III OSK 1065/22

III OSK 1065/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-06-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-04-27
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Artur Kuś
Maciej Kobak /sprawozdawca/
Teresa Zyglewska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6090 Budownictwo wodne, pozwolenie wodnoprawne
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II SA/Gl 1184/21 - Wyrok WSA w Gliwicach z 2021-12-17
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 2096
art. 8, art. 28, art. 155
Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 23 października 2015 r. w sprawie Szczegółowych warunków i trybu przyznawania, wypłaty oraz zwrotu pomocy finansowej na operacje typu "Restrukturyzacja małych gospodarstw" w  ramach poddziałania "Pomoc na rozpoczęcie działalności gospodarczej na rzecz rozwoju małych gospodarstw" objętego Programem Rozwoju  Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (t. j.)
Dz.U. 2021 poz 2233
art. 240 ust. 3 pkt 9 u.p.w.
Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne - t.j.
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędziowie Sędzia NSA Artur Kuś Sędzia del. WSA Maciej Kobak (spr.) Protokolant asystent sędziego Dawid Lis po rozpoznaniu w dniu 10 czerwca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej X S.A. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 17 grudnia 2021 r. sygn. akt II SA/Gl 1184/21 w sprawie ze skargi X S.A. w W. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich w G. z dnia 14 lipca 2021 r. nr GL.RUZ.4231.21.2021.BS w przedmiocie odmowy zmiany decyzji w przedmiocie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 17 grudnia 2021 r. sygn. akt II SA/Gl 1184/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę X S.A. w W. (dalej: "skarżąca") na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich w G. (dalej: "organ") z dnia 14 lipca 2021 r. nr GL.RUZ.4231.21.2021.85 w przedmiocie odmowy zmiany decyzji w przedmiocie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego.
Powyższy wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.
Wnioskiem z 8 lipca 2019 r. skarżąca zwróciła się do Dyrektora Zarządu Zlewni w (...) Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej: "organ I instancji") o zmianę, w trybie art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, dalej: "k.p.a."), ostatecznej decyzji Starosty T. z 25 sierpnia 2017 r., OŚR.6341.105.2017 udzielającej skarżącej pozwolenia wodnoprawnego na wprowadzanie do wód:
1) cieku [...] (w km 8+141, jego biegu) - istniejącym urządzeniem wodnym zlokalizowanym w granicach nieruchomości nr ew. [...], obręb [...], wód opadowych i roztopowych oraz ścieków bytowych pochodzących z działalności stacji rozrządowej;
2) cieku (rowu) [...] - istniejącym urządzeniem wodnym zlokalizowanym w granicach nieruchomości nr ew. [...], obręb [...], wód opadowych i roztopowych oraz ścieków bytowych pochodzących z działalności stacji rozrządowej.
Wniosek ten nie zyskał aprobaty organu I instancji, gdyż ten decyzją z 18 września 2019 r. nr GL.ZUZ.3.421.197.2019.BS umorzył wszczęte postępowanie. Od powyższej decyzji strona wniosła odwołanie, a po jego rozpatrzeniu organ decyzją z 25 czerwca 2020 r. nr GL.RUZ.434.53.2019.TS uchylił powyższą rozstrzygnięcie organu I instancji, a sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia.
Następnie organ I instancji decyzją z 16 marca 2021 r. nr GL.ZUZ.3.421.197-4.2019.BS odmówił skarżącej wnioskowanej przez nią zmiany dotychczasowej decyzji.
Decyzja z 14 lipca 2021 r., GL.RUZ.4231.21.2021.BS utrzymująca w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji stała się przedmiotem skargi do sądu administracyjnego.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, przedstawiając argumentację zbieżną ze stanowiskiem przedstawionym w zaskarżonej decyzji.
Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Gliwicach oddalił skargę. Zdaniem Sądu pierwszej instancji uwzględnienie wniosku o zmianę decyzji w przedmiotowej sprawie wiązałoby się z ustaleniem, że stan faktyczny istniejący w dacie jej wydania był odmienny od tego, który ustalił Starosta. Ustalenie stanu faktycznego odmiennego od pierwotnie ustalonego oznacza wykroczenie poza granice pierwotnego stanu faktycznego sprawy, co na gruncie art. 155 k.p.a. jest niedopuszczalne. W konsekwencji, zdaniem Sądu, organ odwoławczy, a wcześniej organ I instancji, prawidłowo uznały, że zaistniały podstawy od odmowy wnioskowanej przez skarżącą zmiany decyzji Starosty.
W uzasadnieniu wyroku podniesiono, iż wobec wskazanych dotychczas przeszkód do uwzględnienia wniosku skarżącej o zmianę dotychczasowej decyzji bez znaczenia pozostaje ocena, czy w kontrolowanej sprawie spełniony został wymóg uzyskania zgody stron na tę zmianę, czy przepisy szczególne sprzeciwiają się wnioskowanej zmianie oraz, czy za zmianą przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony.
W związku z zarzutami dotyczącymi naruszenia art. 28 k.p.a. w zw. z art. 240 ust. 3 pkt 9 ustawy z dnia 10 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2021, poz. 2233 ze zm., dalej: "u.p.w.") a także art. 81 § 1 k.p.a. wskazano, że zdaniem WSA organy prawidłowo oznaczyły krąg stron postępowania zainicjowanego wnioskiem skarżącej o zmianę dotychczasowej ostatecznej decyzji. Wyznacznikiem tego kręgu jest bowiem stan faktyczny ustalony pierwotnie w decyzji, której dotyczy wniosek o zmianę w trybie art. 155 k.p.a. Jeżeli ten stan faktyczny został pierwotnie ustalony błędnie, to krąg stron postępowania toczącego na skutek wniosku o zmianę tej decyzji będzie tożsamy z kręgiem stron pierwotnego postępowania nawet wtedy, gdyby po prawidłowym ustaleniu stanu faktycznego sprawy okazać by się miało, że uwzględniony w tym kręgu podmiot, nie powinien być uznany za stronę postępowania. W realiach rozpoznawanej sprawy za stronę postępowania pierwotnie uznano [...] Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w K., wykonujący uprawnienia właścicielskie Skarbu Państwa. Jednak w obecnym stanie prawnym stosownie do art. 240 ust. 3 pkt 9 u.p.w. to regionalne zarządy gospodarki wodnej wykonują prawa właścicielskie Skarbu Państwa w stosunku do śródlądowych wód płynących oraz gruntów pokrytych tymi wodami. W sytuacji, w której pierwotnie Skarb Państwa został uznany za stronę postępowania, to również obecnie powinien być zaliczony do kręgu stron postępowania, przy uwzględnieniu zmiany stanu prawnego wskazującego jednostkę organizacyjną wykonującą te uprawnienia. Pomiędzy [...] Zarządem Melioracji i Urządzeń Wodnych w K. a Regionalnym Zarządem Gospodarki Wodnej w G. zachodzi tutaj następstwo prawne, które oddziałuje na wyznaczanie kręgu stron, których zgoda jest wymagana do zmiany decyzji i to niezależnie do tego, czy poprzednio funkcjonujący podmiot zasadnie został w takim kręgu stron postępowania uwzględniony. Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w G. działa przy tym w ramach struktury organizacyjnej państwowej osoby prawnej jaką są Wody Polskie (art. 239 ust. 3 u.p.w.). Jest jednostką organizacyjną tej osoby prawnej. Natomiast jako organ odwoławczy występuje dyrektor tej jednostki organizacyjnej. Na gruncie k.p.a. sytuacja taka nie daje podstaw do wyłączenia organu. W tym kontekście, zdaniem Sądu, nie doszło do zarzucanego w skardze zarzutu naruszenia art. 8 § 1 k.p.a. Nie doszło również do naruszenia art. 28 k.p.a. w zw. z art. 240 ust. 3 pkt 9 u.p.w..
Powyższy wyrok w całości zakwestionował skarżący, zarzucając naruszenie:
prawa materialnego, tj.:
1) art. 155 k.p.a., polegające na jego niewłaściwym zastosowaniu, poprzez błędne przyjęcie, że nie została spełniona przesłanka tożsamości stanu faktycznego, albowiem ustalenie stanu faktycznego odmiennego od pierwotnie ustalonego oznacza wykroczenie poza granice pierwotnego stanu faktycznego sprawy, podczas gdy w niniejszej sprawie nie zachodzi potrzeba oceny nowych dowodów, zaś ustalony w sposób dowolny stan faktyczny wskazuje na nieadekwatność dotychczasowego rozstrzygnięcia w stosunku do obowiązującego prawa, co świadczy o istnieniu interesu publicznego w zmianie decyzji Starosty T. z 25 sierpnia 2017 r.;
2) art. 28 k.p.a. w zw. z art. 240 ust. 3 pkt 9 u.p.w. polegające na niewłaściwym zastosowaniu poprzez przyjęcie, że:
a) Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej W G. posiada interes prawny do udziału w postępowaniu , podczas gdy: ciek [...] stanowi śródlądową wodę płynącą poza odcinkiem źródłowym powyżej km 3+130; zaś realizacja nałożonych zadań z zakresu administracji publicznej wyłącza dopuszczalność posiadania interesu prawnego;
b) krąg stron postępowania nie podlega weryfikacji, podczas gdy postępowanie w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, w którym organ na nowo ustala krąg stron.
II. przepisów postępowania, tj. art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: "p.p.s.a.") w zw. z art. 8 § 1 k.p.a., polegające na błędnej ocenie, iż nie narusza zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz nie budzi wątpliwości co do bezstronności sytuacja, w której Dyrektor RZGW w G. w zależności od etapu postępowania - najpierw występuje jako strona (wyrażając zgodę na zmianę decyzji) a następnie jako organ wydający decyzję, co doprowadziło do oddalenia skargi w sytuacji gdy podlegała ona uwzględnieniu.
Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie w całości wyroku oraz uchylenie decyzji z 14 lipca 2021 r., i poprzedzającej ją decyzji z 16 marca 2021 r.; zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego. Ponadto wniesiono o rozpoznanie sprawy na rozprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.
Skarga kasacyjna jest niezasadna i jako taka podlega oddaleniu.
Przepis art. 155 k.p.a. stanowi, że decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio. Wynika z tego, że dla zmiany lub uchylenia decyzji, na mocy której strona nabyła prawo (lub nałożono na nią obowiązek), łącznie muszą być spełnione przesłanki: istnienie decyzji ostatecznej, za jej uchyleniem lub zmianą przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony, zgoda strony na zmianę lub uchylenie decyzji, brak przeciwwskazań w przepisach ustaw szczególnych. Przedmiotem takiego postępowania nie jest więc merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy niejako "od nowa", lecz przeprowadzenie weryfikacji wydanej już decyzji ostatecznej pod kątem spełnienia wymienionych wyżej warunków. Brak spełnienia któregokolwiek z nich, wklucza uwzględnienie wniosku i dokonanie zmiany decyzji. Wynika to bowiem z tego, że istotą postępowania w trybie art. 155 k.p.a. jest sprawdzenie, czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym istnieją szczególne przesłanki, które przemawiałyby za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej. Prawna możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 k.p.a. uwarunkowana jest zatem prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 k.p.a. nie może zmierzać do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy zakończonej ostatecznym rozstrzygnięciem (por. wyrok NSA z 5 stycznia 2007 r., I OSK 586/06). Jak stwierdzono w wyroku NSA z 12 kwietnia 2000 r., III SA 1388/99, i które to stanowisko zostało utrwalone w późniejszym orzecznictwie, w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 155 k.p.a. organ administracji nie stosuje prawa materialnego. Celem tego postępowania, będącego samodzielnym postępowaniem administracyjnym, jest ustalenie, czy zachodzą przesłanki do uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej określone w art. 155 k.p.a. oraz czy ewentualnemu uchyleniu lub zmianie nie sprzeciwiają się przepisy szczególne.
W żadnym razie nie można w tym trybie rozszerzać zakresu sprawy administracyjnej. Zmiana decyzji ostatecznej w trybie art. 155 k.p.a. może być dokonana tylko w granicach stanu faktycznego sprawy "pierwotnej", w oparciu
o materiał dowodowy zgromadzony do tej pory. Postępowanie prowadzone w tym trybie nie jest więc kolejną (trzecią) instancją administracyjną i nie może służyć weryfikacji ustaleń, czy też prawidłowości wykładni i subsumpcji przepisów zastosowanych przy wydaniu decyzji ostatecznej, ale służy przeprowadzeniu weryfikacji wydanej już decyzji ostatecznej z jednego tylko punktu widzenia,
a mianowicie, czy za zmianą (uchyleniem) przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony i czy jest zgoda strony na zmianę decyzji. Badanie interesu społecznego i słusznego interesu strony nie może przy tym polegać na ocenie prawidłowości zastosowania przepisów prawa przy wydawaniu decyzji ostatecznej. Konstrukcja art. 155 k.p.a. powoduje, że nie można upatrywać w nim środka zmierzającego do ponownego rozpoznania sprawy zakończonej ostateczną decyzją administracyjną, niejako w kolejnej instancji.
Postępowanie wszczęte na skutek złożenia wniosku o zmianę ostatecznej decyzji w trybie art. 155 k.p.a. jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym. Istotą tego postępowania jest jedynie ocena, czy w danej sprawie administracyjnej,
a więc w ustalonym w niej stanie faktycznym i prawnym sprawy, istnieją szczególne przesłanki, wskazane przez ustawodawcę, które przemawiałyby za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej. W ramach procedowania w trybie powyższego przepisu organ nie jest uprawniony do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy.
A skoro tak, to także sąd administracyjny badający legalność decyzji wybranej na podstawie art. 155 k.p.a. nie może kontrolować prawidłowości ostatecznej decyzji,
o zmianę której wnioskowała strona. Dopuszczenie możliwości dokonania takiej kontroli w istocie stanowiłoby obejście wyrażanego powszechnie w orzecznictwie
i doktrynie zakazu traktowania trybu z art. 155 k.p.a. jako kolejnej instancji w toku postępowania administracyjnego.
Argumentując zarzut naruszenia art. 155 k.p.a. skarżąca kasacyjnie eksponuje, że stan faktyczny w sprawie zakończonej decyzją Starosty Tarnogórskiego z 25 sierpnia 2017 roku został ustalony w sposób dowolny, co przesądza o "nieadekwatności" zawartego w niej rozstrzygnięcia.
Okolicznością istotną, kształtującą treść decyzji z 25 sierpnia 2017 roku było ustalenie, że wody ze stacji rozrządowej PKP zlokalizowanej w T. (obręb [...]) odprowadzane do cieków wodnych skierowane są odpowiednio do wód odbiorników tj. cieków [...] oraz cieku rowu [...]. Ponadto według ustaleń starosty administratorem cieku, do którego zgodnie
z wnioskiem strony miały być odprowadzone wody był [...] Zarząd Melioracji
i Urządzeń Wodnych.
Skarżąca kasacyjnie wywodzi, że powyższy stan faktyczny został ustalony nieprawidłowo, gdyż woda opadowa lub roztopowa oraz ścieki bytowe z terenu objętego decyzją Starosty T. z 25 sierpnia 2017 r. odprowadzane są do urządzenia wodnego, a nie do wody. Ponadto skarżąca kasacyjnie podkreśla, że na terenie, którego dotyczy decyzja, obecnie stanowiącym działkę nr [...], powstałą
z połącznia m.in. działek nr [...] i [...] nie występują grunty oznaczone Wp i Ws oraz nie wydzielono odrębnej działki ewidencyjnej pod ciek naturalny. Przedmiotowa okoliczność – w ocenie skarżącej kasacyjnie – świadczy o tym, że [...] Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych, a obecnie Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej
w G., nie miał interesu prawnego w sprawie zakończonej decyzją z 25 sierpnia 2017 roku.
Konstrukcja zarzutu naruszenia art. 155 k.p.a. oraz mająca go uzasadniać argumentacja jednoznacznie wskazuje na to, że skarżąca kasacyjnie domaga się zmiany decyzji z 25 sierpnia 2017 roku, albowiem uważa, że została oparta na wadliwie poczynionych ustaleniach. Jak już wyżej podano, postępowanie prowadzone w trybie art. 155 k.p.a. dotyczy zmiany ostatecznych decyzji niewadliwych. Należy zatem podzielić stanowisko WSA, że skarżąca kasacyjnie w istocie wykorzystuje tryb z art. 155 k.p.a. do przeprowadzenia kontroli zgodności z prawem decyzji z 25 sierpnia 2017 roku i wyeliminowania skutków wadliwych ustaleń faktycznych odzwierciedlonych w treści jej rozstrzygnięcia. Jak już wyżej podano, działanie takie nie mogło spowodować oczekiwanych przez skarżącą kasacyjnie skutków.
Naczelny Sąd Administracyjny negatywnie zweryfikował również zarzut naruszenia art. 28 k.p.a. w zw. z art. 240 ust. 3 pkt 9 u.p.w. Istotą postępowania
w trybie art. 155 k.p.a. jest sprawdzenie, czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym istnieją szczególne przesłanki, które przemawiałyby za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej. Prawna możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 k.p.a. uwarunkowana jest prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron. Postępowanie weryfikacyjne prowadzone na podstawie art. 155 k.p.a. jest postępowaniem w takiej samej sprawie administracyjnej w znaczeniu materialnym, co sprawa rozstrzygnięta weryfikowaną decyzją. Dopóki mamy do czynienia z takimi samymi prawami i obowiązkami tych samych podmiotów, ukształtowanymi obowiązującą decyzją, z tym samym lub zachowującym ciągłość regulacji stanem prawnym i niezmienionym w kwestiach prawnie istotnych stanem faktycznym, dopóty można mówić o takiej samej sprawie administracyjnej w znaczeniu materialnoprawnym – uchwała 7 sędziów NSA z 3 listopada 2009 r, II GPS 2/09. Instytucja z art. 155 k.p.a. jest zatem co do zasady skierowana tylko do tych stron postępowania, które brały już udział w postępowaniu zwieńczonym decyzją ostateczną. Ponieważ przedmiotem postępowania, o którym mowa w art. 155 k.p.a., jest decyzja ostateczna, dlatego stroną tego postępowania jest tylko ten, czyjego interesu prawnego dotyczyło postępowanie zakończone tą decyzją. Wynika to z faktu, że krąg uczestników postępowania został już ustalony w postępowaniu prowadzonym w trybie zwykłym i jedynie do nich odnoszą się skutki, o których mowa w art. 155 k.p.a. Zmiana podmiotowa stron w tym postępowaniu wychodzi zatem poza zakres uprawnień organu wynikających z art. 155 k.p.a. i tym samym jest niedopuszczalna - por. wyr. NSA z 26 listopada 2010 r., I OSK 1544/10.
I w tym wypadku, skarżąca kasacyjnie kwestionuje ustalenia faktyczne poczynione na gruncie postępowania, w którym wydano decyzję z 25 sierpnia 2017 roku i które miały wpływ na jego zakres podmiotowy. W skardze kasacyjnej podkreśla się, że ciek [...] stanowi śródlądową wodę poza odcinkiem źródłowym powyżej km 3+130. Do kilometra 3+130 ciek ma wydzielone działki ewidencyjne. Powyżej kilometra 3+130 nie ma wydzielonego konturu "WP" w ewidencji gruntów i budynków, w tym na działkach ewidencyjnych, których dotyczy niniejsza sprawa. Zdaniem skarżącej spółki w spornej lokalizacji nie znajdowały się wody publiczne i to tak na dzień wydania decyzji z 25 sierpnia 2017 roku, jak i na dzień wydania kwestionowanej skargą decyzji z 14 lipca 2021 roku. W tym stanie rzeczy PGW Wody Polskie, a wcześniej [...] Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych nie posiadał i nie posiada tytułu prawnego do tychże wód, a zatem nie mógł nimi zarządzać zgodnie z art. 528 i art. 240 ust. 3 pkt 9 u.p.w.
Oceniając stanowisko skarżącej kasacyjnie trzeba wyjść z założenia, że
w istocie dąży ona do podważenia ocen prawnych organu, przyjętych w toku postępowania zakończonego decyzją z 25 sierpnia 2017 roku, na podstawie których wyznaczono jego zakres podmiotowy. Jak już wyżej podano, prowadzenie postępowania w trybie art. 155 k.p.a. nie może zmierzać do merytorycznej weryfikacji zgodności z prawem ostatecznej decyzji administracyjnej. Przesłankami wydania decyzji na tej podstawie jest zgoda stron postępowania, brak konfliktu z przepisem szczególnym oraz realizacja wartości wchodzących w zakres interesu społecznego lub słusznego interesu strony. Do zbioru przesłanek uzasadniających zmianę lub uchylenie decyzji ostatecznej w trybie art. 155 k.p.a. nie należy jej wadliwość. Skierowanie decyzji do podmiotu nieposiadającego przymiotu strony stanowi podstawię do stwierdzenia jej nieważności w oparciu o art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.
Zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. został wadliwie skonstruowany. Artykuł 151 p.p.s.a. jest przepisem wynikowym określającym procesową formułę rozstrzygnięcia sądu administracyjnego w razie stwierdzenia braku podstaw do uwzględnienia skargi. Sąd pierwszej instancji narusza art. 151 p.p.s.a., kiedy oddala skargę mimo stwierdzenia, że kwestionowana skargą działalność administracji publicznej narusza prawo w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie jej z obrotu prawnego, albo gdy nie dostrzega, że do takiego naruszenia doszło. W obu układach procesowych skuteczność zarzutu opartego na obrazie art. 151 p.p.s.a. wymaga związkowego powołania innych przepisów prawa materialnego lub procesowego, których naruszenia Sąd pierwszej instancji nie zauważył. W realiach niniejszej sprawy skarżąca kasacyjnie poddaje, że wadliwość oddalenia skargi wynika z faktu naruszenia zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie obywateli – art. 8 § 1 k.p.a. Skarżąca kasacyjnie uważa bowiem, że Dyrektor RZGW Wód Polskich w G. działał w postępowaniu w podwójnej roli: jako organ wydający decyzję w sprawie i jako strona postępowania – realizując prawa właścicielskie Skarbu Państwa na terenie, którego dotyczyło pozwolenie wodnoprawne z 25 sierpnia 2017 roku. Naczelny Sąd Administracyjny przyjmuje, że taka konstrukcja zarzutu kasacyjnego wymagała powołania się na przepisy prawa, z których wynikałby zakaz działania Dyrektora RZGW Wód Polskich w G. w podwójnej roli procesowej, czego nie uczyniono. Podnoszone przez skarżącą kasacyjnie okoliczności mogłyby zostać rozważone w ramach zarzutu naruszenia przepisów normujących instytucję wyłączenia pracownika (art. 24 k.p.a.) lub wyłączenia organu (art. 25 k.p.a.), jednakże nie sformułowano ich w skardze kasacyjnej.
Z podanych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie
art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.