III OSK 1065/25

III OSK 1065/25 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2026-01-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-06-06
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Hanna Knysiak - Sudyka
Przemysław Szustakiewicz
Zbigniew Ślusarczyk /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
II SAB/Wa 91/24 - Wyrok WSA w Warszawie z 2025-01-21
Skarżony organ
Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 183 § 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędziowie sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz sędzia del. WSA Hanna Knysiak-Sudyka po rozpoznaniu w dniu 8 stycznia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 stycznia 2025 r. sygn. akt II SAB/Wa 91/24 w sprawie ze skargi K. L. na bezczynność [...] S.A. w W. w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 11 września 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od K. L. na rzecz [...] S.A. w W. kwotę 377 (słownie: trzysta siedemdziesiąt siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 21 stycznia 2025 r. sygn. akt II SAB/Wa 91/24, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935) dalej zwanej "p.p.s.a." oddalił skargę K. L. na bezczynność [...] S.A. w W. w przedmiocie rozpoznania wniosku z 11 września 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że przedmiotowym wnioskiem skarżący zwrócił się do [...] S.A. w W. (dalej jako "Spółka") o udostępnienie informacji publicznej w zakresie udzielenia odpowiedzi na pytania:
1. Ile lotów oferowały w dniu 15 marca 2019 roku linie lotnicze [...] na trasie Warszawa-Rzeszów z obu warszawskich lotnisk tj. Okęcie oraz Modlin; oraz
2. Jakie było obłożenie tych lotów, tj. ile było wolnych miejsc w każdym z rejsów w dniu 15 marca 2019 roku na trasie Warszawa-Rzeszów.
Oddalając skargę Sąd uznał, że Spółka pismem z 27 września 2019 r. udzieliła odpowiedzi na zapytanie skarżącego w terminie. Zdaniem Sądu, niezależnie od treści i formy udzielonej odpowiedzi, jakikolwiek przejaw działania w sprawie o udostępnienie informacji publicznej wyklucza zarzut bezczynności. Od milczenia należy odróżnić sytuację, w której podmiot odpowiada na wniosek o udostępnienie informacji publicznej. W takim wypadku odpowiedź na wniosek trzeba potraktować jako udzielenie informacji, nawet jeżeli wyrażone w odpowiedzi stanowisko może nie satysfakcjonować zainteresowanego.
Skargę kasacyjną wniósł skarżący, zaskarżając powyższy wyrok w całości. Zarzucił naruszenie art. 149 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902 - zwanej dalej u.d.i.p.) przez bezzasadne przyjęcie, że Spółka nie jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej i zasadnie odmówiła udzielenia wnioskowanej informacji w sytuacji, gdy Spółka ta jest zobowiązana do udostępnienia informacji publicznej.
W oparciu o tak sformułowany zarzut skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w całości. Pełnomocnik skarżącego z urzędu wniósł o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu, oświadczając, że koszty te nie zostały pokryte przez skarżącego w całości ani w żadnej części.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Spółka wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz o zasądzenie na jej rzecz niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Podkreśliła, że wbrew skardze kasacyjnej Sąd I instancji nie przyjął, że Spółka nie jest zobowiązana do udostępniania informacji publicznej. Skoro Sąd I instancji przesądził w uzasadnieniu wyroku o tym, że przesłanki - podmiotowa i przedmiotowa zostały spełnione i w konsekwencji przeszedł do drugiego etapu kontroli, jakim jest rozstrzygnięcie w przedmiocie bezczynności, to niemożliwym jest, aby Sąd I instancji naruszył art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Sposób sporządzenia skargi kasacyjnej powoduje konieczność przytoczenia uwag związanych z wymogami dla skargi kasacyjnej przewidzianymi w ustawie Prawo o postępowaniu przed Sądami administracyjnymi. Godzi się bowiem przypomnieć, że rozpoznając skargę kasacyjną – po myśli art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935) – Naczelny Sąd Administracyjny czyni to w granicach zakreślonych przez ramy tego środka odwoławczego, gdyż jest nimi związany, biorąc pod rozwagę z urzędu tylko nieważność postępowania. Przy braku przesłanek nieważnościowych w sprawie o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu, rozpoznaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonej podstawy kasacyjnej. W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania precyzyjnie konkretnych przepisów prawa, którym – zdaniem skarżącego – uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia przepisów postępowania – wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zarzut naruszenia prawa materialnego, może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumpcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z 13 sierpnia 2013 r., sygn. akt II GSK 717/12, LEX nr 1408530; wyrok NSA z 4 lipca 2013 r., sygn. akt I GSK 934/12, LEX nr 1372091). Z punktu widzenia skuteczności postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów podkreślenia wymaga, że przytoczenie podstawy kasacyjnej musi być precyzyjne. Jeżeli przepis prawa składa się z kilku jednostek redakcyjnych wówczas zarzucane naruszenie należy powiązać z jego konkretną jednostką redakcyjną. W odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z paragrafów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu. Warunek przytoczenia podstawy kasacyjnej i jej uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające sąd drugiej instancji do domyślania się, który przepis prawa autor kasacji miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia przepisów prawa. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności.
Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej oznacza również związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia, które determinują zakres kontroli kasacyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny sprawuje na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP) - w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Z faktu związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej wynika wykluczenie możliwości domniemywania intencji strony składającej ten środek zaskarżenia, konkretyzowania jego zarzutów, czy też uzupełniania występujących w nim braków dotyczących podstaw skargi kasacyjnej i ich uzasadnienia.
Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami, sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi kasacyjnemu dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia.
Pełnomocnik zawodowy reprezentujący skarżącego nie wszystkim wskazanym wymogom sprostał. W świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego braki w powyższym zakresie nie uzasadniają wprawdzie stwierdzenia, że skarga kasacyjna nie spełnia ustawowych wymogów określonych w art. 176 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnym i podlega odrzuceniu (por. wyrok NSA z 11 maja 2006 r., II FSK 684/05, LEX nr 273665), nie stanowi jednak wypełnienia koniecznego wymogu profesjonalizmu we wnoszeniu skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika. Skarga kasacyjna została sporządzona niestarannie, co ograniczyło zakres kontroli zaskarżonego wyroku. W skardze kasacyjnej podniesiono jeden zarzut naruszenia "art. 149 § 1 p.p.s.a. w zw. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 5" u.d.i.p. Przy czym należy tu zauważyć, że autor skargi kasacyjnej nie określił postaci naruszenia wskazanych przepisów, tj. czy zarzuca naruszenie prawa materialnego czy naruszenie przepisów postępowania. Przyjmując, że jest to zarzut naruszenia prawa materialnego, to w zarzucie nie podano czy zarzucono błędną wykładnię czy niewłaściwe zastosowanie tych przepisów. Zarzut naruszenia przepisu art. 149 § 1 p.p.s.a. jest nieprecyzyjny, ponieważ przepis ten składa się z trzech punktów zawierających różną treść normatywną. Ponadto, autor skargi kasacyjnej podniesiony zarzut opiera na nowych ustaleniach, których nie poczynił Sąd I instancji. Tymczasem, nieskuteczne jest podważanie ustaleń Sądu zarzutem naruszenia prawa materialnego i prowadzi do jego niezasadności. Należy podkreślić, że w skardze kasacyjnej nie doszło do skutecznego podważenia stanu faktycznego ponieważ nie podniesiono w niej zarzutów naruszenia przepisów postępowania regulujących ustalanie stanu faktycznego przez Sąd, będącego podstawą zaskarżonego wyroku. Wobec tego punktem odniesienia dla Naczelnego Sądu Administracyjnego do oceny podniesionego zarzutu skargi kasacyjnej był stan faktyczny przyjęty przez Sąd pierwszej instancji, a nie stan faktyczny przedstawiony w skardze kasacyjnej.
Odnosząc się do tak nieprecyzyjnie sporządzonej skargi kasacyjnej, stwierdzić trzeba, że nie zawiera ona usprawiedliwionej podstawy.
Naruszenia "art. 149 § 1 p.p.s.a. w zw. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 5" u.d.i.p. autor skargi kasacyjnej upatruje w "bezzasadnym przyjęciu, że spółka [...] S.A. (zwana dalej "Spółką") nie jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej i zasadnie odmówiła udzielenia wnioskowanej informacji, w sytuacji, gdy Spółka ta jest zobowiązana do udostępnienia informacji publicznej".
Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: (...) 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.
Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika aby Sąd I instancji przyjął, że Spółka nie jest podmiotowo zobowiązana do udostępniania informacji publicznej. W żadnym miejscu pisemnego uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie pada stwierdzenie, że Spółka nie jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 u.d.i.p. Należy tu wyjaśnić, że w sprawach ze skargi na bezczynność w rozpoznaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej, sąd I instancji w pierwszej kolejności ocenia czy określony podmiot jest zobowiązany do udostępniania informacji publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 u.d.i.p. (czy jest spełniony zakres podmiotowy) i czy żądana informacja stanowi informację publiczną (czy jest spełniony zakres przedmiotowy). Przesądzenie powyższego pozwala dopiero na przejście do drugiego etapu kontroli działalności podmiotu zobowiązanego do udostępniania informacji publicznej, tj. do rozstrzygnięcia, czy w sprawie występuje bezczynność w rozpoznaniu wniosku dostępowego.
Zatem, skoro Sąd I instancji przesądził w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku o tym, że przesłanki podmiotowa i przedmiotowa zostały w sprawie spełnione i w konsekwencji przeszedł do drugiego etapu kontroli, jakim jest rozstrzygnięcie w przedmiocie bezczynności, to niemożliwym jest aby Sąd I instancji naruszył art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. przez jego błędną wykładnię lub jego niewłaściwe zastosowanie. Jak to trafnie podniesiono w odpowiedzi na skargę kasacyjną, gdyby Sąd I instancji dokonał ustalenia, że Spółka nie jest podmiotem zobowiązanym w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., to z pewnością dałby temu wyraz w treści uzasadnienia, powołując jako przyczynę oddalenia skargi niespełnienie przez Spółkę przesłanki podmiotowej. Tymczasem Sąd I instancji w podsumowaniu swojego stanowiska stwierdził, że "Spółka pismem z dnia 27 września 2019 r. udzieliła odpowiedzi na zapytanie Wnioskodawcy w terminie. Niezależnie od treści i formy udzielonej odpowiedzi podkreślić należy, że jakikolwiek przejaw działania w sprawie o udostępnienie informacji publicznej wyklucza zarzut bezczynności. Jak stwierdził WSA w Warszawie w wyroku z dnia 1 grudnia 2005 r. (II SAB/Wa 154/2005) od milczenia należy odróżnić sytuację, w której podmiot odpowiada na wniosek o udostępnienie informacji publicznej. W takim wypadku odpowiedź na wniosek trzeba potraktować jako udzielenie informacji, nawet jeżeli wyrażone w odpowiedzi stanowisko może nie satysfakcjonować zainteresowanego." Podnosząc w skardze kasacyjnej tylko nieskuteczny zarzut naruszenia art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. nie podważono tego stanowiska Sądu I instancji.
W konsekwencji, w skardze kasacyjnej nie wykazano, że zachodziły przesłanki z art. 149 § 1 p.p.s.a. do uwzględnienia skargi. W rezultacie, bezskutecznie zarzucono również naruszenie art. 151 p.p.s.a., na podstawie którego Sąd I instancji oddalił skargę.
Wskazane wyżej mankamenty konstrukcyjne i merytoryczne skargi kasacyjnej uniemożliwiły ocenę prawidłowości stanowiska Sądu I instancji co do zgodności z prawem formy i treści odpowiedzi Spółki na wniosek dostępowy. Dlatego należy tu zauważyć, że oddalenie skargi kasacyjnej nie oznacza, prawidłowości stanowiska Sądu I instancji w tym, zakresie.
Mając na uwadze powyższe wywody, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, dlatego na mocy art. 184 p.p.s.a. ją oddalił.
O kosztach postępowania kasacyjnego od K. L. na rzecz [...] SA w W., orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. zgodnie z zasadą odpowiedzialności za wynik postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia za pomoc prawną udzieloną na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 254 § 1 i art. 258-261 p.p.s.a.