III OSK 1090/23

III OSK 1090/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2026-03-03
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-05-18
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Kazimierz Bandarzewski /sprawozdawca/
Przemysław Szustakiewicz
Tamara Dziełakowska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Sygn. powiązane
IV SA/Wa 2212/22 - Wyrok WSA w Warszawie z 2023-01-10
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 133 § 1, art. 141 § 4, art. 152 § 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Tamara Dziełakowska sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (sprawozdawca) Protokolant: asystent sędziego Adam Płusa po rozpoznaniu w dniu 3 marca 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Mazowieckiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 stycznia 2023 r. sygn. akt IV SA/Wa 2212/22 w sprawie ze skargi Wojewody Mazowieckiego na uchwałę Rady m.st. Warszawy z dnia 9 czerwca 2022 r. nr LXV/2149/2022 w przedmiocie określenia szczegółowego sposobu i zakresu świadczenia usług na terenie gminy w zakresie odbierania odpadów komunalnych 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 stycznia 2023 r. sygn. akt IV SA/Wa 2212/22 oddalił skargę Wojewody Mazowieckiego (dalej skarżący lub Wojewoda) na uchwałę Rady m. st. Warszawy (dalej Rada Miejska lub organ) z dnia 9 czerwca 2022 r. nr LXV/2149/2022 w przedmiocie określenia szczegółowego sposobu i zakresu świadczenia usług na terenie gminy w zakresie odbierania odpadów komunalnych.
W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że zaskarżona uchwała została podjęta m.in. na podstawie art. 6r ust. 3, 3b - 3d ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2022 r. poz. 1297 z późn. zm.) – dalej u.c.p.g.
Sąd pierwszej instancji podniósł, że w orzecznictwie sądów administracyjnych podnosi się, że kwestia częstotliwości odbierania odpadów komunalnych wyraźnie została zastrzeżona do materii regulowanej uchwałą podejmowaną na podstawie art. 6r ust. 3 u.c.p.g. Na gruncie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach mamy do czynienia z dualizmem normatywnym w zakresie instytucji odbierania odpadów. Kierując się regułą lege non distinguente nec nostrum est distinguere (tam gdzie rozróżnień nie wprowadza sam prawodawca, tam nie jest wolno ich wprowadzać interpretatorowi), należy uznać, że stosownie do treści art. 4 ust. 2 pkt 3 u.c.p.g. regulamin utrzymania czystości i porządku w gminie powinien określać szczegółowe zasady dotyczące częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów, zaś uchwała podejmowana na podstawie art. 6r ust. 3 u.c.p.g. ma określać częstotliwość odbierania odpadów komunalnych od właściciela nieruchomości. Ustawodawca celowo wprowadził rozróżnienie tych dwóch pojęć. Brak legalnej definicji nie stanowi zatem przeszkody w dokonaniu systemowej wykładni kontekstowej tego pojęcia, zwłaszcza przez pryzmat ustalenia zakresu czynności składających się na "odbieranie odpadów".
Sąd pierwszej instancji podkreślił, że wobec powyższego na delegację ustawową należy patrzeć poprzez adresata normy. Mianowicie, o ile przepis art. 4 ust. 2 pkt 3 u.c.p.g. adresowany jest do wytwórców odpadów, właścicieli nieruchomości, na których są wytwarzane odpady i dotyczy częstotliwości pozbywania się odpadów, o tyle art. 6r ust. 3 u.c.p.g. adresowany jest do odbierających te odpady od ww. podmiotów i odnosi się do częstotliwości odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości. Zakresy obu tych upoważnień są zatem rozłączne, tj. nie mogą się pokrywać. Uznanie, że obie delegacje winny określać to samo zagadnienie podważałoby sens tych regulacji i obalało leżącą u podstaw reguł wykładni logicznej i systemowej zasadę racjonalizmu ustawodawcy. Pojęcia "odbieranie" i "pozbywanie" się odpadów nie mogą być używane zamienne. Gdyby te pojęcia mogły być używane zamiennie, to niecelowym byłoby zawierania w ustawie dwóch przepisów regulujących tą samą materię. Wystarczyłby jeden, który upoważniałby radę gminy do uregulowania częstotliwości np. pozbywania się odpadów komunalnych.
W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie należy przyjąć, że wskazane "niespójności świadczące o sprzeczności" wskazanych przez Wojewodę postanowień uchwały świadczenia usług, tj. § 3 ust. 1 pkt 1, § 3 ust. 4, § 2 ust. 4, § 6 ust. 1 pkt 6 oraz § 11 ust. 4, nie mają rażącego charakteru i nie mogą stanowić przesłanki do stwierdzenia nieważności ww. postanowień. Warunkiem stwierdzenia nieważności uchwały jest bowiem ustalenie, że doszło do istotnego naruszenia prawa, a takiego naruszenia w niniejszej sprawie Sąd nie stwierdził.
Sąd pierwszej instancji nie podzielił ponadto stanowiska Wojewody co do wskazywanych przez niego naruszeń wynikających z postanowień § 7 i § 8 uchwały świadczenia usług. Stosownie do treści art. 6r ust. 3d u.c.p.g. w tego rodzaju uchwale rada gminy ma obowiązek określić także tryb i sposób zgłaszania przez właścicieli nieruchomości przypadków niewłaściwego świadczenia usług przez przedsiębiorcę odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości lub przez prowadzącego punkt selektywnego zbierania odpadów komunalnych. W ocenie Sądu wynikające z przepisu ustawy upoważnienie do określenia trybu postępowania reklamacyjnego obejmuje uprawnienie do określenia terminu do złożenia reklamacji. Upływ tak wskazanych terminów nie spowoduje w świetle uchwały świadczenia usług utratę uprawnienia do reklamacji.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Wojewoda, zaskarżając go w całości.
Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił:
1) zgodnie z art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
a) art. 152 § 2 P.p.s.a. w związku z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r. poz. 40) zwanej dalej "u.s.g." poprzez przyjęcie, że nieprawomocny wyrok z dnia 10 stycznia 2023 r. wydany w sprawie II SA/Wa 2211/22 stwierdzający nieważność uchwały nr LXV/2148/2022 Rady m.st. Warszawy z dnia 9 czerwca 2022 r. w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie m.st. Warszawy (zwanej dalej "uchwałą nr LXV/2148/2022") stanowi powód nieuwzględnienia skargi w przedmiotowej sprawie, podczas gdy uchwała nr LX\//2148/2022 jako akt prawa miejscowego wywołuje skutki prawne aż do chwili uprawomocnienia się wyroku stwierdzającego nieważność tego aktu;
b) art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez brak w uzasadnieniu wyroku Sądu pierwszej instancji analizy i oceny zarzutów skargi oraz stanowiska drugiej strony postępowania, stanowiących o kontroli sądowej zakwestionowanych w skardze przepisów uchwały i merytorycznym rozstrzygnięciu istoty sprawy co w konsekwencji uniemożliwia odtworzenie toku rozumowania i argumentacji Sądu pierwszej instancji, motywów podjętego rozstrzygnięcia oraz przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku;
2) zgodnie z art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj.:
a) art. 6r ust. 3 u.c.p.g. przez błędną jego wykładnie polegającą na przyjęciu, że uchwała podejmowana w oparciu o ten przepis adresowana jest do podmiotów odbierających odpady od właścicieli nieruchomości i odnosi się do częstotliwości odbierania odpadów odróżnieniu podejmowanych na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 3 u.c.p.g., podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu powinna uwzględniać właścicieli nieruchomości i gminę jako adresatów norm z uchwał z art. 6r ust. 3 u.c.p.g.: - w przypadku, który zaistniał w przedmiotowej sprawie tj. gdy gmina przejmuje obowiązki, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. w całości lub w części od właścicieli nieruchomości w zamian za uiszczoną przez właściciela opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi, co wynika z art. 5 ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. in fine, co w konsekwencji doprowadziło do niewłaściwego zastosowania tych przepisów w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g. oraz art. 2 Konstytucji RP poprzez przyjęcie, że nie zachodzi sprzeczność, ewentualnie - że nie ma ona charakteru rażącego, pomiędzy;
­ - § 3 ust. 1 pkt 1 i § 3 ust. 4 skarżonej uchwały a § 3 ust. 1 pkt 3 załącznika do uchwały nr LXV/2148/2022, pomimo że w ww. regulacjach dwóch aktów prawa miejscowego nałożono na ten sam podmiot tj. m.st. Warszawę - aczkolwiek w sposób odmienny - obowiązki przejęte od właścicieli nieruchomości w zakresie wyposażenia nieruchomości w ramach zorganizowanego systemu odbierania odpadów komunalnych w worki lub pojemniki do gromadzenia odpadów komunalnych, w efekcie czego doszło do istotnego naruszenia prawa;
­ - § 3 ust. 4 skarżonej uchwały a § 3 ust. 1 pkt 4 załącznika do uchwały nr LX\//2148/2022, pomimo że w ww. regulacjach dwóch aktów prawa miejscowego nałożono na ten sam podmiot tj. m.st. Warszawę - aczkolwiek w sposób odmienny - obowiązki przejęte od właścicieli nieruchomości w ramach zorganizowanego systemu odbierania odpadów komunalnych w zakresie utrzymania pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym. porządkowym i technicznym, w efekcie czego doszło do istotnego naruszenia prawa;
b) art. 6r ust. 3 u.c.p.g. w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g. oraz art. 2 Konstytucji RP poprzez niewłaściwe ich zastosowanie i przyjęcie, że nie zachodzi sprzeczność, ewentualnie - że nie ma ona charakteru rażącego, pomiędzy:
­ - § 2 ust. 4 skarżonej uchwały a § 3 ust. 5 załącznika do uchwały nr LXV/2148/2022, pomimo że w ww. regulacjach dwóch aktów prawa miejscowego określono - aczkolwiek w sposób odmienny - odstępstwo w zakresie dni od odbioru odpadów komunalnych, ponadto naruszając zasadę równości z art. 32 Konstytucji RP, w efekcie czego doszło do istotnego naruszenia prawa;
­ - § 6 ust. 1 uchwały skarżonej uchwały a § 4 ust. 3 załącznika do uchwały nr LXV/2148/2022, pomimo że w ww. regulacjach dwóch aktów prawa miejscowego określono - aczkolwiek w sposób odmienny - zakres odpadów komunalnych zaliczonych do frakcji zużytego sprzętu elektrycznego i elektrycznego (powinno być: elektronicznego) przyjmowanych od mieszkańców m.st. Warszawy przez mobilny punkt selektywnego zbierania odpadów komunalnych, w efekcie czego doszło do istotnego naruszenia prawa;
c) art. 6r ust. 3d u.c.p.g. w związku z art. 6r ust. 3 u.c.p.g. i art. 91 ust. 1 u.s.g. poprzez jego niewłaściwą wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, a mianowicie przyjęcie, że w zakresie określania trybu zgłaszania przez właścicieli nieruchomości przypadków niewłaściwego świadczenia usług przez przedsiębiorcę odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości lub przez prowadzącego punkt selektywnego zbierania odpadów komunalnych mieści się uprawnienie do określania terminu na złożenie reklamacji, podczas gdy jest to działanie poza zakresem upoważnienia ustawowego, a ponadto przyjęcie, że upływ tak określonego terminu nie powoduje utraty uprawnienia do reklamacji.
W oparciu o powyższe zarzuty w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez stwierdzenie nieważności uchwały nr LXV/2149/2022 Rady m.st. Warszawy z dnia 9 czerwca 2022 r. w sprawie określenia szczegółowego sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości w m.st. Warszawie i zagospodarowania tych odpadów - w części: § 2 ust. 4, § 3 ust. 1 pkt 1, § 3 ust. 4, § 6 ust. 1 pkt 6, § 7 w zakresie sformułowania "w terminie 7 dni od dnia ich stwierdzenia", § 8 w zakresie sformułowania "w terminie 7 dni od dnia ich stwierdzenia", ewentualnie, w przypadku nieuwzględnienia ww. wniosku, o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; zasądzenie na rzecz Wojewody od Miasta kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, a także zrzeczono się rozprawy.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Miasto Stołeczne Warszawa wniosło o oddalenie skargi kasacyjnej, o przeprowadzenie na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a. rozprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, na której sprawa zostanie rozpoznana, o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. oraz przesłanki uzasadniające odrzucenie skargi bądź umorzenie postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, stosownie do treści art. 189 P.p.s.a. Żadna z powyższych przesłanek w tej sprawie nie zaistniała.
Rozpoznając sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez stronę skarżącą kasacyjnie zarzuty naruszenia prawa (tak NSA w uchwale pełnego składu z 26 października 2009 r. sygn. I OPS 10/09, opubl. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).
Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Stosownie do treści art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.
Skarga kasacyjna jest zasadna.
Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta zarówno na zarzutach naruszenia przepisów postępowania, jak i na zarzutach naruszenia prawa materialnego. W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z 27 czerwca 2012 r. sygn. akt II GSK 819/11; wyrok NSA z 4 czerwca 2014 r. sygn. akt II GSK 402/13). Warunkiem uwzględnienia zarzutu naruszenia przepisów postępowania jest stwierdzenie istotnego wpływu zaistniałego naruszenia na wynik sprawy.
Zasadny jest zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 P.p.s.a. polegający na braku zawarcia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku analizy i oceny zarzutów skargi oraz stanowiska drugiej strony postępowania, stanowiących o kontroli sądowej zakwestionowanych w skardze przepisów uchwały i merytorycznym rozstrzygnięciu istoty sprawy co w konsekwencji uniemożliwia odtworzenie toku rozumowania i argumentacji Sądu pierwszej instancji, motywów podjętego rozstrzygnięcia oraz przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku.
Jak wynika z treści art. 141 § 4 P.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego zasadniczo w sytuacji, gdy uzasadnienie nie zawiera któregokolwiek z ww. elementów jego uzasadnienia lub gdy sporządzone jest w sposób uniemożliwiający instancyjną kontrolę zaskarżonego wyroku.
Z uzasadnienia wyroku powinno wynikać, z jakich powodów sąd uznał, że zaskarżona uchwała jest zgodna albo nie jest zgodna z prawem. Kontrola zaskarżonych aktów sprawowana przez wojewódzkie sądy administracyjne powinna polegać na dogłębnej i wszechstronnej analizie stanu faktycznego oraz stanu prawnego sprawy. Sąd pierwszej instancji powinien poddać ocenie wszystkie konieczne dla rozstrzygnięcia danej sprawy aspekty. Treść tych ustaleń powinna znaleźć się w uzasadnieniu wyroku sądu pozwalając stwierdzić, że sąd przeanalizował wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia sprawy zarzuty zamieszczone w skardze.
W rozpoznawanej sprawie uzasadnienie sporządzone przez Sąd pierwszej instancji narusza wymagania wynikające z treści art. 141 § 4 P.p.s.a.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego słuszne są zarzuty skargi kasacyjnej, z których wynika, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie wyjaśnił dlaczego wydał takie a nie inne rozstrzygnięcie. Analiza w szczególności stanowiska Sądu pierwszej instancji zawartego na stronie 9 i 10 zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że istotnym zagadnieniem, które zostało przez ten Sąd uwzględnione było unieważnienie innej uchwały, a mianowicie uchwały nr LXV/2148/2022 Rady m.st. Warszawy z dnia 9 czerwca 2022 r. w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie m.st. Warszawy (zwanej dalej "uchwałą nr LXV/2148/2022"). Natomiast w dalszej części uzasadnienia tego wyroku wskazuje się, że nie tyle zależność treści zaskarżonej w tej sprawie uchwały od treści unieważnionej uchwały nr LXV/2148/2022 stanowi podstawę do oddalenia skargi, ale stwierdzenie, że objęte granicami tej sprawy § 3 ust. 1 pkt 1, § 3 ust. 4, § 2 ust. 4, § 6 ust. 1 pkt 6 i § 11 ust. 4 zawierają nieistotne naruszenie prawa. Co ważne, § 11 ust. 4 zaskarżonej w tej sprawie uchwały pozostaje poza granicami skargi, jak również takiego przepisu uchwała ta nie zawierała.
Jeżeli Sąd pierwszej instancji stwierdza, że uchwała w zaskarżonym zakresie zawiera naruszenie prawa, ale mające charakter nieistotny, to wówczas musi zawierać uzasadnienie takiego wyroku wskazanie, na czym polegało owo naruszenie prawa i dlaczego miało ono charakter nieistotny. W przypadku ustalenia, że zaskarżona uchwała zawiera nieistotne naruszenie prawa sąd administracyjny skargę na taką uchwałę oddala, a w przypadku stwierdzenia, że uchwała zawiera wady istotne zobowiązany jest na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. do stwierdzenia jej nieważność w całości lub w części albo stwierdzenia, że taka uchwała została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności.
Tym samym w tej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku powinno zawierać stanowisko Sądu pierwszej instancji co do tego, dlaczego wskazanego w § 2 ust. 4, § 3 ust. 1 pkt 1, § 3 ust. 4 i § 6 ust. 1 pkt 6 naruszenia prawa nie uznano za istotne.
Tego zaskarżony wyrok nie zawiera, a tym samym nie pozwala na kontrolę instancyjną w zakresie oceny, w jaki sposób Sąd pierwszej instancji dokonał ustalenia, że w tej sprawie ma miejsce nieistotne naruszenie prawa. Ogólny wywód zawierający definiowanie nieistotnego i istotnego naruszenia prawa nie może zastąpić odniesienia tego naruszenia do konkretnych przepisów objętych tą sprawą.
Tym samym brak wyjaśnienia, na czym w tej sprawie polegało naruszenie prawa w zakresie obejmującym § 2 ust. 4, § 3 ust. 1 pkt 1, § 3 ust. 4 i § 6 ust. 1 pkt 6 zaskarżonej uchwały ale o charakterze nieistotnym uzasadnia uchylenie zaskarżonego wyroku.
Taka sytuacja oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny w toku postępowania kasacyjnego nie może realizować przyznanych mu uprawnień kontrolnych. Rolą Sądu kasacyjnego jest dokonywanie kontroli prawidłowości rozstrzygnięć Sądu pierwszej instancji. W przypadku, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, ocena zaskarżonego wyroku nie jest możliwa (por. wyrok NSA z 29 lipca 2005 sygn. akt II FSK102/05).
Zasadnym jest także zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie art. 133 § 1 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" o jakim mowa w art. 133 § 1 P.p.s.a. oznacza, że sąd przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw jego wydania. Aktami sprawy w rozumieniu tego przepisu są zarówno akta sądowe jak i przestawione sądowi akta zgromadzone przez organ, którego akt został zaskarżony (por. M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, wydanie 3, Warszawa 2015, str. 567-569). Naruszenie zasady określonej w art. 133 § 1 P.p.s.a. może stanowić w ramach art. 174 pkt 2 P.p.s.a. usprawiedliwioną podstawę kasacyjną, jeżeli polega w szczególności na: 1) oddaleniu skargi mimo niekompletnych akt sprawy, 2) pominięciu istotnej części tych akt, 3) przeprowadzeniu postępowania dowodowego z naruszeniem przesłanek wskazanych w art. 106 § 3 P.p.s.a. i 4) oparciu orzeczenia na własnych ustaleniach sądu, tzn. dowodach lub faktach nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 P.p.s.a. (por. wyrok NSA z 22 marca 2017 r. sygn. akt II GSK 1957/15; wyrok NSA z 22 sierpnia 2017 r. sygn. akt II OSK 2970/15). W tej sprawie Sąd pierwszej instancji w istocie nie dokonał oceny na podstawie akt sprawy.
Zasadny jest także zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 152 § 2 P.p.s.a. w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g. poprzez przyjęcie, że nieprawomocny wyrok z 10 stycznia 2023 r. sygn. akt II SA/Wa 2211/22 stwierdzający nieważność uchwały nr LXV/2148/2022 miałby stanowić powód nieuwzględnienia skargi w przedmiotowej sprawie, podczas gdy uchwała nr LX\//2148/2022 jako akt prawa miejscowego wywołuje skutki prawne aż do chwili uprawomocnienia się wyroku stwierdzającego nieważność tego aktu.
Zgodnie z powołanym art. 152 § 2 P.p.s.a. w razie uwzględnienia skargi na akt lub czynność nie wywołują one skutków prawnych do chwili uprawomocnienia się wyroku, o ile sąd nie postanowi inaczej, nie stosuje się do aktów prawa miejscowego.
W tej jednak sprawie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji nie zawarł wyraźnego stanowiska, jakie znaczenie ma stwierdzona nieprawomocnym wyrokiem nieważność uchwały nr LXV/2148/2022. Tym niemniej znaczna część uzasadnienia zaskarżonego wyroku opiera się na założeniu, że uchwała nr LXV/2148/2022 jest nieważna.
Mając powyższe należy stwierdzić, że skoro zaskarżony wyrok w istotnym zakresie narusza art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 133 § 1 P.p.s.a. w ten sposób, że jego uzasadnienie nie pozwala na ocenę jaka była właściwie podstawa prawna rozstrzygnięcia, a w szczególności nie zawiera wyjaśnienia dlaczego Sąd ten uznał naruszenie prawa w zakresie objętym skargą za nieistotne, to wyrok ten jako nie poddający się kontroli instancyjnej podlega uchyleniu na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a.
Po przekazaniu sprawy Sądowi pierwszej instancji ma on obowiązek ponownie sprawę rozpoznać, a w szczególności wskazać wyraźną lub wyraźne podstawy prawne swojego rozstrzygnięcia oraz je uzasadnić (wyjaśnić).
Powyższe oznacza, że przedwczesna byłaby na tym etapie rozpoznania sprawy kontrola zaskarżonego wyroku w zakresie zarzutów naruszenia prawa materialnego. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest w stanie ocenić w jaki sposób i w jakim zakresie Sąd pierwszej instancji zastosował przepisy prawa materialnego.
Na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości, bowiem wyłączną przyczyną postępowania kasacyjnego było wadliwe orzeczenie Sądu pierwszej instancji.