III OSK 1057/22

III OSK 1057/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-06-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-04-25
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Artur Kuś /przewodniczący sprawozdawca/
Kazimierz Bandarzewski
Sławomir Wojciechowski
Symbol z opisem
6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne
Ochrona środowiska
Sygn. powiązane
IV SA/Wa 1023/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-11-04
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art.184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Dnia 17 czerwca 2025 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Artur Kuś (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Sławomir Wojciechowski sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant: starszy asystent sędziego Edyta Kuczkowska po rozpoznaniu w dniu 17 czerwca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia "[...]" z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 4 listopada 2021 r. sygn. akt IV SA/Wa 1023/21 w sprawie ze skargi "Stowarzyszenia "[...]" z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 6 maja 2021 r., nr KOA/3247/Ar/20 w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 4 listopada 2021 r. sygn. akt IV SA/Wa 1023/21 oddalił skargę Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] (dalej: "Stowarzyszenie") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie (dalej: "SKO") z 6 maja 2021 r., nr KOA/3247/Ar/20 w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego o charakterze nadzwyczajnym, uregulowanym w art. 145 i nast. ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej: "k.p.a."), było wznowienie przez organ z urzędu, po uprzednim rozpatrzeniu wniosku organizacji społecznej złożonym w trybie art. 31 k.p.a., postępowania zakończonego ostateczną decyzją administracyjną, wydaną w trybie zwyczajnym, tj. decyzją ustalającą środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko.
Sąd wskazał, że po wznowieniu postępowania organy obu instancji przeprowadziły, tak jak tego wymaga art. 149 § 2 k.p.a., postępowanie co do przyczyn wznowienia (dopiero bowiem bezsporne ustalenie przez organ wznowieniowy, iż w sprawie wystąpiły tego rodzaju przyczyny, ściśle zdefiniowane w przepisach k.p.a., umożliwia dokonywanie merytorycznej oceny decyzji kwestionowanej wznowieniem), uznając, iż wbrew twierdzeniom Stowarzyszenia w sprawie nie wystąpiła przyczyna wznowienia przewidziana w art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. (przepis ten odwołuje się do sytuacji, w której decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione). W następstwie powyższego organy uznały, iż zachodzą podstawy do orzeczenia w sprawie na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., tj. do odmowy uchylenia decyzji środowiskowej z uwagi na brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a, art. 145aa lub art. 145b k.p.a.
Sąd w całości podzielił stanowisko organów, iż w niniejszej sprawie nie wystąpiła przyczyna wznowienia postępowania administracyjnego, przewidziana w art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. albowiem wbrew przekonaniu Stowarzyszenia po wejściu do obrotu prawnego zwalczanej przez Stowarzyszenie decyzji środowiskowej z 2012 r. nie doszło uchylenia, czy też zmiany żadnej takiej decyzji administracyjnej, w oparciu o którą decyzja środowiskowa z 2012 r. byłaby oparta w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a.
Sąd I instancji stwierdził, że niespornym jest, iż w następstwie przeprowadzenia przez sądowo - administracyjnej kontroli legalności decyzji z 2014 r., zmieniającej decyzję środowiskową z 2012 r. na podstawie art. 87 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (wówczas Dz.U. z 2013 r., poz.1235, dalej: "u.u.i.ś."), doszło do uchylenia decyzji z 2014 r. a pomiędzy w/w decyzjami z 2012 i 2014 zachodziły bezsporne, daleko idące związki zarówno procesowe, jak i materialno – prawne, niemniej charakter tych związków nie daje najmniejszych podstaw do wywodzenia, iż decyzja z 2012 r. została wydana "w oparciu" o decyzję z 2014 r.
Zdaniem Sądu, o ile zatem późniejsza decyzja z 2014 r. w oczywisty sposób nie mogłaby funkcjonować w obrocie prawnym bez wcześniejszej decyzji z 2012 r. (co do zasady bowiem decyzja zmieniającą inną decyzję odwołuje się bezpośrednio do decyzji zmienianej, nie zastępując jej a jedynie modyfikując niektóre z jej rozstrzygnięć, tak, iż konkretyzacja zakresu uprawnień i obowiązków strony następuje w dalszym ciągu na podstawie uzupełniających się rozstrzygnięć obu tych decyzji), o tyle zależność ta nie zachodzi w odwrotnym kierunku, tj. co do zasady decyzja zmieniana (tu decyzja z 2012 r.) może samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym bez późniejszej decyzji zmieniającej, konkretyzując w kompletny sposób uprawnienia i obowiązki strony (natomiast w zakresie innym niż taki, jaki został przejściowo ukształtowany w okresie funkcjonowania w obrocie prawnym decyzji zmieniającej).
Sąd stwierdził, że o ile zarówno dopuszczalność wydania decyzji zmieniającej decyzję wcześniejszą, jak i późniejsza trwałość decyzji zmieniającej, jest uwarunkowana nieprzerwanym pozostawaniem decyzji zmienianej w obrocie prawnym (decyzja zmieniająca jest zatem bezspornie decyzją wydaną w oparciu o decyzję zmienianą), o tyle trwałość decyzji zmienionej późniejszą decyzją zmieniającą (tj. możność funkcjonowania decyzji zmienionej w obrocie prawnym) nie zależy od nieprzerwanego funkcjonowania decyzji zmieniającej w obrocie prawnym (decyzja zmieniana nie jest zatem decyzją wydaną w oparciu o decyzję zmieniającą).
Zdaniem Sądu, zależności tej nie zmienia okoliczność, iż decyzja zmieniająca może np. usuwać wadliwości decyzji zmienianej, czy też przedłużać termin jej obowiązywania (tak, iż decyzja zmieniająca de facto zapewnia czy to prawidłowe funkcjonowanie decyzji zmienianej, czy też jej obowiązywanie). O ile nie można zaprzeczyć, iż usunięcie w takiej sytuacji decyzji zmieniającej z obrotu prawnego wywołałoby daleko idące skutki dla skuteczności, czy też samego bytu decyzji zmienianej (w pierwszym przypadku – prowadziłoby bowiem do powrotu decyzji zmienianej do kształtu nie odpowiadającego prawu, w drugim natomiast – byłoby równoznaczne z wygaśnięciem decyzji zmienianej z uwagi na upływ zastrzeżonego w niej pierwotnego terminu obowiązywania), o tyle powyższe w dalszym ciągu nie dawałoby podstaw do przyjęcia, iż decyzja zmieniana została wydana w oparciu o decyzję zmieniającą. Niezależnie bowiem od wpływu decyzji zmieniającej na ostateczne ukształtowanie treści stosunku prawnego, będącego przedmiotem decyzji zmienianej, nie może ulegać wątpliwości, iż dopuszczalność wydania wcześniejszej decyzji zmienianej nie mogła być co do zasady w żaden sposób uzależniona od wydania późniejszej decyzji zmieniającej. Samodzielność, autonomiczność decyzji zmienianej w stosunku do późniejszej decyzji zamieniającej (nawet w sytuacji, w której późniejsza decyzja zmieniająca dokonała istotnych zmian w decyzji zmienianej) jest zatem oczywista. Wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji zmieniającej nie spełnia zatem kryteriów przyczyny wznowienia postępowania, o której mowa w art.145 § 1 pkt 8 k.p.a., mogącej stanowić przesłankę do wzruszenia decyzji zmienianej.
Sąd stwierdził, że zakwestionowanie legalności decyzji zmienianej może nastąpić w takiej sytuacji tylko w razie wystąpienia innych przyczyn wznowienia postępowania, ewentualnie w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, uregulowanym w art. 156 i nast. k.p.a.
W ocenie Sądu nie ulega wątpliwości, że w odróżnieniu od wznowienia postępowania na wniosek strony, w którym prowadzone przez organ postępowanie wyjaśniające na okoliczność wystąpienia przyczyn wznowienia musi się ograniczyć wyłącznie do weryfikacji przyczyny wskazanej przez wnioskodawcę wznowienia, organowi, który wznowił postępowanie administracyjne z urzędu, przysługuje swoboda w określaniu przedmiotu ww. postępowania wyjaśniającego (organ decyduje zatem samodzielnie, które z przyczyn wznowienia postępowania bierze pod uwagę), niezależnie od przyczyn wskazanych wcześniej w postanowieniu, wznawiającym postępowanie.
Zdaniem Sądu, trafnie zatem podniesiono w skardze, iż w sytuacji, w której kontrolowane obecnie postępowanie wznowieniowe (poprzedzone wnioskiem sui generis, złożonym przez Stowarzyszenie na podstawie art. 31 k.p.a.) zostało wszczęte przez organ z urzędu, to badanie ewentualnych przyczyn wznowienia postępowania zakończonego decyzją środowiskową z 2012 r. nie musiało ograniczać się do badania wyłącznie przyczyny, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., wskazanej zarówno we wniosku Stowarzyszenia. Tak ustalony zakres kompetencji organu wznowieniowego należy jednakże wykładać w ten sposób, iż organ ten wprawdzie może uwzględnić z urzędu inną przyczynę wznowienia postępowania niż przyczyna powołana przez organizację społeczną (inicjującą tryb z art. 31 k.p.a.), niemniej wadliwości decyzji organu wznowieniowego, wydanej na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. (tj. decyzji odmawiającej uchylenia decyzji kontrolowanej w postępowaniu wznowieniowym z uwagi na niestwierdzenie przyczyn wznowienia postępowania) nie można wywodzić z samego tylko faktu niezbadania przez organ dodatkowych przyczyn wznowienia w sytuacji, w której strona nie wykaże (a co najmniej nie uprawdopodobni), iż dodatkowa przyczyna wznowienia, nie dostrzeżona przez organ wznowieniowy, istotnie w sprawie wystąpiła.
Sąd stwierdził, że orzekające w niniejszej sprawie organy przeprowadziły badanie przyczyn wznowienia postępowania wyłącznie w kontekście przesłanki z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., powołanej we wniosku Stowarzyszenia złożonego na podstawie art. 31 k.p.a. Organy zaniechały zbadania z urzędu, czy w sprawie wystąpiły inne z przyczyn wznowienia postępowania niż przyczyna wskazana w art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. Stowarzyszenie nie wykazało jednakże, iż prawdopodobieństwo wystąpienia takiej przyczyny istotnie wystąpiło. Wykazania takiego prawdopodobieństwa nie można wywodzić z samego ogólnego przekonania Stowarzyszenia o wadliwości decyzji środowiskowej z 2012 r., nie powiązanego w żaden sposób ze skonkretyzowanymi przyczynami wznowienia, zdefiniowanymi w art. 145 § 1 pkt 1 – 7, art. 145a, art. 145aa § 1 i art. 145b § 1 k.p.a., albowiem wznowienie postępowania administracyjnego może nastąpić tylko w przypadku wystąpienia ściśle określonych uchybień o charakterze procesowym (nie zaś uchybień o jakimkolwiek charakterze).
Sąd podkreślił, iż założywszy nawet, iż decyzja środowiskowa z 2012 r. jest wadliwa (czego Sąd jednakże w najmniejszym stopniu obecnie nie przesądził), to jej wzruszenie w trybie uregulowanym w art. 145 i nast. k.p.a. było bezwzględnie uzależnione od zaistnienia którejkolwiek z przyczyn wznowienia postępowania spośród przewidzianych w art. 145 § 1 pkt 1 – 8, art. 145a, art. 145aa § 1 i art. 145b § 1 k.p.a. Dopiero jednoznaczne wykazanie, iż któraś z ww. okoliczności wystąpiła w sprawie, upoważniałoby organ wznowieniowy do dokonania ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy, rozstrzygniętej ostateczną decyzją kwestionowaną w postępowaniu wznowieniowym (a tym samym do ustalenia, czy decyzja ta jest ostatecznie zgodna z prawem, pomimo obciążenia jej uchybieniami, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 1 – 8, art. 145a, art. 145aa § 1 i art. 145b § 1 k.p.a., czy też nie).
Sąd stwierdził, że w sytuacji, w której organy obu instancji w pełni zasadnie wykluczyły wystąpienie w sprawie przyczyny wznowienia przewidzianej w art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., orzeczona przez organy odmowa uchylenia decyzji środowiskowej na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., oparta wyłącznie o analizę przyczyny wznowienia z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., jest w pełni prawidłowa.
Sąd zwrócił uwagę, że na długo przed złożeniem przez Stowarzyszenie wniosku o wznowienie postępowania w niniejszej sprawie upłynął termin prawa materialnego, o którym mowa w art.146 § 1 k.p.a., umożliwiający organowi wznowieniowemu ingerencję w byt prawny decyzji będącej przedmiotem postępowania o wznowienie.
Sąd wskazał, że decyzja środowiskowa z 2012 r. nabyła status decyzji ostatecznej 11 lipca 2012 r. W tej sytuacji termin, o którym mowa w art. 146 § 1 k.p.a., upłynął w stosunku do tej decyzji z dniem 11 lipca 2017 r. Oznacza to, iż co do zasady spowodowane przez Stowarzyszenie wznowienie postępowania zakończonego decyzją środowiskową z 2012 r. nie mogło doprowadzić do uchylenia decyzji środowiskowej nawet, gdyby przyczyna z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. istotnie w sprawie wystąpiła.
Stowarzyszenie wniosło skargę kasacyjną od powyższego wyroku. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciło naruszenie:
a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo rażącego naruszenia przez organ przepisu art. 145 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a w szczególności poprzez nie zbadanie czy decyzja nr 171/12 Prezydenta Miasta Otwocka z 4 czerwca 2012 r. nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa,
b) przepisów prawa procesowego, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, przez oparcie się przez Sąd na stanie faktycznym, który nie został wyjaśniony przez organy administracji z uwagi na niezbadanie czy decyzja nr 171/12 Prezydenta Miasta Otwocka z 4 czerwca 2012 r. nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa co w efekcie doprowadziło do oddalenia skargi.
Podnosząc powyższe zarzuty Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Stowarzyszenie wniosło o rozpoznanie sprawy na rozprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
1. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.
Skarga kasacyjna jest niezasadna i jako taka podlega oddaleniu.
2. Główny zarzut skargi kasacyjnej sprowadza się do tego, że Sąd I instancji wydając zaskarżony wyrok oparł się na: "(...) stanie faktycznym, który nie został wyjaśniony przez organy administracji z uwagi na niezbadanie czy decyzja nr 171/12 Prezydenta Miasta Otwocka z dnia 4 czerwca 2012 r. nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa co w efekcie doprowadziło do oddalenia skargi". Tak sformułowany zarzut skargi kasacyjnej nie mógł doprowadzić do wnioskowanego uchylenia wyroku Sądu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia.
Przypomnieć trzeba, że Sąd I instancji rozpatrywał skargę na decyzję SKO z 6 maja 2021 r., utrzymującą w mocy decyzję nr 114/20 Prezydenta Miasta Otwocka z 9 września 2020 r. odmawiającą uchylenia decyzji nr 171/12 Prezydenta Miasta Otwocka z 4 czerwca 2012 r. ustalającej środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na przebudowie i rozbudowie oczyszczalni ścieków w Otwocku. Skarżące Stowarzyszenie wniosło o wznowienie postępowania w sprawie ostatecznej decyzji nr 171/12 Prezydenta Miasta Otwocka z 4 czerwca 2012 r. ustalającej środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na przebudowie i rozbudowie oczyszczalni ścieków w Otwocku, gdyż:
- wskazanymi w skardze kasacyjnej wyrokami sądów administracyjnych wyeliminowano z obrotu prawnego decyzję nr 151/14 Prezydenta Miasta Otwocka z 4 maja 2014 r. zmieniającą decyzję nr 171/12 Prezydenta Miasta Otwocka z 4 czerwca 2012 r., ustalającej środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na przebudowie i rozbudowie oczyszczalni ścieków w Otwocku;
- zatem, uchylona decyzja nr 151/14 z 5 maja 2014 r. zmieniała wcześniejsze przedsięwzięcie objęte decyzją nr 171/12 z 4 czerwca 2012 r.
Zdaniem Stowarzyszenia, organ administracji wszczynając postępowanie z urzędu miał obowiązek zbadać nie tylko czy w przedmiotowej sprawie nie zachodzą podstawy określone w art. 145 § 1 k.p.a., do wznowienia postępowania, ale również miął obowiązek zbadać czy badana decyzja nie jest objęta wadą nieważności wskazaną w art. 156 k.p.a. Organy obu instancji ograniczyły swoje postępowania do stwierdzenia, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki określone w art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., pozostawiając w obrocie prawnym wadliwą decyzję nr 171/12 Prezydenta Miasta Otwocka z 4 czerwca 2012 r. W ocenie NSA, takie twierdzenie nie jest zasadne.
3. W ocenie NSA, zaskarżony wyrok Sądu I instancji jest zgodny z prawem i nie narusza wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów z kilku powodów.
Po pierwsze – przedmiotem kontrolowanego przez Sąd I instancji postępowania administracyjnego o charakterze nadzwyczajnym (uregulowanym w art. 145 k.p.a.) było wznowienie przez organ z urzędu (po uprzednim rozpatrzeniu wniosku organizacji społecznej złożonym w trybie art. 31 k.p.a.) postępowania zakończonego ostateczną decyzją administracyjną, wydaną w trybie zwyczajnym, tj. decyzją ustalającą środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko. Prawidłowo Sąd I instancji ocenił, że organy zasadnie uznały, że w sprawie nie wystąpiła wnioskowana przyczyna wznowienia przewidziana w art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. (przepis ten odwołuje się do sytuacji, w której decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione). Pojęcie "w oparciu", użyte przez ustawodawcę w art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. w odniesieniu do następnie uchylonej lub zmienionej decyzji, należy rozumieć szeroko, jako związek pomiędzy decyzjami bądź decyzjami i orzeczeniem sądu administracyjnego stanowiący pewną sekwencję "działań prawnych" organu, zgodnie z logiką których, jedna decyzja lub orzeczenie sądu stanowi podstawę wydania innej decyzji (ta druga decyzja zależna jest od decyzji pierwszej – por. wyrok NSA z 9 maja 2024 r., sygn. akt II OSK 1628/21). Zatem sytuacja taka ma miejsce w przypadku, gdy nie jest możliwe wydanie decyzji w postępowaniu głównym bez decyzji, na której organ się ma oprzeć. Zachodzi tu bezwzględna zależność jednej decyzji od drugiej.
Po drugie – w niniejszej sprawie Sąd I instancji prawidłowo wskazał, że: a) w następstwie przeprowadzenia przez sądy administracyjne kontroli legalności decyzji z 2014 r., zmieniającej decyzję środowiskową z 2012 r. doszło do uchylenia decyzji z 2014 r.; b) pomiędzy decyzjami z 2012 r. i z 2014 r. niewątpliwie zachodziły związki zarówno procesowe jak i materialnoprawne; c) charakter tych związków nie daje jednak żadnych podstaw do wywodzenia, iż wcześniejsza decyzja z 2012 r. została wydana "w oparciu" o późniejszą decyzję z 2014 r.; d) o ile zatem późniejsza decyzja z 2014 r. w oczywisty sposób nie mogłaby funkcjonować w obrocie prawnym bez wcześniejszej decyzji z 2012 r. (co do zasady bowiem decyzja zmieniającą inną decyzję odwołuje się bezpośrednio do decyzji zmienianej, nie zastępując jej a jedynie modyfikując niektóre z jej rozstrzygnięć, tak, iż konkretyzacja zakresu uprawnień i obowiązków strony następuje w dalszym ciągu na podstawie uzupełniających się rozstrzygnięć obu tych decyzji), o tyle zależność ta nie zachodzi w odwrotnym kierunku, tj. co do zasady decyzja zmieniana (tj. decyzja z 2012 r.) może samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym bez późniejszej decyzji zmieniającej (z 2014 r.), konkretyzując w kompletny sposób uprawnienia i obowiązki strony (natomiast w zakresie innym niż taki, jaki został przejściowo ukształtowany w okresie funkcjonowania w obrocie prawnym decyzji zmieniającej). NSA w pełni zgadza się z takim stanowiskiem Sadu I instancji. Samodzielność, autonomiczność decyzji zmienianej w stosunku do późniejszej decyzji zamieniającej (nawet w sytuacji, w której późniejsza decyzja zmieniająca dokonała istotnych zmian w decyzji zmienianej) jest zatem oczywista. Wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji zmieniającej nie spełnia zatem kryteriów przyczyny wznowienia postępowania, o której mowa w art.145 § 1 pkt 8 k.p.a., mogącej stanowić przesłankę do wzruszenia decyzji zmienianej.
Po trzecie – bezzasadny jest zarzut skargi kasacyjnej, że Sąd i organy powinny jednocześnie (alternatywnie, równolegle) ocenić wniosek Stowarzyszenia, w którym wskazano dwa przepisy art. 145 k.p.a. i art 156 k.p.a. W orzecznictwie wskazuje się, że nie można w określeniu "decyzja została następnie uchylona lub zmieniona", użytym w art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. pomieścić stwierdzenia "nieważności" decyzji, co siłą rzeczy nie pozostaje bez wpływu na wniosek, że również w pojęciu "wzruszalności" decyzji lub postanowienie nie mieści się "stwierdzenie ich nieważność" (por. wyrok NSA z 12 września 2024 r., sygn. akt II GSK 215/24). Regulacja trybów nadzwyczajnych postępowania administracyjnego expressis verbis wprowadza dwie sankcje: sankcję wzruszalności i sankcję nieważności, wiążąc z nimi odrębne konsekwencje prawne ich zastosowania, co jest uzasadnione ciężarem wady, którą dotknięte jest rozstrzygnięcie organu administracji publicznej. Podsumowując, stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą wydano inną przedmiotowo zależną decyzję, może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej na podstawie156 § 1 pkt 2 k.p.a., jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, a nie do wznowienia postępowania na podstawie145 § 1 pkt 8 k.p.a. (por. wyrok NSA z 16 lipca 2024 r., sygn. akt II GSK 2393/23). Błędne było zatem oczekiwanie Stowarzyszenia, że w postępowaniu w przedmiocie wznowienia postępowania administracyjnego (uregulowanym w art.145 i nast. k.p.a.) dopuszczalne jest jednoczesne stosowanie również art. 156 k.p.a. Sąd I instancji prawidłowo również ocenił, że świadomą intencją Stowarzyszenia, jednoznacznie operującego we wniosku zarówno przyczyną wznowienia postępowania, wskazaną w art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., jak i innymi przepisami regulującymi wznowienie postępowania administracyjnego, było doprowadzanie do wznowienia postępowania zakończonego decyzją środowiskową z 2012 r.
Po czwarte – rację ma Sąd I instancji twierdząc, że zakwestionowanie legalności decyzji zmienianej może nastąpić w takiej sytuacji tylko w razie wystąpienia innych przyczyn wznowienia postępowania, ewentualnie w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, uregulowanym w art. 156 k.p.a. W niniejszej sprawie organy obu instancji zasadnie wykluczyły wystąpienie w sprawie przyczyny wznowienia przewidzianej w art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., powołanej we wniosku Stowarzyszenia, tym bardziej że Stowarzyszenie nie powołało innej przyczyny wznowienia, która miałaby zachodzić w sprawie.
Po piąte – prawidłowo również Sąd I instancji wskazał, że na długo przed złożeniem przez Stowarzyszenie wniosku o wznowienie postępowania w niniejszej sprawie upłynął termin prawa materialnego, o którym mowa w art. 146 § 1 k.p.a., umożliwiający organowi wznowieniowemu ingerencję w byt prawny decyzji będącej przedmiotem postępowania o wznowienie. Jak wynikało bowiem z ustaleń organów, decyzja środowiskowa z 2012 r. nabyła status decyzji ostatecznej 11 lipca 2012 r. W tej sytuacji termin, o którym mowa w art. 146 § 1 k.p.a., upłynął w stosunku do tej decyzji z dniem 11 lipca 2017 r. Oznacza to, iż co do zasady spowodowane przez Stowarzyszenie wznowienie postępowania zakończonego decyzją środowiskową z 2012 r. nie mogło doprowadzić do uchylenia decyzji środowiskowej nawet, gdyby ewentualna przyczyna wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. istotnie w sprawie wystąpiła.
4. Z podanych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie
art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.
-----------------------
#
10