III OSK 1055/24

III OSK 1055/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-10-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-03-29
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jerzy Stelmasiak
Tadeusz Kiełkowski /sprawozdawca/
Teresa Zyglewska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne
Ochrona środowiska
Sygn. powiązane
IV SA/Wa 2248/23 - Wyrok WSA w Warszawie z 2023-12-13
Skarżony organ
Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2556
art.367 ust.3
Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędziowie: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 października 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Ochrony Środowiska od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 grudnia 2023 r. sygn. akt IV SA/Wa 2248/23 w sprawie ze skargi Z. [...] Sp. z o.o. z siedzibą w G. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 1 sierpnia 2023 r. nr DI-KZP.401.87.2022.mn w przedmiocie wstrzymania użytkowania instalacji 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza od Z. [...] Sp. z o.o. z siedzibą w G. na rzecz Głównego Inspektora Ochrony Środowiska kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej "WSA w Warszawie", "Sąd I instancji") wyrokiem z dnia 13 grudnia 2023 r., sygn. akt IV SA/Wa 2248/23, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Z. [...] Sp. z o.o. z siedzibą w G. (dalej "skarżąca") na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej "GIOŚ") z dnia 1 sierpnia 2023 r., nr DI-KZP.401.87. 2022.mn, w przedmiocie wstrzymania użytkowania instalacji: 1. uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 25 lutego 2022 r. nr DI.7060.33.2020.AW; 2. zasądził od Głównego Inspektora Ochrony Środowiska na rzecz skarżącego Z. [...] Sp. z o.o. z siedzibą w G. kwotę 697 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Powyższy wyrok, od którego została złożona skarga kasacyjna, zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
[...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska (dalej "WIOŚ") decyzją z dnia 25 lutego 2022 r., znak: DI.7060.33.2020.AW: 1) wstrzymał użytkowanie instalacji do obróbki drewna (produkcji drewnianej architektury ogrodowej) Z. [...] Sp. z o.o. z siedzibą w G., znajdującej się na terenie Z. – Oddział w S., przy ul. [...], [...], eksploatowanej bez wymaganego pozwolenia na wprowadzanie substancji lub energii do środowiska (pozwolenia na wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza), w związku z nieusunięciem naruszenia w terminie wyznaczonym w decyzji WIOŚ z dnia 7 kwietnia 2021 r., znak DI.7060.33.2020.AW; 2) określił termin wstrzymania użytkowania instalacji, o której mowa w pkt 1, uwzględniając potrzebę bezpiecznego dla środowiska zakończenia działalności, na dzień 15 marca 2022 r.
Na skutek odwołania skarżącej, decyzją z dnia 1 sierpnia 2023 r., nr DI-KZP.401.87.2022.mn, GIOŚ uchylił decyzję WIOŚ" z dnia 25 lutego 2022 r. w pkt 2 dotyczącym terminu wstrzymania użytkowania instalacji oraz wyznaczył nowy termin wstrzymania użytkowania instalacji na 30 dni od dnia doręczenia decyzji. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia GIOŚ wyjaśnił, że w dniach od 4 września do 5 października 2020 r. WIOŚ przeprowadził kontrolę skarżącej w celu sprawdzenia realizacji zarządzeń pokontrolnych oraz przestrzegania przepisów o emisji gazów i pyłów do powietrza. Podczas kontroli WIOŚ ustalił m.in., że skarżąca nadal nie posiada uregulowania stanu formalno-prawnego w zakresie emisji gazów i pyłów do powietrza, czym narusza art. 152 i art. 180 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (dalej "p.o.ś."), tj. nie zgłoszono instalacji energetycznego spalania paliw oraz nie uzyskano pozwolenia na wprowadzanie pyłów z instalacji mechanicznej obróbki drewna. Organ zaznaczył, że naruszenia te są naruszeniami stwierdzonymi już podczas kontroli w okresie od dnia 26 lipca do dnia 26 sierpnia 2019 r., udokumentowanej protokołem kontroli nr DEL-GORZOW 243/2019 (podpisanym przez stronę w dniu 26 sierpnia 2019 r.). W zarządzeniu pokontrolnym z dnia 8 października 2019 r. zobowiązano prezesa skarżącej m.in. do wystąpienia z wnioskiem do starosty o uzyskanie pozwolenia na wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza.
Powołując się na protokół kontroli nr DEL-GORZOW 272/2020, GIOŚ wskazał, że skarżąca eksploatuje instalację do mechanicznej obróbki drewna, której elementami są m.in. 4 cyklony z hali produkcyjnej oraz 1 cyklon ze zbiornika trocin przy kotłowni. Zgodnie z art. 180 pkt 1 p.o.ś. eksploatacja instalacji powodującej wprowadzenie gazów lub pyłów do powietrza jest dozwolona po uzyskaniu pozwolenia, jeżeli jest ono wymagane. Mechaniczna obróbka drewna, wykonywana za pomocą przedmiotowej instalacji, jest źródłem emisji zorganizowanej gazów i pyłów, zatem – zdaniem organu – nie istnieją przesłanki zwalniające skarżącą z uzyskania pozwolenia emisyjnego w tym zakresie, wskazywane w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 2 lipca 2010 r. w sprawie przypadków, w których wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza z instalacji nie wymaga pozwolenia. Odnosząc się do argumentu odwołania, iż WIOŚ nie wykonał ani nie zobowiązał skarżącej do wykonania badań ilości pyłów i substancji wprowadzanych do powietrza w celu sprawdzenia czy instalacja może być zwolniona od uzyskania pozwolenia emisyjnego na podstawie § 1 ust. 3 powołanego rozporządzenia – organ odwoławczy wyraził stanowisko, że to na prowadzącym instalację spoczywa obowiązek zweryfikowania czy wymaga ona uzyskania pozwolenia na emisję gazów lub pyłów do powietrza, tym bardziej, że pozwolenie to, zgodnie z art. 184 p.o.ś., wydaje się na wniosek prowadzącego instalację. Inspekcja wykonuje wyłącznie pomiary kontrolne, służące do oceny czy dotrzymywane są poziomy dopuszczalne określone w decyzjach i nie posiada ustawowych kompetencji do zobowiązania skarżącej do wykonania pomiarów bądź obliczeń niezbędnych do uzyskania pozwolenia emisyjnego.
GIOŚ zaznaczył, że – po wszczęciu postępowania w sprawie wstrzymania użytkowania przedmiotowej instalacji – skarżąca złożyła, na podstawie art. 367 ust. 2 p.o.ś., wniosek o ustalenie terminu usunięcia naruszenia. We wniosku skarżąca zobowiązała się do wystąpienia o wydanie pozwolenia na wprowadzanie pyłu do powietrza po uprzednim dokonaniu modernizacji instalacji (zgodnie z przekazanym harmonogramem prac miały się one zakończyć 30 czerwca 2021 r.). Decyzją z dnia 7 kwietnia 2021 r., znak DI.7060.33.2020.AW, WIOŚ ustalił zgodnie z wnioskiem skarżącej termin usunięcia naruszenia – do dnia 30 czerwca 2021 r.
Organ odwoławczy wskazał dalej, że wyniku dokonanych przez WIOŚ w dniu 5 stycznia 2022 r. oględzin ustalono, że skarżąca nie dokonała żadnych prac modernizacyjnych wskazanych we wniosku o ustalenie terminu usunięcia naruszenia oraz nie uzyskała ani nawet nie złożyła wniosku o uzyskanie pozwolenia na wprowadzanie pyłów lub gazów do powietrza. Ponadto potwierdzono zanieczyszczenie trocinami terenu sąsiadującego z zakładem. Z oględzin sporządzono notatkę służbową, do której dołączono m.in. dokumentację fotograficzną. Notatka została podpisana przez stronę, która oświadczyła, że nie wnosi uwag.
W końcowej części uzasadnienia swojej decyzji GIOŚ odniósł się do zarzutów odwołania, które uznał za niezasadne, a ponadto podkreślił, że o ile wstrzymanie użytkowania instalacji z art. 367 ust. 1 pkt 1 p.o.ś. ma charakter fakultatywny, o tyle wstrzymanie z art. 367 ust. 3 p.o.ś. jest obligatoryjne. Skarżąca do dnia rozpatrywania odwołania nie uzyskała pozwolenia oraz nie złożyła wniosku o jego wydanie. Organ odwoławczy wyjaśnił też, że uchylił decyzję w części dotyczącej terminu i wyznaczył nowy termin, ponieważ termin wyznaczony przez WIOŚ upłynął w dniu 15 marca 2022 r.
Pismem z dnia 29 sierpnia 2023 r. skarżąca wniosła do WSA w Warszawie skargę na decyzję GIOŚ z dnia 1 sierpnia 2023 r., zarzucając jej: 1) naruszenie art. 7 oraz 77 § 1 k.p.a. poprzez brak ustalenia, czy na użytkowanie przez skarżącą instalacji do obróbki drewna, znajdującej się w zakładzie produkcyjnym w S., jest wymagane uzyskanie zezwolenia czy też skarżąca objęta jest zwolnieniem z uzyskania zezwolenia na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 2 lipca 2010 r. w sprawie przypadków, w których wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza z instalacji nie wymaga pozwolenia; 2) naruszenie art. 367 § 3 p.o.ś. poprzez jego zastosowanie bez przeprowadzenia prawidłowego postępowania dowodowego, nakierowanego na stwierdzenie, czy zachodzą przesłanki do zastosowania tego przepisu. Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji obu instancji. GIOŚ wniósł o oddalenie skargi.
W dniu 13 grudnia 2023 r. WSA w Warszawie wydał opisany na wstępie wyrok, którym uwzględnił skargę. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd I instancji powołał mające zastosowanie w sprawie przepisy p.o.ś. (w tym art. 180, art. 220 ust. 2, art. 367 ust. 1-3) oraz § 1 ust. 3 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 2 lipca 2010 r. w sprawie przypadków, w których wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza z instalacji nie wymaga pozwolenia – i wskazał, że w przypadku przedmiotowej instalacji to, czy wymagane jest pozwolenie na wprowadzanie pyłów do powietrza, uwarunkowane jest stwierdzeniem przekroczenia emisji pyłów o 10% w stosunku do poziomów dopuszczalnych. W ocenie Sądu I instancji, organ nie dokonał wystarczających ustaleń co do tego, czy instalacja do obróbki drewna eksploatowana przez skarżącą podlega obowiązkowi uzyskania pozwolenia, czy też jest z tego obowiązku zwolniona na podstawie § 1 ust. 3 powołanego rozporządzenia.
Sąd I instancji podkreślił, że stan faktyczny sprawy organ powinien stwierdzić w taki sposób, aby ustalić przepisy zawierające dyspozycje jego działania. Jest to wymóg zawsze obowiązujący, a w sytuacji nakładania kar czy innego rodzaju sankcji, w tym zaprzestania działalności instalacji – jak w przedmiotowym przypadku – naruszenie tego wymogu jawi się jako szczególnie istotne. Wszelkie nakładane na podmioty prawne dolegliwości administracyjne muszą realizować zasadę praworządności, co za tym idzie muszą mieć swoje umocowanie prawne, czego nie da się osiągnąć bez odpowiedniego zdiagnozowania i przesądzenia stanu faktycznego sprawy, jako warunku sine qua non dokonania subsumpcji. Sąd I instancji sformułował dalej uwagi dotyczące zasady podwyższonej staranności oraz zasady prewencji (art. 6 p.o.ś.), a także przytoczył definicję standardu jakości środowiska (art. 3 pkt 34 p.o.ś.); wskazał też, że zezwolenie, którego domagały się organy, jest prawną formą reglamentacji sposobów korzystania ze środowiska w ramach korzystania szczególnego (emisji pyłów).
W ocenie Sądu I instancji należy dostrzec potrzebę ustalenia przez organ, zgodnie z art. 7, art. 77 i 80 k.p.a., czy istniał w stosunku do skarżącej obowiązek uzyskania zezwolenia emisyjnego. Skarżąca w odwołaniu argumentowała, że korzystanie z instalacji na terenie zakładu w S. nie wymaga pozwolenia na wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza, na co wskazuje § 1 ust. 3 rozporządzenia z dnia 2 lipca 2010 r. Skarżąca podała, że z przedmiotowej instalacji wprowadzany jest do środowiska pył, dlatego należy ustalić czy przekroczony został poziom 10% wartości odniesienia dla tej substancji, a WIOŚ tego nie wykonał ani nie zobowiązał skarżącej do wykonania badań, wywodząc wnioski o nadmiernej emisji pyłów jedynie ze spostrzeżeń wzrokowych.
Przytoczywszy art. 299 ust. 1 pkt 1 p.o.ś., Sąd I instancji zauważył, że w materiale dowodowym sprawy brak jest dowodów, na podstawie których można byłoby stwierdzić przekroczenie, jego wielkość ilościową, stopień obszarowy i jakościowy wpływu na okolicę (mimo że, jak wskazuje przytaczane rozporządzenie, ilość emisji została określona procentowo). Taki stan rzeczy w przedmiotowej sprawie – zdaniem Sądu I instancji – to uchybienie dowodowe, kwalifikowane jako naruszenie art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., które powinno być naprawione w ponownym postępowaniu. W uzasadnieniu decyzji wydanej w pierwszej instancji stwierdzono, że występuje duże (zdaniem kontrolujących) zapylenie terenu przyległego do hali. Stwierdzenie takie nie daje podstaw do uznania, że są przekroczone dopuszczalne poziomy stężenia pyłów. W zaskarżonej decyzji nie zawarto wystarczających motywów uznania, że użytkowanie przez skarżącą instalacji do obróbki drewna wymaga pozwolenia na wprowadzanie pyłów do powietrza, co narusza art. 107 § 3 k.p.a.
W końcowej części uzasadnienia wyroku Sąd I instancji podkreślił, że organ administracji publicznej winien z własnej inicjatywy gromadzić w aktach dowody, które jego zdaniem będą konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy oraz dowody wskazane lub dostarczone przez strony, jeżeli mają one znaczenie dla sprawy. Sąd I instancji nawiązał do art. 11 ust. 1 ustawy o odpadach, upatrując analogii między tym przepisem a przepisami stosowanymi w niniejszej sprawie; poczynił także uwagi o możliwości zobowiązania podmiotu korzystającego ze środowiska do sporządzenia i przedłożenia przeglądu ekologicznego.
Zdaniem Sądu I instancji, z akt sprawy wynika też podejmowanie przez skarżącą działań mających na celu realizację obowiązków, wnikających z decyzji WIOŚ z dnia 7 kwietnia 2021 r., znak: DI.7060.33.2020.AW, o czym skarżąca informowała w odwołaniu i w pismach. W skardze skarżąca wskazała, że dokonała całościowej wymiany instalacji odpylającej w ramach inwestycji dofinansowanej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych, zakończonej w 2022 r. Wartość inwestycji wyniosła ok. 1 mln zł. Koniecznym jest zatem sprawdzenie, czy w obecnym stanie faktycznym przekroczenia emisyjne występują i na jakim etapie jest realizacja obowiązków wynikających ze wspomnianej decyzji.
Pismem z dnia 14 lutego 2024 r. skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie z dnia 13 grudnia 2023 r. wywiódł GIOŚ (dalej także "skarżący kasacyjnie"), zaskarżając go w całości. Skarżący kasacyjnie zarzucił zaskarżonemu wyrokowi:
I. Naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. art. 367 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 220 ust. 1 i art. 6 ust. 1 p.o.ś poprzez przyjęcie, iż przepisy p.o.ś. nie nakładają w przedmiotowej sprawie na skarżącego prowadzącego instalację wprowadzającą do powietrza gazy lub pyły obowiązku posiadania stosownego pozwolenia, a także przyjęcie, iż na prowadzącym taką instalację ciąży obowiązek ustalenia oddziaływania jego instalacji przed rozpoczęciem jej eksploatacji;
2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż organy nie dokonały wszystkich czynności niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy i nie dokonały wszechstronnej oceny materiału dowodowego, a także poprzez przyjęcie, iż ciężar dowodu w zakresie wykazania wyjątku od ogólnej zasady spoczywa na organie, a nie podmiocie, który wywodzi z tego skutki prawne;
II. Naruszenie przepisów materialnych, tj.:
1) art. 367 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 220 ust. 1 i art. 6 ust. 1 p.o.ś. poprzez przyjęcie, iż przepisy p.o.ś. nie nakładają obowiązku posiadania pozwolenia na prowadzącego instalację wprowadzającą do powietrza gazy lub pyły;
2) art. 299 ust. 1 p.o.ś. poprzez przyjęcie, iż przepis upoważniający Inspekcję Ochrony Środowiska do przeprowadzenia kontroli w zakresie naruszeń posiadanych pozwoleń ma zastosowanie w toku postępowania w sprawie wstrzymania użytkowania instalacji.
Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiona została argumentacja na poparcie sformułowanych zarzutów i wniosków.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Rozpoznawszy skargę kasacyjną z uwzględnieniem powyższych uwarunkowań, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że ma ona usprawiedliwione podstawy i tym samym zaskarżony wyrok podlega uchyleniu.
Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych, podniesiono w niej bowiem zarówno zarzuty naruszenia prawa materialnego, jak i zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W takiej sytuacji co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Uchybienia przepisom postępowania mogą być skutecznie podnoszone, jeśli jednocześnie strona skarżąca kasacyjnie wykaże, że mogły mieć one istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 24 marca 2023 r., III OSK 1167/22).
Spośród zarzutów naruszenia przepisów postępowania na plan pierwszy wysuwa się zarzut dotyczący art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., bowiem zasadniczo te przepisy Sąd I instancji wskazał jako podstawę swojego rozstrzygnięcia uwzględniającego skargę. Zdaniem Sądu I instancji, organ nie wyjaśnił, czy skarżąca miała obowiązek uzyskać pozwolenie emisyjne, a ściśle biorąc – nie wyjaśnił tego, czy użytkowana przez skarżącą instalacja do obróbki drewna jest objęta wyjątkiem określonym w § 1 ust. 3 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 2 lipca 2010 r. w sprawie przypadków, w których wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza z instalacji nie wymaga pozwolenia. W ocenie Sądu I instancji, organ – w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 367 ust. 3 p.o.ś – powinien z urzędu poczynić ustalenia w tej mierze. Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił tego stanowiska Sądu I instancji.
Zgodnie z art. 180 pkt 1 p.o.ś. eksploatacja instalacji powodująca wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza jest dozwolona po uzyskaniu pozwolenia, jeżeli jest ono wymagane. Z kolei art. 220 ust. 1 p.o.ś. stanowi, że wprowadzanie do powietrza gazów lub pyłów z instalacji wymaga pozwolenia, z zastrzeżeniem ust. 2. W przepisach tych ustawodawca statuuje wymóg uzyskania pozwolenia emisyjnego jako zasadę, ale zarazem – końcowymi sformułowaniami "jeżeli jest ono wymagane" i "z zastrzeżeniem ust. 2" – antycypuje istnienie wyjątków od tej zasady. Źródłem wspomnianych wyjątków jest w szczególności wydane na podstawie art. 220 ust. 2 p.o.ś. rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 2 lipca 2010 r. w sprawie przypadków, w których wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza z instalacji nie wymaga pozwolenia.
Ustalenie, czy eksploatacja określonej instalacji wymaga pozwolenia, czy też nie – przy uwzględnieniu ogółu wchodzących w rachubę przepisów – wymaga przeprowadzenia analizy pomiarów (w tym specjalistycznych obliczeń), których wykonanie leży po stronie podmiotu korzystającego ze środowiska. "Trzeba mieć przy tym na uwadze przepisy zawarte w ustawie Prawo ochrony środowiska, jak i w aktach wykonawczych do tej ustawy określających kto, kiedy i w jakich przypadkach jest zobowiązany do przeprowadzenia pomiarów emisji. Tytułem przykładu trzeba wskazać przepis art. 184 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska, który stanowi, że pozwolenie wydaje się, z zastrzeżeniem art. 183b, art. 189, art. 191a i art. 217, na wniosek prowadzącego instalacje. Sam wniosek jest wysoce sformalizowany i wymaga wskazania przez wnioskodawcę szeregu ściśle określonych informacji i danych, w tym m.in.: – wyników pomiarów wielkości emisji z instalacji, leżeli przeprowadzenie pomiarów było wymagane (art. 184 ust. 2 pkt 13), przy czym wymagania co do pomiarów emisji określa art. 147 ustawy Prawo ochrony środowiska dotyczący wykonywania pomiarów ciągłych, okresowych i wstępnych przez prowadzącego instalację; – wielkości i źródeł powstawania albo miejsca emisji – aktualnych i proponowanych – w trakcie normalnej eksploatacji instalacji oraz w warunkach odbiegających od normalnych, w szczególności takich jak rozruch i wyłączenia (art. 184 ust. 2 pkt 10), przy czym zgodnie z art. 221 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo ochrony środowiska informacje te powinny zawierać określenie wielkości emisji w zakresie gazów lub pyłów wprowadzanych do powietrza, wyrażonej w kg/h i w Mg/rok, a w przypadku instalacji, dla której są ustalone standardy emisyjne, także w jednostkach, w jakich wyrażone są te standardy; – proponowanych procedur monitorowania procesów technologicznych istotnych z punktu widzenia wymagań ochrony środowiska, w szczególności pomiaru lub ewidencjonowania wielkości emisji oraz wymagań ochrony przeciwpożarowej w przypadku pozwolenia na wytwarzanie odpadów uwzględniającego zbieranie lub przetwarzanie odpadów (art. 184 ust. 2 pkt 16), przy czym zgodnie z art. 221 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo ochrony środowiska informacje te powinny wskazywać usytuowanie stanowisk do pomiaru wielkości emisji w zakresie gazów lub pyłów wprowadzanych do powietrza oraz proponowany zakres, metodykę i sposób wykonywania tych pomiarów" (wyrok NSA z 12 marca 2024 r., III OSK 3479/21).
W powołanym wyroku z 12 marca 2024 r., rozstrzygając podobną kwestię jak w sprawie niniejszej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał za błędne stwierdzenie, że "organ – wojewódzki inspektor ochrony środowiska – jest zobligowany do wykonania pomiarów poziomu emisji gazów do powietrza i dopasowania go do obowiązujących regulacji prawnych". Obowiązek wykonania pomiarów poziomu emisji gazów lub pyłów do powietrza ciąży na podmiocie prowadzącym instalację.
W okolicznościach niniejszej sprawy również należy przyjąć, że – wbrew stanowisku Sądu I instancji – na organie nie ciążyła powinność wykonania pomiarów poziomu emisji gazów lub pyłów do powietrza tudzież kierowania wezwań w tym zakresie do skarżącej. To skarżąca, chcąc się powoływać na wyjątek od wymogu posiadania pozwolenia, powinna była zawczasu i w stosownym trybie pozyskać miarodajne pomiary.
Niezależenie od powyższego, wypada zauważyć, że czynności jurysdykcyjne organu prowadzone na podstawie art. 367 p.o.ś. przebiegają czy też mogą przebiegać w sposób etapowy – i tak też było w niniejszej sprawie. Organ podjął bowiem najpierw decyzję na podstawie art. 367 ust. 2 p.o.ś. (decyzja z dnia 7 kwietnia 2021 r.), a dopiero potem decyzję na podstawie art. 367 ust. 3 p.o.ś. (decyzja zaskarżona). Decyzja z art. 367 ust. 2 p.o.ś. uwarunkowana jest dwiema przesłankami: 1) wystąpieniem przypadku, o którym mowa w ust. 1; 2) złożeniem wniosku przez prowadzącego instalację. Decyzja ta, choć w części dyspozytywnej stanowi jedynie o terminie usunięcia naruszenia, w istocie przesądza również o tym, że samo naruszenie zaistniało. Na kolejnym etapie – tj. podczas ewentualnego podejmowania decyzji na podstawie art. 367 ust. 3 p.o.ś. – co do zasady badaniu podlega już tylko to, czy uprzednio stwierdzone naruszenie zostało usunięte. Innymi słowy, badaniu podlega już tylko to, czy nastąpiła oczekiwana zmiana stanu faktycznego lub prawnego, w obliczu której można skonstatować usunięcie naruszenia.
Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty skargi kasacyjnej za zasadne – aczkolwiek tylko w zakresie, w jakim korelują one z powyższymi rozważaniami. Ocena dalej idących zarzutów, w tym zarzutów naruszenia prawa materialnego, byłaby obecnie przedwczesna. Rozpoznając sprawę ponownie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie obowiązany będzie dokonać kontroli zaskarżonej decyzji z uwzględnieniem oceny prawnej sformułowanej w niniejszym wyroku, a w szczególności obowiązany będzie zbadać, czy organ poczynił prawidłowe ustalenia co do przesłanki podjęcia decyzji na podstawie art. 367 ust. 3 p.o.ś., tj. co do przesłanki w postaci "nieusunięcia naruszenia w wyznaczonym terminie".
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w punkcie drugim sentencji wyroku na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.