III OSK 1073/23

III OSK 1073/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2026-03-03
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-05-18
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Kazimierz Bandarzewski /sprawozdawca/
Przemysław Szustakiewicz
Tamara Dziełakowska /przewodniczący/
Symbol z opisem
645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
III SA/Łd 795/22 - Wyrok WSA w Łodzi z 2023-02-08
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 570
art. 1 ust. 1, art. 7 ust. 1 pkt. 3, art. 8 ust. 1-3
Ustawa z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t. j.)
Dz.U. 1998 nr 72 poz 462
§ 3 ust. 1, 2 i 6
Rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 18 maja 1998 r. w sprawie szkolenia, egzaminowania i uzyskiwania uprawnień przez kierujących pojazdami, instruktorów i egzaminatorów.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Tamara Dziełakowska sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (sprawozdawca) Protokolant: asystent sędziego Adam Płusa po rozpoznaniu w dniu 3 marca 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi i Prezesa Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi występującego jako Przewodniczący Komisji Konkursowej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 8 lutego 2023 r. sygn. akt III SA/Łd 795/22 w sprawie ze skargi J. M. na akt Komisji Konkursowej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 11 października 2022 r. nr SKO.111.1.15.2022 w przedmiocie odrzucenia oferty złożonej w konkursie na etatowego członka samorządowego kolegium odwoławczego 1. odrzuca skargę kasacyjną Prezesa Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi występującego jako Przewodniczący Komisji Konkursowej, 2. oddala skargę kasacyjną Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi na rzecz J. M. kwotę 377 (trzysta siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 8 lutego 2023 r. sygn. akt III SA/Łd 795/22 po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. M. (dalej skarżąca) na akt Komisji Konkursowej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi (dalej Komisja Konkursowa lub organ) z dnia 11 października 2022 r. nr SKO.111.1.15.2022 w przedmiocie odrzucenia oferty złożonej w konkursie na etatowego członka samorządowego kolegium odwoławczego, uchylił zaskarżony akt i zasądził od organu na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania.
W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że w dniu 26 września 2022 r. Prezes Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi ogłosił konkurs na kandydatów na m.in. stanowisko etatowego członka Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi (dalej: SKO), wskazując w ogłoszeniu kryteria, które winni spełniać kandydaci na poszczególne stanowiska oraz precyzując, iż oferty kandydatów powinny zawierać: uzasadnienie przystąpienia do konkursu, kwestionariusz osobowy, życiorys z opisem przebiegu pracy zawodowej, odpis dyplomu oraz inne dokumenty potwierdzające dorobek i kwalifikacje zawodowe.
W dniu 7 października 2022 r. (z zachowaniem terminu składania ofert) skarżąca złożyła aplikację m.in. na etatowego członka SKO. Oferta zawierała pismo przewodnie, uzasadnienie przystąpienia do konkursu; kwestionariusz osobowy, życiorys z opisem przebiegu pracy zawodowej (CV), odpisy dyplomów ukończonych studiów wyższych I i II stopnia (kierunek administracja) oraz studiów doktoranckich na Wydziale Prawa i Administracji UŁ. potwierdzający uzyskanie stopnia naukowego doktora nauk prawnych w zakresie prawa. Ponadto, jak wynika z akt postępowania konkursowego, skarżąca złożyła także w ramach swojej oferty wymagane ustawą oświadczenia, świadectwo ukończenia studiów podyplomowych w zakresie zarządzania oświatą, wykaz publikacji naukowych oraz wykaz konferencji, na których była prelegentem.
W dniu 11 października 2022 r. Komisja Konkursowa SKO odrzuciła powyższą ofertę jako niespełniającą wymagań określonych w ogłoszeniu o konkursie, o czym skarżąca została zawiadomiona pismem Przewodniczącego Komisji Konkursowej - Prezesa SKO. Z protokołu otwarcia ofert z dnia 11 października 2022 r. wynika, iż Komisja Konkursowa odrzuciła dziewięć ofert ośmiu kandydatów na członków SKO, jako oferty niespełniające wymagań określonych w ogłoszeniu o konkursie, wśród których znajdowała się także oferta skarżącej. W protokole nie wskazano jakich konkretnie warunków z ogłoszenia nie spełniła jej oferta. Jedynie ogólnie podano, że w odrzuconych ofertach brakowało potwierdzenia przez kandydata, iż spełnia on ustawowe wymogi do pełnienia funkcji członka SKO, w tym między innymi: bądź oświadczenia stwierdzającego, iż kandydat/kandydatka nie był karany za przestępstwo popełnione z winy umyślnej (lub odpowiednio wypisu z Krajowego Rejestru Skazanych); bądź (i) oświadczenia, iż kandydat/kandydatka posiada obywatelstwo polskie; bądź (i) oświadczenia stwierdzającego, iż kandydat/kandydatka korzysta z pełni praw publicznych. Z kolei ze znajdującej się w aktach oceny spełnienia formalnych warunków na konkurs dla etatowego członka SKO przeprowadzonej względem oferty skarżącej wynika, że, oferta ta, w ocenie Komisji Konkursowej, nie spełniała jedynie warunku wykazania się przez kandydata doświadczeniem zawodowym, natomiast wykazanie się wysokim poziomem wiedzy prawniczej miano zbadać dopiero w rozmowie z kandydatem.
Biorąc powyższe pod uwagę, w pierwszej kolejności Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że zaskarżony akt podlega kontroli sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm.) – dalej jako P.p.s.a., ponieważ stanowi inny niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W ocenie Sądu pierwszej instancji nie ulega wątpliwości, że rozstrzygnięcie Komisji Konkursowej nie jest decyzją ani postanowieniem, ale ma charakter zewnętrzny, ponieważ jest skierowane do podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi. Rozstrzygnięcie to jest ponadto skierowane do indywidualnego kandydata uczestniczącego w konkursie, a więc nie ma charakteru generalnego. Rozstrzygnięcie tego rodzaju należy do materii z zakresu administracji publicznej i w sposób władczy rozstrzyga o uprawnieniach lub obowiązkach wynikających z przepisów prawa dotyczących udziału w służbie publicznej gwarantowanego art. 60 Konstytucji.
Nadto, wbrew twierdzeniom organu, Komisja Konkursowa jest organem w znaczeniu funkcjonalnym, ponieważ spełnia wszystkie elementy definicji organu: jest podmiotem prawa wyodrębnionym organizacyjnie, prawnie umocowanym do działania, wyposażonym we władztwo i posiadającym kompetencje. Jej skład, kompetencje i wyposażenie we władztwo określone zostały w art. 8 ust. 2-3 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2018 r. poz. 570 z późn. zm.), dalej jako u.s.k.o. oraz w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 18 maja 1999 r. w sprawie trybu przeprowadzania konkursu na członków samorządowego kolegium odwoławczego (Dz. U. z 1999 r. Nr 47, poz. 462), dalej jako rozporządzenie o konkursie.
Zdaniem Sądu pierwszej instancji, z powyższej regulacji wynika, że komisja konkursowa jest umocowana do działania, wyposażona we władztwo i posiada kompetencje między innymi do oceny formalnej wniosków kandydatów na członków SKO i ich ewentualnego odrzucania, a zatem jej rozstrzygnięcia oddziałują na sytuację prawną uczestników konkursu, a w rozstrzyganej sprawie – skarżącej.
Przechodząc do oceny zaskarżonego aktu Sąd pierwszej instancji wskazał, że w myśl art. 8 ust. 1 u.s.k.o. członków kolegium wyłania się w drodze konkursu. Wymogi, jakie musi spełniać kandydat na członka SKO, zostały określone w art. 7 ust. 1 pkt 1-4 i ust. 1a u.s.k.o. Natomiast zasady przeprowadzania konkursu zostały uregulowane w ww. rozporządzeniu w sprawie trybu przeprowadzania konkursu na członków samorządowego kolegium odwoławczego.
Z powyższej regulacji wynika, że w postępowaniu konkursowym przed komisją konkursową można wyodrębnić dwa etapy - pierwszy: ocena formalna ofert złożonych przez kandydatów; drugi: ocena merytoryczna kandydatów. Etap pierwszy kończy się wyselekcjonowaniem ofert, które nie spełniają wymagań określonych w ogłoszeniu o konkursie lub złożonych po terminie i ich odrzuceniu (§ 3 ust. 2 rozporządzenia o konkursie). Z kolei drugi etap polega na zapoznaniu się ze złożonymi dokumentami, przeprowadzeniu rozmowy z kandydatami i ewentualnym przeprowadzeniu testu sprawdzającego znajomość procedury i prawa administracyjnego. Ten etap kończy się głosowaniem jawnym komisji, której rozstrzygnięcie jest ostateczne (§ 3 ust. 6 rozporządzenia o konkursie)
Sąd pierwszej instancji podkreślił, że procedura oceny formalnej dokumentów złożonych przez kandydata powinna polegać na sprawdzeniu kompletności jego oferty. Odrzucenie oferty z powołaniem się na niespełnienie wymagań formalnych, może dotyczy uchybień polegających na braku określonych, wymaganych przepisami ustawy oświadczeń czy dokumentów, w żadnym wypadku nie może być związana z oceną kwalifikacji kandydata. W rozpoznawanej sprawie jest bezsporne, że oferta złożona przez skarżącą wpłynęła w terminie. W ocenie Sądu z akt sprawy w sposób nie budzący wątpliwości wynika także, że oferta skarżącej spełniała wszystkie warunki formalne określone w art. 7 ust. 1 pkt 1-4 i ust. 1a u.s.k.o. W takiej sytuacji obowiązkiem Komisji Konkursowej było przeprowadzenie rozmowy z kandydatką w celu sprawdzenia poziomu jej wiedzy w zakresie prawa administracyjnego i procedury administracyjnej. Rozmowa ta pozwoliłaby komisji na dokonanie oceny, czy strona wykazuje się wystarczająco wysokim poziomem wiedzy prawniczej w zakresie administracji publicznej oraz, czy posiada doświadczenie zawodowe pozwalające na objęcie stanowiska członka kolegium.
Sąd pierwszej instancji podniósł, że odrzucenie oferty skarżącej z powołaniem się na niespełnienie wymagań określonych w ogłoszeniu o konkursie, polegającym, jak wynika z dokumentu oceny spełniania formalnych warunków dokonanej przez Komisję Konkursową, na niewykazaniu się doświadczeniem zawodowym, w sytuacji, gdy z dokumentów konkursowych strony w sposób niewątpliwy wynika fakt posiadania przez nią doświadczenia zawodowego (w dziedzinie prawa administracyjnego), narusza obowiązujące prawo.
Podkreślone zostało też, że obowiązujące prawo nie przewiduje żadnego warunku w zakresie długości ani profilu doświadczenia zawodowego kandydata, pozostawiając Komisji Konkursowej ocenę jego umiejętności zawodowych, pod kątem przydatności w pracy orzeczniczej członka Kolegium. Oceny tej Komisja Konkursowa może jednak oraz jest zobowiązana dokonać w drugim etapie konkursu przeprowadzonym z udziałem kandydatów i polegającym na rozmowie z nimi.
Zdaniem Sądu pierwszej instancji, organy administracji publicznej obowiązuje, wywodzący się z konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) oraz zasady praworządności i legalności (art. 7 Konstytucji RP), wymóg uzasadniania aktów podejmowanych w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej (z wyjątkiem rozstrzygnięć uwzględniających w całości żądanie strony). Wymóg uzasadniania rozstrzygnięć przez administrację publiczną zaliczany jest do standardów dobrej administracji i prawa do sprawiedliwego procesu. W kontrolowanej sprawie odrzucenie oferty skarżącej z powołaniem się na niespełnienie wymagań określonych w ogłoszeniu o konkursie, bez wskazania jakich wymogów formalnych jej oferta nie spełnia, narusza powyższe standardy oraz prawo strony do poznania motywów podjętego w jej sprawie rozstrzygnięcia, utrudniając jego sądową kontrolę.
Skargi kasacyjne od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnieśli: SKO oraz Prezes SKO – działający jako Przewodniczący Komisji Konkursowej, zaskarżając go w całości.
Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucili:
1. naruszenie prawa materialnego:
a) § 3 pkt 2 rozporządzenia o konkursie poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, iż nie zachodzą przesłanki do odrzucenia oferty konkursowej skarżącej;
b) § 1 ust. 2 rozporządzenia o konkursie poprzez jego błędną wykładnię polegająca na pominięciu, że Komisja Konkursowa, której akt w postaci odrzucenia oferty konkursowej skarżącej został zaskarżony, przestała istnieć wraz z zakończeniem postępowania konkursowego, a zatem w dacie składania skargi nie istniał podmiot (organ), którego akt podlegałby zaskarżeniu;
c) art. 8 ust. 2 i 3 w zw. z art. 4 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 1 u.s.k.o. poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że komisja konkursowa do wyłonienia kandydatów na członków samorządowego kolegium odwoławczego jest organem administracji w znaczeniu funkcjonalnym;
d) art. 8 ust. 1 w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 3 u.s.k.o. poprzez błędną wykładnię polegająca na:
­ uznaniu, iż oferta konkursowa skarżącej spełniała wymogi formalne w zakresie udokumentowania doświadczenia zawodowego;
­ uznaniu, iż spełnienie wymogu posiadania doświadczenia zawodowego przez kandydata na członka samorządowego kolegium odwoławczego może zostać zweryfikowane tylko w trakcie rozmowy konkursowej;
2. naruszenie przepisów postępowania:
a) art. art. 146 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. przez błędne przyjęcie, że odrzucenie oferty złożonej w konkursie na członka samorządowego kolegium odwoławczego mieści się w kategoriach aktów oraz czynności wymienionych w powyższym przepisie;
b) art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., przez błędne przyjęcie, że odrzucenie przez Komisję Konkursową oferty na członka tegoż Kolegium podlega kontroli sądu administracyjnego i że akt taki uznać należy za czynność, o której mowa w tym przepisie;
c) art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a., przez jego niezastosowanie i nieodrzucenie skargi w niniejszej sprawie;
d) art. 25 § 1 i 3 P.p.s.a. polegające na błędnym uznaniu, iż Komisja Konkursowa przeprowadzająca konkurs na członka samorządowego kolegium odwoławczego posiada zdolność sądową;
e) art. 200 w zw. z art. 205 P.p.s.a. poprzez wadliwe orzeczenie o kosztach postępowania polegające na zasądzeniu zwrotu kosztów postępowania od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi w sytuacji, gdy skarga dotyczy aktu Komisji Konkursowej, która to Komisja uznana została przez Sąd za organ administracji w znaczeniu funkcjonalnym;
f) art. 141 § 4 w związku z art. 153 P.p.s.a. przez niepełne przedstawienie stanu sprawy, niespójność wskazań i oceny prawnej, oraz brak konkretnych wskazań co do dalszego prowadzenia postępowania, a w szczególności w odniesieniu do stanu prawnego.
W oparciu o powyższe zarzuty w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i odrzucenie skargi, w przypadku, gdyby wniosek powyższy nie zasługiwał na uwzględnienie: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi w przypadku, gdyby wniosek powyższy nie zasługiwał na uwzględnienie: uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpatrzenia, a także orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego i przeprowadzenie rozprawy celem rozpoznania skargi kasacyjnej.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną SKO skarżąca wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej , zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania odwoławczego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, a także o rozpoznanie sprawy na rozprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. oraz przesłanki uzasadniające odrzucenie skargi bądź umorzenie postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, stosownie do treści art. 189 P.p.s.a.
Rozpoznając sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez stronę skarżącą kasacyjnie zarzuty naruszenia prawa (tak NSA w uchwale pełnego składu z 26 października 2009 r. sygn. I OPS 10/09, opubl. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).
Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Stosownie do treści art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.
W tej sprawie wniesiono dwie skargi kasacyjne. Jedna z nich została wniesiona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, a druga przez Prezesa Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi występującego jako Przewodniczący Komisji Konkursowej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi. Prezes SKO w Łodzi jest organem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi i reprezentuje ten organ na zewnątrz (art. 11 ust. 1 pkt 1 u.s.k.o.). Tym samym w pełni dopuszczalnym było wniesienie skargi kasacyjnej przez Samorządowe Kolegium odwoławcze w Łodzi, reprezentowane przez jej Prezesa, przy czym przestrzegając obowiązku wynikającego z art. 175 § 1 P.p.s.a. skarga kasacyjna została sporządzona przez profesjonalnego pełnomocnika- radcę prawnego.
Natomiast druga skarga kasacyjna została wniesiona przez Prezesa Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi działającego w imieniu Komisji Konkursowej jako jej przewodniczący. Z akt sprawy nie wynika, aby Komisja ta funkcjonowała w dacie wniesienia skargi kasacyjnej. Jest to organ powoływały tylko do podjęcia określonych czynności w zakresie postępowania konkursowego i z mocy prawa przestaje istnieć z zakończeniem każdego konkursu na członka samorządowego kolegium odwoławczego. Po ustaniu jej bytu to właściwe samorządowe kolegium odwoławcze staje się stroną skargi na akty takiej komisji. W tej sprawie Komisja Konkursowa z powodu ustania jej bytu nie miała zdolności sądowej. Tym samym także jej Przewodniczący nie mógł skutecznie wnieść skargę kasacyjną w imieniu nieistniejącego organu, tj. Komisji Konkursowej. Brak przymiotu strony spowodowany nieistnieniem organu w dacie wnoszenia skargi kasacyjnej stanowi brak nieusuwalny, który z kolei uzasadnia odrzucenie skargi kasacyjnej na podstawie art. 180 P.p.s.a. w związku z art. 58 § 1 pkt 5 P.p.s.a. i w związku z art. 193 P.p.s.a. (por. postanowienie NSA z 19 lutego 2024 r. sygn. akt I FSK 1062/19; postanowienie NSA z 25 maja 2022 r. sygn. akt III OSK 1062/22). W przypadku odrzucenia skargi kasacyjnej z urzędu zwraca się, na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a. uiszczony wpis sądowy. W tej sprawie wpis ten został już zwrócony postanowieniem WSA w Łodzi z dnia 5 kwietnia 2023 r. sygn. akt III SA/Łd 795/22.
Powyższe uzasadnia odrzucenie w punkcie pierwszym wyroku skargi kasacyjnej wniesionej przez Prezesa Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi działającego jako Przewodniczący Komisji Konkursowej.
Przystępując do kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie skargi kasacyjnej wniesionej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi należy wskazać, że skarga ta nie może odnieść zamierzonego skutku, ponieważ zaskarżony wyrok odpowiada prawu.
Konkurs organizowany celem wyłonienia kandydatów na członków samorządowego kolegium odwoławczego ogłasza prezes danego kolegium, który także przewodniczy pracom komisji konkursowej (art. 8 ust. 2 u.s.k.o.). Zgodnie z art. 8 ust. 3 u.s.k.o. poza prezesem kolegium w skład komisji konkursowej wchodzi dwóch członków wybranych przez zgromadzenie ogólne samorządowego kolegium odwoławczego.
Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia o konkursie komisja konkursowa orzeka po zapoznaniu się z dokumentami złożonymi przez kandydatów i po przeprowadzeniu z nimi rozmowy, czy spełniają oni kryteria określone w ogłoszeniu o konkursie. Komisja konkursowa odrzuca, bez ich rozpatrzenia, oferty niespełniające wymagań określonych w ogłoszeniu o konkursie lub złożone po upływie terminu składania ofert (§ 3 ust. 2 rozporządzenia o konkursie). To komisja konkursowa dokonuje wyboru kandydatów, a jej rozstrzygnięcie o przedstawieniu bądź odmowie przedstawienia kandydata zgromadzeniu ogólnemu samorządowemu kolegium odwoławczemu jest ostateczne (§ 3 ust. 6 rozporządzenia o konkursie).
Na podstawie powyżej przedstawionego stanu prawnego należy stwierdzić, że kompetencje komisji konkursowej wprost określają sytuację prawną podmiotów administrowanych, jakimi są kandydaci na członków samorządowego kolegium odwoławczego. Uznanie odrębnym aktem, że wniosek danej osoby biorącej udział w konkursie nie spełnia wymogów formalnych jednoznacznie przekreśla jej szanse na to, aby być przedstawionym Prezesowi Rady Ministrów do powołania na stanowisko etatowego członka danego samorządowego kolegium odwoławczego.
Podniesiony zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji § 3 ust. 2 rozporządzenia o konkursie poprzez dokonanie jego błędnej wykładni nie jest zasadny. Zgodnie z już przytoczoną treścią tego przepisu komisja konkursowa odrzuca, bez ich rozpatrzenia, oferty niespełniające wymagań określonych w ogłoszeniu o konkursie lub złożone po upływie terminu składania ofert. Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni tego przepisu wskazując, że tylko w dwóch przypadkach dopuszczalne jest odrzucenie oferty w postępowaniu konkursowym: po pierwsze w przypadku, gdy oferta została złożona po terminie do składania ofert i po drugie w sytuacji, gdy od strony formalnej oferta nie spełnia wymagań wynikających z ogłoszenia. Ta druga sytuacja dotyczy przypadku, w którym oferta w konkursie na etatowego członka samorządowego kolegium odwoławczego nie zawierałaby informacji i dokumentów objętych treścią załącznika do rozporządzenia o konkursie zawierającego wzór stosownego ogłoszenia. Jednym z wymagań formalnych jest dołączenie do oferty życiorysu z opisem przebiegu pracy zawodowej oraz dokumentów potwierdzających dorobek i kwalifikacje zawodowe. Jeżeli oferta zawiera informacje wskazujące na przebieg pracy zawodowej kandydata, jego dorobek i kwalifikacje zawodowe to od strony formalnej w tym zakresie oferta nie zawiera braków. Rozporządzenie o konkursie wskazuje jeszcze na inne wymagania formalne, ale one nie są objęte zarzutami skargi kasacyjnej i spełnienie tych innych wymogów nie było kwestionowane przez strony.
Trafnie Sąd pierwszej instancji stwierdził, że ustalenie, czy osoba składająca daną ofertę posiada doświadczenie zawodowe powinno wynikać z rozmowy przeprowadzonej z daną kandydatką lub kandydatem. Pojęcie doświadczenia zawodowego nie zostało zdefiniowane ani w ustawie o samorządowych kolegiach odwoławczych ani w rozporządzeniu o konkursie. Zgodnie z definicją w Słowniku Języka Polskiego pod pojęciem "doświadczenie" należy rozumieć "ogół wiadomości i umiejętności zdobytych na podstawie obserwacji i własnych przeżyć" (za https://sjp.pwn.pl/sjp/doswiadczenie;2453772.html, dostęp 3 marca 2026 r.). Tym samym doświadczenie zawodowe to ogół wiadomości zdobytych na podstawie obserwacji i własnych doświadczeń w zakresie wykonywania określonego lub określonych zawodów oraz wykonywania określonej pracy. Dołączone do oferty dokumenty wskazujące na doświadczenie zawodowe i stosowne oświadczenie kandydata nie zawsze oznacza, że rzeczywiście dana osoba spełnia to kryterium. Ocena ta powinna być dokonana na etapie przeprowadzania rozmowy z każdym kandydatem. Wynika to wprost z treści § 3 ust. 1 rozporządzenia o konkursie, zgodnie z którym komisja konkursowa orzeka, po zapoznaniu się z dokumentami złożonymi przez kandydatów i po przeprowadzeniu z nimi rozmowy, czy spełniają oni kryteria określone w ogłoszeniu o konkursie. Tym samym niezbędnym jest ocena - po przeprowadzeniu rozmowy z każdym z kandydatów - czy dana osoba nabyła niezbędne doświadczenie zawodowe na podstawie dotychczasowego przebiegu pracy zawodowej lub nabyciu innych doświadczeń.
Mając powyższe na uwadze należy wskazać, że niezasadny jest także zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 8 ust. 1 w związku z art. 7 ust. 1 pkt 3 u.s.k.o.
Zgodnie z art. 8 ust. 1 u.s.k.o. kandydatów na członków kolegium wyłania się w drodze konkursu. Ani Sąd pierwszej instancji, ani też żadna ze stron nie kwestionowała samego trybu wyłaniania kandydatów na członków etatowych Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi w postaci postępowania konkursowego.
Natomiast art. 7 ust. 1 pkt 3 u.s.k.o. stanowi, że etatowym członkiem samorządowego kolegium odwoławczego może być osoba, która wykazuje się wysokim poziomem wiedzy prawniczej w zakresie administracji publicznej oraz ma doświadczenie zawodowe. Ocena, czy dana osoba charakteryzuje się posiadaniem doświadczenia zawodowego, powinna nastąpić na etapie rozmowy.
Nie jest także zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji § 1 ust. 2 rozporządzenia o konkursie. Zgodnie z jego treścią komisję konkursową powołuje się dla każdego postępowania konkursowego w celu wyłonienia nowych członków samorządowego kolegium odwoławczego. W tej sprawie nie budzi wątpliwości, że taka komisja konkursowa została powołana i jej zadaniem było przeprowadzenie postępowania konkursowego w zakresie objętym treścią rozporządzenia o konkursie.
Jedną z istotniejszych kwestii będących przedmiotem sporu w tej sprawie jest ustalenie, czy komisja konkursowa samorządowego kolegium odwoławczego powołana celem powołana w celu wyłonienia kandydatów na nowych członków samorządowego kolegium odwoławczego jest organem administracyjnym. Skład komisji konkursowej i jej kompetencje określa wskazany już art. 8 ust. 2-3 u.s.k.o. oraz rozporządzenie o konkursie. Komisja konkursowa powoływana jest na podstawie przepisów prawa powszechnie obowiązującego oraz posiada kompetencje między innymi do oceny formalnej wniosków i ich ewentualnego przedstawienia zgromadzeniu ogólnemu samorządowemu kolegium odwoławczemu.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, komisja konkursowa samorządowego kolegium odwoławczego jest organem administracji publicznej w ujęciu funkcjonalnym. Taki też trafny pogląd wyraził w tej sprawie Sąd pierwszej instancji. Komisja konkursowa jest podmiotem prawa wyodrębniony organizacyjnie, prawnie umocowanym do działania, wyposażonym we władztwo i posiadającym kompetencje (tak też NSA w postanowieniu z 4 października 2022 r. sygn. akt III OSK 1997/22). W tym zakresie zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 8 ust. 2 i 3 u.s.k.o. w związku z art. 4 us.t 1 i art. 1 ust. 1 tej ustawy także nie jest zasadny.
Art. 1 ust. 1 u.s.k.o. określa ustrojową pozycję samorządowych kolegiów odwoławczych jako organów wyższego stopnia w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego i Ordynacji podatkowej w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Pozycja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi jako organu wyższego stopnia nie była przedmiotem sporu ani oceny w tej sprawie. Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.s.k.o. organami samorządowego kolegium odwoławczego jest zgromadzenie ogólne kolegium i prezes kolegium. Także ten zakres regulacji nie był przedmiotem sporu w tej sprawie.
Zgodnie z art. 8 ust. 2 i ust. 3 u.s.k.o. konkurs ogłasza prezes kolegium, który przewodniczy pracom komisji konkursowej, a w skład komisji konkursowej oprócz prezesa kolegium wchodzi dwóch członków wybranych przez zgromadzenie ogólne kolegium. W tej sprawie wymóg ogłoszenia konkursu przez Prezesa Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi został spełniony i Prezes ten przewodził pracom Komisji Konkursowej. Poza Prezesem SKO w Łodzi w skład komisji konkursowej wchodziło dwóch członków Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi. Wynika to wprost z akt sprawy.
Kolejna grupa zarzutów skargi kasacyjnej dotyczy zakwestionowania poglądu Sądu pierwszej instancji, zgodnie z którym akt komisji konkursowej o odrzuceniu oferty w konkursie na członka samorządowego kolegium odwoławczego nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. W ocenie strony skarżącej kasacyjnie niedopuszczalna jest skarga na akt takiej komisji stwierdzający brak spełnienia przez skarżącą przed Sądem pierwszej instancji warunków formalnych w dokonanym zgłoszeniu konkursowym. Sąd pierwszej instancji zaskarżony akt zakwalifikował do kategorii aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.
Oceniając zaskarżony wyrok w zakresie tak określonego zarzutu należy w pierwszej kolejności wskazać, że akty (a także czynności) o których mowa w ww. przepisie muszą spełniać następujące cechy: 1) nie mogą być decyzjami lub postanowieniami, 2) muszą mieć charakter zewnętrzny, tj. muszą być skierowane do podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi go wydającemu, 3) muszą być skierowane do indywidualnego podmiotu i nie mają charakteru generalnego, 4) mają charakter publicznoprawny (należą do materii z zakresu administracji publicznej i mają charakter władczy), 5) dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa oraz 6) są podejmowane przez podmiot wykonujący administrację publiczną (tak też NSA w postanowieniu z 4 października 2022 r. sygn. akt III OSK 1997/22). Wskazane elementy aktu lub czynności traktuje się jako konstytuujące pojęcie aktu lub czynności z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. (por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 14/13). Rozstrzygnięcie komisji konkursowej samorządowego kolegium odwoławczego nie jest decyzją ani postanowieniem, ma charakter zewnętrzny, jest skierowane do podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi. Ponadto rozstrzygnięcie to jest kierowane do indywidualnego podmiotu uczestniczącego w konkursie, a więc nie ma charakteru generalnego. Nie ulega także wątpliwości, że rozstrzygnięcie tego rodzaju należy do materii z zakresu administracji publicznej i w sposób władczy rozstrzyga o uprawnieniach lub obowiązkach wynikających z przepisów prawa dotyczących udziału w służbie publicznej. Rozstrzygnięcie to podejmowane jest przez komisję konkursową będącą organem w znaczeniu funkcjonalnym. Tym samym wobec rozstrzygnięcia komisji konkursowej odrzucającej kandydaturę danej osoby w postępowaniu konkursowym spełnione są wszystkie cechy pozwalające na uznane go za akt, o którym stanowi art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Trafnie więc Sąd pierwszej instancji stwierdził, że osobie, której kandydaturę odrzucono, przysługuje prawo do skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego na rozstrzygnięcie komisji konkursowej w tym przedmiocie, ponieważ jest to akt w rozumieniu powołanego art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Takie też stanowisko zajęto w orzecznictwie sądowym (por. wyrok NSA z 25 marca 2025 r. sygn. akt III OSK 3435/23). W związku z tym nie jest także zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 146 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Skoro zaskarżony akt trafnie Sąd pierwszej instancji zakwalifikował jako akt objęty zakresem art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., to podstawą uwzględnienia skargi na taki akt był właśnie art. 146 § 1 P.p.s.a. Zgodnie z jego treścią sąd, uwzględniając skargę na akt lub czynność, o których mowa m.in. w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. uchyla ten akt.
Nie są zasadne i te zarzuty strony skarżącej kasacyjnie, które zmierzają do wykazania, że skoro komisja konkursowa zakończyła swoją działalność wraz z zakończeniem prowadzonego przez siebie postępowania konkursowego, to nie może być stroną w postępowaniu przed sądem administracyjnym nie mając zdolności sądowej. Niewątpliwie komisja konkursowa powoływana odrębnie do każdego konkursu w ramach samorządowego kolegium odwoławczego z mocy prawa ulega rozwiązaniu z chwilą zakończenia swoich prac w ramach danego konkursu. W układzie organizacyjnym komisja konkursowa stanowi część wewnętrznej struktury samorządowego kolegium odwoławczego i po jej rozwiązaniu, odpowiedzialność za jej akty ponosi sam organ tj. samorządowe kolegium odwoławcze. Przyjęcie odmiennego rozwiązania, wskazywanego przez stronę skarżącą kasacyjnie prowadziłoby do pozbawienia strony konstytucyjnego prawa do sądu. Skutkowałoby tym, że w razie odrzucenia oferty danej osoby złożonej w postępowaniu konkursowym, iluzorycznym byłaby możliwość skarżenia takiego aktu do sądu administracyjnego. Nie można przyjąć, aby rozstrzygnięcie (akt) komisji konkursowej nie podlegał jakiejkolwiek kontroli sądowej tylko dlatego, że komisja go wydająca ulega rozwiązaniu po zakończeniu konkursu. Ustawodawca nie wprowadził instytucji zatwierdzania poszczególnych czynności komisji konkursowej na wzór np. postępowań konkursowych celem wyłonienia kandydatów na dyrektorów placówek oświatowych. Tym samym po zakończeniu pracy komisji konkursowej to samorządowe kolegium odwoławcze reprezentowane przez jego prezesa będzie stroną w przypadku skargi wniesionej przez kandydata uczestniczącego w konkursie na akt takiej komisji konkursowej. Co istotne, komisja konkursowa składa się z prezesa SKO oraz dwóch członków SKO wybranych przez zgromadzenie ogólne kolegium. Nie jest więc zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a.
W okolicznościach tej sprawy nie może odnieść zamierzonego skutku także zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 P.p.s.a. Zgodnie z jego treścią uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Jak wyraźnie wynika z powołanego przepisu zamieszczenie w uzasadnieniu wyroku wskazań co do dalszego postępowania powinno mieć miejsce wtedy, gdy sprawa ma być ponownie rozpoznana przez właściwy organ. Jeżeli dana sprawa nie będzie mogła być ponownie rozpoznawana przez organ, to wówczas nie stosuje się wymogu wskazania przez sąd administracyjny - w wyniku uwzględnienia skargi – wskazań co do dalszego postępowania. Taki pogląd wyrażono w orzecznictwie sądowym i Naczelny Sąd Administracyjny podtrzymuje go w tej sprawie (por. wyrok NSA z 23 kwietnia 2025 r. sygn. akt II FSK 967/22; wyrok NSA z 3 kwietnia 2025 r. sygn. akt I GSK 1348/24; wyrok NSA z 15 października 2024 r. sygn. akt II OSK 2884/21; wyrok NSA z 23 lipca 2024 r. sygn. akt III OSK 1676/24).
Postępowanie konkursowe mające za przedmiot wskazanie kandydata na stanowisko członka etatowego samorządowego kolegium odwoławczego kończy się powołanie danej osoby na to stanowisko aktem Prezesa Rady Ministrów. Osoba, której kandydatura została odrzucona przez komisję konkursową nie ma interesu prawnego w zaskarżeniu aktu Prezesa Rady Ministrów powołującego inną osobę na takie stanowisko (por. postanowienie NSA z 10 listopada 2022 r. sygn. akt III OSK 2330/22). Tym samym nawet po uchyleniu przez sąd administracyjny aktu komisji konkursowej o odrzuceniu oferty złożonej w konkursie na etatowego członka samorządowego kolegium odwoławczego, nie jest możliwe ponowne przeprowadzenie postępowania konkursowego wyłącznie z udziałem takiej skarżącej, jeżeli w obrocie prawnym funkcjonuje akt Prezesa Rady Ministrów w przedmiocie powołania innej osoby na stanowisko etatowego członka samorządowego kolegium odwoławczego. Tym samym wyeliminowanie z obrotu prawnego rozstrzygnięcia w przedmiocie odrzucenia oferty nie wpływa na byt prawny powołania wydanego przez Prezesa Rady Ministrów. Nie ma również żadnej normy prawnej, z której wynikałaby konieczność "tworzenia" dodatkowego etatu w Samorządowym Kolegium Odwoławczym, który mógłby zostać obsadzony przez skarżącą w razie pozytywnego przejścia przez nią przez procedurę konkursową, której - zgodnie z wytycznymi Sądu pierwszej instancji - byłaby jedynym uczestnikiem. Taki pogląd wyraził NSA w wyroku z 25 marca 2025 r. sygn. akt III OSK 3435/23 i w tej sprawie stanowisko to aprobuje skład Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny nie znajduje także podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 200 w związku z art. 205 P.p.s.a. w zakresie wadliwego orzeczenia o kosztach. Zgodnie z powołanym art. 200 P.p.s.a. w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Prawidłowo Sąd pierwszej instancji zasądził na rzecz skarżącej od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi zwrot kwoty obejmującej wpis sądowy uiszczony od wniesionej skargi. Kwota ta stanowiła koszty strony niezbędne do celowego dochodzenia jej praw. Zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 205 P.p.s.a. nie może stanowić podstawy kontroli zaskarżonego wyroku, ponieważ art. 205 składa się z czterech paragrafów zawierających odrębne normy prawne. Sąd pierwszej instancji jako podstawę zasądzenia zwrotu kosztów postępowania wskazał art. 205 § 1 P.p.s.a., natomiast strona skarżąca kasacyjnie zarzuca Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi naruszenie art. 205 P.p.s.a. bez doprecyzowania konkretnego paragrafu. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma kompetencji do poprawiania lub doprecyzowania zarzutu skargi kasacyjnej.
Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że skoro skarga kasacyjna Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi nie jest zasadna, to Naczelny Sąd Administracyjny w punkcie drugim wyroku oddalił ją na podstawie art. 184 P.p.s.a.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a., zgodnie z którym w razie oddalenia skargi kasacyjnej strona, która wniosła skargę kasacyjną obowiązana jest zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez stronę skarżącą, jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok sądu pierwszej instancji uwzględniający skargę. W związku z tym w tej sprawie należało od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi zasądzić na rzecz J. M. kwotę 377 złotych stanowiącą zwrot kosztów postępowania kasacyjnego. Kwota ta obejmuje zwrot opłaty za udzielenie pełnomocnictwa profesjonalnemu pełnomocnikowi oraz wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika obliczone w oparciu o § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2026 r. poz. 118).