III OSK 1042/22

III OSK 1042/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-11-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-04-25
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jerzy Stelmasiak
Mariusz Kotulski
Piotr Korzeniowski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II SA/Gd 549/21 - Wyrok WSA w Gdańsku z 2022-01-26
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Korzeniowski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia WSA (del.) Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w dniu 14 listopada 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 26 stycznia 2022 r., sygn. akt II SA/Gd 549/21 w sprawie ze skargi M.F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 12 lipca 2021 r., nr SKO Gd/2007/21 w przedmiocie kary pieniężnej za przekazanie po terminie sprawozdania rocznego za odbieranie odpadów komunalnych oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 26 stycznia 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku (dalej: Sąd I instancji), sygn. akt II SA/Gd 549/21 po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi M.F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku (dalej: SKO w Gdańsku, Kolegium) z 12 lipca 2021 r., nr SKO Gd/2007/21 w przedmiocie kary pieniężnej za przekazanie po terminie sprawozdania rocznego za odbieranie odpadów komunalnych, w pkt 1. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy K. z 8 marca 2021 r., nr RK.3137.2.2021.VIII, w pkt 2. zasądził od SKO w Gdańsku na rzecz skarżącego M.F. kwotę 4 109 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że M.F. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z 12 lipca 2021 r., którą utrzymano w mocy decyzję Wójta Gminy K. z 8 marca 2021 r., w przedmiocie kary pieniężnej za przekazanie po terminie rocznego sprawozdania podmiotu zbierającego odpady komunalne.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku wniosło o jej oddalenie wskazując, że organy administracji dostrzegają surowość z jaką prawodawca potraktował delikt polegający na nieterminowym złożeniu sprawozdania, jednakże ocena tego stanu rzeczy, w szczególności jego zgodności z Konstytucją, nie należy do organów administracji.
W piśmie z 12 października 2021 r. Rzecznik Małych i Średnich Przedsiębiorców, Oddział Terenowy w Poznaniu, uzupełnił skargę złożoną przez przedsiębiorcę i wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa, bądź o uchylenie zarówno zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Zdaniem Rzecznika decyzja organu II instancji narusza następujące przepisy prawa:
1. przepisy prawa materialnego, co miało wpływ na wynik sprawy:
1) art. 9xxa, pkt 2 u.c.p.g. poprzez błędną interpretację i uznanie, że w przypadku kary nakładanej na podstawie tego przepisu nie istnieje obowiązek zastosowania przez organ art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. i w konsekwencji błędne przyjęcie, że organ może wydać decyzję nakładającą karę na przedsiębiorcę bez uprzedniego rozważenia czy nie zachodzą przesłanki do odstąpienia od nałożenia kary i poprzestania na udzieleniu pouczenia, a to wbrew kategorycznemu brzmieniu art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., z którego wynika obowiązek odstąpienia od nałożenia kary i poprzestania na pouczeniu w przypadku zaistnienia którejś z przesłanek wskazanych w przepisie;
2) art. 9zf, u.c.p.g. w zw. z art. 189a i następne k.p.a., w tym w szczególności art. 189a ust. 1 i 2 i art. 189b oraz w zw. z art. 189d pkt 1,2 i 4-6, art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię, tj. przyjęcie, że art. 9zf wyłącza stosowanie do kar pieniężnych wymierzanych na podstawie ustawy przepisów działu IV a k.p.a. (Administracyjne kary pieniężne), a w konsekwencji jego błędne zastosowanie polegające na niezastosowaniu przepisów k.p.a. do wymierzanej kary;
3) art. 189f § 1 pkt. 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji przyjęcie, że organ może wydać decyzję nakładającą administracyjną karę pieniężną na przedsiębiorcę bez uprzedniego rozważenia czy nie zachodzą przesłanki do odstąpienia od nałożenia kary i poprzestania na udzieleniu pouczenia, a to wbrew kategorycznemu brzmieniu art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., z którego wynika obowiązek odstąpienia od nałożenia kary i poprzestania na pouczeniu w przypadku zaistnienia którejś z przesłanek wskazanych w przepisie;
2. przepisy prawa procesowego, mające istotny wpływ na wynik postępowania:
1) art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. w związku z art. art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez niezebranie i nierozpatrzenie całego materiału dowodowego istotnego dla podjęcia decyzji, zaniechanie podjęcia czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz pominięcie przedłożonych przez stronę dowodów i okoliczności takich jak:
a) Gmina K. uzyskała przewidziane prawem poziomy recyklingu wynikające z dokumentu pod nazwą "Analizy stanu gospodarki odpadami komunalnymi na terenie Gminy K. za 2018 i 2019 r.",
b) skarżący wykonał pozostałe obowiązki sprawozdawcze wynikające bezpośrednio z przepisów ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, w szczególności sporządził zestawienie danych o rodzajach i ilości odpadów oraz o sposobach gospodarowania odpadami w terminie do Marszałka Województwa Pomorskiego, w konsekwencji czego masa odpadów zebranych przez skarżącego została ujęta w sprawozdawczości i prawidłowo rozliczona na poziomie wojewódzkim,
c) skarżący dobrowolnie zaprzestał naruszenia prawa przez to, że złożył w dniu 12 lutego 2021 r. do Wójta Gminy K. pismo pn. "Wniosek o odstąpienie od kary", w którym poinformował o złożeniu sprawozdania za lata 2018 - 2020 na podstawie art. 9nb, u.c.p.g. i poprosił o odstąpienie od wymierzenia kary za nieterminowe wywiązanie się z obowiązku złożenia sprawozdań ze względu na niską szkodliwość czynu, wskazując w uzasadnieniu wniosku, że powodem takiego działania była niewiedza i ciągle zmieniające się przepisy prawa, a zatem zaprzestał naruszenia prawa bez konieczności posłużenia się przez organy administracji publicznej środkami egzekucji administracyjnej,
d) waga naruszenia była znikoma, a skarżący jest mikroprzedsiębiorcą,
e) odpady, które zbiera skarżący znajdują finalnych odbiorców w hutach i innych zakładach przetwarzania odpadów metali szlachetnych, a zatem praktycznie w całości poddawane są procesom recyklingu i powtórnie wracają jako surowiec do gospodarki,
- które to miały istotny wpływ na wynik sprawy co doprowadziło do naruszenia art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji w przedmiocie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, mimo że zachodziły okoliczności uzasadniające odstąpienie od jej nałożenia, co naruszyło zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do organów państwa, zasadę pewności prawa, a także obowiązek zebrania w sposób pełny i wszechstronny materiału dowodowego w sprawie;
2) art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. i art. 9 k.p.a. poprzez naruszenie zasad sporządzania uzasadnienia przez organ, w tym brak odniesienia się do zarzutów przedstawionych w treści odwołania oraz w zawiadomieniu z dnia 12 kwietnia 2021 r. o wstąpieniu Rzecznika do postępowania administracyjnego z odwołania przedsiębiorcy;
3) art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 12 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców poprzez ich niezastosowanie i prowadzenie postępowania z naruszeniem zasady proporcjonalności, zgodnie z którą organ administracji ma obowiązek stosować środki mające wpływ na prawa strony tylko w razie potrzeby i tylko w zakresie niezbędnym do osiągnięcia zamierzonego celu, czego przejawem jest wymierzenie nieadekwatnej kary do wagi naruszenia, co powoduje, że kara nie odpowiada celom, dla których powinna być stosowana.
Zdaniem Rzecznika, wprowadzenie działu IVa "Administracyjne kary pieniężne" do k.p.a. uprawnia do subsydiarnego stosowania reżimu ogólnoadministracyjnego w sytuacjach, gdy przepisy odrębne nie zawierają rozwiązań uregulowanych w k.p.a. (art. 189a § 2 k.p.a.). W przedmiotowej sprawie organy powinny były rozważyć zastosowanie art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., czego wadliwie nie uczyniliby, a w przypadku ustalenia, że waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa obligatoryjnie odstąpić od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej.
Sąd I instancji uchylając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy K. z 8 marca 2021 r., nr RK.3137.2.2021.VIII wskazał, że istotą sporu pomiędzy skarżącym a organami administracji była możliwość zastosowania, w odniesieniu do wymierzonej administracyjnej kary pieniężnej, wynikającej z przepisów k.p.a. instytucji odstąpienia od jej nałożenia (jak wywodzi skarżący), czy też nie (jak uznają organy). Zdaniem Sądu I instancji, przyjęta przez organy administracji wykładnia mających zastosowanie w niniejszej sprawie przepisów prawa jest nieprawidłowa, co spowodowało, że zaskarżona decyzja Kolegium i poprzedzająca ją decyzja Wójta Gminy K. naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie.
Według Sądu I instancji, wykluczenie przez organy obu instancji możliwości zastosowania instytucji odstąpienia (art. 189f k.p.a.) od nałożenia kary administracyjnej z art. 9xaa pkt 2 u.c.p.g., stanowiące wynik błędnej wykładni przepisów u.c.p.g., doprowadziło w konsekwencji do naruszenia prawa, które miało wpływ na wynik sprawy. Organy nie dokonały bowiem żadnych ustaleń w zakresie zaistnienia ewentualnych przesłanek do zastosowania instytucji odstąpienia od nałożenia kary administracyjnej. Tym samym, w ocenie Sądu I instancji, organy obu instancji nie wypełniły obowiązków wynikających z treści art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. i nie rozstrzygnęły o istocie sprawy w aspekcie wskazanych przez skarżącego okoliczności indywidualizujących jego sytuacją jako podmiotu, który uchybił obowiązkowi terminowego złożenia sprawozdania rocznego. Nie dokonały bowiem wszystkich czynności niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy oraz wszechstronnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego. Uchybienia te skutkują stwierdzeniem, że rozstrzygnięcie o nałożeniu na skarżącego administracyjnej kary pieniężnej za nieterminowe wykonanie obowiązku złożenia sprawozdania za 2019 r. jest przedwczesne.
W skardze kasacyjnej SKO w Gdańsku (dalej: skarżący kasacyjnie organ), reprezentowany przez r.pr. M.S., zaskarżył w całości wyrok Sądu I instancji.
Na podstawie art. 173 oraz art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a.), zarzucono Sądowi I instancji:
1. naruszenie prawa materialnego tj. art. 9xaa, pkt 2 oraz art. 9nb, ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2020 r., poz. 1439 ze zm., dalej: u.c.p.g.) przez błędna wykładnię i przyjęcie, że w sprawie nałożenia kary za niezłożenie w terminie sprawozdania, o którym mowa w art. 9nb, ust. 1 u.c.p.g., znajduje zastosowanie art. 189f § 1 k.p.a. przewidujący odstąpienia od nałożenia kary;
2. naruszenie przepisów o postępowaniu, tj. art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji administracyjnych oraz nakazanie organom administracji przeprowadzenie wyjaśniającego celem rozważenia przesłanek odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej podczas gdy art. 189f § 1 k.p.a. w ogóle nie znajduje zastosowania w sprawach kar orzekanych na podstawie art. 9nb, ust. 1 u.c.p.g.
Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 189 i art. 185 § 1 p.p.s.a., wniesiono o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA w Gdańsku do ponownego rozpoznania; 2) zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa według norm przepisanych. Na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. złożono oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że stan faktyczny w sprawie nie był sporny. Organy administracji jak i Sąd I instancji były zgodne co do tego, że skarżący będący podmiotem o którym mowa w art. 9nb ust. 1 u.c.p.g., a więc zbierającym odpady komunalne, zobowiązany był do złożenia sprawozdania rocznego za rok 2019 do 31 sierpnia 2020 r. Zgodnie z art. 9xaa pkt 2 u.c.p.g. podmiot zbierający odpady komunalne, który przekazuje po terminie sprawozdanie, o którym mowa w art. 9nb - podlega karze pieniężnej w wysokości 100 zł za każdy dzień opóźnienia, nie więcej jednak niż za 365 dni. Ponieważ skarżący złożył sprawozdanie po upływie 164 dni od ustawowego terminu, wysokość nałożonej kary pieniężnej wynosiła 16 400 zł. (164 dni x 100 zł). WSA ocenił, że do tak orzeczonej kary dopuszczalne jest zastosowanie art. 189f § 1 k.p.a. poprzez odstąpienie od ukarania. Według skarżącego kasacyjnie organu, nie jest zasadne twierdzenie, że naruszenie dotyczące nieterminowego złożenia sprawozdania za każdy dzień przekroczenia stanowi osobny delikt. Kolegium nie podziela zapatrywania WSA.
W ocenie skarżącego kasacyjnie organu, w sprawie kar, o których mowa w art. 9xaa, pkt 2 u.c.p.g. organy pozbawione są możliwości miarkowania jej wysokości. Wynika to z art. 9zc ust. 1 u.c.p.g. Przepis ten ustanawia katalog kar określonych przepisami u.c.p.g., których wysokość nie została w sposób precyzyjny staryfikowana. Przepis wskazuje, że przy ustalaniu wysokości kar pieniężnych, o których mowa w art. 9x ust. 1 pkt 2-4, art. 9xa, pkt 2, art. 9xaa, pkt 1, art. 9xb, pkt 1, art. 9y, ust. 1 pkt 2-4 i art. 9z, ust. 1 pkt 2 i ust. 4, właściwy organ bierze pod uwagę stopień szkodliwości czynu, zakres naruszenia oraz dotychczasową działalność podmiotu. Należy jednak zauważyć, że w katalogu tym ustawodawca nie wymienił art. 9xaa pkt 2 u.c.p.g., co oznacza, że nie dopuszcza możliwości miarkowania kary za nieterminowe złożenie sprawozdania o którym mowa w art. 9nb z uwzględnieniem stopnia szkodliwości czynu, zakresu naruszenia oraz dotychczasowej działalności podmiotu.
Jakkolwiek ustawodawca przewidział w art. 9zc, ust. 1 u.c.p.g. możliwość miarkowania kar pieniężnych, to nie znajduje ona zastosowania do kary nakładanej na podstawie art. 9xaa pkt 2 ustawy. Po drugie, zgodnie z art. 9zf, u.c.p.g. do kar pieniężnych stosuje się przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, z tym że uprawnienia organów podatkowych przysługują wójtowi, burmistrzowi, prezydentowi miasta oraz wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska. Zgodnie z art. 189a, k.p.a. przepisów działu IVA tej ustawy (Kary pieniężne) nie stosuje się w przypadku uregulowania w przepisach odrębnych przesłanek wymiaru administracyjnej kary pieniężnej, odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia, terminów przedawnienia nakładania administracyjnej kary pieniężnej, terminów przedawnienia egzekucji administracyjnej kary pieniężnej, odsetek od zaległej administracyjnej kary pieniężnej, udzielania ulg w wykonaniu administracyjnej kary pieniężnej. Przesłanki wymierzenia kary za nieterminowe złożenie sprawozdania regulują przepisy u.c.p.g. Kara, o której mowa w art. 9xaa, u.c.p.g. ma charakter bezwzględny i obligatoryjny, a jej wysokość jest określona kwotowo. Z kolei pozostałe wskazane wyżej kwestie związane z tymi karami, jak ulgi w ich spłacie, odsetek za zwłokę, przedawnienia oraz odpowiedzialności osób trzecich regulowane są przez ordynację podatkową na podstawie odesłania do tej ustawy. Wykładnia przepisów u.c.p.g. wraz z odpowiednio stosowanymi przepisami działu III Ordynacji podatkowej zatytułowanego "Zobowiązania podatkowe" pozwala przyjąć, że regulacje te mają charakter kompleksowy. Z wyraźnej woli ustawodawcy organ administracji został więc pozbawiony prawnej możliwości zastosowania dla omawianej kary regulacji zawartej w dziale IVA kodeksu postępowania administracyjnego, w tym art. 189f § 1 k.p.a. wskazującego na możliwość odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej na gruncie u.c.p.g. (por. wyrok NSA z dnia 24 lutego 2020 r., II OSK 3775/18, LEX nr 3065523).
Po trzecie, warunkiem zastosowania 189f § 1 k.p.a. jest zaprzestanie naruszenia prawa. Naruszenie prawa przez osobę nieskładającą sprawozdania w terminie ma jednakże charakter nieusuwalny, albowiem ustawodawca zakreślił sztywny termin przekazania dokumentu. W związku z tym nie można zaprzestać naruszenia prawa polegającego na nieterminowym złożeniu sprawozdania poprzez jego złożenie po terminie (por. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 6 lutego 2019 r., II SA/Go 753/18). Także wzgląd na powyższe unormowanie wyłącza możliwość zastosowania odstąpienia od ukarania w przypadku kary regulowanej orzeczonej na podstawie art. 9xaa pkt 2 u.c.p.g.
Po czwarte, art. 189f § 1 k.p.a. wymaga, aby naruszenie prawa było znikome. Ocena znikomości naruszenia prawa stanowi element ocenny. Tymczasem, jak się przyjmuje, regulacji art. 189f§l k.p.a. nie da się zastosować do kar skonstruowanych w oparciu o ściśle określony mechanizm sankcji pieniężnych, czyli taryfikację. W takim bowiem przypadku nie ma zakresu dyskrecjonalności, w ramach którego organ może ocenić stopień naruszenia prawa lub jego skutki w danej sprawie (por. wyroki WSA w Gorzowie Wlkp. z 6 lutego 2019 r., II SA/Go 753/18, oraz WSA w Warszawie z 11 lipca 2018 r., VIII SA/Wa 205/18, CBOSA). Okoliczność ta również wyłącza zatem możliwość zastosowania odstąpienia od ukarania w przypadku kary regulowanej orzeczonej na podstawie art. 9xaa, pkt 2 u.c.p.g. Skarżący kasacyjnie organ zaznaczył, że pogląd wyrażony w sprawie przez organy administracji prezentowany jest w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (zob. wyroki NSA z 29 stycznia 2020 r., II OSK 3952/18; wyrok NSA z 24 lutego 2020 r., II OSK 3775/18, LEX nr 3065523; wyrok NSA z 17 lipca 2019 r., II OSK 1774/18; wyrok WSA w Kielcach z 7 marca 2018 r., II SA/Ke 108/18, CBOSA).
Po piąte, skarżący kasacyjnie zaznaczył, że naruszeniem norm konstytucyjnych jest nakładanie na podmiot kar w wysokości drakońskiej, bez względu na okoliczności sprawy, stopień zagrożenia interesu prawnego, czy bez możliwości miarkowania kary. Stosowany w sprawie przepis art. 9xaa, pkt 2 u.c.p.g. jest jednak skonstruowany w sposób przewidujący wymierzanie kary administracyjnej, uwzględniający tak szkodliwość, jak i wielkość sankcjonowanego naruszenia przepisów, wyrażającego się przecież w okresie opóźnienia w złożeniu sprawozdania (100 zł za każdy dzień opóźnienia). Wysokość kary została w ten sposób określona przez samego ustawodawcę, stąd nie można formułować zarzutu pod adresem organów administracji, że orzekając karę w przewidzianej przez prawodawcę wysokości naruszają zasadę proporcjonalności. Ponadto z woli prawodawcy wykluczone zostało wymierzenie kary niewspółmiernie dolegliwej, poprzez wprowadzenie górnej granicy jej wymiaru, bowiem karę wymierza się za okres nie dłuższy niż 365 dni.
Po szóste Kolegium zwraca uwagę, że odstąpienie od ukarania, do którego zastosowania zobowiązuje organy Sąd, jest rozwiązaniem skrajnym, całkowicie znoszącym odpowiedzialność zobowiązanego za popełniony przez niego delikt. Z jednej strony zatem organ nie może określić wymiaru kary w inny sposób niż poprzez proste przemnożenie stawki dziennej przez liczbę dni, a z drugiej ma obowiązek rozważyć całkowite odstąpienie od ukarania w oparciu o ocenę wagi naruszenia prawa. Taki rezultat wykładni przepisów pozbawiony jest racjonalności.
Kolegium wskazało, że w sprawie II SA/Gd 550/21 oraz II SA/Gd 548/21 WSA w Gdańsku w sprawach odpowiedzialności tego samego skarżącego za taki sam delikt (choć za inny okres) rozstrzygnięty osobnymi decyzjami, Sąd zawiesił postępowania sądowe na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w związku z zagadnieniem prawnym przedstawionym Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu w przedmiocie stosowania art. 189f k.p.a. w sprawach dotyczących kar orzekanych na podstawie u.c.p.g. (sygn. NSA III OPS 1/21).
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Niniejsza sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym.
Skarga kasacyjna w całości pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw.
W świetle art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Ustalony w sprawie stan faktyczny jest bezsporny. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do kwestii, czy w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, o której mowa w art. 9x ust. 2 pkt 1 i 3 ustawy, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji przez organ odwoławczy, ma zastosowanie przepis art. 189f k.p.a.
W uchwale z dnia 9 czerwca 2022 r. sygn. akt III OPS 1/21, podjętej na wniosek Rzecznika Praw Obywatelskich na podstawie art. 15 § 1 pkt 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów wyraził następujące stanowisko: "Do postępowań administracyjnych w przedmiocie nałożenia administracyjnych kar pieniężnych, o których mowa w przepisach Rozdziału 4d ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j.: Dz. U. z 2021 r. poz. 888 z późn. zm.), stosuje się art. 189f ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm.)". W motywach owej uchwały wskazano, że wprowadzenie do k.p.a. przepisów działu IVa należy odczytywać jako przejaw realizacji wniosków wypływających z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego i dostosowania procedury wymierzania administracyjnych kar pieniężnych do standardów wynikających z art. 6 EKPCz. Z intencji prawodawcy wynika (druk nr 1193 Sejmu RP VIII kadencji), że każdą z instytucji uregulowanych w dziale IVa k.p.a. należy stosować, gdy przepisy odrębne danej instytucji nie normują. Dla ustalenia, czy dział IVa k.p.a. ma zastosowanie w odniesieniu do danej administracyjnej kary pieniężnej, konieczne jest stwierdzenie, czy konkretne rozwiązanie prawne wymienione enumeratywnie i rozłącznie w art. 189a § 2 pkt 1-6 k.p.a. zostało uregulowane w przepisach odrębnych. W konkluzji uchwały stwierdzono, że w przepisach Rozdziału 4d ustawy nie ma konstrukcji prawnej odpowiadającej instytucji określonej w art. 189f k.p.a. Zatem, co do zasady, do postępowań administracyjnych dotyczących administracyjnych kar pieniężnych określonych w tej ustawie ma zastosowanie art. 189f k.p.a. Z uzasadnienia ww. uchwały wynika, że art. 189f k.p.a. nie określa rodzajów administracyjnych kar pieniężnych (na przykład: kary biegnące, kary miarkowane, kary określone sztywno), a w konsekwencji, zgodnie z dyrektywą wykładni lege non distinguente nec nostrum est distinguere, przyjąć należy, że przesłanki odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej mogą mieć zastosowanie do wszystkich rodzajów administracyjnych kar pieniężnych Rozdziału 4d ustawy. Stwierdzenie w przedmiotowej uchwale, że przepis art. 189f k.p.a. ma zastosowanie do konstrukcji naruszeń prawa określonych w ustawie, nie oznacza jednak swoistego automatyzmu w stosowaniu owego przepisu, gdyż odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej uzależnione jest od ustalenia spełniania przesłanek wymienionych w art. 189f k.p.a. Dokonana w uchwale składu poszerzonego NSA interpretacja przepisów prawa administracyjnego, zgodnie z art. 269 p.p.s.a., jest wiążąca zarówno dla zwykłych, jak i rozszerzonych składów orzekających. Pod pojęciem "stanowisko wyrażone w uchwale" rozumie się wykładnię wyrażoną w sentencji uchwały i tylko w granicach uzasadnionych treścią wniosku lub postanowienia. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko wyrażone w powołanej uchwale, a w konsekwencji nie znalazł podstawy do jej zanegowania i wystąpienia do składu poszerzonego o podjęcie kolejnej uchwały w tym zakresie. Zatem, w świetle sentencji powołanej uchwały, Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni przepisów prawa materialnego. Podkreślić należy, że zawarcie w ustawie szczególnych regulacji odnoszących się do jednej z instytucji wymienionych w art. 189a § 2 k.p.a. nie oznacza, że automatycznie brak jest możliwości stosowania przepisów k.p.a. w odniesieniu do innych instytucji, o których mowa w art. 189a § 2 k.p.a. - jeśli ustawa szczególna ich nie reguluje. Za odmową stosowania art. 189f, k.p.a. nie przemawia także okoliczność, że wymierzenie tej kary jest obligatoryjne. Przepisy działu IVa, k.p.a. miały za zadanie wypełnienie systemowej luki w standardzie ochrony praw jednostki, dostosowując system prawa administracyjnego do wymogów konstytucyjnych oraz konwencyjnych (por. wyrok NSA z dnia 10 czerwca 2020 r., sygn. akt II OSK 3509/19). Wykładnia przepisów ustawy musi uwzględniać kontekst systemowy. Dokonując zatem wykładni art. 9x, w zw. z art. 9zc, ustawy w relacji do art. 189f k.p.a., pamiętać należy, że ten ostatni przepis jest ulokowany w regulacji kodeksowej - porządkującej system prawa administracyjnego w zakresie przesłanek wymierzania i nakładania administracyjnych kar pieniężnych.
Przytoczone wyżej względy nie pozwalają na zakwestionowanie stanowiska Sądu I instancji zaprezentowanego w objętym skargą kasacyjną wyroku, wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.