III OSK 1043/23

III OSK 1043/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2026-03-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-05-15
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Ireneusz Dukiel /sprawozdawca/
Piotr Korzeniowski
Sławomir Wojciechowski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne
Ochrona środowiska
Sygn. powiązane
II SA/Kr 1319/22 - Wyrok WSA w Krakowie z 2023-01-10
Skarżony organ
Minister Środowiska
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2007 nr 147 poz 1033
art. 24 ust. 2
Ustawa z dnia 10 lipca 2007 r. o nawozach i nawożeniu.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Sławomir Wojciechowski Sędziowie sędzia NSA Piotr Korzeniowski sędzia del. WSA Ireneusz Dukiel (sprawozdawca) Protokolant asystent sędziego Marita Sukiennik- Sikora po rozpoznaniu w dniu 10 marca 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Krakowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 stycznia 2023 r. sygn. akt II SA/Kr 1319/22 w sprawie ze skargi R.B. na zarządzenie pokontrolne Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Krakowie z dnia 8 września 2022 r. znak:TI.7024.6.7.2022.MK w przedmiocie przechowywania nawozów 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Krakowie na rzecz R.B. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 10 stycznia 2023 r., sygn. akt II SA/Kr 1319/23, po rozpoznaniu sprawy ze skargi R.B. (dalej jako skarżący) na zarządzenie pokontrolne Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Krakowie (dalej jako organ lub organ skarżący kasacyjnie) z dnia 8 września 2022 r., Nr TI.7024.6.7.2022.MK, w przedmiocie przechowywania nawozów w pkt. 1 uchylił zaskarżone zarządzenie, a w pkt. 2 zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego.
Wskazany wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
W dniach 5 lipca 2022 r. oraz 1 sierpnia 2022 r. przeprowadzona została kontrola pozaplanowa problemowa interwencyjna u skarżącego, z której sporządzony został protokół kontroli Nr TAR 153/2022. Przedmiot kontroli dotyczył nielegalnego składowania i gromadzenia znacznych ilości odpadów osadów ściekowych na działce nr [...] położonej w miejscowości S., gm. Tu., której właścicielem jest skarżący. W trakcie czynności kontrolnych ustalono, że na terenie przedmiotowej nieruchomości gruntowej, w jej północno-wschodniej części, nie były składowane osady ściekowe, lecz nawóz organiczny pn. "BIOKOMP". Nawóz organiczny magazynowany był na terenie płaskim o powierzchni ok. 800 m2, bezpośrednio na glebie bez przykrycia, w pryzmach o wysokości do 2 m. W dniu oględzin nie było opadów atmosferycznych. Nie stwierdzono uciążliwości zapachowej poza obrębem magazynowania nawozów, natomiast wyczuwalny był charakterystyczny zapach przetworzonej substancji organicznej bezpośrednio przy pryzmach. Działka zlokalizowana jest na terenach zalewowych o dużym prawdopodobieństwie wystąpienia powodzi Q = 10% (raz na 10 lat). W odległości ok. 700 m poniżej miejsca składowania przedmiotowego nawozu organicznego zlokalizowane jest ujęcie wody zaopatrujące w wodę pitną mieszkańców Gminy T. Koryto rzeki B. znajduje się ok. 250 m od miejsca magazynowania nawozów w kierunku południowym. Mając na względzie powyższe stwierdzono, iż występuje duże prawdopodobieństwo zanieczyszczenia wód powierzchniowych rzeki B. składowanym materiałem nawozowym.
W trakcie kontroli skarżący przedstawił następujące dokumenty:
- zezwolenie Nr 92/04 z dnia 13 lipca 2004 r. Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, HORnn-4076- 26/04, na wprowadzanie do obrotu nawozu organicznego "BIOKOMP",
- instrukcję stosowania i przechowywania nawozu,
- atest nr PZH/FT - 3851/2021 Zakładu Toksykologii i Oceny Ryzyka Zdrowotnego Narodowego Instytutu Zdrowia Publicznego PZH - Państwowego Instytutu Badawczego w zakresie bezpieczeństwa dla zdrowia człowieka, ważny do dnia 1 grudnia 2024 r.
W konsekwencji stwierdzonych nieprawidłowości organ w dniu 8 września 2022r. wydał wzmiankowane na wstępie zarządzenie pokontrolne, którym zobowiązano skarżącego do przechowywania nawozów organicznych zgodnie z wymaganiami określonymi w art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 10 lipca 2007 r. o nawozach i nawożeniu (t. jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 76 ze zm., dalej jako u.n.n.) z terminem realizacji do dnia 30 września 2022 r.
Na wyżej wskazane zarządzenie pokontrolne skarżący wniósł skargę, którą Sąd Wojewódzki wymienionym powyżej wyrokiem uwzględnił uznając, że zaskarżone zarządzenie zostało sformułowane niejednoznacznie i wywołuje wątpliwości interpretacyjne, przez co nie spełnia wymagań określonych w art. 24 ust. 2 u.n.n. oraz art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (t. jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 1070 ze zm., dalej jako u.i.o.ś.).
Sąd Wojewódzki wyjaśnił, że organ rozstrzygnął w sposób nieprecyzyjny zaistniały spór co do sposobu w jaki należy przechowywać nawozy. W ocenie Sądu pierwszej instancji organ w zarządzeniu pokontrolnym nie określił tego prawidłowo, gdyż zacytował jedynie cały art. 24 ust. 2 u.n.n., gdy tymczasem spór polegał na tym, że instrukcja przechowywania, będąca załącznikiem do decyzji, jest sprzeczna z tym przepisem. W ocenie Sądu Wojewódzkiego samo odesłanie do art. 24 ust. 2 u.n.n., bez jednoznacznego określenia nakazu, prowadzi do wniosku, że nie wiadomo w jaki sposób należy sporny materiał przechowywać, tj. czy pod przykryciem, jak stanowi ten przepis, czy bez przykrycia, jak stanowi z kolei instrukcja przechowywania, do której odsyła zacytowany w zarządzeniu art. 24 ust. 2 u.n.n.
Formułując zalecenia co do ponownie prowadzonego postępowania Sąd pierwszej instancji wskazał, że organ powinien jednoznacznie określić nakaz, tak aby nie budziła wątpliwości kwestia sposobu przechowywania nawozu.
Z wyrokiem Sądu Wojewódzkiego nie zgodził się organ i w wywiedzionej skardze kasacyjnej zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
- art. 24 ust. 2 u.n.n. poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, iż instrukcja przechowywania nawozów może regulować sposób przechowywania nawozów w sposób odmienny, niż wskazano w art. 24 ust. 2 u.n.n.;
- art. 12 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś. w zw. z art. 24 ust. 2 u.n.n. poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że zarządzenie pokontrolne zostało sformułowane niejednoznacznie i wywołuje wątpliwości interpretacyjne.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono m.in., że w zarządzeniu pokontrolnym z dnia 8 września 2022 r. nie tylko wskazano, w jaki sposób winny być przechowywane nawozy organiczne, ale też w jego uzasadnieniu wyjaśniono jakie nieprawidłowości zostały stwierdzone, a to że "nawóz organiczny magazynowany jest bezpośrednio na powierzchni gleby bez przykrycia, na terenie płaskim, w pryzmach do 2 m na powierzchni ok. 800 m2". Jak podkreślono w zarządzeniu pokontrolnym zacytowano przepis art. 24 ust. 2 u.n.n., z którego treści jasno wynika w jaki sposób winny być przechowywane luzem nawozy mineralne w postaci stałej. W ocenie organu ani zarządzenie pokontrolne, a tym bardzie przepis art. 24 ust 2 u.n.n., nie wywołują wątpliwości interpretacyjnych.
Zdaniem organu nie sposób przyjąć, iż instrukcja stosowania i przechowywania może w sposób odmienny niż przepis art. 24 ust. 2 u.n.n. regulować kwestie dotyczące podłoża oraz przykrycia. Gdyby takie założenia poczynić to należałoby stwierdzić, iż racjonalny ustawodawca poprzestałby na odesłaniu w art.24 ust. 2 u.n.n. wyłącznie do instrukcji stosowania i przechowywania. Jednakże ustawodawca, kierując się zasadami dotyczącymi ochrony środowiska, przyjął, iż nawozy mineralne w postaci stałej luzem bezwzględnie winny być przechowywane na utwardzonym i nieprzepuszczalnym podłożu pod przykryciem materiałem wodoszczelnym, bo tylko taki sposób przechowywania zapewni, iż w wyniku ewentualnych opadów nie dojdzie do emisji do gleby lub cieku wodnego. Na taką interpretację wskazuje także art. 24 ust. 1 u.n.n, który wszak mówi o przechowywaniu nawozów w opakowaniach jednostkowych, zaś art. 24 ust. 2 u.n.n. wprowadza odstępstwo od zasady wyrażonej w ust. 1, przy czym na określonych w nim warunkach, których nie można zmienić instrukcją przechowywania. W ocenie organu nie można zatem przyjąć, aby w treści zarządzenia pokontrolnego odmiennie regulować sposób przechowywania nawozów, jeżeli jest on jednoznacznie uregulowany w art. 24 u.n.n.
Mając powyższe na uwadze wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi Wojewódzkiemu oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Jednocześnie pełnomocnik organu skarżącego kasacyjnie zrzekł się przeprowadzenia rozprawy.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący, zastępowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej organu w całości oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Pełnomocnik skarżącego wniósł o przeprowadzenie rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz.U. z 2026 r. poz. 143, dalej jako u.p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia żadnej z wad wymienionych w art. 183 § 2 u.p.p.s.a., a nadto w związku z niezaistnieniem przesłanek, o których mowa w art. 189 u.p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami kasacyjnymi, dochodząc do przekonania, że są one nieusprawiedliwione, a skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
W skardze kasacyjnej podniesiono wyłącznie zarzuty naruszenia prawa materialnego, przy czym ze względu na sposób ich sformułowania wymagają one łącznego rozpoznania.
W pierwszej kolejności wskazać zatem należy, że podstawę prawną zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego stanowiły przepisy art. 12 ust. 1 i ust. 2 u.i.o.ś. Zgodnie z art. 12 ust. 1 u.i.o.ś. (w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zarządzenia pokontrolnego) wojewódzki inspektor ochrony środowiska – na podstawie ustaleń kontroli – może:
1) wydać zarządzenie pokontrolne do kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub osoby fizycznej;
1a) wydać na podstawie odrębnych przepisów zalecenia pokontrolne;
2) wydać na podstawie odrębnych przepisów decyzję administracyjną;
3) wszcząć egzekucję, jeżeli obowiązek wynika z mocy prawa lub decyzji administracyjnej.
Istota kontroli prowadzonej przez właściwy organ sprowadza się po pierwsze - do zbadania zgodności stanu faktycznego ze stanem postulowanym, po drugie - do ustalenia zakresu i przyczyn rozbieżności między tymi stanami, a wreszcie po trzecie - do przekazania wyników tego ustalenia podmiotowi kontrolowanemu. Wydanie zarządzenia pokontrolnego ma zatem na celu przeciwdziałanie i wyeliminowanie stwierdzonych naruszeń w wyniku przeprowadzonej kontroli poprzez zobowiązanie kierownika kontrolowanego podmiotu lub osoby fizycznej do zaprzestania naruszania prawa i poinformowana o działaniach, jakie kontrolowana jednostka podjęła, aby dalsza jej działalność nie naruszała prawa (zob. np. wyrok NSA z dnia 29 lutego 2024 r., sygn. akt III OSK 1346/22 – dostępny w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, jak i pozostałe orzeczenia powołane w niniejszym uzasadnieniu).
Powyższe uwagi przekładają się bezpośrednio na sposób kontroli zarządzeń pokontrolnych w postępowaniu sądowoadministracyjnym, gdyż wojewódzki sąd administracyjny rozpoznając skargę na zarządzenie pokontrolne bada przede wszystkim, czy:
1) kontrola została przeprowadzona przez powołany do tego organ;
2) treść zarządzeń koresponduje z ustaleniami poczynionymi w protokole kontroli;
3) treść zarządzenia pokontrolnego znajduje oparcie w powszechnie obowiązujących przepisach prawa.
Podnieść należy przy tym wyraźnie, że wojewódzki sąd administracyjny nie bada natomiast legalności ustaleń faktycznych ujętych w protokole kontroli, gdyż wówczas przedmiotem kontroli nie byłoby zarządzenie pokontrolne, ale dokument w postaci protokołu kontroli. Podstawą wydania zarządzenia pokontrolnego mogą być tylko ustalenia kontroli, prawidłowo udokumentowane w protokole kontroli, a najlepiej także w tym zarządzeniu. Zatem protokół kontroli dokumentuje czynności kontroli oraz zawiera jej ustalenia, do których musi odnieść się zarządzenie pokontrolne. Ponadto zarządzenie pokontrolne stanowi spójną całość z protokołem kontroli i nie ma potrzeby powielania w zarządzeniu pokontrolnym szczegółowych kwestii zawartych w protokole kontroli (por. wyrok NSA z dnia 19 września 2024 r., sygn. akt III OSK 438/23).
Sąd Wojewódzki uchylając zaskarżone zarządzenie pokontrolne podkreślił, że organ powinien jednoznacznie określić nakaz, tak aby nie budziła wątpliwości kwestia sposobu przechowywania nawozu. Tymczasem organ zacytował treść art. 24 ust. 2 u.n.n. w sytuacji, gdy instrukcja przechowywania, będąca załącznikiem do decyzji, jest sprzeczna z tym przepisem.
Zasadnie twierdzi się w orzecznictwie, że w art. 12 ust. 1 u.i.o.ś. nie zostały sprecyzowane wymogi co do części dyspozytywnej zarządzenia pokontrolnego, toteż podlega ona kształtowaniu w zależności od okolicznego przypadku i jest determinowana celem w postaci usunięcia stwierdzonej nieprawidłowości. Powinna ona również uwzględniać właściwości zarządzenia pokontrolnego jako aktu o charakterze sygnalizacyjnym, określającego ramowe kierunki postępowania (por. np. wyrok NSA z dnia 6 maja 2025 r., sygn. akt III OSK 2615/23). Jak natomiast trafnie podkreśla się w piśmiennictwie: "W zarządzeniach pokontrolnych organ Inspekcji Ochrony Środowiska nie może na kontrolowany podmiot lub jego kierownika nałożyć bezpośredniego obowiązku podjęcia jakichkolwiek konkretnych działań, które zmierzałyby do usunięcia stwierdzonych naruszeń. Służą do tego inne instrumenty prawne" (T. Czech, Zarządzenie pokontrolne organów Inspekcji Ochrony Środowiska, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego 3/2011, s. 99).
Podzielając ten pogląd należy stwierdzić, że nie jest rzeczą organu pełne sprecyzowanie działań prowadzących do osiągnięcia skutku w postaci usunięcia stwierdzonej nieprawidłowości. Nie zmienia to jednak faktu, że w okolicznościach sprawy organ całkowicie pominął treść instrukcji stosowania i przechowywania nawozu, która stanowi załącznik do zezwolenia Nr 92/04 Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 lipca 2004 r. Z instrukcji tej bezsprzecznie wynika, że w odniesieniu do nawozu "BIOKOMP" dopuszczalne jest przechowywanie luzem, bez konieczności przykrywania.
Natomiast art. 24 ust. 2 u.n.n. (w brzmieniu aktualnym na dzień wydania zarządzenia pokontrolnego) stanowi, że: "Nawozy mineralne, w tym nawozy oznaczone znakiem "NAWÓZ WE", organiczne, organiczno-mineralne, środki poprawiające właściwości gleby i stymulatory wzrostu, w postaci stałej mogą być również przechowywane luzem w pryzmach formowanych na utwardzonym i nieprzepuszczalnym podłożu, po ich przykryciu materiałem wodoszczelnym, zgodnie z instrukcją ich stosowania i przechowywania." Tym samym oczywista jest sprzeczność instrukcji stosowania i przechowywania nawozu "BIOKOMP" z art. 24 ust. 2 u.n.n. W konsekwencji słusznie stwierdził Sąd pierwszej instancji, że brak jednoznacznego określenia sposobu przechowywania nawozu może rodzić uzasadnione wątpliwości.
Nie można przy tym podzielić argumentacji skargi kasacyjnej wskazującej na precyzyjne określenie w zarządzeniu pokontrolnym stwierdzonych nieprawidłowości oraz sposobu przechowywania nawozu. Organ ograniczył się bowiem do wskazania, że: "[...] stwierdzono nieprawidłowości w zakresie przestrzegania przepisów ochrony środowiska", po czym przytoczył ustalenia kontroli bez wyraźnego sprecyzowania sposobu usunięcia stwierdzonych przez siebie nieprawidłowości.
Jak już powyżej sygnalizowano trafne jest stanowisko wyrażane w judykaturze, zgodnie z którym: "[...] należy przyjąć, że [część dyspozytywna zarządzenia pokontrolnego – przyp. Sądu] podlega [...] kształtowaniu a casu ad casum i jest determinowana celem w postaci usunięcia stwierdzonej nieprawidłowości." Nie może zatem umykać z pola widzenia, że załącznikiem do protokołu kontroli Nr TAR 153/2022 były uwagi skarżącego, w których wskazano na fakt realizacji przez niego wymogów instrukcji stosowania i przechowywania nawozu, stanowiącej załącznik do zezwolenia Nr 92/04 Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia13 lipca 2004 r.
Te szczególne okoliczności sprawy – w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego – determinować powinny stopień wymaganej precyzji w oznaczeniu stwierdzonego naruszenia i określeniu obowiązku. W rezultacie formułując zarządzenie pokontrolne organ nie powinien ograniczać się do przytoczenia treści art. 24 ust. 2 u.n.n., ale powinien również odnieść się do stanowiska skarżącego, a w konsekwencji wyjaśnić jakie konkretne czynności ma podjąć skarżący. W rezultacie za prawidłowe należało uznać stwierdzenie Sądu pierwszej instancji, że zarządzenie pokontrolne sformułowane zostało niejednoznacznie i wywołuje wątpliwości interpretacyjne, gdyż w opisywanym stanie faktycznym, z wyżej wskazywanych przyczyn, samo przytoczenie treści przepisów u.n.n. nie czyniło zadość obowiązkom organu.
Nie można jednocześnie podzielić zarzutów skargi kasacyjnej wskazujących jakoby Sąd Wojewódzki uznał, że instrukcja przechowywania nawozów może regulować sposób przechowywania nawozów w sposób odmienny, niż wskazano w art. 24 ust. 2 u.n.n. Stanowiska takiego nie potwierdza analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Sąd Wojewódzki stwierdził wyłącznie, że konieczne jest precyzyjne określenie obowiązku, jaki zrealizować ma skarżący, w sposób, który pozwoli na jego zidentyfikowanie w sytuacji sprzeczności instrukcji przechowywania nawozów z art. 24 ust. 2 u.n.n. Na marginesie zauważyć należy, że organ skarżący kasacyjnie jest świadomy tej sprzeczności, co wynika z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej.
Skoro zatem skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, gdyż żaden z podniesionych w niej zarzutów nie zasługiwał na uwzględnienie, to Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 u.p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.
O kosztach postępowania orzeczono w oparciu o przepis art. 204 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 u.p.p.s.a.