III OSK 1072/23

III OSK 1072/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-05-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-05-17
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Mariusz Kotulski /sprawozdawca/
Wojciech Jakimowicz /przewodniczący/
Zbigniew Ślusarczyk
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
IV SAB/Wr 875/22 - Wyrok WSA we Wrocławiu z 2023-02-28
Skarżony organ
Wójt Gminy
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 902
art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. d, e, f, art. 21
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 61 ust. 1
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 3 § 2 pkt 8, art. 134 § 1, art. 149, art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 maja 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wójta Gminy R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 28 lutego 2023 r. sygn. akt IV SAB/Wr 875/22 w sprawie ze skargi D. K. na bezczynność Wójta Gminy R. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia [...] marca 2022 r. oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 28 lutego 2023 r. sygn. akt IV SAB/Wr 875/22, po rozpoznaniu sprawy ze skargi D. K. na bezczynność Wójta Gminy R. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia [...] marca 2022 r., zobowiązał Wójta Gminy R. do rozpoznania wniosku skarżącego w części dotyczącej wskazania sankcji za nieprzestrzeganie wskazanych we wniosku skarżącego zasad oraz nadesłania kopii instrukcji kancelaryjnej w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt I), umorzył postępowanie w pozostałym zakresie (pkt II), stwierdził bezczynność Wójta Gminy R. w zakresie rozpoznania wniosku strony z dnia [...] mara 2022 r. (pkt III), stwierdził, że bezczynność Wójta Gminy R. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt IV), a także zasądził od Wójta Gminy R. na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania (pkt V).
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Pismem z dnia [...] marca 2022 r. D. K. (dalej: "skarżący") wystąpił do Wójta Gminy R. (dalej: "organ") o udostępnienie informacji publicznej. Z treści wniosku wynikało, że w związku ze stwierdzonymi przypadkami zagubienia/lub zniszczenia pism składanych w Urzędzie Gminy R. oraz opieszałym wysyłaniem pism z placówki pocztowej (kilka dni po rzekomym sporządzeniu pisma), zwrócił się o podanie czy w gminie wprowadzono (spisano) jednolitą instrukcję kancelaryjną? Jeśli tak to wnosił o podanie w jakiej formie to nastąpiło, o udostępnienie jej kopi oraz jakie są sankcje za nieprzestrzeganie instrukcji kancelaryjnej?
Pismem z dnia 12 kwietnia 2022 r. organ stwierdził, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu art. 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępnie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902 z późn. zm., zwana dalej: "u.d.i.p."). Skarżący w dniu następnym, tj. 13 kwietnia 2022 r. wezwał organ do udostępnienia żądanych informacji publicznych lub wydania decyzji w sprawie.
Pismem z dnia 12 maja 2022 r. organ poinformował skarżącego, że podtrzymuje stanowisko wyrażone w piśmie z dnia 12 kwietnia 2022 r., tym samym zaniechał zarówno udzielenia informacji jak i wydania decyzji od odmowie jej udostępnienia.
Pismem z dnia 26 sierpnia 2022 r. skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w powołanym wyżej wyroku uznał, że skarga była zasadna i zasługiwała na uwzględnienie.
Uzasadniając swoje stanowisko Sąd I instancji wskazał, że w rozpoznawanej sprawie trzeba stwierdzić, że nie ma sporu, co do tego, że organ jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Wątpliwości natomiast budzi, czy wskazane we wniosku strony informacje mieszczą się w pojęciu informacji publicznej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu podkreślił, że stosownie zaś do brzmienia art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Rozwinięciem tej ogólnej definicji są zapisy art. 6 ust. 1 ww. ustawy wskazujące rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze informacji publicznych, czyniąc to w sposób otwarty, czemu służy zwrot "w szczególności". W orzecznictwie sądowym oraz doktrynie przyjmuje się szerokie rozumienie pojęcia "informacja publiczna", co jest wywodzone nie tylko z treści powołanych przepisów ale przede wszystkim z art. 61 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP. Za informację publiczną uznaje się zatem każdą wiadomość wytworzoną lub odnoszoną do władz publicznych, a także wytworzoną lub odnoszoną do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa.
Sąd I instancji stwierdził, że przepis art. 6 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p. stanowi, że udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o: a) trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych, b) trybie działania państwowych osób prawnych i osób prawnych samorządu terytorialnego w zakresie wykonywania zadań publicznych i ich działalności w ramach gospodarki budżetowej i pozabudżetowej, c) sposobach stanowienia aktów publicznoprawnych, d) sposobach przyjmowania i załatwiania spraw, e) stanie przyjmowanych spraw, kolejności ich załatwiania lub rozstrzygania, f) prowadzonych rejestrach, ewidencjach i archiwach oraz o sposobach i zasadach udostępniania danych w nich zawartych, g) naborze kandydatów do zatrudnienia na wolne stanowiska, w zakresie określonym w przepisach odrębnych. Zapis art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. b u.d.i.p. stanowi zaś, że udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o ich organizacji.
W ocenie Sądu z tych regulacji w sposób jasny i niewątpliwy wynika, że zasady, w tym przepisy, regulujące sposób postępowania z dokumentami - ich obieg, ewidencjonowanie, klasyfikowanie to są dane ujęte w art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. d, e oraz lit. f u.d.i.p. Błędne było zatem założenie organu ujawnione w odpowiedzi na wniosek skarżącego i składane przez niego ponaglenie, że ww. dokumenty (akty) nie stanowią o istocie działania organów władzy publicznej. Regulują bowiem one wewnętrzną organizację pracy. W opinii Sądu wskazane regulacje (instrukcje kancelaryjne) stanowią zbiór zasad i przepisów ustalających sposób postępowania z dokumentacją wpływającą do danego urzędu. I pomimo, że mają charakter regulacji wiążących organ (aktów obowiązujących w danej jednostce i w tym sensie wewnętrznych) ustanawiają reguły obiegu korespondencji, jej kwalifikowania, określają także sposób postępowania z aktami, pismami, archiwizacją, czy wskazaniem formularzy lub wzorów obowiązujących w danej jednostce. Regulują stronę formalną prowadzenia spraw i pozwalają na zachowanie transparentności i jednolitych reguł działania administracji. W tym sensie oddziałują także w sferze zewnętrznej, w tym stron postępowania, wnioskodawców i innych podmiotów wchodzących w relacje prawne z organami administracji obwiązanymi na mocy art. 6 ustawy z dnia 14 lipca 1983 r. o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach (Dz. U. z 2020 r. poz. 164 ze zm.) do utworzenia instrukcji kancelaryjnej określającej szczegółowe zasady i tryb wykonywania czynności kancelaryjnych.
Zdaniem WSA we Wrocławiu, podobna ocena dotyczy informacji o sankcjach za nieprzestrzeganie przez organ zasad dotyczących obiegu korespondencji, ich rejestracji, itd. W tym zakresie organ nie wskazał z jakich przyczyn uznał, że wskazane dane nie stanowią informacji publicznej. Niezależnie od tego zaniechania w opinii Sądu żądane przez stronę informacje mają walor publicznych, gdyż odnoszą się do kwestii objętych zakresem powołanego art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. b u.d.i.p. mieszczą się w zakresie spraw związanych z organizacją podmiotu, do którego kierowane jest zapytanie, sposobu jego działania, co obejmuje także dane związane z przestrzeganiem przepisów obowiązujących w danej jednostce, w tym także zasad związanych z właściwym wykonywaniem powierzonych danym pracownikom obowiązków i zadań.
Sąd I instancji stwierdził, że organ błędnie zakładając, iż ww. dane nie stanowią informacji publicznej popadł w zwłokę w rozpoznaniu wniosku skarżącego z dnia 29 marca 2022 r., co z kolei obligowało Sąd do stwierdzenia bezczynności, o czym orzeczono na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 z późn. zm., zwana dalej: "p.p.s.a.") w pkt III sentencji wyroku.
W rozpoznawanej sprawie Sąd nie dopatrzył się złej woli w działaniu organu. W odpowiedzi na skargę organ wyjaśnił przyjęty punkt widzenia, wskazując na wykładnię spornych w sprawie przepisów. W doktrynie i orzecznictwie zgodnie przyjmuje się, że odmienna wykładnia przepisów prawa nie stanowi podstawy do wywodzenia rażącego naruszenia prawa.
Jednocześnie na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę zobowiązał organ do rozpoznania wniosku strony w części dotyczącej wskazania sankcji za nieprzestrzeganie wskazanych we wniosku zasad oraz nadesłania kopii instrukcji kancelaryjnej, w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt I sentencji wyroku). Mając na uwadze fakt, że w piśmie z dnia 8 września 2022 r. organ wskazał na obowiązujący w organie akt precyzując, że stanowi go rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 18 stycznia 2011 r. w sprawie instrukcji kancelaryjnej, jednolitych rzeczowych wykazów akt oraz instrukcji w sprawie organizacji i zakresu działania archiwów zakładowych (Dz. U. z 2011 r. poz. 1467) Sąd umorzył postępowanie w pozostałym zakresie, tj. wskazania, czy w organie wprowadzono instrukcję kancelaryjną i określenie jej formy (pkt II sentencji wyroku, wydany na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.). O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł Wójt Gminy R., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie prawa poprzez:
naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, tj.:
1. przypisanie żądanej przez skarżącego informacji przymiotu informacji publicznej, co stanowi o błędnej wykładni i w konsekwencji niewłaściwym zastosowaniu art. 1 ust. 1 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. d, e oraz lit. f u.d.i.p. oraz art. 61 ust. 1 Konstytucji RP;
naruszenie przepisów prawa procesowego, tj.
2. art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zw. z art. 21 u.d.i.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że w realiach przedmiotowej sprawy doszło do bezczynności organu, podczas gdy skarżącemu została udzielona odpowiedź na wniosek o udostępnienie informacji publicznej;
3. naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. przez nieprzyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że do wniosku D. K. w zakresie objętym jego żądaniem nie stosuje się ustawy o dostępie do informacji publicznej;
4. "naruszenie art. 149 § p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że organ dopuścił się bezczynności, podczas gdy pismem z dnia 08 września 2022 r. została udzielona odpowiedź";
5. naruszenie art. 151 p.p.s.a. poprzez jego błędne zastosowanie, polegające na uwzględnieniu skargi.
Mając powyższe na uwadze skarżący kasacyjnie wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. Jednocześnie organ wskazał, że nie wnosi o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie i zrzekł się prawa do rozprawy.
Powyższe zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
Pismem procesowym z dnia 8 maja 2023 r. zatytułowanym "Replika", D. K. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.
Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.
Na wstępie stwierdzić należy, że niezrozumiały jest zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. poprzez jego błędne zastosowanie, polegające na uwzględnieniu skargi. Zarzut ten nie został także wyjaśniony w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Niezależnie od powyższego podkreślić należy, że Sąd I instancji w przedmiotowej sprawie nie stosował art. 151 p.p.s.a., a więc nie mógł go naruszyć, a nadto ta podstawa wyrokowania nie służy uwzględnianiu skargi w całości lub w części.
Oczywiście bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 149 p.p.s.a. Po pierwsze przez podstawę kasacyjną należy rozumieć konkretny przepis prawa, którego naruszenie przez Sąd I instancji zarzuca skarga kasacyjna. W odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; wyrok NSA z dnia 7 marca 2014 r., II GSK 2019/12; wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2013 r., II OSK 552/12; wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2013 r., II GSK 1573/12; wyrok NSA z dnia 27 marca 2012 r., II GSK 218/11; wyrok NSA z dnia 8 marca 2012 r., II OSK 2496/10; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2012 r., II OSK 2232/10). Warunek przytoczenia podstawy zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające Sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis skarżący miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego lub procesowego. Naruszony przez Sąd I instancji przepis musi być wyraźnie wskazany, gdyż w przeciwnym razie ocena zasadności skargi kasacyjnej nie jest możliwa. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; wyrok NSA z dnia 6 lutego 2014 r., II GSK 1669/12; wyrok NSA z dnia 14 marca 2013 r., I OSK 1799/12; wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2014 r., II OSK 1977/12). Przywołany w zarzucie art. 149 p.p.s.a. dzieli się na cztery paragrafy, a paragraf 1 dodatkowo na trzy punkty. Nadto art. 149 p.p.s.a. w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest stanowisko, że przepis art. 149 podobnie zresztą jak art. 146 § 1, art. 147, czy też art. 145 § 1, jak i art. 151 oraz art. 161 § 1 p.p.s.a. ma charakter ogólny, wynikowy i określa kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania. Tego typu przepis nie może zatem stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej.
Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia np. art. 149 § 1 pkt 1, art. 149 § 1a, czy też art. art. 149 § 2 p.p.s.a. zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – Sąd I instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Naruszenie ww. przepisu jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym (por. wyroki NSA: z dnia 30 kwietnia 2015 r., I OSK 1701/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1595/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1596/14, z dnia 24 kwietnia 2015 r., I OSK 1088/14, z dnia 8 kwietnia 2015 r., I OSK 71/15, z dnia 9 stycznia 2015 r., I OSK 638/14), których w skardze kasacyjnej ani bezpośrednio w powiązaniu ze stawianym zarzutem naruszenia art. 149 p.p.s.a., ani w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, jednak nie powołano. Brak takich odniesień oznacza w konsekwencji nieskuteczność zarzutu naruszenia zaskarżonym wyrokiem ww. przepisów. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest bowiem uprawniony do przypisywania stronie zamiaru przytoczenia konkretnej podstawy kasacyjnej, ani też poszukiwania takiej podstawy, która byłaby najbardziej skuteczna i adekwatna do prawdopodobnego zamysłu strony. Orzekanie w granicach skargi kasacyjnej wyklucza możliwość merytorycznej oceny tak wadliwie skonstruowanego zarzutu naruszenia art. 149 p.p.s.a.
Niezasadny jest zarzut naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a., którego naruszenia dopatruje się strona skarżąca kasacyjnie stanowi, że "Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a". Przepis ten określa zatem granice rozpoznania skargi przez sąd administracyjny pierwszej instancji, zaś granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego działania lub bezczynności organu administracji publicznej. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo – mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku – nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które Sąd I instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu. Sąd I instancji rozpoznając skargę niewątpliwie orzekał w granicach sprawy, oceniając postępowanie w zakresie bezczynności organu zobowiązanego ustawą o dostępie do informacji publicznej.
Podobnie ocenić należy zarzut naruszenia art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zw. z art. 21 u.d.i.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie. Artykuł 3 § 2 p.p.s.a. nie zawiera samodzielnej treści normatywnej, określa zakres kontroli sądów administracyjnych i nie może być podstawą zarzutu kasacyjnego bez powiązania z innymi przepisami procesowymi. Przepis ten ma charakter ustrojowy, który w sposób najbardziej ogólny i generalny określa zakres sprawowania wymiaru sprawiedliwości przez sądy administracyjne. Zawarte w nim unormowania nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej albowiem sądy administracyjne realizują swoje ustawowe kompetencje w ramach wykonywania kontroli legalności administracji publicznej na podstawie i w trybie szeregu konkretnych, określonych przepisów prawa, które w przypadku zarzutu ich naruszenia, powinny być wskazane w skardze kasacyjnej z towarzyszącym temu sprecyzowaniem i umotywowaniem, do jakiego przekroczenia bądź niedopełnienia prawa doszło i na czym ono polegało. W przypadku zatem, gdy strona chce zarzucić niewłaściwą kontrolę skargi, przepis ten musi zostać powołany w połączeniu z przepisami, które Sąd mógł naruszyć w toku sprawowania tej kontroli (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 kwietnia 2019 r., I OSK 1598/17, LEX nr 2865751). Wprawdzie strona skarżąca kasacyjnie powiązała zarzut naruszenia art. 3 § 1 pkt 8 p.p.s.a. z innym przepisem, tj. art. 21 u.d.i.p., jednakże zarzut naruszenia tego przepisu również nie mógł odnieść skutku. W art. 21 u.d.i.p. ustawodawca wyraził wolę niezwłocznego załatwiania spraw z zakresu informacji publicznej – dlatego konieczne jest dążenie do jak najszybszej sądowej kontroli zasadności udostępnienia informacji publicznej lub jej odmowy. Z treści art. 21 u.d.i.p. wynika, że do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329), z tym że:
1) przekazanie akt i odpowiedzi na skargę następuje w terminie 15 dni od dnia otrzymania skargi;
2) skargę rozpatruje się w terminie 30 dni od dnia otrzymania akt wraz z odpowiedzią na skargę.
Zatem art. 21 u.d.i.p. potwierdza dodatkowo kognicję sądów administracyjnych do rozpoznawania skarg w sprawach dostępu do informacji publicznej, a zarzut jego naruszenia może być postawiony, jeżeli przekazanie akt i odpowiedzi nastąpiło po upływie 15 dni od dnia otrzymania skargi, albo skarga została rozpatrzona po upływie 30 dni od dnia otrzymania akt wraz z odpowiedzią na skargę i okoliczności te miały istotny wpływ na wynik sprawy. Kwestionowanie przyjęcia przez Sąd I instancji, że w przedmiotowej sprawie doszło do bezczynności organu, podczas gdy skarżącemu została udzielona odpowiedź na wniosek o udostępnienie informacji publicznej w żaden sposób nie wiąże się z treścią art. 21 u.d.i.p.
Wreszcie niezasadny jest zarzut naruszenia art. 1 ust. 1 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. d, e oraz lit. f u.d.i.p. oraz art. 61 ust. 1 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnią i w konsekwencji niewłaściwe ich zastosowanie.
W związku z oparciem skargi kasacyjnej na zarzucie naruszenia prawa materialnego należy przypomnieć na wstępie, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada lub nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinna być rozumiana norma zawarta w stosowanym przepisie prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, LEX nr 1408530; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12, LEX nr 1372091).
W związku z powyższym wskazać należy, że skoro organ skarżący kasacyjnie podnosi zarzut błędnej wykładni prawa materialnego, to konieczne było wykazanie przez niego, że Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu mylnie zrozumiał treść art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 1 pkt 3 d, e oraz lit. f u.d.i.p. c oraz art. 61 ust. 1 Konstytucji RP. Tymczasem organ skarżący kasacyjnie nie tylko nie wykazał, na czym polega błędne rozumienie wskazanych przez niego przepisów przez Sąd I instancji, ani też jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, lecz w ogóle nie odnosił się do kwestii ich rozumienia przyjętego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, co świadczy o nieskuteczności omawianego zarzutu.
Niezależnie jednak od powyższego, zarzut ten nie może odnieść skutku również dlatego, że jego treść dotyczy w istocie ustaleń i ocen dokonanych przez Sąd I instancji w zakresie stanu faktycznego sprawy. W ramach omawianego zarzutu naruszenia art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 1 pkt 3 d, e oraz lit. f u.d.i.p. c oraz art. 61 ust. 1 Konstytucji RP poprzez ich błędną wykładnię, organ skarżący kasacyjnie wytyka bowiem WSA we Wrocławiu błędne przyjęcie, że żądane przez skarżącego we wniosku z dnia 29 marca 2022 r. informacje stanowią informację publiczną. "W ocenie organu ani rozporządzenie w sprawie instrukcji kancelaryjnej i sankcje za jego nieprzestrzeganie nie dotyczą spraw publicznych albowiem dotyczą spraw dyscyplinarnych. Wbrew temu co przyjął WSA we Wrocławiu, dokumenty wewnętrzne, które mają charakter organizacyjny i porządkowy nie podlegają udostępnieniu."
W związku z powyższym uznać należało, że treść omawianego zarzutu nie tylko nie pozwala odczytać, w czym organ skarżący kasacyjnie upatruje błędnego rozumienia art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 1 pkt 3 d, e oraz lit. f u.d.i.p. c oraz art. 61 ust. 1 Konstytucji RP przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, ani jaka jego zdaniem powinna być prawidłowa wykładnia ww. przepisów, lecz przede wszystkim prowadzi do wniosku, że organ skarżący kasacyjnie zarzucając naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię wskazanych przepisów, w rzeczywistości kwestionuje ustalenia odnoszące się do okoliczności faktycznych niniejszej sprawy. Z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika bowiem, że organ skarżący kasacyjnie nawiązuje bezpośrednio do treści złożonego przez skarżącego wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] marca 2022 r., kwestionując tym samym prawidłowość oceny istotnego elementu stanu faktycznego sprawy, jakim jest treść tego wniosku. W związku z tym należy podkreślić, że zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12, LEX nr 1269660; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11, LEX nr 1340137). Ocena zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11, LEX nr 1340138; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11, LEX nr 1358369). Jeżeli strona uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny, a zarzut naruszenia prawa przez błędną jego wykładnię – niezasadny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11, LEX nr 1296051). Dlatego też omawiany zarzut naruszenia prawa materialnego okazał się w niniejszej sprawie nieskuteczny.
Mając na uwadze powyższe wywody, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i dlatego na mocy art. 184 p.p.s.a. ją oddalił