw do stwierdzenia nawrotowego charakteru tego schorzenia. W tej sytuacji CKL uznała, że schorzenie aktualnie występujące u skarżącej należy do grupy zaburzeń nerwicowych nie wymienionych w załączniku nr 1 do rozporządzenia i wobec tego jego związek ze służbą może być ustalony zgodnie z pkt 8 załącznika nr 2.
CKL stwierdziła, że związek schorzeń ze służbą pozostaje w pkt 1, 2, 3 rozpoznania, gdyż schorzenia te figurują w rozporządzeniu MSWiA, a na ich ujawnienie i rozwój mogły mieć wpływ warunki służby opisane w protokole warunków pełnienia służby.
Jednocześnie, organ odwoławczy uznał, że związek schorzeń ze służbą w Policji nie pozostaje w pkt 4 i 6 rozpoznania, gdyż schorzenia opisane nie figurują w ww. rozporządzeniu.
Centralna Komisja Lekarska wskazała, że z uwagi na fakt, iż w rozpatrywanej sprawie schorzenie, które czyni skarżącą niezdolną służby (pkt 1 rozpoznania), pozostaje w związku ze służbą w Policji, to inwalidztwo orzeczone z jego powodu również pozostaje w związku ze służbą.
Na powyższe rozstrzygnięcie skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który przywołanym na wstępie wyrokiem z 11 kwietnia 2022 r., na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329, dalej: "p.p.s.a."), uchylił zaskarżone orzeczenie.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji odnotował, że zgodnie z art. 47 ust. 2 ustawy o komisjach lekarskich, Centralna Komisja Lekarska nie może wydać nowego orzeczenia na niekorzyść osoby badanej, chyba że zaskarżone orzeczenie jest sprzeczne z prawem lub zostało wydane z pominięciem istotnych okoliczności faktycznych.
Sąd Wojewódzki podkreślił ponadto, że komisja lekarska, wydając sporne orzeczenie, zobowiązana jest nie tylko w sposób dokładny i jednoznaczny wyjaśnić, dlaczego przyjmując dane schorzenie lub ułomność - uznała, że badana osoba jest niezdolna do wykonywania danej służby, ale zobowiązana jest również do przestrzegania fundamentalnych zasad postępowania administracyjnego, w tym m.in. zasady trwałości decyzji administracyjnych, wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a., który stanowi, iż decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Sąd pierwszej instancji wskazał przy tym, że jeżeli decyzja zawiera dwa lub więcej rozstrzygnięć odnoszących się do całości sprawy, wówczas organ odwoławczy może weryfikować tylko te rozstrzygnięcia, które zostały objęte odwołaniem. Organ odwoławczy działa wówczas w granicach sprawy administracyjnej, rozpoznawanej w pierwszej instancji, ale jego rozstrzygnięcie prowadzi do konkretyzacji tylko zakwestionowanych przez stronę skarżącą elementów stosunku prawnoadministracyjnego. Organ odwoławczy może bowiem orzekać tylko w granicach odwołania.
Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że CKL nie uwzględniła zarówno oświadczenia skarżącej z 28 grudnia 2020 r. o zrzeczeniu się prawa do odwołania, a także zakresu zaskarżenia sprecyzowanego w odwołaniu z 5 stycznia 2021 r. i nie podejmując jakiejkolwiek próby wyjaśnienia granic zaskarżenia przyjętych przez skarżącą, rozstrzygnęła w zakresie nieobjętym zaskarżeniem, a mianowicie zarówno w zakresie ustalania przez komisję zdolności skarżącej funkcjonariusz do służby w Policji, jak i w zakresie ustalenia związku stwierdzonych schorzeń ze szczególnymi warunkami lub właściwościami służby.
Sąd pierwszej instancji wskazał, że skoro sporne orzeczenie RKL zawierało dwa rozstrzygnięcia odnoszące się do całości sprawy (orzeczenie o zdolności skarżącej do służby w Policji oraz orzeczenie ustalające schorzenia skarżącej oraz ich związek ze służbą do celów m.in. odszkodowawczych lub rentowych, czy też zaopatrzenia emerytalnego), to wówczas przyjąć trzeba, iż organ odwoławczy może weryfikować tylko te rozstrzygnięcia, które zostały objęte odwołaniem. Organ odwoławczy działa wówczas w granicach sprawy administracyjnej, rozpoznawanej w pierwszej instancji, ale jego rozstrzygnięcie prowadzi do konkretyzacji tylko zakwestionowanych przez stronę elementów stosunku prawnoadministracyjnego. Organ odwoławczy może bowiem orzekać tylko w granicach odwołania.
Odnosząc powyższe rozważania do okoliczności kontrolowanej sprawy Sąd Wojewódzki uznał, że sporne orzeczenie RKL z 4 grudnia 2020 r., w zakresie w jakim strona skarżąca nie wniosła odwołania, stało się ostateczne. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, CKL wbrew treści oświadczenia z 28 grudnia 2020 r. oraz odwołania z 5 stycznia 2021 r. nieprawidłowo przyjęła, że jej zakresem skarżąca objęła również orzeczenie o zdolności skarżącej do służby w Policji, czego wyrazem było uchylenie orzeczenia organu pierwszej instancji w całości i wydanie ponownego rozstrzygnięcia. W ocenie Sądu Wojewódzkiego, powyższe działanie było wadliwe, albowiem sporne orzeczenie RKL w części, w której nie zostało zaskarżone do Centralnej Komisji Lekarskiej stało się ostateczne, a zatem korzystało z przymiotu trwałości, w związku z czym jego weryfikacja w toku postępowania odwoławczego stanowiła naruszenie zasady trwałości decyzji administracyjnych i nieuprawnione zastosowanie.
Od powyższego wyroku skarżąca wywiodła skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzuciła mu naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:
1) art. 134 § 1 p.p.s.a., poprzez nieprawidłowe uznanie, że CKL, działająca jako organ odwoławczy rozstrzygnęła w zakresie nieobjętym zaskarżeniem,
2) 16 § 1 k.p.a., poprzez błędne ustalenie zakresu zaskarżenia orzeczenia RKL, a przez to uznanie, że orzeczenie to stało się ostateczne, a CKL naruszyła zasadę trwałości decyzji administracyjnej nie mogąc orzekać do tej części rozstrzygnięcia,
3) art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c § 3 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez dokonanie błędnej oceny stanowiska skarżącej, skutkującej uznaniem, że komisja lekarska orzekła ponad żądanie skarżącej, podczas gdy prawidłowa ocena całokształtu materiału dowodowego, doprowadzić powinna Sąd pierwszej instancji do wniosku, że skarżąca zaskarża wszystkie inne punkty orzeczenia oprócz pkt 12 część A.
Z uwagi na powyższe zarzuty CKL skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz o przeprowadzenie rozprawy.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej została przedstawiona argumentacja mająca na celu wykazanie zasadności przedstawionych zarzutów kasacyjnych.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie złożono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.
Zgodnie z art. 176 p.p.s.a., skarga kasacyjna powinna spełniać wymogi formalne przewidziane dla pism procesowych w postępowaniu sądowym, a ponadto musi zawierać także wskazanie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć wskazanie konkretnego przepisu złamanego przez sąd pierwszej instancji. Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej winno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie, na czym naruszenie prawa polegało i przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu lub uzasadnienie zarzutu niewłaściwego zastosowania przepisu, zaś w odniesieniu do uchybień normom procesowym - wykazanie dodatkowo, że zarzucane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Przywołanie w skardze kasacyjnej właściwych podstaw zaskarżenia jest szczególnie istotne w kontekście zakresu postępowania kasacyjnego wyznaczonego art. 183 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Zasada ta - poza przypadkami enumeratywnie wymienionymi w art. 183 § 2 p.p.s.a. - oznacza pełne związanie określonymi przez kasatora podstawami zaskarżenia. Determinują one kierunek działalności sądu drugiej instancji, który nie może zastępować strony i modyfikować czy uzupełniać postawionych przez nią zarzutów kasacyjnych. Jeżeli zatem - tak jak w rozpoznawanej sprawie - nie występuje żadna z przesłanek nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest ograniczyć się tylko do zarzutów sformułowanych przez autora skargi kasacyjnej.
Zgodnie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe jego zastosowanie oraz w myśl art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - na naruszeniu przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W rozpoznawanej sprawie zarzuty skargi kasacyjnej zostały oparte na podstawie naruszenia przepisów postępowania. O skuteczności zarzutów naruszenia przepisów postępowania formułowanych w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie decyduje każde ich uchybienie, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ", o którym mowa na gruncie przywołanego przepisu, rozumieć należy istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego pierwszej instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Dla spełnienia wymogu wykazania, że zarzucane uchybienie przepisom postępowania mogło mieć wpływ na wynik sprawy, nie wystarczy przytoczenie formuły o naruszeniu przepisów postępowania mającym wpływ na wynik sprawy, lecz konieczne jest wykazanie, który przepis postępowania został naruszony, w jaki sposób oraz wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Ten wymóg w rozpoznawanej skardze kasacyjnej nie został wypełniony.
Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, iż sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd ten ma prawo, a jednocześnie i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nawet wówczas, gdy w skardze dany zarzut nie został podniesiony. Nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także zgłoszonymi wnioskami, zarzutami i żądaniami (por. wyrok NSA z 27 lipca 2004 r., OSK 628/04). Przyjmuje się, że dla skuteczności zarzutu skargi kasacyjnej opartego na tym przepisie należy wykazać, iż sąd pierwszej instancji dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) lub z przekroczeniem granic danej sprawy; a także w przypadku gdy powinien był wyjść poza granice zakreślone zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, a tego nie uczynił, i że owo zaniechanie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy; ale również wtedy, gdy strona w postępowaniu sądowym wskazywała na istotne dla sprawy uchybienia popełnione na etapie postępowania administracyjnego bądź powołała w postępowaniu sądowym dowody, które zostały przez sąd pominięte; względnie, gdy w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, iż bez względu na treść zarzutów sąd pierwszej instancji nie powinien był przechodzić nad nimi do porządku (por. wyroki NSA z: 11 września 2012 r., I OSK 1234/12; 28 lutego 2012 r., II OSK 2395/10). Autorka kasacji, stawiając zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.p., nie powołała się na wystąpienie którejkolwiek z powyższych sytuacji.
Podkreślenia wymaga, że przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. jest tak skonstruowany, że powoływanie się w skardze kasacyjnej na jego naruszenie musi być zawsze powiązane z przywołaniem przepisu, którego naruszenia przez organy nie zauważył sąd pierwszej instancji (por. wyroki NSA z: 11 kwietnia 2007 r., II OSK 610/06; 15 marca 2013 r., I OSK 1033/12; 19 czerwca 2013 r., I OSK 1353/12;). Tego wymogu w skardze kasacyjnej nie dopełniono. Naruszenia omawianej normy nie powiązano z żadnymi przepisami, których naruszenie - zdaniem strony skarżącej kasacyjnie - Sąd pierwszej instancji powinien uwzględnić z urzędu.
Dodatkowo należy także wskazać, że w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować dokonanej przez sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości dokonanej przez sąd oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących ten organ (por. m. in. wyroki NSA z: 25 marca 2011 r., I FSK 1862/09; 11 kwietnia 2007 r., II OSK 610/06; 15 października 2015 r., I GSK 241/14). W ramach zarzutu naruszenia powyższego przepisu nie można podważać też prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów, ani prawidłowości oceny materiału dowodowego (por. wyrok NSA z 15 czerwca 2021 r., I OSK 364/21).
W przedmiotowej skardze kasacyjnej w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. skarżąca kasacyjnie w istocie podważa sądową ocenę działania Centralnej Komisji Lekarskiej, który to organ - zdaniem WSA w Warszawie – rozstrzygnął w zakresie nieobjętym zaskarżeniem. Wobec tego, na co wskazano powyżej, tak sformułowany zarzut nie mógł zostać uwzględniony.
Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c i § 3 p.p.s.a.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślano wielokrotnie, że przepisy określające kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania, takie jak m.in. art. 145 § 1 i art. 151 p.p.s.a., mają charakter ogólny (blankietowy) i wynikowy. Są przepisami procesowymi normującymi sposób rozstrzygnięcia sądu administracyjnego w przypadku stwierdzenia naruszenia przez organ administracji odpowiednio prawa materialnego i przepisów postępowania, o ile naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Zatem zarzuty naruszenia tychże przepisów są zasadne wtedy, gdy sąd wyda innej treści rozstrzygnięcie, nieznane normie prawnej w nich zawartej, a także wówczas, gdy sąd wadliwie uzna legalność zaskarżonego aktu i oddali skargę od niezgodnego z prawem aktu, bądź błędnie uwzględni skargę od aktu odpowiadającego prawu. Tego typu przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia któregoś z powyższych przepisów zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – sąd pierwszej instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Brak takich powiązań oznacza w konsekwencji nieskuteczność zarzutu naruszenia omawianych przepisów. Jeśli z wyroku wynika, że sąd pierwszej instancji ocenił, że zachodzą podstawy do uchylenia zaskarżonego aktu, to nie można sądowi uchylającemu zaskarżoną decyzję zarzucić naruszenia przepisu, który dawał podstawę do takiego działania, gdyż takie rozstrzygnięcie jest właśnie zgodne z dyspozycją mającej zastosowanie w sprawie normy prawnej (por. wyroki NSA z: 1 września 2011 r., I OSK 1499/10, 12 czerwca 2015 r., I OSK 2409/14). Naruszenie wymienionych wyżej przepisów jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym. Takie przepisy w rozpoznawanej skardze kasacyjnej nie zostały przywołane.
Zgodnie z art. 145 § 3 p.p.s.a. w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, sąd stwierdzając podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego, umarza jednocześnie to postępowanie. Stosownie do przywołanego przepisu sąd administracyjny wyda takie orzeczenie, jeżeli uchylając decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lub art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., jednocześnie stwierdzi istnienie przesłanki umorzenia postępowania administracyjnego. Orzeczenie sądu zastępuje zatem rozstrzygnięcie organu administracji publicznej. Podkreślenia wymaga, że możliwość orzeczenia na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a. odnosi się jedynie do tych wypadków, w których sąd uzna, że zaskarżona decyzja jest niezgodna z prawem, a występujące w sprawie przesłanki umorzenia postępowania powodują, że brak prawnych możliwości do wydania aktu (decyzji lub postanowienia) rozstrzygającego sprawę co do istoty. Taka sytuacja oczywiście w przedmiotowej sprawie nie występuje, co czyni zarzut naruszenia powyższego przepisu całkowicie chybionym.
W ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. skarżąca kasacyjnie wytyka nieprawidłowe określenie przez Sąd pierwszej instancji zakresu zaskarżenia orzeczenia Rejonowej Komisji Lekarskiej. Wskazać zatem należy, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, wyrok NSA z 20 sierpnia 2009 r., II FSK 568/08). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, jak i niemożliwe jest także kwestionowanie w ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego.
Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Wadliwość uzasadnienia orzeczenia może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a., w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku (por. postanowienie NSA z 22 maja 2014 r., II OSK 481/14). Tymczasem uzasadnienie zaskarżonego w niniejszej sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie, zawiera wszystkie wymagane elementy, w tym: przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Sąd pierwszej instancji odniósł się do kwestii istotnych z punktu widzenia merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy i wskazał powody, dla których uznał, że skarga skarżącej zasługiwała w niniejszej sprawie na uwzględnienie. Treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie czyni go więc w pełni poddającym się kontroli kasacyjnej i wprost wynika z niego rezultat i wnioski przeprowadzonej kontroli działalności administracji publicznej. Przedstawiona przez Sąd pierwszej instancji argumentacja jest czytelna sprawiając, że wyrok poddaje się kontroli instancyjnej, a to wszystko czyni zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. bezskutecznym.
Chybiony jest również zarzut naruszenia art. 16 § 1 k.p.a., zgodnie z którym decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Art. 16 § 1 zd. 1 k.p.a. zawiera definicję decyzji ostatecznej. Zgodnie z tą definicją sprawa zakończona decyzją ostateczną nie może być ponownie przedmiotem postępowania administracyjnego. Naruszenie tej reguły przez ponowne jej rozpoznanie i rozstrzygnięcie pociąga za sobą sankcję nieważności. Do zasady wyrażonej w powyższym przepisie odwołał się Sąd pierwszej instancji, jednocześnie wskazując na możliwość organu odwoławczego weryfikacji tylko tej części rozstrzygnięcia, która został objęta odwołaniem.
Z istoty postępowania odwoławczego wynika, że jest ono oparte na zasadzie skargowości, co oznacza, że organ odwoławczy nie może działać z urzędu. Wprawdzie art. 127 § 1 k.p.a. nie stanowi wyraźnie o możliwości zaskarżenia tylko części orzeczenia, ale nie wprowadza również ograniczeń w zakresie prawa strony do wniesienia odwołania, co oznacza, że to strona decyduje, czy i w jakim zakresie domaga się kontroli decyzji organu pierwszej instancji. W literaturze przedmiotu i orzecznictwie nie budzi wątpliwości dopuszczalność zaskarżenia części decyzji. Jest to możliwe wówczas, gdy zaskarżona część decyzji ma samodzielny byt prawny i może odrębnie funkcjonować w obrocie prawnym (por. np. wyroki NSA: z 26 maja 2020 r., II OSK 3015/19, z 25 czerwca 2013 r., I OSK 309/12, z 5 lipca 2017 r., II OSK 2746/15). Strona decyduje, czy i w jakim zakresie domaga się kontroli decyzji organu pierwszej instancji (por. wyrok NSA z 14 września 2021 r., III OSK 595/21). Decyzja organu pierwszej instancji staje się wówczas ostateczna w niezaskarżonym zakresie, co zwalnia organ odwoławczy od obowiązku rozstrzygania całości sprawy (por. wyrok NSA z 30 listopada 2020 r., I OSK 2061/20). Zarzut naruszenia art. 127 § 1 k.p.a. w skardze kasacyjnej nie został postawiony.
Mając powyższe względy na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.