III OSK 1076/22

III OSK 1076/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-01-31
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-04-27
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Małgorzata Masternak - Kubiak /sprawozdawca/
Rafał Stasikowski /przewodniczący/
Sławomir Pauter
Symbol z opisem
6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Sygn. powiązane
III SA/Gl 1286/21 - Wyrok WSA w Gliwicach z 2021-11-30
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok w części i stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części, w pozostałej części skargę kasacyjną oddalono
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 713
art. 40 ust. 2 pkt 4, art. 91 ust. 1
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) sędzia del. WSA Sławomir Pauter po rozpoznaniu w dniu 31 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Śląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 30 listopada 2021 r. sygn. akt III SA/Gl 1286/21 w sprawie ze skargi Gminy W. W. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 30 lipca 2021 r. nr [...] w przedmiocie regulaminu korzystania z ogólnodostępnych siłowni zewnętrznych oraz placów zabaw i altan 1. uchyla zaskarżony wyrok i stwierdza nieważność ust. 11 pkt 2, ust. 12 Załącznika Nr 1 do zaskarżonej uchwały oraz ust. 4, ust. 6 pkt 2 Załącznika Nr 2 do zaskarżonej uchwały; 2. w pozostałym zakresie skargę kasacyjną oddala; 3. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 30 listopada 2021 r., sygn. akt III SA/Gl 1286/21, po rozpoznaniu skargi Gminy W. W. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 30 lipca 2021 r., nr [...], w przedmiocie regulaminu korzystania z ogólnodostępnych siłowni zewnętrznych oraz placów zabaw i altan – uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze.
Jak wskazał Sąd pierwszej instancji ww. rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewoda Śląski, działając na podstawie art. 91 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 713 ze zm.) – dalej: "u.s.g.", stwierdził nieważność uchwały nr [...] Rady Gminy W. W. z dnia 25 czerwca 2021 r. w sprawie Regulaminu korzystania z ogólnodostępnych siłowni zewnętrznych oraz placów zabaw i altan na terenie Gminy W. W. - w części określonej w:
- ust. 1-3, ust. 8-9, ust. 11-12 oraz ust. 14 Załącznika Nr 1 do uchwały,
- ust. 1 i 2, ust. 4, ust. 6-8, ust. 10 Załącznika Nr 2 do uchwały,
jako sprzecznej z art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. w zw. z art. 2 i art. 7 Konstytucji RP.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ nadzoru wskazał, że uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem prawa. Za naruszenie reguł poprawnego prawotwórstwa organ nadzoru uznał wszelkie, zawarte w regulaminie przyjętym przez Radę Gminy W. W., powtórzenia bądź modyfikacje przepisów wyższego rzędu. W ocenie Wojewody organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego wydając akt prawa miejscowego zobowiązany jest do przestrzegania zakresu upoważnienia ustawowego, na którym opiera swoje działania, przy czym nie może on regulować spraw uregulowanych już wcześniej przepisami aktów prawnych usytuowanych wyżej w hierarchii źródeł prawa, określonej w przepisach rozdziału III Konstytucji RP. Tymczasem kwestionowana uchwała zawiera postanowienia wykraczające poza przyznane Radzie Gminy upoważnienie. W ocenie organu nadzoru Rada Gminy przekroczyła zakres delegacji ustawowej wynikającej z art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. poprzez ustanowienie szeregu zakazów wynikających z przepisów powszechnie obowiązującego prawa, a w tym zwłaszcza z przepisów, które ustanawiają owe zakazy pod groźbą kary.
W skardze do Sądu Wojewódzkiego Gmina W. zaskarżyła w całości rozstrzygnięcie nadzorcze. W ocenie skarżącej przedmiotowa uchwała jest zgodna z przepisami prawa.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe zarzuty i argumenty.
Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał wniesioną skargę za zawierającą usprawiedliwione podstawy. Badając zgodność z prawem postanowień Regulaminu korzystania z urządzeń siłowni zewnętrznej zawartych w ust. 11 zał. nr 1 do uchwały i zawartych w ust. 6 Załącznika Nr 2 do uchwały wprowadzających; 1) zakaz spożywania alkoholu, 2) zakaz wprowadzania psów i innych zwierząt (pkt 2), 3) zakaz zaśmiecania terenu (pkt 3), 4) zakaz niszczenia urządzeń (pkt 4), Sąd meriti uznał, że po części regulacje te stanowią powtórzenie regulacji ustawowych, a to ustawy z dnia 26 października o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 1119) – dalej: "ustawa o wychowaniu w trzeźwości", ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 888) – "u.u.c.p.g.", Kodeksu wykroczeń i Kodeksu karnego. W ocenie Sądu Wojewódzkiego jednak samo powtórzenie tych regulacji w takiej formie jak w Regulaminie, nie stanowi naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy. Jeżeli dany akt prawa miejscowego ma regulować zasady korzystania z gminnego obiektu lub urządzenia, to wprowadzenie powyższych zakazów mieści się w zakresie kompetencji przyznanej radzie gminy. Przepisy Regulaminu zaś stanowią powtórzenie zakazów i nie dokonują jego wprowadzenia czy modyfikacji. Stanowią ważne wskazówki dla osób korzystających z urządzeń siłowni zewnętrznych, placu zabaw i altan co do charakteru tego miejsca, jako służącego rekreacji, przeznaczonego do wypoczynku bez spożywania alkoholu.
Podobnie ocenił Sąd pierwszej instancji zakaz zaśmiecania terenu, niszczenia urządzeń stanowiący jedynie częściowe powtórzenie regulacji wynikających z Kodeksu wykroczeń. Wprowadzenie tych regulacji w ocenie tego Sądu nie stanowi rażącego naruszenia prawa skutkującego koniecznością wyeliminowania uchwały z porządku prawnego gminy. Poszczególne postanowienia Regulaminu odnoszące się do wykroczeń stypizowanych w Kodeksie wykroczeń, czy Kodeksie karnym w zależności od tego, czy szkoda w mieniu przekracza równowartość 500 zł, może stanowić przestępstwo (art. 288 Kodeksu karnego), albo wykroczenie (art. 124 Kodeksu wykroczeń), nie stanowią ani pełnego powtórzenia normy kodeksowej, ani też ich nie zmieniają, ani nie wypaczają. Regulamin nie powtarza treści przepisu ustawy lecz przypomina o obowiązkach i zakazach zeń wynikających. Zdaniem Sądu meriti takie przypomnienie nie wpłynie na wykładnię przepisu ustawy w żaden sposób. Regulamin nie wprowadza sankcji za naruszenie jego postanowień, a tym samym naruszenie przepisu Kodeksu wykroczeń, Kodeksu karnego spotka się z odpowiedzią aparatu państwowego przewidzianą wyłącznie w tymże Kodeksie.
W ocenie Sądu Wojewódzkiego o sprzeczności postanowień regulaminu z przepisem rangi ustawowej można by mówić wówczas, gdyby postanowienia te w jakimkolwiek stopniu zmieniały przepis ustawy. Skoro jednak tak się nie dzieje, to poszczególne regulacje Regulaminu stanowiące odniesienie do przepisów ustawy nie są sprzeczne ani z zasadami prawidłowej legislacji, ani też nie wykraczają poza kompetencje rady gminy do ich wprowadzenia do aktu prawa miejscowego. Przepisy powszechnie obowiązującego prawa nie zostały bowiem powtórzone w treści Regulaminu, lecz wskazano na zakazy wynikające z przepisów ustawy. W ocenie Sądu pierwszej instancji uzasadnionym jest twierdzenie, że zebranie wszystkich reguł korzystania z urządzeń siłowni zewnętrznej placów zabaw i altan w jednym miejscu oraz udostępnienie Regulaminu przy obiekcie pozwoli wszystkim korzystającym na zapoznanie ze szczegółowymi regułami korzystania z obiektu przypominając jednocześnie o zakazach wynikających z przepisów rangi ustawowej. Przypomnienie tych zakazów jest również istotne z punktu widzenia charakteru miejsca, jakim jest siłownia zewnętrzna i jej urządzenia plac zabaw i altany na nim posadowione. Sąd pierwszej instancji zauważył, że regulaminy obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, ustanawiane na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g., mają gwarantować właściwą ich eksploatację, a cel ten może być osiągnięty, gdy osoby z nich korzystające będą znały podstawowe zasady zachowania się w miejscu gdzie znajdują się dane urządzenia, czy zasady zachowania terenów przeznaczonych do zabaw i wypoczynku. Aby osiągnąć powyższy cel uzasadnionym jest zebranie powszechnie obowiązujących przepisów prawa w jeden akt (regulamin), z którym będzie można się zapoznać przed przystąpieniem do korzystania z urządzenia siłowni zewnętrznej czy placu zabaw, altan. Podobnie Sąd pierwszej instancji ocenił zakaz wprowadzania psów i innych zwierząt w obręb siłowni zewnętrznej i na plac zabaw i altan. Jakkolwiek zagadnienia utrzymania czystości i porządku w gminach zostały określone w art. 4 ust. 1, ust. 2 pkt 6 u.u.c.p.g., gdzie nałożono na radę gminy obowiązek uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, a w ten sposób uprawniono radę gminy do nałożenia obowiązków na osoby utrzymujące zwierzęta domowe, przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku, którymi niewątpliwie są siłownie zewnętrzne z urządzeniami tam zgromadzonymi place zabaw i altany jednak wprowadzenie w spornej uchwale zakazu wprowadzania psów i innych zwierząt przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku, nie ma charakteru istotnego naruszenia prawa. Regulamin zakwestionowany przez Wojewodę w spornych regulacjach wprowadzając zakaz wprowadzania psów ma na celu ochronę przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytkowania.
W zakresie zarzutów omawianej uchwały, co do regulacji wskazujących że: osoby korzystające z urządzeń siłowni ćwiczą na własną odpowiedzialność (ust. 9 Załącznika Nr 1 do uchwały), odpowiedzialności materialnej za wszelkie uszkodzenia urządzeń przez osobę, która wyrządziła krzywdę lub jej prawni opiekunowie (ust. 12 Załącznika Nr 1 do uchwały) odpowiedzialności prawnej rodziców/opiekunów dzieci za ewentualne szkody wyrządzone przez dzieci i młodzież na osobach lub mieniu (ust. 4 Załącznika Nr 2 do uchwały), braku odpowiedzialności zarządcy placu, obiektu za: bezpieczeństwo osób i dzieci nieprzestrzegających regulaminu (ust. 7 Załącznika Nr 2 do uchwały), rzeczy pozostawione w altanie lub na placu zabaw (ust. 8 Załącznika Nr 2 do uchwały), to zdaniem Sądu meriti nie zasługują one na uwzględnienie. Nie modyfikują bowiem wynikających z przepisów Kodeksu cywilnego zasad odpowiedzialności zarządcy obiektu za szkody, ani jej nie ograniczają. Odpowiedzialność na zasadzie ryzyka nie wyłącza odpowiedzialności odszkodowawczej osoby, która wyrządza szkodę swoim zachowaniem innej osobie. Powołane przepisy Regulaminu przypominają zasady określone w art. 415 Kodeksu cywilnego, w żaden sposób ich nie modyfikując. Regulamin nie stanowi podstawy do wyłączenia odpowiedzialności zarządcy obiektu, o ile spełnione zostaną warunki zaistnienia tejże odpowiedzialności. Również postanowienia dotyczące należytej pieczy nad dziećmi podczas korzystania z urządzeń na siłowni dzieciom w wieku poniżej 13 roku życia wyłącznie pod nadzorem rodziców lub opiekunów prawnych jedynie konkretyzują zasady bezpiecznego korzystania z urządzeń siłowni zewnętrznej i placu zabaw lub altany mieszczą się w delegacji art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g.
Oceniając ostatnią grupę naruszeń prawa w kwestionowanej uchwale jako regulacje o charakterze nienormatywnym, a dotyczące kwestii zawartych w: ust. 1 Załącznika Nr 1 do uchwały, zgodnie z którym: "warunkiem korzystania z siłowni jest zapoznanie się z poniższym Regulaminem i jego przestrzeganie", ust. 14 Załącznika Nr 1 do uchwały, zgodnie z którym: "Wszelkie skargi i wnioski należy zgłaszać zarządcy obiektu: Urząd Gminy W. W., ul. [...], [...] W. W. Telefon alarmowy: 112", ust. 1 Załącznika Nr 2 do uchwały, zgodnie z którym "plac zabaw i altana są ogólnodostępnym terenem przeznaczonym do zabaw i wypoczynku", ust. 10 Załącznika Nr 2 do uchwały, zgodnie z którym "Wszelkie skargi i wnioski należy zgłaszać zarządcy obiektu: Urząd Gminy W. W., ul. [...], [...] W. W. Telefon alarmowy: 112", to w ocenie Sądu Wojewódzkiego należy uznać, że nie mogą one stanowić podstawy stwierdzenia nieważności uchwały. Materią regulowaną uchwałą rady gminy są zgodnie z art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. zasady i tryb korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Ustawodawca zatem pod regulację aktu prawa miejscowego poddał kwestie de facto porządkowe. W ocenie Sądu pierwszej instancji nie doszło w tym przypadku do rażącego naruszenia prawa skutkującego nieważnością uchwały gdyż uchybienia te mają charakter nieistotny. Jeżeli jednak Regulamin jako akt prawa miejscowego podlega publikacji, dodatkowo zostanie umieszczony na stosownej tablicy przy siłowni zewnętrznej, placu zabaw, altanie to zawarcie takich postanowień posłuży czytającemu Regulamin dla wskazania adresata ewentualnych uwag, czy zastrzeżeń dotyczących funkcjonowania obiektu. Jakkolwiek postanowienia te wymykają się spod rozumienia regulaminu korzystania z obiektu, to jednak po pierwsze – ich zamieszczenie nie stanowi rażącego naruszenia prawa, a po drugie – czyni Regulamin aktem kompletnym.
Odnosząc się do zarzutu Wojewody, że niezgodny z prawem jest ust. 2 Załącznika Nr 1, w brzmieniu: "przed przystąpieniem do ćwiczeń należy sprawdzić stan techniczny urządzenia, a ich usterki zgłaszać administratorowi obiektu" Sąd pierwszej instancji zważył, że istotnie podmiotem zobowiązanym do dbania o stan techniczny urządzeń i sprawdzania tego stanu jest właściciel lub osoba działająca za właściciela co oznacza, że takowego obowiązku nie można nałożyć na korzystających z siłowni. Powyższe postanowienia uchwały nie mają jednak charakteru istotnie naruszającego prawo zatem ich wystąpienie nie uzasadnia stwierdzenie nieważności spornej uchwały w części. Zwłaszcza, że te postanowienia Regulaminu nie mogą zwalniać właściciela obiektu, urządzeń siłowni z ewentualnej odpowiedzialności prawnej w tym zakresie w sytuacji wadliwego ich stanu technicznego .
Za nietrafny Sąd meriti uznał także pogląd organu nadzoru o sprzeczności z prawem ust. 3 Załącznika Nr 1 do uchwały nakładającego na osoby z problemami zdrowotnymi powinność konsultowania się z lekarzem przed przystąpieniem do ćwiczeń. Wprowadzenie tej regulacji w ocenie Sądu ma na celu przypomnienie osobom z problemami zdrowotnymi o konsultacjach z lekarzem przed podjęciem ćwiczeń. Sąd Wojewódzki nie dostrzegł w takim uregulowaniu cechy rażącego naruszenia prawa skutkującego koniecznością wyeliminowania tych przepisów uchwały z porządku prawnego gminy.
Biorąc pod uwagę powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) - dalej: "P.p.s.a.", uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda Śląski. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w całości, zarzucił naruszenie prawa materialnego, to jest:
1) art. 91 ust. 1 w związku z art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. poprzez błędną wykładnię i zastosowanie, a to poprzez uznanie, że ust. 1-3, ust. 8-9, ust. 11-12 oraz ust. 14 Załącznika Nr 1 do uchwały oraz ust. 1-2, ust. 4, ust. 6-8, ust. 10 Załącznika Nr 2 do uchwały nie wykraczają poza zakres delegacji ustawowej z art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. i nie stanowią istotnego naruszenia prawa, a tym samym stwierdzeniu braku podstaw do zakwestionowania przez organ nadzoru tej uchwały;
2) art. 40 ust. 2 pkt 4 i art. 91 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 7 i art. 87 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu przez Sąd, że powtórzenie w regulaminie korzystania z ogólnodostępnych siłowni zewnętrznych oraz placów zabaw i altan regulacji zawartych w aktach wyższego rzędu nie stanowi istotnego naruszenia prawa, albowiem regulacje te należy traktować wyłącznie jako przepisy stanowiące "ważne wskazówki" bądź będące "przypomnieniem" dla osób korzystających z tych miejsc;
3) art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. w związku z art. 7 i art. 87 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię - polegającą na uznaniu przez Sąd, że nienormatywne regulacje tj. ust. 1, ust. 14 Załącznika Nr 1 do uchwały oraz ust. 1 ust. 10, Załącznika Nr 2 do uchwały - nie stanowią istotnego naruszenia prawa, albowiem mają wyłącznie charakter informacyjny, porządkowy, dzięki którym Regulamin jest aktem kompletnym, podczas gdy w ocenie skarżącego kasacyjnie cechą aktu prawa miejscowego jest jego normatywność, wiążąca się z koniecznością zawarcia w nim norm prawnych, a nie wypowiedzeń pozbawionych charakteru normatywnego.
Wskazując na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie organ wniósł:
- na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 w związku z art. 188 P.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia, ewentualnie:
- na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 w związku z art. 185 § 1 P.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach,
- na podstawie art. 176 § 2 w związku z art. 182 § 2 P.p.s.a. o zrzeczenie się rozprawy i rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano, wskazując przede wszystkim, że uznanie wskazanych postanowień Regulaminu za zgodne z prawem wyłącznie ze względu na potraktowanie ich jako przepisy o charakterze informacyjnym jest nie do pogodzenia nie tylko z charakterem prawnym uchwały, jako aktu prawa miejscowego, który powinien zawierać wyłącznie postanowienia służące wyrażaniu norm prawnych, a więc określonych dyrektyw postępowania, ale także z zasadą racjonalnego prawodawcy. Racjonalny prawodawca (tu: uchwałodawca) używa bowiem przepisów prawnych tylko do wyrażania norm prawnych, będących narzędziem osiągania założonych celów. W odniesieniu do przepisów rangi ustawowej zasadę tę potwierdza § 11 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908) – dalej: "Zasady techniki prawodawczej", zgodnie z którym w tekście aktu normatywnego nie zamieszcza się wypowiedzi, które nie służą wyrażaniu norm prawnych. Zasada ta powinna być stosowana również do aktów prawa miejscowego, co wynika wprost z § 143 Zasad techniki prawodawczej. W przekonaniu skarżącego kasacyjnie organu wskazane w wydanym rozstrzygnięciu nadzorczym naruszenia prawa, wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji, miały charakter istotny, uzasadniający wydanie aktu nadzoru, o którym mowa w art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna jest częściowo zasadna.
Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę wystąpienie przesłanek nieważności postępowania. W tej sprawie Sąd nie stwierdza wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania.
Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez stronę skarżącą kasacyjnie zarzuty naruszenia prawa (por. uchwała pełnego składu sędziów NSA z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).
Zgodnie z art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.
Na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a. sprawa podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna po doręczeniu odpisu skargi kasacyjnej, nie sprzeciwiła się temu oświadczeniu.
Przechodząc do oceny zarzutów skargi kasacyjnej należy na wstępie zaznaczyć, że rozpoznając skargę na rozstrzygniecie nadzorcze, obowiązkiem sądu jest najpierw zbadanie zgodności z prawem samej uchwały organu samorządu terytorialnego, oceniając między innymi to, czy stwierdzenie nieważności zostało podjęte zgodnie z przepisem ustanawiającym kryteria tego stwierdzenia, a dopiero w następnej kolejności badanie legalności rozstrzygnięcia nadzorczego, mocą którego stwierdzono nieważność tej uchwały. Z istoty sądowej kontroli wynika, że przy ocenie uchwały, należy wziąć pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie jej podejmowania. Przedmiotem oceny sądu musi być więc również ustalenie, czy rzeczywiście uchwała w sposób istotny narusza prawo (zob. J. Zimmermann, Elementy procesowe nadzoru i kontroli NSA nad samorządem terytorialnym, "Państwo i Prawo" 1991, nr 10, s. 48.).
Rozstrzygnięcie nadzorcze stwierdzające nieważność uchwały rady gminy może być wydane tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej – oczywistej sprzeczności z określonym przepisem prawa, i gdy wynika to z treści tego przepisu. W świetle art. 91 ust. 1 zd. 1 u.s.g. w zw. z ust. 4 a contrario, sankcja nieważności uchwały została zastrzeżona wyłącznie do istotnych naruszeń prawa. W judykaturze i w piśmiennictwie ugruntowało się stanowisko, że do istotnych wad uchwały, których wystąpienie skutkuje stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (zob. wyrok NSA z dnia 26 listopada 2019 r., sygn. II OSK 2674/19, LEX nr 2777895; Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, "Samorząd terytorialny" 2001/1-2, s. 102).
Objęta rozstrzygnięciem nadzorczym uchwała nr [...] Rady Gminy W. W. z dnia 25 czerwca 2021 r. w sprawie Regulaminu korzystania z ogólnodostępnych siłowni zewnętrznych oraz placów zabaw i altan na terenie Gminy W. W. została wydana na podstawie art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 4 u.s.g. Zgodnie z art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. rada gminy określa jedynie zasady i tryb korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Użyte w tym przepisie pojęcie: "zasady i tryb korzystania" przewiduje kompetencję organu gminy do formułowania norm abstrakcyjnych i generalnych ustalających reguły zachowania się w obrębie obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, zasady prawidłowego ich użytkowania i korzystania z nich (por. wyrok NSA z 6 czerwca 2017 r. sygn. akt II OSK 2529/15, LEX nr 2351683). Żadne inne przepisy, poza zasadami i trybem korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej nie mogą być objęte regulacją wydawaną na podstawie art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 4 u.s.g. Podkreślenia wymaga, że w świetle konstytucyjnej zasady praworządności (art. 7 Konstytucji RP), każde działanie organu władzy publicznej musi być oparte na podstawie prawa i w jego granicach. Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP akty prawa miejscowego są źródłem powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły i akty te, stosownie do art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego ustanawiają na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie.
Uchwała w sprawie Regulaminu korzystania z ogólnodostępnych siłowni zewnętrznych oraz placów zabaw i altan na terenie Gminy W. W. ma cechy pozwalające na zaliczenie jej do aktów prawa miejscowego. Adresatem tej uchwały są wszystkie osoby chcące korzystać z ogólnodostępnych siłowni zewnętrznych, placów zabaw i altan na terenie Gminy W. W. i uchwała ta nakazuje im określone zachowanie według reguł i nakazów określonych w postanowieniach zawartych w Załącznikach nr 1 i nr 2. Adresaci uchwały określeni zostali generalnie, a nie imiennie. Uchwała dotyczy sytuacji powtarzalnych, a nie jednorazowych. Zaskarżona uchwała ma zatem charakter normatywny, generalny i abstrakcyjny.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego należy podzielić zarzut skarżącego kasacyjnie Wojewody, że nie istniała podstawa prawna do przyjęcia w drodze powyższej uchwały ust. 12 Załącznika Nr 1 i ust. 4 Załącznika Nr 2. Wskazane unormowania dotyczą odpowiedzialności materialnej za wszelkie uszkodzenia urządzeń przez osobę, która wyrządziła krzywdę lub jej prawni opiekunowie (ust. 12 Załącznika Nr 1); odpowiedzialności prawnej rodziców/opiekunów dzieci za ewentualne szkody wyrządzone przez dzieci i młodzież na osobach lub mieniu (ust. 4 Załącznika Nr 2).
Place zabaw, altany i ogólnodostępne siłownie, niewątpliwie należą do kategorii gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Oznacza to w konsekwencji kompetencję rady gminy do wprowadzenia reguł dotyczących obowiązującego sposobu zachowania się podmiotów, które przebywają na terenach lub w obiektach o jakich mowa w art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g., która jednak nie obejmuje upoważnienia do wprowadzenia do aktu prawa miejscowego jakichkolwiek przepisów ustalających lub modyfikujących odpowiedzialność cywilną. W konsekwencji umieszczenie w treści przedmiotowej uchwały regulacji dotyczącej odpowiedzialności materialnej za wszelkie uszkodzenia urządzeń przez osobę, która wyrządziła szkodę lub jej prawni opiekunowie i odpowiedzialności opiekunów prawnych dzieci za wyrządzone szkody na osobach lub mieniu, w sytuacji gdy odpowiedzialność deliktowa została już uregulowana w art. 415, art. 427, art. 428 i 430 K.c., stanowi niedopuszczalne powtarzanie w akcie prawa miejscowego postanowień ustaw lub ich modyfikacji. Jak podniesiono wyżej regulamin korzystania z obiektu użyteczności publicznej jest aktem prawa miejscowego, a tym samym powinien zawierać normy prawne skierowane do osób korzystających z takiego obiektu, a nie powtarzać lub informować o regulacji, która znajduje się w innej ustawie. Może to bowiem rodzić przekonanie, że przynajmniej częściowo zasady ponoszenia odpowiedzialności są samoistnie uregulowane właśnie w akcie prawa miejscowego. W orzecznictwie sądowym dominuje pogląd, zgodnie z którym kwestie ponoszenia odpowiedzialności cywilnej nie mogą być objęte regulacją aktu prawa miejscowego obejmującego ustalenie zasad korzystania z obiektów lub urządzeń użyteczności publicznej (por. wyrok NSA z dnia 9 lutego 2022 r., sygn. III OSK 4921/21, LEX nr 3344425; wyrok WSA w Krakowie z dnia 3 grudnia 2013 r. sygn. akt III SA/Kr 731/13, LEX nr 1407671).
Należy też zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie organem nadzoru, że Sąd Wojewódzki błędnie ocenił zakaz wprowadzania psów i innych zwierząt w obręb siłowni zewnętrznej i na plac zabaw i altan. Podstawa prawna do regulowania zasad i trybu korzystania z gminnych urządzeń użyteczności publicznej zawarta w art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. znajduje zastosowanie zawsze wtedy, gdy z innej ustawy nie wynika odrębna postawa prawna regulująca w sposób bardziej precyzyjny delegację ustawową umocowującą organy samorządu gminy do określenia trybu i zasad korzystania z konkretnych urządzeń użyteczności publicznej lub w dużo bardziej skonkretyzowanym zakresie.
Jakkolwiek zagadnienia utrzymania czystości i porządku w gminach zostały określone w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.u.c.p.g., gdzie nałożono na radę gminy określenia w regulaminie obowiązki osób utrzymujących zwierzęta domowe, mające na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Tym samym to ww. przepis zawiera ustawową delegację zobowiązującą organy stanowiące gmin do ustalenia w regulaminie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe do ochrony przed zanieczyszczaniem przez te zwierzęta terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. "Tym samym skoro odrębny przepis ustawowy (art. 4 ust. 2 pkt 6 u.u.c.p.g.) zobowiązuje organ samorządu gminnego do ustalenia obowiązków nakładanych na właścicieli zwierząt domowych celem zapewnienia ochrony przed zanieczyszczeniem przez te zwierzęta terenów przeznaczonych do wspólnego użytku, to nie jest dopuszczalnym regulowanie tej samej materii i w takim samym zakresie w uchwale podjętej na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g." (wyrok NSA z dnia 20 czerwca 2018 r., sygn. II OSK 3084/17, LEX nr 2521432). Przepis art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. obejmuje tylko takie sprawy, które nie są objęte delegacją ustawową wynikającą z art. 4 ust. 2 u.u.c.p.g. a dotyczą zasad i trybu korzystania z urządzeń i obiektów użyteczności publicznej.
Nie są natomiast zasadne pozostałe zarzuty skargi. Powtórzenie unormowania ustawowego w akcie prawa miejscowego - co do zasady - jest niedopuszczalne. Na pewno niedopuszczalne jest takie działanie organu samorządu terytorialnego realizującego delegację ustawową, które polega na powtarzaniu bądź modyfikacji wiążących norm ustawowych. Konsekwencją dokonania takiego powtórzenia jest przyjęcie wystąpienia istotnego naruszenia prawa, co z kolei stanowić będzie podstawę do stwierdzenia nieważności przepisu prawa miejscowego. Zgodnie z § 115 i § 137 w zw. z § 143 Zasad techniki prawodawczej, w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w upoważnieniu ustawowym i nie powtarza się w tym akcie przepisów ustaw. Sąd Wojewódzki nie negował co do zasady poglądu, że powtarzanie w aktach samorządowych postanowień innych aktów normatywnych narusza prawo, jednak w rozpatrywanych przypadkach nie można przyjąć, aby to naruszenie było istotne i skutkowało koniecznością stwierdzenia nieważności kwestionowanych przez Wojewodę unormowań.
Należy zgodzić się z Sądem Wojewódzkim, że zakaz zaśmiecania terenu, niszczenia nie stanowi rażącego naruszenia prawa skutkującego koniecznością wyeliminowania uchwały z porządku prawnego gminy. Należy przy tym podnieść, że w skardze kasacyjnej nie zostały wskazane konkretne przepisy Kodeksu wykroczeń, które w kwestionowanym akcie prawa miejscowego, miałby zostać powtórzone, albo zmodyfikowane bez podstawy prawnej. Zresztą trzeba mieć na uwadze odmienny zakres regulacji kodeksowych, niż zaskarżony skargą do Sądu Wojewódzkiego, Regulamin korzystania z ogólnodostępnych siłowni zewnętrznych oraz placów zabaw i altan na terenie Gminy W. W. Kodeks wykroczeń sankcjonuje określone naruszenia prawa, natomiast zaskarżony akt prawa miejscowego nie wprowadza sankcji, ale określone obostrzenia (zakazy) związane z korzystaniem z siłowni zewnętrznych oraz placów zabaw i altan.
Nie może też odnieść zamierzonego skutku zarzut istotnego naruszenia prawa, poprzez wprowadzenie w ust. 11 pkt 1 Załącznika Nr 1 do uchwały i ust. 6 pkt 1 Załącznika nr 2, zakazu spożywania alkoholu. Niewątpliwie ogólnodostępne siłownie zewnętrzne oraz place zabaw i altany na terenie Gminy W. W. zaliczyć należy do gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Z drugiej jednak strony nie można tracić z pola widzenia tego, że na podstawie art. 14 ust. 6 ustawy o wychowaniu w trzeźwości rada gminy uzyskała uprawnienie do wprowadzenia zakazu sprzedaży, podawania, spożywania oraz wnoszenia napojów alkoholowych w miejscach innych niż wymienione w art. 14 ust. 1 i w art. 14 ust. 2a ustawy o wychowaniu w trzeźwości. Skoro wskazane przepisy ustawy o wychowaniu w trzeźwości nie regulują zakazu spożywania napojów alkoholowych na terenie obiektów, o których mowa w Regulaminie, to należy uznać, że organ uchwałodawczy miał podstawy do uregulowania tej kwestii (por. wyrok NSA z 18 kwietnia 2012 r. sygn. akt II GSK 453/11, LEX nr 1219035).
Postanowienia § 143 Zasad techniki prawodawczej, stanowią, że do aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale VI, z wyjątkiem § 141, w dziale V, z wyjątkiem § 132, w dziale II oraz w dziale I rozdziały 2-7, a do przepisów porządkowych - również w dziale I rozdział 9, chyba że odrębne przepisy stanowią inaczej. W literaturze wskazuje się, że ponieważ z Zasad techniki prawodawczej wynika obowiązek stosowania odpowiednio zarówno postanowienia § 119 i § 138, projektując akt prawa miejscowego należy samodzielnie w tym względzie podejmować decyzję (zob. D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2007, s. 206). W odniesieniu do uchwały wprowadzającej Regulamin korzystania z ogólnodostępnych siłowni zewnętrznych oraz placów zabaw i altan na terenie Gminy W. W., należy przyjąć, że celowe jest kompleksowe uregulowanie w jednym akcie prawa miejscowego zasad i trybu korzystania z tych obiektów, w tym także w zakresie odnoszącym się do kwestii związanych z zakazem spożywania alkoholu.
Odnosząc się do zarzutu sprzeczności z prawem ust. 2 Załącznika Nr 1, w brzmieniu: "przed przystąpieniem do ćwiczeń należy sprawdzić stan techniczny urządzenia, a ich usterki zgłaszać administratorowi obiektu" należy zgodzić się z Sądem Wojewódzkim, że zasadniczo podmiotem zobowiązanym do dbania o stan techniczny urządzeń i sprawdzania tego stanu jest właściciel lub osoba działająca za właściciela co oznacza, iż obowiązku tego nie można nałożyć na korzystających z siłowni. Jednakże przepisy te nie naruszają istotnie prawa, tym bardziej, że te postanowienia Regulaminu nie mogą zwalniać właściciela obiektu, od potencjalnej odpowiedzialności prawnej w sytuacji wadliwego stanu technicznego urządzeń siłowni.
Nie są także sprzeczne z prawem postanowienia ust. 3 Załącznika Nr 1 do uchwały nakładające na osoby z problemami zdrowotnymi powinność konsultowania się z lekarzem przed przystąpieniem do ćwiczeń. Wprowadzenie tej prewencyjnej regulacji - mieści się w zakresie zasad korzystania z siłowni. Ma na celu przypomnienie osobom z problemami zdrowotnymi o powinności konsultacji z lekarzem przed podjęciem ćwiczeń.
Nie stanowi istotnego naruszenia prawa zamieszczenie w Regulaminie konkretnych postanowień ust. 1, ust. 14 Załącznika Nr 1 do uchwały oraz ust. 1 ust. 10, Załącznika Nr 2 do uchwały. Należy podzielić ocenę zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że powyższe regulacje mają charakter informacyjny i porządkowy, dzięki którym Regulamin jest aktem kompletnym; określającym kompleksowo zasady i tryb korzystania z obiektów użyteczności publicznej.
Z powyższych względów, na podstawie art. 188 P.p.s.a. w związku z art. 147 § 1 i art. 151 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt pierwszym i drugim sentencji. W punkcie trzecim Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a. odstąpił w całości od zasądzenia na rzecz strony skarżącej kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Brak bowiem dostatecznych podstaw do tego, aby obciążyć stronę, która wniosła skargę do Sądu pierwszej instancji, kosztami postępowania kasacyjnego.