III OSK 1085/23

III OSK 1085/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2026-03-03
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-05-18
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Kazimierz Bandarzewski /sprawozdawca/
Przemysław Szustakiewicz
Tamara Dziełakowska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Sygn. powiązane
IV SA/Wa 2211/22 - Wyrok WSA w Warszawie z 2023-01-10
III OSK 1058/23 - Wyrok NSA z 2024-04-17
II SAB/Wr 1162/22 - Wyrok WSA we Wrocławiu z 2023-01-12
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 1297
art. 4 ust. 1i ust. 2 pkt 3 i 4
Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - t.j.
Dz.U. 2022 poz 329
art. 141 § 4
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Tamara Dziełakowska sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (sprawozdawca) Protokolant: asystent sędziego Adam Płusa po rozpoznaniu w dniu 3 marca 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Miasta Stołecznego Warszawy i Rady Miasta Stołecznego Warszawy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 stycznia 2023 r. sygn. akt IV SA/Wa 2211/22 w sprawie ze skargi Wojewody Mazowieckiego na uchwałę Rady m.st. Warszawy z dnia 9 czerwca 2022 r. nr LXV/2148/2022 w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie m. st. Warszawy 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Miasta Stołecznego Warszawy na rzecz Wojewody Mazowieckiego kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 stycznia 2023 r. sygn. akt IV SA/Wa 2211/22 po rozpoznaniu sprawy ze skargi Wojewody Mazowieckiego (dalej skarżący lub Wojewoda) na uchwałę Rady m. st. Warszawy (dalej Rada Miejska lub organ) z dnia 9 czerwca 2022 r. nr LXV/2148/2022 w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie m. st. Warszawy: stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości oraz zasądził na rzecz Wojewody od organu zwrot kosztów postępowania.
W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2022 r. poz. 1297 z późn. zm.) – dalej u.c.p.g. Z treści przywołanego przepisu wynika, że regulamin jest aktem prawa miejscowego. Z tego też względu należy on do aktów które Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej zalicza do źródeł prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). Akty prawa miejscowego stanowione są na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 94 Konstytucji RP). Zgodnie z art. 7 Konstytucji organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Stosownie natomiast do art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022 r. poz. 559 z późn. zm.) dalej w skrócie u.s.g., na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy.
Sąd pierwszej instancji wskazał, że zakres regulacji uchwalonego regulaminu wynika z art. 4 ust. 2 u.c.p.g., a zawarte wyliczenie elementów regulaminu ma charakter wyczerpujący - zamknięty, co oznacza, że nie wolno w nim zamieszczać postanowień, które wykraczałyby poza treść art. 4 ust. 2 ww. ustawy. Przepis ten zawiera obligatoryjne elementy regulaminu, co powoduje, że w uchwale muszą znaleźć się postanowienia odnoszące się do wszystkich punktów art. 4 ust. 2 u.c.p.g. Rada gminy nie ma prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, ani też podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Wskazując zakres zagadnień objętych regulaminem czystości i porządku, ustawodawca w skonstruowaniu delegacji ustawowej nie posłużył się sformułowaniem "w szczególności", "może określić", ale sformułowaniem "regulamin określa", co prowadzi do wniosku, że treść tego regulaminu musi bezwzględnie odpowiadać zakresowi delegacji ustawowej. Nadto materia regulowana wydanym przez organ aktem normatywnym ma wynikać nie tylko z upoważnienia ustawowego, ale też nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia.
W dniu 9 czerwca 2022 r. Rada m.st. Warszawy podjęła uchwałę nr LXV/2149/202 w sprawie uchwalenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie m.st. Warszawy. Zgodnie z § 1 uchwały uchwala się Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie m.st. Warszawy", w brzmieniu załącznika do uchwały. Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego w dniu 15 czerwca 2022 r. pod poz. 6598.
Sąd pierwszej instancji wskazał, że art. 4 ust. 2 pkt 3 u.c.p.g. nakłada na organ gminy obowiązek określenia w regulaminie zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego. W ocenie Sądu powyższy obowiązek w zaskarżonym Regulaminie nie został spełniony, Regulamin nie reguluje bowiem kwestii częstotliwości pozbywania się odpadów. Pominięcie w Regulaminie wymagań określonych w ww. przepisie nie jest dopuszczalne w kontekście wymogu stanowienia prawa miejscowego w zgodzie z konstytucyjną zasadą praworządności, a brak stosownych uregulowań, których zakres wyznacza zawarty w ustawie przepis kompetencyjny, stanowi niewypełnienie przez organ uchwałodawczy gminy stosownej delegacji ustawowej.
Sąd pierwszej instancji zauważył, że w Regulaminie powinna zostać określona częstotliwość pozbywania się odpadów komunalnych i częstotliwość ta powinna zostać ustalona dla wszystkich właścicieli nieruchomości, a nie wyłącznie tych, którzy objęci są systemem odbioru odpadów komunalnych zorganizowanym przez gminę, jak uczyniono to w § 14 ust. 4 pkt 1 Regulaminu. Określenie w regulaminie częstotliwości pozbywania się odpadów komunalnych powinno nastąpić także w odniesieniu do nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne, nieobjęte uchwałą, o której mowa w art. 6c ust. 2 u.c.p.g. lub wyłączonych z systemu odbierania odpadów komunalnych zorganizowanych przez gminę na podstawie pisemnego oświadczenia właściciela złożonego w oparciu o art. 6c ust. 3a u.c.p.g. Poza tym należy zauważyć, że samo odesłanie do harmonogramu odbioru odpadów przez podmiot odbierający odpady komunalne jest po pierwsze, niewystarczające, by określić "częstotliwość" i nie odnosi się do wszystkich podmiotów. Poza tym w ww. postanowieniu Regulaminu nie wskazano w jaki sposób treść obowiązku właściciela nieruchomości (adresata aktu podjętego w oparciu o art. 4 ust. 2 pkt 3 u.c.p.g.) w zakresie ustalenia częstotliwości pozbywania się przez niego odpadów komunalnych ma być uzależniona od treści obowiązku nakładanego na podmiot odbierający odpady komunalne w ramach systemu zorganizowanego przez gminę (adresata aktu podjętego w oparciu o art. 6r ust. 3 u.c.p.g.). Powyższe nie wynika wprost z Regulaminu. Sąd pierwszej instancji dodał, co podnosi się w orzecznictwie sądów administracyjnych, że stosownie do treści art. 4 ust. 2 pkt 3 u.c.p.g. powinien określać szczegółowe zasady dotyczące częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów, zaś uchwała podejmowana na podstawie art. 6r ust. 3 u.c.p.g. ma określać częstotliwość odbierania odpadów komunalnych od właściciela nieruchomości. Ustawodawca bowiem celowo wprowadził rozróżnienie dwóch pojęć tj.: pozbywania się odpadów i odbierania odpadów. Brak legalnej definicji "odbioru" nie stanowi zatem przeszkody w dokonaniu systemowej wykładni kontekstowej tego pojęcia, zwłaszcza przez pryzmat ustalenia zakresu czynności składających się na "odbieranie odpadów". Na delegację ustawową należy patrzeć poprzez adresata normy. Mianowicie, o ile przepis art. 4 ust. 2 pkt 3 u.c.p.g. adresowany jest do wytwórców odpadów, właścicieli nieruchomości, na których są wytwarzane odpady i dotyczy częstotliwości pozbywania się odpadów, o tyle art. 6r ust. 3 u.c.p.g. adresowany jest do odbierających te odpady od ww. podmiotów i odnosi się do częstotliwości odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości. Zakresy obu tych upoważnień są zatem rozłączne, tj. nie mogą się pokrywać. Uznanie, że obie delegacje winny określać to samo zagadnienie podważałoby sens tych regulacji i obalało leżącą u podstaw reguł wykładni logicznej i systemowej zasadę racjonalizmu ustawodawcy. Pojęcia "odbieranie" i "pozbywanie" się odpadów nie mogą być używane zamienne. Gdyby te pojęcia mogły być używane zamiennie, to niecelowym byłoby zawierania w ustawie dwóch przepisów regulujących tą samą materię. Wystarczyłby jeden, który upoważniałby radę gminy do uregulowania częstotliwości np. pozbywania się odpadów komunalnych
Sąd pierwszej instancji dodał też, że zasady dotyczące częstotliwości określone w § 14 ust. 1 i § 15 ust. 3 Regulaminu, który zdaniem Prezydenta wyczerpuje wymogi ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach jest nieprecyzyjny, ogólny. Posłużenie się przez Radę sformułowaniem "pozbywanie się odpadów komunalnych powinno następować z częstotliwością zapewniającą właściwy stan sanitarno-porządkowy nieruchomości/terenów, dostosowaną do ilości i rodzaju zbieranych odpadów oraz zapobiegającą przepełnianiu pojemników" nie wypełnia przesłanek określonych w art. 4 ust. 2 pkt 3 u.c.p.g. Niewyczerpanie zakresu przedmiotowego przekazanego przez ustawodawcę do uregulowania przez gminę skutkuje ułomnością uchwały, którą należy ocenić jako istotne naruszenie prawa, skutkujące koniecznością stwierdzenia nieważności całej uchwały, a nie tylko jej części. Uchwała bowiem, która nie realizuje upoważnienia ustawowego w całości, musi być oceniona jako sprzeczna z prawem.
Sąd pierwszej instancji uznał, że w § 15 Regulaminu nie zostały zawarte regulacje wskazujące na sposób pozbywania się odpadów. Powyższa konstatacja wynika z tego, że Rada nie uchwaliła pełnej regulacji w zakresie sposobu pozbywania się odpadów komunalnych z terenów innych niż zamieszkałe, tj. nie objęła wszystkich frakcji odpadów komunalnych, co do których istnieje obowiązek selektywnego zbierana odpadów. Wskazanie sposobu pozbywania się w § 14 ust. 3 i § 15 ust. 5 Regulaminu katalogu niektórych frakcji, spowodowało, że nie ustalono sposobu pozbywania się przez właściciela pozostałych frakcji nie wymienionych w tych postanowieniach Regulaminu. Wskazuje to na brak kompleksowych uregulowań w zakresie sposobu pozbywania się wszystkich frakcji odpadów komunalnych, w odniesieniu do nieruchomości każdego rodzaju.
Wobec powyższego Sąd pierwszej instancji stwierdził, że wyliczenie zamieszczone w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. ma charakter wyczerpujący, nie wolno więc w regulaminie zamieszczać postanowień wykraczających poza treść ww. przepisu, jak również w akcie muszą się znaleźć postanowienia odnoszące się do wszystkich punktów zawartych tym przepisie. Tymczasem Rada dopuściła się pominięcia uchwałodawczego polegającego na nieokreśleniu wymagań w zakresie częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenów nieruchomości oraz terenów przeznaczonych do użytku publicznego - zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 3 u.c.p.g.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosło Miasto Stołeczne Warszawa i Rada Miasta, zaskarżając go w całości.
Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie:
1. na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. przepisów prawa materialnego przez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie:
1.1. art. 4 ust. 2 pkt 3 u.c.p.g. polegającą na przyjęciu, że Rada Miasta jest zobowiązana, w związku z treścią tego przepisu do określenia częstotliwości pozbywania się odpadów z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego, podczas gdy treść przepisu art. 4 ust. 2 pkt 3 u.c.p.g. stanowi, że regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy określa szczegółowe zasady dotyczące częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych z terenu nieruchomości oraz terenów przeznaczonych do użytku publicznego, skutkiem czego WSA błędnie uznał, że Rada Miasta nie wypełniła w sposób prawidłowy delegacji ustawowej zawartej w art. 4 ust. 2 pkt 3 u.c.p.g., a wobec powyższego uchwała w sposób kompleksowy wypełniła delegację zawartą w tym przepisie;
1.2. art. 4 ust. 2 pkt 3 u.c.p.g. polegającą na błędnym określeniu zakresu upoważnienia przysługującego radzie gminy i uznaniu, że w § 14 ust. 3 i ust. 5 Regulaminu Rada Miasta nie uchwaliła pełnej regulacji w zakresie sposobu pozbywania się odpadów komunalnych z terenów innych niż zamieszkane, tj. nie objęła regulacją wszystkich frakcji odpadów komunalnych, co do których istnieje obowiązek selektywnego zbierana odpadów, podczas gdy prawidłowa interpretacja ww. upoważnienia ustawowego powinna doprowadzić do wniosku, że w odniesieniu do terenów innych niż zamieszkane, gmina ma obowiązek uregulowania w regulaminie utrzymania czystości i porządku w gminach sposobu pozbywania się odpadów komunalnych w takim zakresie w jakim ma obowiązek odbierać poszczególne frakcje odpadów z tych nieruchomości, gdyż tylko takie odpady stanowią odpady komunalne;
1.3. art. 4 ust. 2 pkt 3 u.c.p.g. polegającą na błędnym określeniu zakresu upoważnienia przysługującego radzie gminy i przyjęciu, że Rada Miasta nie określiła należycie sposobu oraz częstotliwości pozbywania się odpadów komunalnych z terenów przeznaczonych do użytku publicznego, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że postanowienia zawarte w § 15 Regulaminu należycie wypełniają upoważnienie ustawowe z art. 4 ust. 2 pkt 3 u.c.p.g.;
2. Na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
2.1. art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 147 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 91 u.s.g. poprzez sporządzenie uzasadnienia w sposób, który uniemożliwia jego kontrolę kasacyjną a także poprzez lakoniczne wskazanie w uzasadnieniu dlaczego Rada Miasta nie wypełniła delegacji ustawowej a w konsekwencji uniemożliwienie merytorycznego odniesienia się do twierdzeń WSA;
2.2 art. 147 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 91 u.s.g. poprzez zastosowanie tego przepisu w stanie faktycznym i prawnym, w którym nie powinien on znaleźć zastosowania wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi Wojewody Mazowieckiego a w konsekwencji poprzez stwierdzenie nieważności uchwały, w sytuacji w której jest ona zgodna z przepisami prawa
ewentualnie w przypadku nieuwzględnienia tego zarzutu zarzucamy naruszenie:
2.2 art. 147 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 91 u.s.g. poprzez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu w stanie faktycznym i prawnym polegające na stwierdzeniu nieważności całej uchwały, pomimo możliwości stwierdzenia nieważności uchwały w części.
2.3 art. 151 P.p.s.a. poprzez niezastosowanie tego przepisu w stanie faktycznym i prawnym, w którym wobec wypełnienia przez Radę m.st. Warszawy w sposób prawidłowy delegacji ustawowej zawartej w art. 4 u.c.p.g., powinien on znaleźć zastosowanie, a Wojewódzki Sąd Administracyjny powinien oddalić skargę Wojewody Mazowieckiego.
W oparciu o powyższe zarzuty w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz rozpoznanie sprawy co do istoty na podstawie art. 188 P.p.s.a., ewentualnie, - w przypadku uznania przez NSA, że istota sprawy nie została dostatecznie wyjaśniona - o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał orzeczenie; zasądzenie od Wojewody na rzecz Miasta zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego, a także rozpoznanie sprawy na rozprawie.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda wniósł o odrzucenie skargi złożonej przez Radę m.st. Warszawy, ewentualnie przez m.st. Warszawa (na podstawie art. 178 i art. 180 w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 i art. 173 § 2 P.p.s.a.), następnie o oddalenie skargi kasacyjnej w całości, o zasądzenie na rzecz Wojewody kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Nadto skarżący oświadczył, iż nie żąda przeprowadzenia rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. oraz przesłanki uzasadniające odrzucenie skargi bądź umorzenie postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, stosownie do treści art. 189 P.p.s.a. Żadna z powyższych przesłanek w tej sprawie nie zaistniała.
Rozpoznając sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez stronę skarżącą kasacyjnie zarzuty naruszenia prawa (tak NSA w uchwale pełnego składu z 26 października 2009 r. sygn. I OPS 10/09, opubl. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).
Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Stosownie do treści art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.
Skarga kasacyjna nie może odnieść zamierzonego skutku, ponieważ zaskarżony wyrok odpowiada prawu.
W tej sprawie nie zaistniała przesłanka do odrzucenia skargi kasacyjnej. Wbrew stanowisku strony przeciwnej do strony skarżącej kasacyjnie, art. 25 § 1 P.p.s.a. po nowelizacji na podstawie art. 1 pkt 7 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r. poz. 658) zmienił z dniem 15 sierpnia 2015 r. swoją treść. Dotychczasowy krąg podmiotów mających zdolność sądową (osoby fizyczne i osoby prawne) został uzupełniony o organ administracji publicznej. Niewątpliwie takim organem administracji publicznej jest Rada Miasta Stołecznego Warszawy. Tym samym skoro zarówno Miasto Stołeczne Warszawa jako gmina i odrębna osoba prawna ma zdolność sądową, jak i Rada Miasta Stołecznego Warszawy ma także zdolność sądową, to wskazanie tych dwóch podmiotów mających odrębną zdolność sądową, które mogą w tej sprawie wnieść skargę kasacyjną stanowi co najwyżej nieistotną wadliwość. Należy przy tym dodać, że pełnomocnicy wnoszący skargę kasacyjną legitymują się pełnomocnictwem tak od Rady Miasta Stołecznego Warszawy, jak i odrębnym pełnomocnictwem do występowania w imieniu Miasta Stołecznego Warszawy. Odrzucenie skargi kasacyjnej miałoby miejsce, gdy podmiot wnoszący taką skargę nie miał zdolności sądowej, a taka sytuacja w tej sprawie nie zaistniała.
Przechodząc do kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie zarzutów skargi kasacyjnej w pierwszej kolejności należy stwierdzić, że zgodnie z art. 4 ust. 1 u.c.p.g. regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy stanowi akt prawa miejscowego. Jak wynika z art. 94 Konstytucji RP treść aktu prawa miejscowego powinna być ustanowiona na podstawie i w granicach zawartych w ustawie. Tym samym wydając akt prawa miejscowego musi organ samorządu ściśle przestrzegać delegacji ustawowej. Skutkiem tego organ stanowiący gminy ma obowiązek ścisłego przestrzegania zakresu upoważniającej do wydania aktu delegacji oraz zakaz powtarzania tych uregulowań, które zostały już zawarte w źródle prawa powszechnie obowiązującego, szczególnie zaś modyfikowania przepisów ustawowych (zob. np. wyrok NSA z 25 marca 2003 r. sygn. akt II SA/Wr 2572/02; wyrok NSA z 8 maja 2024 r. sygn. akt III OSK 1804/22). Unormowania zawarte w regulaminie wykraczające poza delegację ustawową powinny być uznane za sprzeczne z prawem w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. i w przypadku ich zaskarżenia do sądu należy stwierdzić ich nieważność na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. Zakres spraw, które podlegają regulacji w regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy jako akcie prawa miejscowego wynika z treści art. 4 ust. 2 u.c.p.g. Przepis ten zawiera zamknięty katalog kwestii, których uregulowanie przekazane zostało do kompetencji rady gminy (por. wyrok NSA z 17 października 2018 r. sygn. akt II OSK 2584/16; wyrok NSA z 1 lipca 2025 r. sygn. akt III OSK 1146/22).
Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta zarówno na zarzutach naruszenia przepisów postępowania, jak i na zarzutach naruszenia prawa materialnego. W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania co do zasady, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r. sygn. akt II GSK 819/11; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r. sygn. akt II GSK 402/13). Warunkiem uwzględnienia zarzutu naruszenia przepisów postępowania jest stwierdzenie istotnego wpływu zaistniałego naruszenia na wynik sprawy.
Nie jest zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 147 § 1 P.p.s.a. oraz art. 91 u.s.g. poprzez sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku w sposób lakoniczny i uniemożliwiający jego kontrolę instancyjną. Art. 141 § 4 P.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. O naruszeniu tego przepisu można mówić w przypadku, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia jednego z ustawowych, wymienionych w jego treści warunków. Wyrok sądu pierwszej instancji nie będzie poddawał się kontroli sądowoadministracyjnej w przypadku braku wymaganych prawem części (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, czy też niewskazania lub niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego wyroku sądu (por. wyrok NSA z 15 czerwca 2010 r. sygn. akt II OSK 986/09; wyrok NSA z 12 marca 2015 r. sygn. akt I OSK 2338/13). Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Z wywodów Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wynika, dlaczego w jego ocenie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze i jaki stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania. Sąd pierwszej instancji w dostateczny sposób wyjaśnił motywy podjętego rozstrzygnięcia.
Zarzucając naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. nie może skutecznie strona skarżąca kasacyjnie zwalczać prawidłowości przyjętego przez Sąd stanu faktycznego sprawy lub wykładni prawa materialnego dokonanej przez Sąd (por. wyrok NSA z 7 marca 2023 r. sygn. akt II GSK 1329/19, LEX nr 3522253). Jeśli w uzasadnieniu orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego znajduje się ocena ustaleń stanu faktycznego dokonana na podstawie akt, to nawet w sytuacji, gdy jest ona odmienna od oceny prezentowanej przez stronę, nie można zasadnie twierdzić, że doszło do naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sposób umożliwiający dokonanie kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku wyjaśnił, z jakich przyczyn uznał zaskarżoną uchwałę za naruszającą prawo w istotnym zakresie.
Zarzut naruszenia art. 91 u.s.g. nie może być podstawą kontroli zaskarżonego wyroku z tego powodu, że art. 91 u.s.g. składa się z pięciu ustępów, zawierających odrębne normy prawne. Brak sprecyzowania tego zarzutu poprzez wskazanie, który to ustęp art. 91 u.s.g. został wadliwie zastosowany przez Sąd pierwszej instancji w istocie zmierza do przeniesienia na Naczelny Sąd Administracyjny doprecyzowania tego zarzutu. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma możliwości zastępowania strony skarżącej w poprawnym redagowaniu zarzutów skargi kasacyjnej.
Przechodząc do kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie zarzutów naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów prawa materialnego należy podnieść, że nie jest zasadny zarzut dokonania błędnej wykładni art. 4 ust. 2 pkt 3 u.c.p.g. i w konsekwencji tego także niewłaściwego zastosowania tego przepisu.
Strona skarżącą kasacyjnie podnosi, że prawidłowa wykładnia tego przepisu powinna polegać na obowiązku określenia szczegółowych zasad dotyczących częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych z terenów nieruchomości oraz terenów przeznaczonych do użytku publicznego, a nie określenia częstotliwości pozbywania się odpadów z tych nieruchomości i terenów przeznaczonych do użytku publicznego.
Kontrolując zaskarżony wyrok w zakresie tak sformułowanego zarzutu skargi kasacyjnej należy wskazać na treść art. 4 ust. 2 pkt 3 u.c.p.g. zgodnie z którym regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy jest aktem prawa miejscowego i określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na danym terenie dotyczące częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego.
W powołanym przepisie zostały wyliczone wszystkie kwestie, jakie musi zawierać uchwała rady gminy w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na danym terenie, a przy tym wielokrotnie wskazywano w orzecznictwie sądowym, że wyliczenie to ma charakter wyczerpujący (por. wyrok NSA z 9 czerwca 2014 r. sygn. akt II OSK 73/13; wyrok NSA z 4 października 2022 r. sygn. akt III OSK 4396/21; wyrok NSA z 1 grudnia 2022 r. sygn. akt III OSK 1609/21).
Jednym z elementów, jaki musi znaleźć się w treści regulaminu jest częstotliwość i sposób pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego. Kwestia częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych związana jest z działaniami organizacyjnymi, jakie gmina podejmuje wykonując zadania w zakresie utrzymania czystości i porządku. Ustawodawca zagwarantował odbiór odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości.
Jak wskazano w orzecznictwie sądowym częstotliwość to inaczej określenie dnia lub dni, w których właściciel będzie zobowiązany do pozbywania się odpadów komunalnych i liczba ta powinna być powiązana z liczbą dni odbierania od takiego właściciela odpadów (por. wyrok NSA z 6 marca 2024 r. sygn. akt III OSK 3545/21). Określenie częstotliwości pozbywania się odpadów komunalnych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego musi być określona na tyle precyzyjnie, aby można było ją ustalić na podstawie stosownej normy regulaminu utrzymania czystości i porządku w gminie, a brak jej określenia stanowi istotną wadę (tak np. NSA w wyroku z 21 czerwca 2017 r. sygn. akt II OSK 991/17). Wbrew stanowisku strony skarżącej kasacyjnie nie stanowi należytego wykonania delegacji ustawowej wynikającej z powołanego art. 4 ust. 2 pkt 4 u.c.p.g. określenie w regulaminie utrzymania czystości i porządku w gminie samych zasad dotyczących częstotliwości pozbywania się odpadów bez konkretnego wskazania w jakich dniach lub po upływie jakich okresów czasu ma mieć miejsce pozbywanie się tych odpadów.
Wbrew argumentacji strony skarżącej kasacyjnie § 14 ust. 3 Regulaminu nie określa także w prawidłowym zakresie sposobu pozbywania się odpadów komunalnych. Przepis ten regulował jedynie sposób pozbywania się odpadów komunalnych ale nie wszystkich frakcji takich odpadów. Stosownie do jego treści sposobem pozbywania się odpadów komunalnych z terenu nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne, objętych zorganizowanym przez Miasto Stołeczne Warszawa systemem odbierania odpadów komunalnych, było odebranie przez podmiot odbierający odpady komunalne frakcji określonych w § 2 ust. 1 pkt 1-5, 6 tego Regulaminu w zakresie obejmującym części roślin pochodzących z pielęgnacji terenów zielonych, ogrodów, pkt 13 i 17 oraz ust. 2 tego przepisu. § 2 ust. 1 Regulaminu określał 17 różnych frakcji odpadów komunalnych, a przywołany § 14 ust. 3 obejmował tylko część tych frakcji.
Także § 14 ust. 5 Regulaminu reguluje jedynie sposób pozbywania się odpadów komunalnych z terenu nieruchomości nieobjętej zorganizowanym przez Miasto Stołeczne Warszawa systemem odbierania odpadów komunalnych, jakim było odbieranie z tej nieruchomości frakcji odpadów komunalnych określonych w § 2 ust. 1 pkt 1-4 oraz ust. 2 Regulaminu przez przedsiębiorcę wpisanego do rejestru działalności regulowanej prowadzonego przez Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy. Także i ten przepis określał sposób odbierania tylko części odpadów komunalnych.
Argumentacja strony skarżącej kasacyjnie, jakoby frakcje odpadów komunalnych niewymienione w § 14 ust. 3 i ust. 5 Regulaminu nie mogły powstawać na nieruchomościach niezamieszkałych, odpadów które powstają tylko w gospodarstwach domowych lub które nie mogłyby być odbieranie w punktach selektywnego zbierania odpadów komunalnych nie stanowi uzasadnienia do ograniczenia w tych przepisach zakresu określenia sposobu pozbywania się odpadów. Mogłoby to prowadzić do sytuacji, w których dane odpady byłyby na określonych w § 14 ust. 3 i 5 Regulaminu nieruchomościach, ale poprzez brak objęcia tym przepisem sposobu ich pozbywania się mogłyby być w ogóle nieobjęte systemem gospodarowania odpadami komunalnymi.
Nie określa częstotliwości, wbrew twierdzeniu strony skarżącej kasacyjnie także treść § 15 Regulaminu. Ustęp 1 i 2 tego przepisu określa jednostki organizacyjne wykonujące zadania związane z pozbywaniem się odpadów komunalnych z terenów przeznaczonych do użytku publicznego.
Natomiast § 15 ust. 3 Regulaminu stanowił, że pozbywanie się odpadów komunalnych powinno następować z częstotliwością zapewniającą właściwy stan sanitarno-porządkowy terenów, dostosowaną do ilości i rodzaju zbieranych odpadów oraz zapobiegającą przepełnianiu pojemników. Nie było to, co trafnie podniósł Sąd pierwszej instancji, określenie częstotliwości pozbywania się odpadów. Na podstawie tak określonego przepisu nie można było bowiem ustalić w jakich dniach lub w jakich okresach czasu miało nastąpić pozbywanie się odpadów komunalnych.
Tym samym nie jest także zasadny zarzut skargi kasacyjnej dotyczący dokonania przez Sąd pierwszej instancji błędnej wykładni art. 4 ust. 2 pkt 3 u.c.p.g. w związku z § 14 ust. 3 i 5 i § 15 Regulaminu poprzez błędne uznanie, że powołane przepisy nie zawierają pełnej regulacji w zakresie wypełnienia delegacji ustawowej wynikającej z art. 4 ust. 2 pkt 3 u.c.p.g.
Mając powyższe należy stwierdzić, że nie jest zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 147 § 1 P.p.s.a., zgodnie z którym sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W tej sprawie nie obowiązywały przepisy szczególne wyłączające stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, a Sąd pierwszej instancji trafnie unieważnił uchwałę Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 9 czerwca 2022 r. nr LXV/2148/2022 w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie m.st. Warszawy.
W tej sprawie nie było podstaw do oddalenia na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargi wniesionej na ww. uchwałę przez Wojewodę Mazowieckiego.
Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a., zgodnie z którym w razie oddalenia skargi kasacyjnej strona, która wniosła tę skargę obowiązana jest zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez stronę skarżącą, jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok sądu pierwszej instancji uwzględniający skargę. W związku z tym w tej sprawie należało od Miasta Stołecznego Warszawy zasądzić na rzecz Wojewody Mazowieckiego kwotę 360 złotych. Kwota ta obejmuje wynagrodzenie radcy prawnej będącej pełnomocnikiem strony przeciwnej do strony skarżącej kasacyjnie obliczone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2026 r. poz. 118).