III OSK 1061/22

III OSK 1061/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-06-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-04-26
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Małgorzata Pocztarek /przewodniczący/
Mariusz Kotulski
Przemysław Szustakiewicz /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6480
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
II SA/Wa 2655/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-11-03
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 2176
art. 1 ust.1, art. 5 ust. 2
Ustawa z dnia  6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) sędzia del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant starszy asystent sędziego Joanna Ukalska po rozpoznaniu w dniu 13 czerwca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K.J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Wa 2655/21 w sprawie ze skargi K.J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 8 czerwca 2021 r., nr KOA/1495/Pi/20 w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy [...] z dnia 17 czerwca 2020 r., Nr 447.2020; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] na rzecz K.J. kwotę 1377 (jeden tysiąc trzysta siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 3 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Wa 2655/21, oddalił skargę K.J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 8 czerwca 2021 r., nr KOA/1495/Pi/21 w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny:
K.J., wnioskiem z dnia 3 czerwca 2020 r., zwrócił się za pośrednictwem platformy ePUAP, do Wójta Gminy [...] o udostępnienie informacji w zakresie:
– czy w Urzędzie Gminy [...] jest stanowisko do spraw architektoniczno- budowlanych,
– jaka osoba (imię lub imiona i nazwisko) jest na tym stanowisku,
– wysokości wynagrodzenia na tym stanowisku,
– listy wypłaconych nagród (kwota i data) dla osoby zatrudnionej na tym stanowisku od momentu utworzenia stanowiska do chwili realizacji niniejszego wniosku.
Wójt Gminy [...], decyzją z dnia 17 czerwca 2020 r., Nr 447.2020 odmówił udostępnienia informacji publicznej, w części co do:
– szczegółowych informacji dot. wysokości wynagrodzenia na stanowisku do spaw architektoniczno-budowlanych,
– listy wypłaconych nagród (kwota i data) dla osoby zatrudnionej na tym stanowisku, od momentu utworzenia stanowiska do chwili realizacji wniosku.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...], po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia 21 lipca 2020 r., sygn. KOA/2083/Pi/20, utrzymało w mocy decyzję z dnia 17 czerwca 2020 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 4 grudnia 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 1707/20 uchylił decyzję Kolegium z dnia 21 lipca 2020 r., wskazując, że w zaskarżonej decyzji Kolegium nie wykazało dlaczego uznało, że informacje których domaga się skarżący podlegają ochronie ze względu na prawo do prywatności. Co prawda, organ przywołał bogate orzecznictwo odnośnie do dostępu do informacji publicznej i odmowy jej udostępnienia na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zdefiniował, jak rozumie pojęcie "osoby pełniącej funkcje publiczne", jednakże nie odniósł ich do konkretnego przypadku - stanowiska ds. architektoniczno-budowlanych w Urzędzie Gminy [...]. Ograniczył się do stwierdzenia, że "w uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, iż ( ... ) nie pełni funkcji publicznej, gdyż jej zakres obowiązków nie wiąże się z przygotowywaniem decyzji dotyczących innych podmiotów". To zaś prowadzi do wniosku, że organ II instancji nie rozpoznał ponownie sprawy, zgodnie z zasadami procedury administracyjnej, naruszając w ten sposób art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a." Sąd wskazał też, że w aktach postępowania brak jest jakichkolwiek dokumentów dotyczących zakresu obowiązków na stanowisku, o którym mowa we wniosku o udostępnienie informacji publicznej.
Rozpatrując ponownie odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...], decyzją z dnia 8 czerwca 2021 r. nr KOA/1495/Pi/20, utrzymało w mocy decyzję z dnia 17 czerwca 2020 r.
Organ podał, że z jego ustaleń wynika, że do zakresu czynności na stanowisku ds. architektoniczno-budowlanych w Urzędzie Gminy [...] wynika, iż przypisane są do niego następujące zadania:
1. gromadzenie materiałów niezbędnych do ogłoszenia konkursu wraz z przygotowaniem założeń architektoniczno-budowlanych dla obiektów kubaturowych,
2. przygotowywanie niezbędnych umów i ogłoszeń dotyczących przeprowadzenia konkursów architektoniczno-budowlanych i urbanistycznych,
3. tworzenie i nadzór nad realizacją harmonogramów prowadzonych działań i prac w ramach realizacji konkursów,
4. analiza i weryfikacja projektów architektonicznych oraz pozostałej dokumentacji budowlanej opracowywanej na zlecenie gminy, współpraca z referatem JR w zakresie przygotowywania i gromadzenia kompletnej dokumentacji projektowo-kosztorysowej planowanych zadań,
5. współpraca z referatem JR w zakresie przygotowywania dokumentacji do przetargów zleceń na realizację zadań inwestycyjnych i remontowych,
6. współpraca z referatem JR w zakresie przygotowywania projektów umów na wykonawstwo,
7. pomoc referatom w zakresie prac kubaturowych w generalnym wykonawstwie i inwestorstwie zastępczym,
8. uczestniczenie w realizacji procesów wykonawczych, naradach koordynacyjnych, uzgodnieniach, konsultacjach i odbiorach robót budowlanych,
9. współpraca z referatem FZ w zakresie pozyskiwania i rozliczania środków na realizację zadań,
10. prowadzenie gminnej ewidencji zabytków,
11. współpraca z referatem IR w zakresie udzielania dotacji na prace konserwatorskie, restauratorskie lub roboty budowlane przy zabytku wpisanym do rejestru lub znajdującym się w gminnej ewidencji zabytków, w zakresie weryfikacji złożonej dokumentacji i kosztorysu oraz wykonania prac przy obiekcie.
Wobec powyższego, D.B. zajmująca w Urzędzie stanowisko ds. architektoniczno-budowlanych nie pełni funkcji publicznej, gdyż do zakresu jej zdań nie należy podejmowanie działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób, ani przygotowywanie decyzji dotyczących innych podmiotów. To stanowisko ma jedynie charakter pomocniczy, doradczy, usługowy, techniczny. Ponadto D.B. nie zrezygnowała z przysługującego jej prawa dotyczącego ochrony prywatności. Kolegium podkreśliło, że w tej sytuacji, udostępnienie informacji wbrew woli pracownika naruszałoby jego prawo do ochrony dóbr osobistych wynikające z art. 23 i 24 k.c., a więc chronionej sfery prywatności.
Z powyższą decyzją nie zgodził się wnioskodawca, który złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Powołanym na wstępie wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej "P.p.s.a.") uznał, że skarga jest niezasadna.
WSA w Warszawie przypomniał, że sprawa była już przedmiotem sądowej kontroli przez Sąd, który wyrokiem z dnia 4 grudnia 2020 r., II SA/Wa 1707/20 uchylił zaskarżoną decyzję. W świetle powyższego, rozstrzygając sprawę, należało działać zgodnie z art. 153 P.p.s.a., w warunkach związania poglądem prawnym wyrażonym w przywołanym wyżej prawomocnym wyroku WSA w Warszawie. W myśl art. 153 P.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.
W wyroku z dnia 4 grudnia 2020 r., II SA/Wa 1707/20, Sąd uznał, że "(...) w aktach postępowania brak jest jakichkolwiek dokumentów dotyczących zakresu obowiązków na stanowisku o którym mowa we wniosku o udostępnienie informacji publicznej" i dlatego organ rozważania dotyczące odmowy udostępnienia żądanej informacji publicznej na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej winien odnieść do konkretnego przypadku, tj. do stanowiska ds. architektoniczno-budowlanych w Urzędzie Gminy [...]. Jednocześnie Sąd ten wyraził pogląd prawny, że organ winien wziąć pod uwagę, że osobą pełniącą funkcję publiczną będzie każdy, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej lub też w strukturach jakichkolwiek osób prawnych i jednostek organizacyjnych niemających osobowości prawnej, jeżeli funkcja ta obejmuje uprawnienia m.in. do dysponowania majątkiem publicznym, zarządzania sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym, lub majątkiem Skarbu Państwa. Istotne jest posiadanie prawa do działania wpływającego na podejmowanie decyzji (nie tylko w sensie procesowych rozstrzygnięć) w tej materii. Nie ma przy tym znaczenia, na jakiej podstawie prawnej osoba wykonuje funkcję publiczną.
W ocenie WSA w Warszawie, Kolegium ponownie rozstrzygając sprawę, prawidłowo wywiązało się z powyższych wytycznych i dlatego zarzut naruszenia art. 153 P.p.s.a. polegający na nieuwzględnieniu oceny prawnej wynikającej z wyroku WSA w Warszawie z dnia 4 grudnia 2020 r., II SA/Wa 1707/20, tj. w szczególności na zawężeniu pojęcia "osoba pełniąca funkcje publiczne", nie zasługuje na uwzględnienie.
Nadto w orzeczeniu podniesiono, że zgodnie z treścią art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zobowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Ustawodawca tworząc katalog podmiotów, o których mowa powyżej, podzielił je na dwie zasadnicze kategorie. Po pierwsze - do udzielania informacji publicznej zobowiązane zostały "władze publiczne", a po drugie - inne podmioty wykonujące "zadania publiczne" (posiadające takie informacje). Sformułowanie przepisu art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej przez zawarcie zwrotu "w szczególności" oznacza więc, że każdy podmiot jest zobowiązany do udostępniania informacji publicznej, jeśli wykonuje zadania publiczne (zadania władzy publicznej).
Wykładni pojęcia osób pełniących funkcje publiczne i wykonujących zadania publiczne dokonał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 marca 2006 r., K 17/05. W wyroku tym stwierdzono, odnosząc się do art. 5 ust. 2 zdanie 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, że "sprawowanie funkcji publicznej wiąże się z realizacją określonych zadań w urzędzie, w ramach struktur władzy publicznej lub na innym stanowisku decyzyjnym w strukturze administracji publicznej, a także w innych instytucjach publicznych. Wskazanie, czy mamy do czynienia z funkcją publiczną, powinno zatem odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne. Chodzi zatem o podmioty, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji publicznej. Nie każdy zatem pracownik takiej instytucji będzie tym funkcjonariuszem (...). Podejmując próbę wskazania ogólnych cech, jakie będą przesądzały o tym, że określony podmiot sprawuje funkcję publiczną, można bez większego ryzyka błędu uznać, iż chodzi o takie stanowiska i funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub łączy się co najmniej z przygotowywaniem decyzji dotyczących innych podmiotów. Spod zakresu funkcji publicznej wykluczone są zatem takie stanowiska, choćby pełnione w ramach organów władzy publicznej, które mają charakter usługowy lub techniczny".
Podzielając ten pogląd w całości, w ocenie Sądu I instancji, osoba wykonująca zadania na stanowisku ds. architektoniczno-budowlanych w Urzędzie Gminy [...] mogłaby zatem zostać uznana za podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, w rozumieniu powyższego przepisu, wyłącznie wówczas, gdy możliwa byłaby kwalifikacja do jednej z dwóch ww. grup podmiotów, tj. podmiotów władzy publicznej bądź też podmiotów wykonujących zadania publiczne.
W ocenie Sądu, nie sposób jednak zakwalifikować wskazanej osoby wykonującej zadania na stanowisku ds. architektoniczno-budowlanych w Urzędzie Gminy [...] ani jako podmiotu władzy publicznej, ani jako podmiotu wykonującego zadania publiczne i to nawet przy bardzo szerokiej interpretacji pojęcia "osoby pełniącej funkcję publiczną", która – jak wskazał WSA w Warszawie w sprawie II SA/Wa 1707/20 – może być zaliczona do tej kategorii, jeżeli funkcja ta obejmuje uprawnienia m.in. do dysponowania majątkiem publicznym, zarządzania sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują (...)", gdyż przeczy temu zakres posiadanych przez tę osobę kompetencji i wykonywanych "realnych" zadań, które obejmują:
1. gromadzenie materiałów niezbędnych do ogłoszenia konkursu wraz z przygotowaniem założeń architektoniczno-budowlanych dla obiektów kubaturowych,
2. przygotowywanie niezbędnych umów i ogłoszeń dotyczących przeprowadzenia konkursów architektoniczno-budowlanych i urbanistycznych,
3. tworzenie i nadzór nad realizacją harmonogramów prowadzonych działań i prac w ramach realizacji konkursów,
4. analizę i weryfikację projektów architektonicznych oraz pozostałej dokumentacji budowlanej opracowywanej na zlecenie gminy, współpracę z referatem JR w zakresie przygotowywania i gromadzenia kompletnej dokumentacji projektowo-kosztorysowej planowanych zadań,
5. współpracę z referatem JR w zakresie przygotowywania dokumentacji do przetargów zleceń na realizację zadań inwestycyjnych i remontowych,
6. współpracę z referatem JR w zakresie przygotowywania projektów umów na wykonawstwo,
7. pomoc referatom w zakresie prac kubaturowych w generalnym wykonawstwie i inwestorstwie zastępczym,
8. uczestniczenie w realizacji procesów wykonawczych, naradach koordynacyjnych, uzgodnieniach, konsultacjach i odbiorach robót budowlanych,
9. współpracę z referatem FZ w zakresie pozyskiwania i rozliczania środków na realizację zadań,
10. prowadzenie gminnej ewidencji zabytków,
11. współpracę z referatem IR w zakresie udzielania dotacji na prace konserwatorskie, restauratorskie lub roboty budowlane przy zabytku wpisanym do rejestru lub znajdującym się w gminnej ewidencji zabytków, w zakresie weryfikacji złożonej dokumentacji i kosztorysu oraz wykonania prac przy obiekcie.
Analiza wymienionych zadań i obowiązków wynikających z zakresu czynności, które – jak wynika z akt sprawy – wykonuje na tym stanowisku D.B. dowodzi, w ocenie Sądu, że – jak prawidłowo przyjęły organy, w/wym. osoba nie pełni funkcji publicznej, gdyż do zakresu jej zadań nie należy podejmowanie jakichkolwiek działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób, ani też przygotowywanie decyzji dotyczących innych podmiotów. Sąd podzielił pogląd Kolegium, że stanowisko to ma jedynie charakter pomocniczy, doradczy, usługowy i techniczny dla organu, jakim jest Wójt Gminy [...].
Odnosząc się do zarzutu skargi, że "tworzenie i nadzór nad realizacją harmonogramów prowadzonych działań i prac w ramach realizacji konkursów, analiza i weryfikacja projektów architektonicznych oraz pozostałej dokumentacji budowlanej opracowywanej na zlecenie gminy oraz prowadzenie gminnej ewidencji zabytków" są związane z zarządzaniem sprawami mającymi związek z wykonywaniem zadań przez władze publiczne" Sąd zauważył, że taka wykładnia pojęcia "zarządzać" pozostaje w sprzeczności nie tylko w znaczeniu przyjętym w słowniku języka polskiego, które to pojęcie oznacza: kierowanie, decydowanie o instytucji, organizacji, majątku, wydawanie poleceń, wykonywanie czynności, ale i w odniesieniu do ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż w rozumieniu art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej chodzi o takie stanowiska i funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób, sposób prowadzenia polityki i działań gospodarczych przez podmiot lub łączy się co najmniej z procesem podejmowania decyzji dotyczących mienia komunalnego, gospodarowania takim mieniem czy wpływu na sytuację innych podmiotów. Wbrew twierdzeniom skargi, wskazane przez skarżącego przykłady z zakresu czynności D.B., nie wskazują, że w ramach zajmowanego stanowiska ma wpływ bezpośredni lub "inny" wpływ na sposób gospodarowania lub zarządzania mieniem komunalnym.
Prawidłowa jest także ocena organu, że skoro zatrudniona na tym stanowisku D.B. nie zrezygnowała z przysługującego jej prawa dotyczącego ochrony prywatności, to udostępnienie wnioskowanej informacji co do wysokości wynagrodzenia tej osoby oraz listy wypłaconych nagród, wbrew woli tego pracownika, naruszałoby jego prawo do ochrony dóbr osobistych wynikające z art. 23 i 24 k.c., a więc chronionej sfery prywatności, gdyż stanowi nadmierną ingerencję w sferę prywatności osoby niepełniącej funkcji publicznej.
W rozstrzyganej sprawie przedmiotem zainteresowania skarżącego nie jest jawność wydatkowania środków publicznych na wynagrodzenia osób publicznych, ale informacje dotyczące wynagrodzenia konkretnej osoby, która – jak wywiedziono wcześniej - nie realizuje zadań publicznych, a więc wnioskowana informacja dotyczy de facto sfery danych o charakterze "prywatnym" D.B., które nie są informacją publiczną.
Udostępnienie informacji publicznej polega na ujawnieniu wysokości wynagrodzenia wypłacanego na określonym stanowisku, bez wskazywania danych osobowych konkretnej osoby. Informacją publiczną nie jest bowiem to, jakie wynagrodzenie otrzymuje konkretna osoba, ale kwota wydawana na utrzymanie danego etatu ze środków publicznych. Niemniej jednak niejednokrotnie dochodzi do sytuacji, tak jak w rozpoznawanej sprawie, że udostępnienie informacji publicznej o wysokości wynagrodzenia na określonym stanowisku wprost wskazuje na konkretną osobę fizyczną. Wówczas dochodzi do kolizji dwóch konstytucyjnych praw jednostki tj. prawa do prywatności i prawa do informacji publicznej.
W dniu 11 marca 2022 r. skargę kasacyjną na powyższy wyrok wywiódł skarżący, zaskarżając go w całości i wnosząc o uchylenie wyroku w całości i uchylenie decyzji organu i poprzedzającej ją decyzji Wójta oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego przez radcę prawnego, wedle norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie art. 1 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej przez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że osoba zatrudniona na stanowisku ds. architektoniczno-budowalnych w Urzędzie Gminy nie pełni funkcji publicznych, a tym samym stosuje się do niej ograniczenie prawa do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej.
Zdaniem skarżącego kasacyjnie należy przyjąć szerokie pojęcie zarówno informacji publicznej jak i osoby pełniącej funkcję publiczną, a co za tym idzie uznać, że osoba wykonująca zdania na stanowisku do spraw architektoniczno-budowlanych w urzędzie gminy – wykonuje funkcje publiczne.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.
Naczelny Sąd Administracyjny zaważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną, związany jest jej granicami. Z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zachodzi, stąd NSA rozpoznał skargę kasacyjną w jej granicach.
Skarga kasacyjna jest zasadna.
Należy wskazać, że słusznie skarżący kasacyjnie podniósł, że w sprawie błędnie uznano, że osoba zatrudniona w urzędzie gminy na stanowisku ds. architektoniczno-budowlanych nie pełni funkcji publicznej, a zatem wobec niej, w zakresie zajmowanego stanowiska, stosuje się wyłączenie, o którym mowa w art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Wskazać bowiem należy, że mimo, iż WSA w Warszawie, definiując osobę pełniącą funkcję publiczną, powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 marca 2006 r., sygn. akt K 17/05, w którym to Trybunał zdefiniował ww. pojęcie, to jednak błędnie odczytał jego treść.
Po pierwsze, Sąd I instancji utożsamił osobę pełniącą funkcję publiczną z podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej (s. 10 uzasadnienia). Podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej jest organ administracji publicznej lub inny podmiot wykonujący zadania publiczne, który ze względu na wykonywane zadania lub dysponowanie majątkiem publicznym jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej. Jest to zatem podmiot, który posiada dane, o których mowa w art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej – i wobec tego spoczywa na nim obowiązek ich ujawnienia w Biuletynie Informacji Publicznej lub na wniosek. Z kolei osobą pełniącą funkcję publiczną jest osoba, o której informacje (dane jej dotyczące) ze względu na wykonywane przez nią zadania publiczne związane z wykonywaniem takich zadań, mogą być ujawnione. Wskazać bowiem należy, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym podnosi się, iż funkcja publiczna to funkcja związana z uprawnieniami i obowiązkami w zakresie realizacji zadań o znaczeniu publicznym (por. wyrok NSA z 10 kwietnia 2015 r. sygn. akt I OSK 1108/14; wyrok NSA z 19 kwietnia 2011 r. sygn. akt I OSK 125/11; postanowienie SN z 25 czerwca 2004 r. sygn. akt V KK 74/04). Pojęcia osoby pełniącej funkcję publiczną nie należy ograniczać tylko do funkcjonariuszy publicznych. Obejmuje ono każdą osobę mającą związek z realizacją zadań publicznych, która ma wpływ na kształtowanie spraw publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, tj. na sferę publiczną. Nie jest więc tożsame z pojęciem funkcjonariusza publicznego zdefiniowanego w kodeksie karnym czy też w ustawie o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne (por. wyrok NSA z dnia 30 listopada 2016 r. I OSK 1871/15). Pojęcie "osoby pełniącej funkcję publiczną" i "osoby mającej związek z pełnieniem funkcji publicznych" ma na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej znaczenie autonomiczne, związane z wykonywaniem publicznych zadań danego podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej.
Po drugie, WSA w Warszawie niejako uznał, że wykonywanie zadań o charakterze wewnętrznym, w zakresie w jakim nie dotyczy sytuacji innych osób ani też przygotowania decyzji dotyczących innych podmiotów wyklucza uznanie, iż D.B. pełni funkcję publiczną (s. 11 uzasadnienia). Pogląd ten jest błędny, ponieważ niejako przenosi reguły dotyczące dokumentu wewnętrznego na pojęcie osoby pełniącej funkcję publiczną, co nie ma żadnego uzasadnienia ani w art. 61 Konstytucji RP, ani przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej. Określona osoba fizyczna pełni funkcję publiczną, jeśli wykonuje zadania publiczne niezależnie od tego czy mają one charakter dotyczący samego podmiotu, w którym jest zatrudniona czy też wpływają one na sytuację prawną lub faktyczną innych (zewnętrznych) podmiotów.
W sprawie, jak to wynika z decyzji SKO [...] z dnia 8 czerwca 2021 r., jak i zaskarżonego orzeczenia, osoba zatrudniona na stanowisku ds. architektoniczno-budowlanych wykonuje szereg czynności związanych z przygotowaniem konkursów architektonicznych, ich rozstrzygnięciem oraz przygotowaniem zamówień publicznych oraz prowadzeniem gminnej ewidencji zabytków. Zadania te mają w oczywisty sposób charakter zadań publicznych, ponieważ dotyczą przygotowywania do zakupów za publicznie środki na podstawie ustawy z dnia 11 września 2019 r. Prawo zamówień publicznych (Dz.U. z 2024 r., poz. 1320 ze zm.) oraz zadań jednostki samorządu terytorialnego w postaci ewidencjonowania znajdujących się na jej terenie obiektów zabytkowych, a więc publicznego zadania wykonywanego przez wójta na podstawie art. 21 ust. 4 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. W wobec powyższego należy zatem uznać, że osoba wykonująca zadania na stanowisku ds. architektoniczno-budowlanych jest osobą pełniącą funkcję publiczną.
Podnieść również należy, że informacją publiczną jest informacja o wydatkach podmiotu publicznego na wynagrodzenia pracowników. W tych ramach można żądać szczegółowych danych dotyczących wydatkowania środków publicznych na wynagrodzenia konkretnej grupy pracowników zatrudnionych na określonym stanowisku, a także składników takiego wynagrodzenia. Natomiast jeżeli wynagrodzenie zawiera składniki nie związane z pełnieniem funkcji przez daną osobę, a dotyczące jej sytuacji osobistej, wówczas posiada to znaczenie dla zakresu ochrony wynikającej z art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej (por. wyroki NSA: z dnia 18 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 695/14; z dnia 24 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 123/13). Pogląd wyrażany przez skład Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpatrujący tą sprawę jest dominujący w orzecznictwie sądów administracyjnych, przykładowo wyrażono go w wyrokach NSA: z 14 lutego 2020 r., sygn. akt I OSK 578/19; z 10 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 240/19; z 26 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 3451/18; z 19 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 2929/17; z 19 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 2737/17; z 16 kwietnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1705/17; z 14 października 2019 r., sygn. akt I OSK 4205/18; z 5 lutego 2019 r., sygn. akt I OSK 840/17; z 28 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 1432/17; z 28 lipca 2017 r., sygn. akt I OSK 1775/16; z 21 listopada 2018 r., sygn. akt I OSK 2945/16. Tak więc złożenie wniosku o udostępnienie informacji publicznej w postaci wynagrodzenia konkretnego pracownika nie powoduje, że wniosek ten przestaje być wnioskiem o informację o sposobie wydatkowania środków publicznych. Nadal jest wnioskiem o informację o sprawach publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej i zasadach funkcjonowania tych podmiotów, majątku publicznym i ciężarach publicznych w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 3 i pkt 5 lit. h ustawy o dostępie do informacji publicznej. Każdy bowiem rodzaj wydatkowania środków publicznych jest sprawą publiczną, bez względu na cel, jaki jest realizowany.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Mając na uwadze powyższe, na zasadzie art. 188 P.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok w całości i rozpoznał skargę, uchylając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia 17 czerwca 2020 r., Nr 447.2020.
O kosztach postępowania sądowego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 209 w zw. z art. 200, art. 203 pkt 1 oraz art. 205 § 2 P.p.s.a. i w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) i ust. 1 pkt 1 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).