III OSK 1081/24

III OSK 1081/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-09-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-04-03
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jerzy Stelmasiak /przewodniczący/
Sławomir Pauter /sprawozdawca/
Teresa Zyglewska
Symbol z opisem
6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne
Wodne prawo
Sygn. powiązane
II SA/Wr 340/23 - Wyrok WSA we Wrocławiu z 2023-12-07
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 2233
art. 218 ust 1,2,9, 261 ust 1
Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie: Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędzia del. WSA Sławomir Pauter (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 września 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. S.A. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 7 grudnia 2023 r., sygn. akt II SA/Wr 340/23 w sprawie ze skargi P. S.A. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. z dnia 28 kwietnia 2023 r. nr SKO.PW1/41/1/2023 w przedmiocie przejścia do zasobu nieruchomości Skarbu Państwa działki gruntu pokrytej śródlądowymi wodami płynącymi oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie przez P. S.A. w W. jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 7 grudnia 2023 roku, sygn. akt II SA/Wr 340/23, którym oddalono skargę wniesioną przez w/w spółkę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. z dnia 28 kwietnia 2023 r., nr SKO.PW1/41/1/2023 w przedmiocie przejścia do zasobu nieruchomości Skarbu Państwa działki gruntu pokrytej śródlądowymi wodami płynącymi cieku [...].
Powyższy wyrok został wydany w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne;
Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we Wrocławiu Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie pismem z dnia 25 marca 2023 roku opierając się na art. 218 ust. 1 i ust. 2 w zw. z art. 212 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 rou Prawo wodne ( t.j. Dz.u. z 2021 roku nr 2233ze Zn.), zwrócił się do Starosty Z. z żądaniem wydania decyzji stwierdzającej przejście do zasobu Skarbu Państwa gruntu pokrytego wodami płynącymi cieku [...], oznaczonego w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr. [...], obręb [...], gmina [...], powiat [...], a co zostało potwierdzone decyzją Ministra infrastruktury z dnia 19 sierpnia 2022 roku nr [...], ustalającej linię prawego i lewego brzegu tegoż cieku.
W dniu 26 stycznia 2023 roku Starosta Z. wydał decyzję , którą na podstawie art. 218 ust. 1 i ust. 2 w zw. z art. 212 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo wodne stwierdził przejście do zasobu nieruchomości skarbu Państwa – Wód Polskich działki gruntu wyżej opisanej.
Odwołanie od powyższej decyzji w ustawowym terminie wniosła P. S.A. w W. Strona skarżąca zarzuciła Staroście naruszenie art. 233 k.c. w zw. z art. 212 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 216 ust. 1 i ust. 3 w zw. z art. 264 ust. 1 i ust. 9 u.p.w. poprzez ich niezastosowanie polegające na odmowie przyjęcia, że przejście działki nr [...] do zasobu Wód Polskich godzi w treść uprawnień użytkownika wieczystego mimo, że z przywoływanych przepisów prawa wodnego, a zwłaszcza z art. 264 ust. 1 i ust. 9 u.p.w. wyraźnie wynika, że Wody Polskie gospodarują gruntami pokrytymi śródlądowymi wodami płynącymi, a zwłaszcza w ramach tej gospodarki mogą rozporządzać nieruchomościami znajdującymi się w ich zasobie przez ustanawianie ograniczonych praw rzeczowych, oddawanie w najem, dzierżawę, użyczenie lub zamianę, a wpływy z tego tytułu stanowią ich przychód, a art. 233 k.c. kształtuje użytkowanie wieczyste jako prawo wyłączne; 2) art. 218 ust. 1 i ust. 2 u.p.w. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na wydaniu decyzji o przejściu działki nr [...] do zasobu Skarbu Państwa wobec działki, która stanowi już własność Skarbu Państwa i pozostaje w użytkowaniu wieczystym strony oraz 3) art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez nierozpoznanie ostatecznej i prawomocnej decyzji uwłaszczeniowej Wojewody Dolnośląskiego z 27.02.2007 r. nr SP.3.U.7720-121a/06, potwierdzającej nabycie przez stronę z mocy prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej działki z dniem 05.12.1990 r. oraz potwierdzającej brak roszczeń osób trzecich jak i powołującej się na oświadczenie Skarbu Państwa o braku takich roszczeń z 10.04.2006 r.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. G. (dalej: SKO, organ wyższego stopnia), po przeanalizowaniu decyzji organu I instancji oraz wniesionego odwołania, decyzją z 28 kwietnia 2023 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. orzekło o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości (pkt I). Jednocześnie organ wyższego stopnia stwierdził przejście do zasobu nieruchomości Skarbu Państwa działki gruntu nr [...], obręb [...], gmina [...], powiat [...] (pkt II).
W uzasadnieniu wydanej decyzji SKO na samym początku zaznaczyło, że aktualnie w systemie prawa polskiego istnieją dwa zasoby nieruchomości Skarbu Państwa. Pierwszy z nich (nazwany przez organ wyższego stopnia "ogólnym") uregulowany jest przepisami ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 1899 ze zm.) - dalej: u.g.n. Traktuje o nim art, 21 u.g.n. Natomiast o włączeniach z "ogólnego" zasobu nieruchomości Skarbu Państwa decyduje regulacja zawarta w art. 21a u.g.n. Zgodnie z nią są to m.in. grunty pokryte śródlądowymi wodami płynącymi w rozumieniu przepisów u.p.w. oraz stanowiące własność Skarbu Państwa urządzenia wodne lub ich części oraz budowle i ich części, o których mowa w art. 216 ust. 5 u.p.w. Natomiast drugi, odrębny zasób nieruchomości został uregulowany w u.p.w. Zgodnie z art. 218 u.p.w. zasób ten obejmuje m.in. grunty pokryte śródlądowymi wodami płynącymi stanowiącymi własność Skarbu Państwa (ust. 1). Jednocześnie, zgodnie z ust. 5, do tego zasobu nie stosuje się przepisów u.g.n.
SKO zaznaczyło także, że w przeciwieństwie do wskazywanego art. 21 u.g.n., norma zawarta w art. 218 ust. 1 u.p.w. jak i też żaden inny przepis tej ustawy, nie przewidują wyłączenia nieruchomości oddanych w użytkowanie wieczyste z uregulowanego w u.p.w. zasobu nieruchomości Skarbu Państwa. Tak samo przepisy u.p.w. dotyczące reprezentacji Skarbu Państwa i wykonywania praw właścicielskich przez Wody Polskie nie wyłączyły z zakresu podlegających im wód nieruchomości (gruntów) oddanych w użytkowanie wieczyste. Tym samym w przypadku, gdy nieruchomość - grunt Skarbu Państwa został oddany w użytkowanie wieczyste, pozostaje to bez wpływu na wydanie decyzji o której mowa w art. 218 ust. 2 u.g.n. W odniesieniu do rozstrzygnięcia wydawanego na podstawie art. 218 ust. 1 i ust. 2 u.p.w. organ wskazał, że decyzja taka ma charakter deklaratoryjny, a nie konstytutywny. Nie prowadzi tym samym do zasadniczej kwestii jaką byłaby zmiana stosunków własnościowych. Nowość wywołana takim aktem to natomiast zmiana reżimu prawnego, jakiemu podlega dany zasób nieruchomości Skarbu Państwa. SKO zaznaczyło, że podziela poglądy prezentowane przez kształtujące się orzecznictwo w tego rodzaju sprawach i przytoczyło je (por. wyrok WSA w Lublinie z 10.12.2020 r., sygn. akt II SA/Lu 435/20).
Odnosząc się natomiast do prezentowanych przez P. S.A. obaw o ewentualne naruszenie uprawnień wynikających z prawa użytkowania wieczystego SKO podzieliło stanowisko organu I instancji wyrażające się w tym, że wydawana decyzja nie wpływa na wykonywanie przysługującego kolei prawa rzeczowego (użytkowania wieczystego). Natomiast kwestie dotyczące ewentualnych roszczeń P. SA powstałych w związku z przekazaniem tego gruntu do zasobu nieruchomości Skarbu Państwa regulowanego w u.p.w. mogą być przedmiotem odrębnego postępowania.
Podsumowując wydane rozstrzygnięcie reformatoryjne SKO stanęło na stanowisku, że zasadnym było stwierdzenie przejścia działki do zasobu gruntów Skarbu Państwa. Jednocześnie z uwagi na fakt, że treść sentencji zaskarżonej decyzji starosty, stanowiąca o przejściu do zasobu nieruchomości "Skarbu Państwa-Wody Polskie" wykraczała poza zakres unormowania zawartego w art. 218 ust. 1 i ust. 2 w zakresie, w jakim precyzyjnie wskazywała na przejście do zasobu "Wód Polskich". Z tego też względu SKO uznało za zasadne dokonanie odpowiedniej zmiany brzmienia sentencji decyzji.
Od powyższej decyzji P. S.A. w W. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu.
W odpowiedzi na skargę SKO w W. o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zaskarżonym wyrokiem oddalił skargę uznając, że nie posiada ona usprawiedliwionych podstaw.
W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji na wstępie stwierdził, że ustawa z dnia 20 lipca 2017 roku Prawo wodne, która weszła w życie z dniem 1 stycznia 2018 r. wprowadziła nowy stan prawny w zakresie dotyczącym gospodarowania wodami (art. 1), spraw własności wód oraz gruntów pokrytych wodami, a także zasad gospodarowania tymi składnikami jako mieniem Skarbu Państwa (art. 2). Dalej powołując się na art. 528 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego, z dniem wejścia w życie tej ustawy stwierdził, że to Wody Polskie reprezentują Skarb Państwa oraz wykonują uprawnienia właścicielskie Skarbu Państwa w stosunku do stanowiących własność Skarbu Państwa wód, o których mowa w art. 11 ust. 1 pkt 2-4 ustawy uchylanej w art. 573, lub ich części oraz gruntów pokrytych tymi wodami, z wyłączeniem gruntów pokrytych wodami, o których mowa w art. 11 ust. 1 pkt 3 ustawy uchylanej w art. 573 (to jest ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne). Podstawą prawną wydania spornej decyzji jest natomiast art. 218 ust 2 Prawa wodnego. Brzmienie tej regulacji wskazuje, iż starosta jedynie "stwierdza" stan unormowany w art. 218 ust. 1 Prawa wodnego, z zatem decyzja w niniejszej sprawie miała charakter deklaratoryjny, to jest wyłącznie potwierdzający stan prawny, który został już wprowadzony ustawą z dnia 20 lipca 2017 r., a starosta został przez ustawodawcę zobligowany do wydania w tym przedmiocie decyzji. Wobec tego zarówno decyzja organu I instancji, jaki i utrzymująca ją w mocy decyzja SKO wydane zostały zgodnie z art. 218 ust. 1 i ust. 2 Prawa wodnego, których naruszenie strona podniosła w skardze. Dalej Sąd I instancji stwierdził, że właściwy pogląd przyjęło SKO w uzasadnieniu decyzji reformatoryjnej, że aktualnie w systemie prawa polskiego istnieją dwa zasoby nieruchomości Skarbu Państwa. Pierwszy z nich ukonstytuowany jest w art. 21 ustawy o gospodarce nieruchomościami , a drugi unormowany jest ogólnie w art. 21a tejże ustawy W zakresie pojęciowym tego właśnie drugiego z zasobów znajduje się zasób nieruchomości Skarbu Państwa składający się z gruntów pokrytych śródlądowymi wodami płynącymi stanowiącymi własność Skarbu Państwa o którym mowa w art. 218 ust. 1 u.p.w. Ustawodawca reformując w 2017 roku zasady zarządzania w Polsce gospodarką wodna nie stworzył odrębnego "zasobu nieruchomości Skarbu Państwa- Wód Polskich". Żaden przepis zarówno w u.p.w. jak i jakiegokolwiek powszechnie obowiązującego aktu prawnego takiej regulacji. Z tego względu Sąd I instancji za w pełni zasadne uznał podjęcie przez Kolegium decyzji , w której w pkt I uchyla decyzje Starosty, a w pkt II orzekło co do istoty sprawy, stwierdzając o przejęciu działki nr [...] do zasobu nieruchomości Skarbu Państwa.
Dalej sąd I instancji stwierdził, że organ odwoławczy nie miał jakichkolwiek podstaw do przyjęcia , że decyzja starosty jest obarczona wadą trwałej niewykonalności z powodu powstania dualistycznego władztwa P. S.A. i wód Polskich nad działką [...].
Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi, Sąd I instancji stwierdził, że decyzja Wojewody Dolnośląskiego z 27 lutego 2007 r. potwierdzająca nabycie przez P. prawa użytkowania wieczystego miała dokładnie taki sam deklaratoryjny charakter, co decyzja będąca przedmiotem sporu w niniejszej sprawie. Powołując się na art. 233 k.c. Sąd uznał, iż organ odwoławczy prawidłowo uznał, że stwierdzenie przejścia do omawianego zasobu gruntów Skarbu Państwa przedmiotowej działki nr [...] pozostaje bez jakiegokolwiek wpływu na treść prawa użytkowania wieczystego, przysługującego P. Co za tym idzie, decyzja stwierdzająca unormowanie kwestii własnościowych według nowego stanu prawnego, wbrew twierdzeniom strony skarżącej, w żaden sposób nie koliduje z decyzją Wojewody Dolnośląskiego z 27 lutego 2007 roku. Na mocy art. 216 ust. 1 i ust. 2 u.p.w. Skarb Państwa jest właścicielem m.in. działki stanowiącej przedmiot niniejszego postępowania, a jej wykonywanie gospodarowania na tych gruntach wykonują Wody Polskie, które również na podstawie art. 264 ust. 1 u.p.w. są uprawnione do rozporządzania tymi gruntami przez ustanawiane na nich ograniczonych prawa rzeczowych. Wykonywanie tych uprawnień właścicielskich musi się mieścić w granicach prawa. Granice te w przypadku strony skarżącej zostały zakreślone przysługującym jej prawem użytkowania wieczystego. Tym samym zarzuty naruszenia art. 233 k.c. w związku z art. 216 ust. 1 i 3 w związku z art. 264 ust. 1 i 9 Prawa wodnego, a także art. 7 art. 77 należało zdaniem Sądu I instancji ocenić jako całkowicie chybione.
Tak samo Sąd ocenił podniesione naruszenia art. 8 (statuującego zasadę pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej) w związku z art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a., która to regulacja określa elementy składowe decyzji administracyjnej.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła spółka wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania , w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W pierwszej kolejności spółka zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego.
Po pierwsze, art. 233 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2022 r. poz. 1360 z późn. zm., dalej: k.c.) w związku z art. 222 k.c. oraz w związku z art. 264 ust. 1 i 9 Prawa wodnego przez niezastosowanie, polegające na odmowie przyjęcia, że przejście gruntów do zasobu Wód Polskich godzi w treść uprawnień użytkownika wieczystego. Natomiast z art. 264 ust. 1 i 9 Prawa wodnego wynika, że Wody Polskie gospodarują gruntami pokrytymi śródlądowymi wodami płynącymi, a zwłaszcza w ramach tej gospodarki mogą rozporządzać nieruchomościami znajdującymi się w ich zasobie, przez ustanawianie ograniczonych praw rzeczowych, oddawanie w najem, dzierżawę, użyczenie lub zamianę. Wpływy z tego tytułu stanowią ich przychód, a art. 233 k.c. kształtuje użytkowanie wieczyste jako prawo wyłączne, natomiast użytkownikowi wieczystemu na podstawie art. 222 k.c. przysługuje ochrona prawna posesoryjna i negatoryjna wobec każdego, kto narusza jego władztwo nad oddanym mu gruntem w użytkowanie wieczyste, nie wyłączając jego właściciela.
Po drugie, art. 218 ust. 1 i 2 Prawa wodnego przez niewłaściwe zastosowanie i uznanie za prawidłowe wydanie decyzji o przejściu gruntów do zasobu Skarbu Państwa w sytuacji, gdy ta stanowi już własność Skarbu Państwa i jednocześnie pozostaje w użytkowaniu wieczystym skarżącej.
Po trzecie, art. 218 ust. 1 i 2 Prawa wodnego w związku z art. 21 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r. poz. 1899 z późn. zm.) przez niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że grunt pokryty śródlądowymi wodami płynącymi stanowiącymi własność Skarbu Państwa należy do zasobu nieruchomości Skarbu Państwa w sytuacji, gdy grunt ten stanowi przedmiot użytkowania wieczystego.
Po czwarte, art. 2 i art. 45 ust. 1 Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.) przez niezastosowanie, polegające na takiej interpretacji art. 218 ust. 1 i 2 Prawa wodnego w związku z art. 264 Prawa wodnego oraz art. 233 k.c., która prowadzi do "sanacji dualizmu" władztwa nad tym samym gruntem, zarówno w zakresie rozporządzania, ustanawiania ograniczonych praw rzeczowych, jak i oddawania w najem i dzierżawę, uzyskiwania pożytków. W ocenie spółki, jest to sprzeczne z zasadami demokratycznego państwa prawnego, jak również zasadami sprawiedliwego orzekania.
Po piąte art. 218 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 roku Prawo wodne związku z art. 264 tej ustawy, w związku art. 200 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w związku z art. 259 prawo wodne, w związku z art. 21 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w związku z art. 23 tej ustawy, art. 2 Konstytucji, art. 64 ust.1 ust. 2 Konstytucji poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że grunt pokryty śródlądowymi wodami płynącymi stanowiącymi własność Skarbu Państwa należy do zasobu nieruchomości Skarbu Państwa w sytuacji, gdy ów grunt stanowi przedmiot użytkowania wieczystego innego podmiotu. Fakt bowiem oddania gruntu w użytkowanie wieczyste uniemożliwia wydanie decyzji stwierdzającej jego przejście do zasobu gruntów pokrytych śródlądowymi wodami płynącymi, skoro decyzja ta nie może zmieniać stanu prawnego tego gruntu i nie może znosić praw użytkownika wieczystego, które są chronione normami konstytucyjnymi.
Po szóste art. 218 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 roku Prawo wodne w związku z art. 264 tej ustawy, w związku art. 200 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w związku z art. 259 prawo wodne, w związku z art. 21 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w związku z art. 23 tej ustawy, art. 2 Konstytucji, art. 64 ust.1 ust. 2 Konstytucji poprzez ich nieprawidłową interpretację polegającą na przyjęciu, że do zasobu nieruchomości Skarbu Państwa należą grunty pokryte śródlądowymi wodami płynącymi stanowiącymi własność Skarbu Państwa w sytuacji, gdy na tych gruntach uprzednio ustanowiono prawo użytkowania wieczystego, które przypada innemu podmiotowi. Przyjąć bowiem należy że do tego zasobu nie mogą one należeć, jeśli oddano je w użytkowanie wieczyste, które to prawo obejmuje rozporządzanie i korzystanie z nich przynależne innemu podmiotowi niż właściciel gruntu a prawo to jednocześnie podlega ochronie konstytucyjnej.
Ponadto spółka zarzuciła również naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.) przez nieuwzględnienie zarzutów naruszenia przez organ administracji publicznej następujących przepisów.
Po pierwsze, art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm., dalej: k.p.a.) przez brak rozpatrzenia ostatecznej i prawomocnej decyzji "uwłaszczeniowej" Wojewody Dolnośląskiego z 10 lutego 2009 r., potwierdzającej nabycie przez spółkę z mocy prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej działki oraz potwierdzającej brak roszczeń osób trzecich, a także powołującej się na oświadczenie Skarbu Państwa z 10 kwietnia 2006 r. o braku takich roszczeń.
Po drugie, art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. w związku z art. 233 k.c. oraz w związku z art. 264 ust. 1 i 9 Prawa wodnego przez ich niezastosowanie i odmowę przyjęcia, że zaskarżona decyzja jest obarczona wadą trwałej niewykonalności. Jej skutkiem jest bowiem powstanie "dualistycznego władztwa" o tym samym zakresie przysługującego spółce oraz Wodom Polskim w zakresie ustanawiania ograniczonych praw rzeczowych, oddawania w najem, dzierżawę, użyczenie lub zamianę i czerpania pożytków z tego tytułu.
Po trzecie art. 218 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 roku Prawo wodne w związku z art. 264 tej ustawy, w związku z art. 200 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w związku z art. 259 prawo wodne, w związku z art. 21 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w związku z art. 23 tej ustawy, art. 2 Konstytucji, art. 64 ust.1 ust. 2 Konstytucji poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że grunt pokryty śródlądowymi wodami płynącymi stanowiącymi własność Skarbu Państwa należy do zasobu nieruchomości Skarbu Państwa w sytuacji, gdy ów grunt stanowi przedmiot użytkowania wieczystego innego podmiotu. Fakt oddania gruntu w użytkowanie wieczyste uniemożliwia wydanie decyzji stwierdzającej jego przejście do zasobu gruntów pokrytych śródlądowymi wodami płynącymi, skoro decyzja ta nie może zmieniać stanu prawnego tego gruntu i nie może znosić praw użytkownika wieczystego, które są chronione normami konstytucyjnymi. Nadto naruszenie wyżej wymienionych przepisów prawa materialnego skarżąca kasacyjnie upatruje poprzez ich niewłaściwą wykładnię polegającą na przyjęciu , że do zasobu nieruchomości Skarbu Państwa należą grunty pokryte śródlądowymi wodami płynącymi stanowiącymi własność Skarbu Państwa w sytuacji gdy na tych gruntach uprzednio ustanowiono prawo użytkowania wieczystego , które przypada innemu podmiotowi, gdy przyjąć należy, że do tego zasobu nie mogą one należeć, jeżeli oddano je w użytkowanie wieczyste, które to prawo obejmuje rozporządzanie i korzystanie z nich przynależne innemu podmiotowi innemu niż właściciel gruntu a prawo to podlega ochronie konstytucyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Wynika to z tego, co należy podkreślić, że wydana w tej sprawie w toku postępowania administracyjnego zaskarżona następnie przez P. S.A. w W. decyzja nie wpływa w żaden sposób na uprawnienia spółki wynikające z przysługującego jej prawa użytkowania wieczystego. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, wydanie decyzji na podstawie art. 218 ust. 1 Prawa wodnego nie tworzy w żadnym wypadku "dualizmu" wykonywania uprawnień wobec przedmiotowej działki. Nadmienić także należy, że występująca w niniejszej sprawie sporna kwestia była już przedmiotem oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego między innymi w sprawie o sygn. akt III OSK 1908/23 , w której zapadł wyrok w dniu 11 marca 2025 roku. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w całości podziela stanowisko wyrażone w powołanym wyroku. Przytoczone zarzuty kasacyjne, w wielu fragmentach tożsame z zarzutami kasacyjnymi podniesionymi w sprawie III OSK 1908/23 nie dają podstawy do podważenia stanowiska przedstawionego w tej sprawie. Tym samym w niniejszej sprawie należy odwołać się w zasadzie do oceny prawnej przedstawionej w sprawie III OSK 1908/23.
Zgodnie z art. 218 ust. 1 Prawa wodnego, grunty pokryte śródlądowymi wodami płynącymi stanowiącymi własność Skarbu Państwa są zasobem nieruchomości Skarbu Państwa. Do zasobu tego nie stosuje się przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami (art. 218 ust. 5 Prawa wodnego). Oznacza to, że z woli ustawodawcy istnieją dwa zasoby nieruchomości Skarbu Państwa. Jeden ustanowiony na zasadach ogólnych, do którego zastosowanie mają przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, oraz drugi, regulowany przepisami Prawa wodnego. Nie jest to zresztą rozwiązanie nowe, ponieważ podobny stan prawny funkcjonował już od 2005 r. na podstawie art. 14a ust. 1 Prawa wodnego z 2001 r. Również w poprzednim stanie prawnym obowiązywał przepis art. 14a ust. 2 Prawa wodnego z 2001 r., którego odpowiednikiem jest obecnie obowiązujący art. 218 ust. 2 Prawa wodnego. Ten ostatni przepis, będący podstawą zaskarżonej do Sądu I instancji decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, stanowi, że przejście do zasobu gruntów pokrytych śródlądowymi wodami płynącymi, o których mowa w art. 218 ust. 1 Prawa wodnego, oraz ich wykreślenie z zasobu stwierdza, w drodze decyzji, na wniosek właściwego podmiotu, o którym mowa w art. 212 ust. 1 Prawa wodnego, właściwy starosta realizujący zadanie z zakresu administracji rządowej.
Wydanie przedmiotowej decyzji z 26 stycznia 2023 r. przez Starostę Z. utrzymana następnie w mocy decyzją SKO w J. z 28 kwietnia 2023 roku ma charakter wyłącznie porządkowy i wynika ze zmiany stanu prawnego. Na podstawie przepisów Prawa wodnego, zmienił się reżim prawny w zakresie podmiotów reprezentujących Skarb Państwa w zakresie uprawnień właścicielskich przysługujących wobec śródlądowych wód płynących. W poprzednim stanie prawnym był to co do zasady starosta, obecnie właściwy organ Wód Polskich. Tego rodzaju zmiana wymaga dokonania zmiany w odpowiedniej księdze wieczystej, a podstawą tej zmiany jest deklaratoryjna decyzja starosty wydawana na podstawie art. 218 ust. 2 Prawa wodnego. Nadal jednak właścicielem przedmiotowej nieruchomości jest Skarb Państwa i nadal nieruchomość ta pozostaje w użytkowaniu wieczystym spółki wraz ze wszelkimi konsekwencjami prawnymi wynikającymi z tego prawa. Jak bowiem prawidłowo wskazał Sąd I instancji, w granicach, określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego oraz przez umowę o oddanie gruntu Skarbu Państwa lub gruntu należącego do jednostek samorządu terytorialnego bądź ich związków w użytkowanie wieczyste, użytkownik może korzystać z gruntu z wyłączeniem innych osób. W tych samych granicach użytkownik wieczysty może swoim prawem rozporządzać (art. 233 k.c.). Bez znaczenia w świetle powyższych ustaleń jest okoliczność, że w obecnym stanie prawnym Wody Polskie, w zakresie swojej właściwości, mogą rozporządzać nieruchomościami niebędącymi mieniem, o którym mowa w art. 261 ust. 1 Prawa wodnego, gruntami zabudowanymi urządzeniami wodnymi znajdującymi się poza linią brzegu lub urządzeniami wodnymi lub ich częściami, stanowiącymi własność Skarbu Państwa, przez ustanawianie ograniczonych praw rzeczowych, oddawanie w najem, dzierżawę, użyczenie lub zamianę, a wpływy z tego tytułu stanowią ich przychód (art. 264 ust. 1 Prawa wodnego). Wody Polskie rozporządzają przecież tymi nieruchomościami, stanowiącymi własność Skarbu Państwa, w imieniu i na rzecz Skarbu Państwa (art. 264 ust. 9 Prawa wodnego). Mogą zatem wykonywać to prawo w imieniu Skarbu Państwa wyłącznie w granicach dozwolonych istniejącym stanem prawnym, a zatem z poszanowaniem przysługującego spółce prawa użytkowania wieczystego. W praktyce oznacza to, że wobec przedmiotowej działki Wody Polskie nie mogą ustanawiać ograniczonych praw rzeczowych, oddawać jej w najem, dzierżawę, użyczenie lub zamianę, ponieważ uniemożliwia to prawo użytkowania wieczystego. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, stanowisko to nie jest obarczone "błędem logicznym", ponieważ okoliczność, że właściwy organ Wód Polskich nie może korzystać ze swoich uprawnień wynikających z art. 218 ust. 1 Prawa wodnego, jest właśnie następstwem oddania przedmiotowej nieruchomości w użytkowanie wieczyste. Należy ponownie podkreślić, że Wody Polskie jedynie reprezentują Skarb Państwa i nie posiadają własnych, odrębnych uprawnień na gruncie stosunków cywilnoprawnych. Stanowisko autora skargi kasacyjnej jest nieprawidłowe, bowiem przyjęcie, że istnieje kolizja między prawem użytkowania wieczystego przysługującym spółce, a uprawnieniami Wód Polskich reprezentującymi Skarb Państwa wynikającymi z art. 218 ust. 1 Prawa wodnego, musiałaby prowadzić do wniosku, że istnieje również kolizja między tym prawem użytkowania wieczystego, a uprawnieniami właścicielskimi Skarbu Państwa wynikającymi z istoty prawa własności. W granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może przecież, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą (art. 140 k.c.). Norma z art. 218 ust. 1 Prawa wodnego stanowi wyłącznie sprecyzowanie uprawnień Wód Polskich wynikających z reprezentowania Skarbu Państwa jako właściciela nieruchomości, w kontekście właśnie uprawnień właścicielskich określonych przez art. 140 k.c. Zarówno wykonywanie uprawnień właścicielskich przez Skarb Państwa, jak i wykonywanie tych uprawnień przez Wody Polskie w ramach kompetencji przyznanych przez art. 218 ust. 1 w związku z art. 218 ust. 9 Prawa wodnego, musi odbywać się z poszanowaniem prawa rzeczowego ograniczonego jakim jest prawo użytkowania wieczystego. W szczególności Wodom Polskim nie będzie przysługiwać roszczenie windykacyjne z art. 222 § 1 k.c., ponieważ spółce przysługuje skuteczne względem właściciela nieruchomości uprawnienie do władania rzeczą określone granicami prawa użytkowania wieczystego.
Powyższe oznacza, że wszystkie zarzuty naruszenia prawa materialnego nie zasługiwały na uwzględnienie. Na uwzględnienie nie zasługiwał także nieprawidłowo określony jako zarzut procesowy, zarzut podnoszący naruszenie art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. w związku z art. 233 k.c. oraz w związku z art. 264 ust. 1 i 9 Prawa wodnego. Pozostałe zarzuty naruszenia prawa procesowego obejmujące naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. również nie zasługiwały na uwzględnienie, ponieważ stan faktyczny sprawy nie budził wątpliwości i nie był sporny. Zarzuty te nie zostały ponadto szerzej uzasadnione. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, decyzja "uwłaszczeniowa" Wojewody Dolnośląskiego z 27 lutego 2007 r. była przedmiotem oceny Sądu I instancji i właściwych organów, które orzekły, że wydanie obecnie zaskarżonej decyzji nie godzi w uprawnienia wynikające z prawa użytkowania wieczystego.
Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. w związku z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w wyroku.